霍小霞

(1.山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006；2.中北大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，山西 太原 030051)

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社會治理中政府面臨的困境與出路

霍小霞1,2

(1.山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006；2.中北大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，山西 太原 030051)

伴隨經(jīng)濟的不斷轉(zhuǎn)軌和社會的加速轉(zhuǎn)型，政府在社會治理中面臨前所未有的挑戰(zhàn)，依存于計劃經(jīng)濟時代的管理理念和管理模式，已無法適應(yīng)當(dāng)前國際國內(nèi)形勢，社會治理創(chuàng)新勢在必行。文章從社會治理的主導(dǎo)力量——政府的視角，通過“社會管理”與“社會治理”兩種不同理念的對比分析，結(jié)合我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型實際，指出目前社會治理中政府面臨著治理路徑依賴、社會自治主體功能異化和道德建設(shè)滯后的困境，并提出了應(yīng)對的思路。

社會治理；政府；公民社會

經(jīng)濟建設(shè)與社會建設(shè)的發(fā)展不平衡，是當(dāng)前我國發(fā)展中的一個突出矛盾，加快改善民生和創(chuàng)新社會治理的社會建設(shè)，可以很好地解決經(jīng)濟建設(shè)“一只腿長”、社會建設(shè)“一只腿短”的問題。因此，加快推進社會建設(shè)是我國處于改革發(fā)展關(guān)鍵時期進行的一項重大舉措。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下文簡稱為《決定》)在將社會建設(shè)分為社會事業(yè)和社會治理兩個方面的基礎(chǔ)上，進一步強調(diào)創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式、充分發(fā)揮政府在社會治理中的主導(dǎo)作用。政府擁有強大的社會治理能力，社會發(fā)展框架的設(shè)定、發(fā)展內(nèi)容的規(guī)劃以及支撐發(fā)展的資源供給都與政府密不可分，一個社會治理得如何，在很大程度上取決于政府社會治理能力是否得到有效發(fā)揮。因此，新形勢下創(chuàng)新社會治理、改進社會治理方式，首先必須積極轉(zhuǎn)變政府社會治理理念，全面提升政府社會治理能力。

一 從“社會管理”到“社會治理”的概念與邏輯

社會治理一直是黨和國家高度關(guān)注的重點問題之一。新中國成立后特別是改革開放以來，黨在社會治理理論和實踐方面進行了不懈探索，對社會治理任務(wù)和規(guī)律的認識越來越深入、把握越來越準(zhǔn)確、運用越來越科學(xué)。早在黨的十六大，社會管理和社會管理創(chuàng)新就被放在構(gòu)建社會主義和諧社會的國家戰(zhàn)略高度而提出，并被擺到了黨和國家的重要議事日程。十六屆四中全會提出加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新。十七大報告提出完善社會管理，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。十八大報告提出加強和創(chuàng)新社會管理，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。黨的十八屆三中全會《決定》中首次使用了“社會治理”這一概念，提出創(chuàng)新社會治理、改進社會治理方式。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》進一步指出，加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。從“社會管理”到“社會治理”，一字之差，到底是新瓶裝舊酒般簡單的概念轉(zhuǎn)換，還是一種全新的改革理念的升華？何為社會治理？社會治理與社會管理的區(qū)別究竟在哪里？

“社會管理”，從運行意義上來講指“管理社會”，換言之，就是特定的管理主體對于社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程，是政府職能的一個重要組成部分，其基本任務(wù)主要包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定、促進社會公平等。然而，受計劃經(jīng)濟體制的影響，長時間以來我國社會大眾、甚至學(xué)界和政界相當(dāng)多人士都普遍認為社會管理即政府的社會管理職能。事實上，社會管理不應(yīng)局限于政府的社會管理職能，還應(yīng)包括其他主體以及社會自身的管理?！吧鐣卫怼笔菍ⅰ爸卫怼崩砟钜肷鐣ㄔO(shè)領(lǐng)域而誕生的新詞匯，它以20世紀(jì)80年代興起于西方世界的治理理論為基礎(chǔ)，強調(diào)國家權(quán)力向社會回歸、還政于民，強調(diào)政府、市場、社會對社會公共事務(wù)合作共治。羅茨在《新的治理》一文中就明確指出：“作為社會—控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動?！盵1]結(jié)合我國的基本國情，社會治理具體指在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府主導(dǎo)，吸納市場組織、社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務(wù)進行的治理活動。

“社會治理”一詞在當(dāng)今的中國大放異彩，深受學(xué)界和政界的普遍喜愛，從理論上看可能與治理理論在全球的興起并迅速發(fā)展有關(guān)，從實踐上看必然與改革開放以來中國經(jīng)濟社會的巨大變化有關(guān)。改革開放至今近40年，中國國家—市場—社會之間的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，種種機構(gòu)序列功能不斷分化，不同系統(tǒng)跨越社會、時間和空間距離的相互依存日益緊密、日益擴展并迅速變化。新變化帶來了新問題，而這些新問題簡單地借助自上而下的一元單向管理模式無法得以有效解決，例如國民的養(yǎng)老問題。此時，唯有采取一種實際對策，把不同主體的不同決策方式結(jié)合起來，在不同時期各有側(cè)重，才能為解決問題提供較大的回旋空間。因此，改變單一的、單向度的、垂直的社會管理模式，轉(zhuǎn)而謀求多元主體、多樣手段、網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系的社會治理模式注定成為平衡國家、市場和社會關(guān)系，理順改革發(fā)展穩(wěn)定的必然選擇。

將“社會管理”改為“社會治理”，雖然只有一字之差，但含義更深刻、內(nèi)容更豐富、要求更明確。它是我們黨對人類社會發(fā)展規(guī)律、對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律認識的新飛躍，是社會建設(shè)理論和實踐的創(chuàng)新發(fā)展，標(biāo)志著我國由傳統(tǒng)的社會體制向適應(yīng)時代發(fā)展要求的現(xiàn)代社會體制轉(zhuǎn)變。首先，社會秩序的維護和達成不再是政府單方面的事務(wù)，而是政府、市場和社會共同的事務(wù)。社會管理將政府視為行使公共管理事務(wù)的唯一權(quán)力中心和社會管理的主體，將社會視為被管理的客體，偏重于強調(diào)作為管理主體的政府對作為管理客體的社會進行控制和管理；而社會治理是“個人和機構(gòu)，公共或私營，在管理公共事務(wù)上多種方式的總和”[2]23，要求“多中心”，治理主體既包括在社會管理中一直承擔(dān)重要甚至主導(dǎo)角色的政府，也包括這些年逐漸凸現(xiàn)出來的作為政府重要補充力量的非營利性組織、市場化組織等，強調(diào)政府、市場與社會合作共治。其次，治理過程不再是自上而下的單向度管控，而是多元主體的平等協(xié)商與合作。與政府是行使公共事務(wù)管理的唯一權(quán)力中心的邏輯相一致，社會管理強調(diào)政府依賴其強制力和權(quán)威，集中掌握和控制社會的各種資源，對社會實施單向度的自上而下的管控，政府管理的觸角可以滲透到社會生活的各個領(lǐng)域；而社會治理則不僅需要發(fā)揮政府的作用，還需要社會組織、公眾的積極參與，強調(diào)多元主體之間的多向度的協(xié)商與合作，注重政府、市場與社會之間的協(xié)同性和互動性。再次，治理的目的由“工具化”向“價值化”轉(zhuǎn)變。與社會管理不同，社會治理的目的不僅僅是維護社會秩序和提高社會效率，而且要在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會公平和人的全面發(fā)展。這一目的集中體現(xiàn)在對政府、市場、社會與公民之間關(guān)系的認識上。公民作為政府行政行為、市場化組織市場行為或社會自治組織行為的相對方，享有參與權(quán)與發(fā)言權(quán)，政府、市場化組織及社會自治組織與公民之間不僅是管理與被管理的關(guān)系、服務(wù)提供者與服務(wù)接受者之間的關(guān)系，同時還是被監(jiān)督者與監(jiān)督者的關(guān)系。

二 政府在社會治理中面臨的困境

任何問題的解決，都離不開對問題本身的分析和判斷，充分發(fā)揮政府在社會治理中的主導(dǎo)和統(tǒng)籌作用，提高政府社會治理能力，首先必須對政府在社會治理中面臨的問題做出正確的診斷。作為后發(fā)展國家，我國步入現(xiàn)代化進程的歷史起點和面臨的世界格局與發(fā)達國家大不相同，注定我國政府所面臨的社會治理問題本身要比西方國家復(fù)雜得多。

(一)社會結(jié)構(gòu)的變化與政府治理路徑的依賴

新中國成立初期，為了盡快解決人民的溫飽問題，實現(xiàn)國家工業(yè)化、維護國家安全和保障社會公正，我國確立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制和與之相適應(yīng)的社會管理體制。國家組織掌控著幾乎所有生產(chǎn)資源和絕大部分生活資源，并通過國家權(quán)力全面干預(yù)和管理經(jīng)濟社會。人民公社制度和單位制度是高度集中計劃經(jīng)濟體制和社會管理體制運行的制度載體，公社和單位既是國家進行政治統(tǒng)治的工具，又是國家進行資源分配的工具。人民公社制度和單位制度下，個人歸屬于公社和單位，所有基層公社和單位都表現(xiàn)為國家行政組織的延伸，國家的意志按照行政隸屬關(guān)系下達到各個公社和單位，再通過公社和單位而貫徹于全社會。這種國家對社會實行高度管控的模式，不但致使社會權(quán)力嚴(yán)重萎縮，國家權(quán)力無限擴張，社會被國家所吞沒，國家和社會呈現(xiàn)出一體化的結(jié)構(gòu)特征；而且導(dǎo)致人們恥于言利、無法言利，當(dāng)個人利益與國家利益、集體利益發(fā)生矛盾時，個人利益無條件服從國家利益和集體利益，形成國家利益、集體利益對社會成員個人利益包含的多種利益訴求合一的狀態(tài)。

改革開放近40年來，市場經(jīng)濟體制的逐步確立及完善，既推動了中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，也帶來了中國社會結(jié)構(gòu)的巨大變化。市場經(jīng)濟的建立，絕非孤立的經(jīng)濟活動方式的變化，而是不可避免地要牽涉到其他社會活動領(lǐng)域，導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變化。這種變化集中體現(xiàn)在兩個方面：一是國家和社會相對分離。以社會分工為前提的市場經(jīng)濟，使商品所有者的勞動成為單方面，又使他們的需求成為多方面，每個人的需求都有賴于通過市場交換從他人那里獲得滿足，于是原本近于自給自足的個人必須變成相互依賴的體系。這種基于分工所造成的人們之間以物為中介的依賴關(guān)系的普遍化，使得社會最終成為一個日益獨立于政治國家的有機統(tǒng)一整體。隨著以市場化為導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革的深入推進，國家權(quán)力持續(xù)收縮，國家與社會逐漸分離，經(jīng)濟社會領(lǐng)域享有了一定的自主權(quán)，出現(xiàn)了有限的多元化和開放性，社會組織賴以生存和發(fā)展的空間不斷擴大，社會組織的數(shù)量不斷增加，規(guī)模不斷壯大，其在經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)領(lǐng)域發(fā)揮的作用也越來越大。二是社會利益逐漸分化。在國家和社會相對分離的過程中，社會成員的利益訴求也不可避免地要在一定程度上與國家利益、集體利益發(fā)生分離。市場經(jīng)濟要求在資源配置方面市場取代政府起到?jīng)Q定性作用，這就意味著國家利益、集體利益相對于對于社會成員個人利益不能再具有想當(dāng)然的直接支配權(quán)力，不再存在某種特別優(yōu)越的利益訴求要求其他利益無條件從屬于它。不同類型的利益訴求之間發(fā)生矛盾時，將由法律本著公開、公平、公正原則進行解決。

綜上所述，社會組織結(jié)構(gòu)與利益訴求結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變化必然要求社會治理方式和手段發(fā)生相應(yīng)變化，然而人類社會中的技術(shù)演進或制度變遷均有類似于物理學(xué)中的慣性，即一旦進入某一路徑就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。受計劃經(jīng)濟時代社會管理制度路徑依賴和官僚制行政下政府對社會的無意識排擠的雙重影響，在今天社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化和社會治理理念升華的表面下，中國深層的社會治理實際卻基本未變。重經(jīng)濟發(fā)展、輕社會建設(shè)的“全能型政府”、“管控型政府”在地方還大量存在；自上而下發(fā)號施令的、一元單向垂直管理的方式和手段仍占主導(dǎo)地位。

(二)政治生活的民主化與社會自治主體功能的異化

市場經(jīng)濟也使得中國的政治生活方式發(fā)生了巨大變化。政治活動所追求的公平價值在政治領(lǐng)域首次能夠在較徹底的程度上獲得實現(xiàn)，政治民主化程度明顯提高。從20世紀(jì)80年代中期開始，中國的民主化進程在經(jīng)濟民主化的基礎(chǔ)上逐步向政治民主化邁進，政府職能逐漸轉(zhuǎn)變、公民政治文化逐步形成、政治參與制度化水平不斷提高、政治系統(tǒng)滿足民眾需求的能力也日益增強。民主政治需要健康的“公民社會”，需要各類社會組織充分發(fā)揮其積極性和主動性，與政府共同承擔(dān)社會治理重任。然而，改革開放并未讓中國產(chǎn)生一個與西方社會相應(yīng)的，且相對獨立的“公民社會”。從20世紀(jì)70年代西方興起新公共管理運動以來，雖然國內(nèi)相應(yīng)的理論倡導(dǎo)已經(jīng)經(jīng)歷了多次繼承與發(fā)展，但從當(dāng)前的實踐來看，大多數(shù)社會組織在社會治理中仍然是保持沉默的對象。同時，受發(fā)展起步晚、經(jīng)濟體制改革不到位、政治與行政體制改革發(fā)展緩慢等因素的影響，我國社會組織還呈現(xiàn)出“弱小化”、“行政化”和“盈利化”等弊端。

社會組織的身份是相較于政府而言的，自發(fā)組建、獨立運行是社會組織最本質(zhì)的特征之一。我國社會組織的情形卻非常獨特，其組織和建立大致可以分為自上而下和自下而上兩種模式。自上而下組建的社會組織要么是通過獲取自上而下的資源組織和建立，要么是由各級黨政機構(gòu)直接創(chuàng)辦，要么本身就是從黨政機構(gòu)轉(zhuǎn)變而來，要么由原黨政官員及與黨政關(guān)系密切的知名人士創(chuàng)辦，從而在產(chǎn)生之初就與政府關(guān)系密切，機構(gòu)掛靠、干部掛職、人員掛編、資源掛鉤，有的甚至作為政府的附屬機構(gòu)發(fā)揮作用。這類社會組織注定對政府有很強的附屬性和依賴性，其活動領(lǐng)域和活動方式必然受到來自政府的諸多限制。自下而上組建的社會組織，雖然不存在對政府的過度依賴與附屬，但卻由于與政府的關(guān)系過疏，甚至處于對抗?fàn)顟B(tài)而發(fā)育弱小，妨礙其現(xiàn)實功能的有效發(fā)揮。

簡·庫伊曼說過，社會—控制體系的治理“可以被看作一種在社會政治體系中出現(xiàn)的模式或結(jié)構(gòu)，它是所有被涉及的行為者互動式參與努力的‘共同’結(jié)果或者后果。這種模式不能被簡化為一個行為者或者一個特殊的行為者團體?！盵3]92政府與公民社會是社會治理的兩大主體，他們之間建立起平等的伙伴關(guān)系，才談得上社會治理；二者之間達成合作的最佳狀態(tài)，才稱得上社會善治。只有政府一方主體的強大，公民社會一方主體弱小，談不上社會治理；或者政府與公民社會處在沖突與對抗的狀態(tài)，相互之間沒有合作，也談不上社會治理。如何培育民眾在社會治理中的主體性，是當(dāng)下政府進行社會治理面臨的一大困境。

(三)市場經(jīng)濟繁榮與道德建設(shè)滯后

1978年，黨的十一屆三中全會做出了改革開放的偉大歷史抉擇，開啟了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史新時期。改革開放以來，我國國民經(jīng)濟蓬勃發(fā)展、經(jīng)濟總量連上新臺階，綜合國力和國際競爭力大幅提升，成功實現(xiàn)了從低收入國家向上中等收入國家的跨越。1979-2012年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長9.8%，同期世界經(jīng)濟年均增速只有2.8%，高速增長期持續(xù)的時間和增長速度都超過了經(jīng)濟起飛時期的日本和亞洲“四小龍”，創(chuàng)造了人類經(jīng)濟發(fā)展史上的新奇跡。經(jīng)濟總量由1978年位居世界第十位穩(wěn)步提升至2010年世界第二位，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體。2008年下半年國際金融危機爆發(fā)以來，我國成為帶動世界經(jīng)濟復(fù)蘇的重要引擎，2008-2012年對世界經(jīng)濟增長的年均貢獻率超過20%。人均國內(nèi)生產(chǎn)總值由1978年的381元提升至2012年的38420元，扣除價格因素，增長了16.2倍，年均增長8.7%。人均國民總收入也實現(xiàn)同步快速增長，根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，我國人均國民總收入由1978年的190美元上升至2012年的5680美元，按照世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)由低收入國家躍升至上中等收入國家。對于我國這樣一個經(jīng)濟發(fā)展起點低、人口基數(shù)龐大的國家，能夠取得這樣的進步確實難能可貴。[4]

經(jīng)濟發(fā)展與道德建設(shè)之間的矛盾關(guān)系歷來就有。經(jīng)濟作為一種社會制度，旨在滿足人類物質(zhì)生產(chǎn)活動的需要；道德作為一種社會規(guī)范，旨在調(diào)整人們之間的關(guān)系。從理論上講二者分屬不同領(lǐng)域，但就實際而言卻互為表里。道德作為一種社會意識形態(tài)，歸根結(jié)底是由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的，是一定社會經(jīng)濟關(guān)系的反應(yīng)，并隨著經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)生相應(yīng)的變化；然而道德觀念一旦形成并深入人心，又會以自己特有的方式和力量對經(jīng)濟活動產(chǎn)生重要影響。市場經(jīng)濟需要道德，但市場經(jīng)濟的發(fā)展又會對原有社會道德造成很大的沖擊。與市場經(jīng)濟給中國社會帶來的巨大物質(zhì)財富形成鮮明對比，市場經(jīng)濟中突現(xiàn)的利益追逐及經(jīng)濟成分和文化的多元激蕩與碰撞，對中國傳統(tǒng)道德構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。首先，“求利”的市場原則使市場經(jīng)濟行為人普遍具有強烈的趨利性。市場經(jīng)濟社會，衡量人成功與否的標(biāo)準(zhǔn)被更多地體現(xiàn)為生活水平的高低與物質(zhì)財富的多寡，金錢和權(quán)勢代替了精神財富和傳統(tǒng)美德成為大眾普遍追求的目標(biāo)，使人們極易出現(xiàn)世俗化和功利化的價值取向，從而走向極端個人主義、利己主義。其次，“泛化”的市場運作方式使權(quán)力尋租等腐敗案件頻發(fā)。市場經(jīng)濟的運作方式只適用于經(jīng)濟領(lǐng)域，一旦擴大到政治、文化、社會等其他生活領(lǐng)域，會導(dǎo)致不少人私欲膨脹、責(zé)任心喪失，誘發(fā)腐敗現(xiàn)象。第三，“貧富分化”的市場運行結(jié)果使人們對職業(yè)道德漠不關(guān)心。市場經(jīng)濟的發(fā)展，使社會整體不斷進步的同時，增加了社會成員個體發(fā)展的不確定性。市場經(jīng)濟建立初期，人們對經(jīng)濟運行的規(guī)律無法準(zhǔn)確把握，往往會有無法支配自己“命運”的感覺。再加上競爭導(dǎo)致的收入差距，容易出現(xiàn)道德觀念上的誤區(qū)和迷失，產(chǎn)生宿命感，對職業(yè)道德冷漠不從。第四，“不健全”的市場規(guī)范體系使失信行為成本較低。失信行為從法律角度而言是一種違約行為，經(jīng)濟活動主體是否選擇違約，關(guān)鍵看違約成本的高低。當(dāng)違約所帶來的經(jīng)濟收益超過守約所帶來的經(jīng)濟收益或者違約所產(chǎn)生的成本大大低于違約所帶來的收益時，受市場趨利性原則的引導(dǎo)，經(jīng)營者往往會選擇違約。

當(dāng)前，我國既處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的過渡時期，也處于新舊道德價值體系更替的關(guān)鍵時期。在傳統(tǒng)道德塑造的價值體系受到嚴(yán)重沖擊的同時，社會主義核心價值體系又尚處于構(gòu)建之際。隨著社會成員主體性的不斷增強和個人利益的逐步明晰，人們的精神世界發(fā)生重大沖突和裂變，道德文化出現(xiàn)新舊交織、傳統(tǒng)與現(xiàn)代混雜的結(jié)構(gòu)性失調(diào)，這不僅增加了政府社會治理的難度，而且在很大程度上限制了政府社會治理能力的有效發(fā)揮。

三 克服政府社會治理困境的路徑分析

從“社會管理”到“社會治理”是中國經(jīng)濟、政治、文化和社會發(fā)展的必然要求。然而，這一轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)不僅需要政府治理理念的變換，而且需要政府治理能力的有效提升和治理體系的科學(xué)完善。從政治學(xué)與行政學(xué)的角度看，政府的自主性、前瞻性變革，精良的制度設(shè)計，合理的結(jié)構(gòu)安排，充分的績效推動是克服政府社會治理困境，提升政府社會治理能力的重要因素。

(一)政府的主動性、前瞻性變革是前提

自古至今，政府都是社會有序發(fā)展的首要主體。提升社會治理能力首先要求政府更新理念，隨環(huán)境和形勢變化自覺調(diào)整和完善治理模式。社會治理不是自上而下、一元主體單向的政府大包大攬，而是政府主導(dǎo)下政府、市場與社會的多元共治。政府必須更新理念，積極轉(zhuǎn)換角色，該由自己負責(zé)的，政府一定要負責(zé)到底，不能缺位、錯位，更不能盲目地推給市場或社會；不該由自己插手的，政府必須克己自律，積極引導(dǎo)和促進多元主體各負其責(zé)、有效合作。社會事務(wù)紛繁復(fù)雜、瞬息萬變，政府必須主動審視外在環(huán)境的變化和社會發(fā)展的要求，從事后處置、被動應(yīng)付向事前預(yù)防、主動掌控轉(zhuǎn)變，不斷提高自身變革和發(fā)展能力，通過精準(zhǔn)施策，重點解決好人民群眾最關(guān)心、最直接的利益訴求，落實社會治理維護最廣大人民根本利益的目標(biāo)，最終確立起社會規(guī)則制定者、公共服務(wù)提供者、社會秩序維護者的角色定位，充分發(fā)揮自己在社會治理中的引導(dǎo)和統(tǒng)籌作用。

其次，政府應(yīng)主動借助智庫和外腦，深入研究社會治理的一般規(guī)律與特殊表現(xiàn)，有效整合社會治理資源。社會治理體制的創(chuàng)新，需要將社會治理的一般發(fā)展規(guī)律和中國特殊基本國情相結(jié)合，單靠政府的力量很難做到這一點。智庫作為知識和智慧的“蓄水池”，既是知識和權(quán)力之間的橋梁，又是真實和虛偽之間的過濾閥，還是理論與現(xiàn)實之間的合成器，可以有效為政府收集相關(guān)數(shù)據(jù)、分析相關(guān)現(xiàn)象、提煉相關(guān)信息，為政府決策提供專業(yè)化建議。外腦為智庫提供新鮮的血液和獨特的視角，幫助智庫及時有效應(yīng)對瞬息萬變的世界和社會治理中層出不窮的新問題、新信息。

(二)精良的制度設(shè)計是關(guān)鍵

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》專篇就加強和創(chuàng)新社會治理進行部署和安排，明確指出要“加強社會治理基礎(chǔ)制度建設(shè)，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局，提高社會治理能力和水平”。制度是組織為達成目標(biāo)，減少人們行為的不確定性，而要求大家必須共同遵守的行為規(guī)范。它既是維護良好秩序、實現(xiàn)組織有效運轉(zhuǎn)、達成組織目標(biāo)的重要保障，又是體現(xiàn)公平、公正、公開的必要條件。在國內(nèi)國際環(huán)境異常復(fù)雜的今天，推進社會治理創(chuàng)新尤其必須充分認識到制度的重要性，認識到制度在社會治理中的重要價值。科學(xué)、合理、健全的制度建設(shè)是社會治理能力現(xiàn)代化的源泉和動力，就社會整體而言，制度不但是社會治理行為能否有效開展、治理績效能否順利實現(xiàn)的基礎(chǔ)，而且在很大程度上還決定著社會治理的發(fā)展方向；就社會成員個人而言，制度不但是消解人性弱點、增強行為能力的有效保障，而且有利于克服客觀環(huán)境中的不利因素。長期以來，我們對制度建設(shè)的功能和力量的重視不夠，更多地強調(diào)思想教育和思想改造，雖然此二者也很重要，但其局限性亦非常明顯。鄧小平同志曾經(jīng)講過“制度好，可以使壞人無法任意橫行；制度不好，可以使好人無法充分地做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗盵5]333，對于社會治理中反復(fù)出現(xiàn)的問題，必須從制度上入手尋找原因。

當(dāng)前，構(gòu)建符合中國國情、與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)、契合社會發(fā)展需求、與國際先進治理經(jīng)驗相融合的治理制度，是提升我國社會治理能力的關(guān)鍵。我們需要注重三個層面的問題：一是明晰制度倫理。制度的本質(zhì)是價值的選擇，因此制度的設(shè)計必須注重倫理，考慮公平、公開、公正以及制度的運行是否有利于維護最廣大人民的根本利益，真正做到把促進經(jīng)濟增長與促進社會進步相結(jié)合。二是提高制度制定的科學(xué)化水平。主要體現(xiàn)在四個方面：制度的全面性。建立健全社會治理政治、經(jīng)濟、文化、社會和環(huán)境等各方面制度，力求覆蓋社會治理各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)，最大限度地減少體制障礙和制度漏洞。制度的針對性。立足當(dāng)前，著眼長遠，從社會矛盾易發(fā)多發(fā)的環(huán)節(jié)入手，通過政府、市場和社會三大主體化解社會矛盾。制度的可操作性。將實體性制度建設(shè)與程序性制度建設(shè)并重，明確由誰治理、如何治理及治理過程中責(zé)任如何分擔(dān)，確保制度可行、管用。制度的執(zhí)行力。建立健全社會治理制度監(jiān)測體系和修復(fù)機制，完善制度運行機制、評估體系，提高制度執(zhí)行能力。三是著力構(gòu)建制度體系，注重發(fā)揮制度的整體功效。制度功能的充分發(fā)揮需要構(gòu)建一個閉合的、關(guān)聯(lián)的制度系統(tǒng)。這個系統(tǒng)中的各個組成部分既各有分工、互不沖突，又相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)配合，共同發(fā)揮作用，缺少任何一部分都會造成制度結(jié)構(gòu)、功能和功效的缺失。

(三)合理的結(jié)構(gòu)安排是保障

一個組織功能的有效發(fā)揮同該組織的結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，社會治理能力的充分發(fā)揮需要合理的治理結(jié)構(gòu)。社會治理的奧妙在于對多元主體積極性的調(diào)動和功能作用的充分發(fā)揮。經(jīng)驗表明，科學(xué)合理的社會治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該具備三大基本特征：開放性——不斷汲取先進國家的治理經(jīng)驗，對公眾的社會需求保持較高的敏感性，并保證公眾能及時準(zhǔn)確地獲得與其切身利益相關(guān)的公共政策信息；包容性——對不同的利益訴求和價值取向保持客觀的吸納和接受態(tài)度；回應(yīng)性——時刻保持對變化的敏銳性，通過適時有效變革和政策調(diào)整，及時滿足公眾新需求、新期待。

伴隨著市場經(jīng)濟體制的確立和不斷完善，我國社會利益訴求不斷趨向多元化和差異化，此時唯有開放性、包容性、回應(yīng)性的社會治理結(jié)構(gòu)才能確立起適應(yīng)這種變化的利益調(diào)節(jié)機制。不可否認的是，近些年來我們也進行過次數(shù)繁多、類型多樣的制度改革，但它們在價值取向上大多是被動的、工具性的，而非指向國家、市場、社會之間的良性的、制度化的互構(gòu)。因此，當(dāng)前要想提升社會治理能力，首先應(yīng)該調(diào)整社會治理結(jié)構(gòu)，通過社會治理權(quán)力的有效配置，使科層制的治理結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄绞降膮f(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)；使命令式、運動式的治理策略逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ位?、互動式的治理模式；在發(fā)揮政府治理主導(dǎo)作用的同時，進一步激發(fā)市場主體和社會組織的活力。

(四)充分的績效是動力

充分的績效實質(zhì)上就是社會治理的有效性。社會治理應(yīng)當(dāng)最大限度地激發(fā)社會活力，協(xié)調(diào)不同行為主體之間的利益關(guān)系，促進社會整體和諧進步，營造良好的社會秩序。治理績效主要受制于三個基本要素：治理理念、治理方式和治理技術(shù)。具體而言，要創(chuàng)新社會治理理念，形成治理合力。在社會主義核心價值觀的指導(dǎo)下，促進經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)政府、市場、社會之間的良性互動。在分化和多元的時代，民主法治既是實現(xiàn)超大規(guī)模社會整合和治理的重要資源，也是維系社會動態(tài)穩(wěn)定、增強政治凝聚力的基本保障，因此，要努力改進治理方式，運用民主法治的辦法來實現(xiàn)社會治理。此外，伴隨信息技術(shù)的快速發(fā)展，各種信息技術(shù)手段迅速運用于社會治理活動之中，并成為社會治理的重要手段和技術(shù)支撐。這些新技術(shù)的運用不斷提高了社會治理能力，拓展了社會治理空間。因此，要積極開發(fā)和有效運用信息技術(shù)、交通通訊、貨幣市場等技術(shù)要素，為治理績效的提升奠定基礎(chǔ)。

社會治理改革是一項浩大的系統(tǒng)工程，不可能一朝一夕完成，也不是某個或幾個政府職能部門能夠完成，它不僅牽涉到政府職能轉(zhuǎn)型和政府體制改革，也牽涉到社會組織的成長與培育，牽涉到市場主體的成熟和市場秩序的完善，牽涉到政府、市場與社會的理性互動與合作。政府只有正視社會治理中面臨的這些問題，遵循社會治理的內(nèi)在邏輯，充分發(fā)揮主導(dǎo)和統(tǒng)籌作用，通過精良的制度設(shè)計、合理的結(jié)構(gòu)安排和充分的績效推動克服這些問題，才能真正從“社會管理”走向“社會治理”，并最終實現(xiàn)政治國家與公民社會最佳狀態(tài)的“善治”目標(biāo)。

[1]〔英〕羅伯特·羅茨.新的治理[J].政治研究,1996(154).

[2]全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系[M].牛津：牛津大學(xué)出版社，1995.

[3]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000.

[4]國家統(tǒng)計局.改革開放鑄輝煌 經(jīng)濟發(fā)展譜新篇——1978年以來我國經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大變化[N].人民日報,2013-11-06(10)

[5]鄧小平文選：第二卷[M].北京：人民出版社，1995.

(責(zé)任編輯 賈發(fā)義)

The Difficulty and the Outlet for the Government in Social Governance

HUO Xiao-xia

(1.SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,ShanxiUniversity,Taiyuan030006,China; 2.SchoolofHumanitiesandSocialSciences,NorthUniversityofChina,Taiyuan030051,China)

With the economic transition and social transformation, government is facing unprecedented challenges in the social governance.The administration idea and pattern which depend on the planned economy era cannot adapt to the current international and domestic situation. Social governance innovation has become an imperative. This paper analyzes the difference between “social administration” and “social governance” from the perspective of government and in combination with the economic and social transformation realities of China,it points out the difficulties that the government is facing in social governance, which include path dependence of government,principal function multiplicity of social autonomy organization and the lagging of moral construction.In the end,it points out the idea for solution.

social governance; government; civil society

2017-03-25

霍小霞(1978-)，女，山西襄汾人，中北大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院講師，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生，主要從事基層民主與治理研究。

10.13451/j.cnki.shanxi.univ(phil.soc.).2017.04.013

D63-31

A

1000-5935(2017)04-0100-05