□陳德仙 侶傳振

惠農(nóng)政策執(zhí)行效果評價及其完善對策——以H市1400位農(nóng)民為樣本

□陳德仙1侶傳振2

基于農(nóng)民滿意度視角，并通過層次分析法構建起惠農(nóng)政策執(zhí)行效果評價指標體系。借鑒四分圖模型，運用指標體系科學評價H市惠農(nóng)政策執(zhí)行效果。結論如下：農(nóng)村公路村村通、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村義務教育“兩免一補”和取消農(nóng)業(yè)稅執(zhí)行效果較好；農(nóng)村飲水安全工程執(zhí)行效果次較好；千萬農(nóng)村勞動力素質(zhì)培訓工程、糧食直接補貼、農(nóng)村小額支付“村村通”工程、農(nóng)村環(huán)境綜合整治和村級公益事業(yè)一事一議財政獎補執(zhí)行效果次較差；農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)戶小額貸款執(zhí)行效果較差。最后提出體系化的對策建議，以此形成合力提升惠農(nóng)政策執(zhí)行效果。

惠農(nóng)政策；執(zhí)行效果評價；完善研究；農(nóng)民滿意度

惠農(nóng)政策是中國特色稱謂，國外與之概念相似的是農(nóng)業(yè)保護或者農(nóng)業(yè)支持政策，主要側重于農(nóng)業(yè)方面，而惠農(nóng)政策的范疇更加廣義和寬泛[1]。徐勇(2008)認為惠農(nóng)政策是指黨和國家為支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收而制定的活動計劃和行為準則[2]。李輝(2010)認為是國家出臺的一系列關于“三農(nóng)”問題的支農(nóng)、惠農(nóng)的政策文件[3]。行動派大師Charles O Jones(1984)認為政策執(zhí)行是將一項政策付諸實施的所有活動，而解釋、組織和實施則是諸多活動中最重要的三種[4]。綜合以上觀點，本文認為惠農(nóng)政策是黨和國家為了解決“三農(nóng)”問題和實現(xiàn)相關政治目標而制定的支農(nóng)、惠農(nóng)的

公共政策，包括各種文件、項目、工程、措施以及行動總和。

惠農(nóng)政策執(zhí)行的根源在于幫助解決“三農(nóng)”問題?！叭r(nóng)”問題是農(nóng)業(yè)文明過渡到工業(yè)文明的必然產(chǎn)物，并非我國的特有產(chǎn)物。王良健(2010)認為“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為制約我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會良性運行的重要瓶頸[5]。因此，從1982年2017年國家先后頒布了19個關于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“一號文件”，惠農(nóng)政策成為黨和國家解決“三農(nóng)”問題的重要經(jīng)濟工具[6]。徐勇(2008)指出在解決經(jīng)濟和社會問題的同時，惠農(nóng)政策執(zhí)行也是政治整合和政權建設的過程，伴隨國家政權集中和滲透的惠農(nóng)政策執(zhí)行，強化了農(nóng)民對黨和國家的政治認同[2]。正如杜贊奇所說的：“國家政權建設是通過權力的文化網(wǎng)絡深入到農(nóng)村基層社會[7]”。

惠農(nóng)政策既有相關研究主要集中在以下五個層面：一是林毅夫等人論述我國惠農(nóng)政策執(zhí)行的必要性問題[8]；二是柯炳生等人論述加入WTO對我國惠農(nóng)政策執(zhí)行的影響[9]；三是陳錫文等人借鑒農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)保護或支持政策的執(zhí)行經(jīng)驗[10]；四是王良健等人評價惠農(nóng)政策執(zhí)行效果[5]；五是黃祖輝等人論述惠農(nóng)政策供給側改革[11]。在目前掌握的文獻中，關于惠農(nóng)政策執(zhí)行效果評價的研究不足，而從農(nóng)民滿意度視角更加少見，已有的相關研究也存在農(nóng)民滿意度越高，惠農(nóng)政策執(zhí)行效果越好的邏輯錯誤。因此，本文基于農(nóng)民滿意度視角，并通過層次分析法構建起惠農(nóng)政策執(zhí)行效果評價指標體系。借鑒四分圖模型，運用指標體系科學評價H市惠農(nóng)政策執(zhí)行效果。最終提出體系化的對策建議，以此形成合力提升惠農(nóng)政策執(zhí)行效果。

一、惠農(nóng)政策執(zhí)行效果評價指標體系的構建

(一)評價指標的篩選與優(yōu)化

惠農(nóng)政策種類繁多，主要涉及基礎設施、社會保障、教育、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、金融服務和生活等方面。基礎設施類惠農(nóng)政策主要包括農(nóng)村飲水安全工程、農(nóng)村公路村村通、農(nóng)村有線電視工程、農(nóng)村水利建設補貼等；社會保障類惠農(nóng)政策主要包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村自然災害救助、農(nóng)村特困戶生活救助等；教育類惠農(nóng)政策主要包括農(nóng)村義務教育“兩免一補”、新型農(nóng)民科技培訓、千萬農(nóng)村勞動力素質(zhì)培訓工程等；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類惠農(nóng)政策主要包括取消農(nóng)業(yè)稅、糧食直接補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合直補、良種補貼、政策性農(nóng)業(yè)保險等；金融服務類惠農(nóng)政策主要包括農(nóng)戶小額貸款、農(nóng)村小額支付“村村通”工程、婦女小額擔保貸款貼息等；生活類惠農(nóng)政策主要包括農(nóng)村環(huán)境綜合整治、村級公益事業(yè)一事一議財政獎補、千村示范萬村綜合整治等。

在惠農(nóng)政策梳理的基礎上，結合學界、政策執(zhí)行主體和一線執(zhí)行者等30余位理論界與實務界專家的意見，最終形成評價指標庫。一級指標為惠農(nóng)政策執(zhí)行效果，二級指標為基礎設施(A)、社會保障(B)、教育(C)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(D)、金融服務(E)和生活(F)，三級指標為農(nóng)村飲水安全工程(A1)、農(nóng)村公路村村通(A2)、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(B1)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療(B2)、農(nóng)村最低生活保障(B3)、農(nóng)村義務教育“兩免一補”(C1)、千萬農(nóng)村勞動力素質(zhì)培訓工程(C2)、取消農(nóng)業(yè)稅(D1)、糧食直接補貼(D2)、農(nóng)機具購置補貼(D3)、農(nóng)戶小額貸款(E1)、農(nóng)村小額支付“村村通”工程(E2)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治(F1)和村級公益事業(yè)一事一議財政獎補(F2)。

(二)評價指標的權重確定

層次分析法(Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP)是將與決策有關的元素分解成目標、準則、方案等層次，在此基礎之上進行定性和定量分析的決策方法。該方法確定權重的主要依據(jù)是各指標的相對重要性，運用1-9標度法將各指標進行兩兩比較，從而將無序、復雜的定性問題轉化為量化數(shù)據(jù)。具體來說，一個因素與另一個因素相比：同等重要，量化值為1；稍微重要，量化值為3；較強重要，量化值為5；強烈重要，量化值為7；極端重要，量化值為9；兩相鄰判斷的中間值為2，4，6，8。

在AHP的基礎上，針對二級指標層和三級指標層構建起七個判斷矩陣，其中二級指標判斷矩陣如公式1.1所示。以二級指標層的判斷矩陣為例說明指標權重計算的過程：計算各行元素之積，M1=3/2,M2=180，M3=2/3，M4=16，M5=1/12，M6=1/240；計算Mi的6次方根(n=6)，μ1=1.0699，μ2=2.3762，μ3=0.9347，μ4=1.5874，μ5=0.6609，μ6=0.4011；對向量W=(1.0699，2.3762，0.9347，1.5874，0.6609，0.4011)做歸一化處理，1.0699/(1.0699+2.3762+0.9347+1.5874+0.6609+0.4011)=0.1522,2.3762/7.0302=0.3380，0.9347/7.0302=0.1330，1.5874/7.0302=0.2258，0.6609/7.0302=0.0940，0.4011/7.0302=0.0570；求得向量W=(0.1522，0.3380，0.1330，0.2258，0.0940，0.0570)；經(jīng)過進一步修正得到二級指標權重W=(0.15，0.33，0.13，0.23，0.10，0.06)。因此，二級指標的權重分別為：A=0.15，B=0.33，C=0.13，D=0.23，E=0.10，F(xiàn)=0.06。同理可得，三級指標權重A1=0.07，A2=0.08，B1=0.11，B2=0.13，B3=0.09，C1=0.09，C2=0.04，D1=0.10，D2=0.05，D3=0.08，E1=0.09，E2=0.01，F(xiàn)1= 0.04，F(xiàn)2=0.02。

采用AHP計算指標權重，必須通過一致性檢驗，只有一致性比例CR<0.1，才能通過一致性檢查。一致性比例CR = CI/RI，CI=(λmax-n)/(n-1)。二級指標層判斷矩陣λmax=6.0993，RI=1.24，CR=0.0160<0.1，同理三級指標層的CR也均小于0.1。由此說明，通過一致性檢驗。

二、惠農(nóng)政策執(zhí)行效果評價：以H市為例

(一)樣本特征

H市作為地方發(fā)展的先頭兵，形成了內(nèi)容豐富、種類多樣的惠農(nóng)政策，并在執(zhí)行方面取得了一定成績，以H市作為樣本評價惠農(nóng)政策執(zhí)行效果具有一定的代表性。本次調(diào)查主要采用問卷調(diào)查法方法與訪談法，共涉及到H市二區(qū)五縣市的20余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具體針對被調(diào)查者的基本信息情況、惠農(nóng)政策執(zhí)行效果調(diào)查和農(nóng)民滿意度評價三個部分進行詳細調(diào)查。共發(fā)放問卷1400份，回收問卷1373份，回收率為98.07%，其中，有效問卷1335份，問卷有效率為97.23%。本次問卷的總的Cronbachα系數(shù)為0.807，而惠農(nóng)政策執(zhí)行農(nóng)民執(zhí)行效果評價量表的Cronbachα系數(shù)為0.908，表明問卷具有良好的信度。另外，KMO值為0.821，Sig值為0.000小于顯著水平，表明問卷具有良好的結構效度。

(二)指標測算方法及測算結果

1.測算方法

使用加權平均法來測算H市惠農(nóng)政策執(zhí)行效果農(nóng)民滿意度，即采取以下公式1.2。由此可以計算各個三級指標的滿意度，并以此來反應惠農(nóng)政策執(zhí)行效果。n為影響農(nóng)民滿意度的指標個數(shù)，在本指標體系中n=14；k為農(nóng)民滿意程度的分類等級數(shù)(如1-5)，本指標體系滿意度評價采用1-5分類等級，k=5；Xj指滿意度評價為j時所對應的分值(如X1=1，X2=2，X3=3，X4=4，X5=5)；Yij指農(nóng)民對第i個指標選擇第j滿意程度的百分比。以i=1(即A1指標)為例，說明計算過程，具體如公式1.3所示。

當i=1時

2.測算結果

滿意度測算結果如下：農(nóng)村飲水安全工程(3.73)，農(nóng)村公路村村通(3.79)，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(3.66)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療(3.73)，農(nóng)村最低生活保障(3.37)，農(nóng)村義務教育“兩免一補”(3.67)，千萬農(nóng)村勞動力素質(zhì)培訓工程(3.12)，取消農(nóng)業(yè)稅(3.76)，糧食直接補貼(3.45)，農(nóng)機具購置補貼(3.30)，農(nóng)戶小額貸款(3.32)，農(nóng)村小額支付“村村通”工程(3.21)，農(nóng)村環(huán)境綜合整治(3.35)，村級公益事業(yè)一事一議財政獎補(3.06)。具體如表1所示。

(三)四分圖模型評價

四分圖模型(Importance Performance Analysis，簡稱IPA)又稱重要因素推導模型，是一種偏于定性研究的診斷模型。它首先通過調(diào)研和訪談列出所有相關指標，對每個指標設重要度和滿意度兩個屬性，根據(jù)指標的重要程度及滿意度的情況，將各指標歸進二位坐標的四個象限內(nèi)(A區(qū)—優(yōu)勢區(qū)，B區(qū)—修補區(qū)，C區(qū)—機會區(qū)，D區(qū)—維持區(qū))，可按歸類結果對這些指標分別處理。目前，IPA模型越來越地多被運用到評價政府公共政策的執(zhí)行效果中去。

表1 滿意度測算結果表

圖1 IPA分析結果圖

圖1是本次研究的IPA模型分析結果，14個指標分布在四個象限內(nèi)，其中與橫軸平行的參考線是14個指標權重的平均值(0.07)，與縱軸平行的參考線是14個指標滿意度的平均值(3.47)。IPA模型分析結果具體如下：A區(qū)(優(yōu)勢區(qū))有A2、B1、B2、C1和D1五個指標，表明農(nóng)村公路村村通、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村義務教育“兩免一補”和取消農(nóng)業(yè)稅這些指標是重要指標，并且滿意度較高，說明在這些方面執(zhí)行效果較好；B區(qū)(修補區(qū))有B3、D3和E1三個指標，表明農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)戶小額貸款這些指標滿意度低，但是重要指標，說明在這些方面執(zhí)行效果較差；C區(qū)(機會區(qū))有C2、D2、E2、F1和F2五個指標，表明千萬農(nóng)村勞動力素質(zhì)培訓工程、糧食直接補貼、農(nóng)村小額支付“村村通”工程、農(nóng)村環(huán)境綜合整治和村級公益事業(yè)一事一議財政獎補這些指標不是重要指標，并且滿意度較低，說明在這些方面執(zhí)行效果次較差；D區(qū)(維持區(qū))有A1一個指標，表明農(nóng)村飲水安全工程這個指標不是重要指標，但是滿意度較高，說明在這方面執(zhí)行效果次較好。

三、完善對策：重點關注修補區(qū)的惠農(nóng)政策

在評價結果的基礎上，最終提出體系化的對策建議，以此形成合力提升惠農(nóng)政策執(zhí)行效果。對策建議分別是：重點關注修補區(qū)內(nèi)的惠農(nóng)政策；減少對機會區(qū)內(nèi)的惠農(nóng)政策的投入；整合和優(yōu)化維持區(qū)內(nèi)的惠農(nóng)政策；保持和發(fā)揚優(yōu)勢區(qū)內(nèi)的惠農(nóng)政策。本文重點對修補區(qū)內(nèi)的三項政策提出針對性建議，具體如下：

(一)亟需針對性地瞄準政策目標對象

根據(jù)調(diào)查結果顯示，年收入在5萬以上和5萬以下的農(nóng)民群體中享受過農(nóng)村最低生活保障的百分比相差不大。因此，低保對象的界定和審核已經(jīng)成十分嚴重的問題。該問題的根源在于收入算法的不科學性和不系統(tǒng)化導致低保標準的誤差，當然執(zhí)行主體不作為和亂作為等情況也是重要誘因。因此，亟需針對性地瞄準政策目標對象，從而提升執(zhí)行效果。在收入算法方面，米紅(2010)認為改進的模型有利于真實反映農(nóng)村最低生活保障標準，提高測算的準確性[12]。在執(zhí)行主體方面，符華平和顧海(2009)提出合理確定低保對象和保障標準，在具體操作中應采取調(diào)查摸底與群眾評議相結合的辦法，同時提高低保工作人員素質(zhì)，加強低保監(jiān)督管理[13]。

(二)優(yōu)化惠農(nóng)政策補貼范圍

根據(jù)調(diào)查結果顯示，54.2%的人認為惠農(nóng)政策涉及的范圍和對象不夠廣。農(nóng)機具購置補貼問題的根源在于政策補貼農(nóng)具供給側和需求側的矛盾，供需兩側信息的錯位導致該矛盾的產(chǎn)生。謝來位(2010)指出內(nèi)部的等級制和科層制和外部復雜的溝通環(huán)境和高昂的溝通成本導致了溝通效率低下，從而難以真實的了解農(nóng)民的需求[14]。在調(diào)研中觀察到，L縣一般以種植山核桃為主，因此該地應以割草機和高壓農(nóng)藥機等農(nóng)具為主；J縣以水稻種植為主，因此該地應以插秧機，聯(lián)合收割機等農(nóng)具為主。所以需要因地制宜地不斷優(yōu)化農(nóng)機具購置補貼范圍，關鍵是根據(jù)地方情況和農(nóng)民需求來決定。另外，加快推進高科技和高質(zhì)量的農(nóng)機具購置補貼，這能夠提高生產(chǎn)效率和保障生產(chǎn)安全。農(nóng)機具購置補貼變動比較大，每年補貼的范圍有所不同，因此相關領導和相關政策執(zhí)行人員需要經(jīng)常下鄉(xiāng)下村進行調(diào)研，了解當年的農(nóng)情，并結合當?shù)禺斈昃唧w情況進行預測和資金計劃安排，提高財政資金計劃使用率，提高資金補貼力度。

(三)完善政策配套措施

農(nóng)戶小額貸款是低收入者改善生產(chǎn)和生活的一種重要政策保障，但該政策在執(zhí)行過程中遇到諸多障礙和現(xiàn)實困境，并未達到預期效果。信用擔保是農(nóng)戶小額貸款的一種重要配套措施，但農(nóng)戶信用機制始終難以成型，這就需要我們從實地觀察中去尋找根源。對H市各個信用社的訪談和觀察中，發(fā)現(xiàn)以下現(xiàn)象：經(jīng)常出現(xiàn)抵押資產(chǎn)不足但是又不愿意簽信用合同，然后農(nóng)戶就會對客戶經(jīng)理的價值評估提出各種質(zhì)疑和不滿。行為的背后蘊藏的一般規(guī)律是：儲蓄思維根深蒂固，信用對于我國傳統(tǒng)小農(nóng)是陌生的，當其真正落實到農(nóng)戶的頭上時，農(nóng)戶將出現(xiàn)害怕、猶豫和憤怒等的社會心理現(xiàn)象。農(nóng)戶難以接受的根源在于我國農(nóng)村經(jīng)濟轉型沒有完成，市場開發(fā)程度不夠。也就說明，目前信用在我國農(nóng)村個體家戶中存在的基礎是薄弱的，這種基礎不僅是農(nóng)村市場體制基礎，更是農(nóng)戶心理基礎。因此，亟需引入農(nóng)戶集體信用來有效聯(lián)結政府、農(nóng)信社和農(nóng)戶三者的關系，從而瓦解相互博弈的雜糅狀態(tài)以及實現(xiàn)信用在農(nóng)戶心里的逐漸過渡。實踐證明，H市越來越多的信用村出現(xiàn)，從而以某種單元為主的農(nóng)戶集體信用機制構建的做法是值得嘗試的。信用村和農(nóng)戶集體信用為未來的農(nóng)村信用制度的構建提供重要思路和過渡路徑。

四、結論

1.惠農(nóng)政策梳理結論：厘清惠農(nóng)政策體系，從而填補了惠農(nóng)政策的理論洼地?；蒉r(nóng)政策具體劃分為基礎設施、社會保障、教育、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、金融服務和生活六個方面，進一步劃分為農(nóng)村飲水安全工程、農(nóng)村公路村村通、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村義務教育“兩免一補”、千萬農(nóng)村勞動力素質(zhì)培訓工程、取消農(nóng)業(yè)稅、糧食直接補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)戶小額貸款、農(nóng)村小額支付“村村通”工程、農(nóng)村環(huán)境綜合整治和村級公益事業(yè)一事一議財政獎補等惠農(nóng)政策。

2.惠農(nóng)政策執(zhí)行效果評價結論：農(nóng)村公路村村通、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村義務教育“兩免一補”和取消農(nóng)業(yè)稅執(zhí)行效果較好；農(nóng)村飲水安全工程執(zhí)行效果次較好；千萬農(nóng)村勞動力素質(zhì)培訓工程、糧食直接補貼、農(nóng)村小額支付“村村通”工程、農(nóng)村環(huán)境綜合整治和村級公益事業(yè)一事一議財政獎補執(zhí)行效果次較差；農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)戶小額貸款執(zhí)行效果較差。

3.惠農(nóng)政策建議結論：重點關注修補區(qū)內(nèi)的惠農(nóng)政策；減少對機會區(qū)內(nèi)的惠農(nóng)政策的投入；整合和優(yōu)化維持區(qū)內(nèi)的惠農(nóng)政策；保持和發(fā)揚優(yōu)勢區(qū)內(nèi)的惠農(nóng)政策。重點對修補區(qū)內(nèi)的農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)戶小額貸款提出針對性建議：(1)亟需針對性地瞄準政策目標對象。低保對象的界定和審核問題十分嚴重，根源在于不科學的收入算法和主體的不作為和亂作為。因此，瞄準目標對象應首先破除這兩方面的障礙。(2)優(yōu)化惠農(nóng)政策補貼范圍。型構良好的政策溝通機制是優(yōu)化補貼的重要途徑，關鍵在于暢通供需兩側的信息溝通，解決供需兩側的矛盾。(3)完善政策配套措施。信用擔保是農(nóng)戶小額貸款的一種重要配套措施，但其在我國農(nóng)村個體家戶中存在的基礎是薄弱的，尤其是農(nóng)戶的心理基礎，而信用村和某種單元為主的農(nóng)戶集體信用的做法值得嘗試。

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F320

A

1008-8091(2017)04-0037-05

2017-03-21

浙江省教育科學規(guī)劃項目“大學生創(chuàng)業(yè)政策實施效果評價及其優(yōu)化研究——以杭州市為例”(項目編號：2016SCG207)；國家級大學生創(chuàng)新訓練項目“H市惠農(nóng)政策執(zhí)行效果評價及其完善研究—基于農(nóng)民滿意度視角”(項目編號：201413021013)。

1.浙江師范大學農(nóng)村研究中心，浙江 金華,321004；2.浙江大學城市學院城市治理與立法中心，浙江 杭州,310015

陳德仙(1993- )，男，漢族，四川樂山人，浙江師范大學農(nóng)村研究中心碩士研究生;侶傳振(1982- )，男，漢族，山東微山人，浙江大學城市學院城市治理與立法研究中心講師，博士，主要從事社會治理研究。