郭相宏

(太原科技大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030024)

法律移植與制度慣性的沖突
——以國(guó)民政府監(jiān)察院之彈劾權(quán)為例

郭相宏

(太原科技大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030024)

孫中山結(jié)合中國(guó)古代御史監(jiān)察制度和英美三權(quán)分立制度，提出五權(quán)憲法理論，南京國(guó)民政府實(shí)行五院制，彈劾權(quán)是監(jiān)察院最重要的權(quán)力。在南京國(guó)民政府時(shí)期，監(jiān)察院對(duì)公務(wù)員的違法和失職行為均可彈劾。在二十余年的實(shí)踐中，彈劾權(quán)對(duì)于整頓吏治、懲治貪腐發(fā)揮了一定的作用。但因?qū)Ｖ企w制的阻礙、黨治體制的干預(yù)和政府腐敗等原因，彈劾權(quán)最終難以彰顯其價(jià)值，甚至成為一黨獨(dú)裁的工具。彈劾權(quán)的命運(yùn)，折射出在歷史轉(zhuǎn)型期法律移植與制度慣性之間的沖突，須經(jīng)很長(zhǎng)時(shí)間才能逐步消解、相互適應(yīng)。

五權(quán)憲法； 監(jiān)察院；彈劾權(quán)；制度慣性

彈劾權(quán)起源于14世紀(jì)的英國(guó)，后為美國(guó)采用，是現(xiàn)代監(jiān)察制度的核心。孫中山“三民主義”“五權(quán)憲法”的基本思想，在國(guó)民政府得到了較高程度的貫徹，彈劾權(quán)也發(fā)揮了相應(yīng)的作用。南京國(guó)民政府實(shí)行五院制，即立法院、行政院、司法院、監(jiān)察院和考試院，建立了獨(dú)立的監(jiān)察制度，由監(jiān)察院行使監(jiān)察權(quán)，彈劾權(quán)一直是監(jiān)察院最重要的權(quán)力。臺(tái)灣地區(qū)至今仍然沿用國(guó)民政府的監(jiān)察制度，設(shè)立監(jiān)察院，并隨著時(shí)代發(fā)展而有創(chuàng)新。國(guó)民政府的監(jiān)察制度及其彈劾權(quán)，無(wú)論是在大陸二十一年的實(shí)踐，還是其后在臺(tái)灣的繼承與演變，都經(jīng)歷了不同程度的變化，彰顯出較強(qiáng)的生命力。回顧歷史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，國(guó)民政府的監(jiān)察制度，對(duì)于整飭吏治、懲治貪腐也發(fā)揮了一定的作用，但終究受制于國(guó)民黨一黨專政的獨(dú)裁體制，未能實(shí)現(xiàn)整飭吏治、懲處貪官、肅清風(fēng)紀(jì)的目的。

一、彈劾權(quán)是監(jiān)察機(jī)構(gòu)的基本職權(quán)

(一)孫中山將彈劾權(quán)列為五權(quán)憲法的重要內(nèi)容

孫中山很早就形成了五權(quán)憲法的基本思想，彈劾權(quán)就是五權(quán)之一的監(jiān)察權(quán)的核心內(nèi)容。早在1906年11月15日，孫中山與該魯學(xué)尼等的談話中就已經(jīng)比較明確。他說(shuō)：“希望在中國(guó)實(shí)施的共和政治，是除立法、司法、行政三權(quán)外還有考選權(quán)和糾察權(quán)的五權(quán)分立的共和政治?！盵1]319不久以后，他更明確地闡明，他所說(shuō)的糾察權(quán)，就是以彈劾權(quán)為核心的監(jiān)察權(quán)。1906年12月2日，孫中山在東京《民報(bào)》創(chuàng)刊周年慶祝大會(huì)上第一次提出中國(guó)應(yīng)實(shí)行包括彈劾在內(nèi)的五權(quán)憲法，“兄弟的意思，將來(lái)中華民國(guó)的憲法是要?jiǎng)?chuàng)一種新主義，叫做“五權(quán)分立”。那五權(quán)除剛才所說(shuō)三權(quán)之外，尚有兩權(quán)。一是考選權(quán)……一為糾察權(quán)，專管監(jiān)督彈劾的事?！盵1]330-331關(guān)于彈劾機(jī)關(guān)在國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)中的設(shè)置，孫中山在1923年1月在論述“中國(guó)革命史”時(shí)作了明確闡述：“以五院制為中央政府，一曰行政院，二曰立法院，三曰司法院，四曰考試院，五曰監(jiān)察院?！髟喝藛T失職，由監(jiān)察院向國(guó)民大會(huì)彈劾之；而監(jiān)察院人員失職，則國(guó)民大會(huì)自行彈劾權(quán)而罷黜之。”[2]這里的“考選權(quán)”和“糾察權(quán)”，后來(lái)統(tǒng)一稱為考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)。由此可見(jiàn)，將彈劾權(quán)作為監(jiān)察權(quán)的主要內(nèi)容，在孫中山的思想中也經(jīng)歷了一個(gè)逐漸清晰和成熟的過(guò)程。后來(lái)，南京國(guó)民政府依據(jù)五權(quán)憲法的理論，建立了五院制。1931年監(jiān)察院成立后，彈劾權(quán)便作為監(jiān)察院的基本職權(quán)，發(fā)揮了一定的作用。

(二)監(jiān)察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置

國(guó)民政府設(shè)立的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)即監(jiān)察院，是基于孫中山五權(quán)憲法理論在“訓(xùn)政”時(shí)期專司監(jiān)察權(quán)的中央政府機(jī)關(guān)(在“憲政”時(shí)期監(jiān)察院的性質(zhì)有所改變)。作為五院之一的監(jiān)察院，與其他四院互相獨(dú)立、職權(quán)法定且權(quán)限清晰，各司其職，互相協(xié)調(diào)?？傮w來(lái)說(shuō)，五院制側(cè)重于中央的分工而非分權(quán)，孫中山本人亦重視權(quán)力分工，而對(duì)西方的“權(quán)力分立”和“分權(quán)制衡”并不感興趣，他欲通過(guò)五院的分工而達(dá)到“萬(wàn)能政府”的“治權(quán)”理想模式。五院制在法律上保證了監(jiān)察院獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，而不受其他機(jī)關(guān)干預(yù)。監(jiān)察院本部的主要組成機(jī)構(gòu)和人員有：院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)；監(jiān)察委員；秘書(shū)處及參事處；審計(jì)部等。其中，審計(jì)部有較大的獨(dú)立性，獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)。國(guó)民政府沒(méi)有設(shè)立地方專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，而是由中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)派駐。監(jiān)察院派駐地方的機(jī)構(gòu)主要是監(jiān)察使與各監(jiān)察區(qū)設(shè)立的監(jiān)察使，監(jiān)察使由監(jiān)察委員兼任。[3]274-276審計(jì)部還可以單獨(dú)向地方派駐審計(jì)處、審計(jì)辦事處以及巡回審計(jì)小組等。這些機(jī)構(gòu)都直屬監(jiān)察院，歸監(jiān)察部垂直管理，代表中央行使監(jiān)察權(quán)，與地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)都不存在任何組織上、權(quán)能上的聯(lián)系。這樣，就從體制上保證了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，使監(jiān)察機(jī)構(gòu)既具有獨(dú)立的權(quán)威，即便是派駐地方的分支機(jī)構(gòu)或臨時(shí)機(jī)構(gòu)也具有較高的權(quán)威；同時(shí)，也可以使監(jiān)察機(jī)構(gòu)能夠擺脫地方政府的干預(yù)，獨(dú)立、公正地行使監(jiān)察權(quán)。

(三)監(jiān)察院主要職權(quán)的演變

孫中山考察了中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度，又借鑒西方三權(quán)分立思想和制度構(gòu)建，以古代御史制度之長(zhǎng)濟(jì)三權(quán)分立之短，將監(jiān)察院與立法院、行政院、司法院及考試院并列。南京國(guó)民政府遵循孫中山的建國(guó)大綱，仿效英美并結(jié)合中國(guó)傳統(tǒng)的御史制度，將彈劾權(quán)賦予監(jiān)察院來(lái)行使，彈劾權(quán)始終是監(jiān)察院最重要的職權(quán)。

1928年10月公布的《中華民國(guó)政府組織法》，奠定了南京國(guó)民政府五院制的基本組織架構(gòu)。該法第41條規(guī)定，監(jiān)察院依法行使的職權(quán)有二：彈劾與審計(jì)。此后，彈劾與審計(jì)是最重要的監(jiān)察權(quán)，一直為實(shí)踐和立法所遵循。1930年制定的《中華民國(guó)約法草案》(即“《太原約法》”)中，監(jiān)察院的職權(quán)有二：一是審計(jì)，二是彈劾。1936年制定的《中華民國(guó)憲法草案》(即“《五五憲草》”)第87條規(guī)定：“監(jiān)察院為中央政府行使監(jiān)察權(quán)之最高機(jī)關(guān)，掌理彈劾、懲戒、審計(jì)，對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)?！北M管《太原約法》和《五五憲草》只是草案，并未實(shí)施，但它們反映了當(dāng)時(shí)官方和學(xué)術(shù)界對(duì)于監(jiān)察院職權(quán)的共識(shí)，即以彈劾和審計(jì)為主。

在“訓(xùn)政”前期的1927年至1937年，監(jiān)察院主要職權(quán)是彈劾、審計(jì)、調(diào)查、監(jiān)試?？箲?zhàn)時(shí)期，根據(jù)戰(zhàn)時(shí)形勢(shì)之需，制定了《非常時(shí)期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法》，增加了糾舉權(quán)和建議權(quán)。在1947年國(guó)民黨宣布進(jìn)入“憲政”時(shí)期，開(kāi)始“行憲”，監(jiān)察院由治權(quán)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)槊褚鈾C(jī)關(guān)，又擁有了同意權(quán)和糾正權(quán)。1947年12月25日開(kāi)始施行的《中華民國(guó)憲法》第90條規(guī)定：“監(jiān)察院為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使同意、彈劾、糾舉及審計(jì)權(quán)。”在監(jiān)察院已經(jīng)成立16年之后，監(jiān)察權(quán)的行使也經(jīng)歷了較長(zhǎng)的時(shí)間，在彈劾和審計(jì)之外，又結(jié)合實(shí)際經(jīng)驗(yàn)增加了同意和糾舉兩權(quán)，共同由監(jiān)察院行使。國(guó)民政府在憲法中明確了監(jiān)察院行使監(jiān)察權(quán)，并制定了《監(jiān)察院組織法》《彈劾法》《審計(jì)法》等法律，明確了監(jiān)察院的職權(quán)。此時(shí)，監(jiān)察院的主要職權(quán)有：彈劾權(quán)；審計(jì)權(quán)；調(diào)查權(quán)；監(jiān)試權(quán)；糾舉權(quán)；建議權(quán)；同意權(quán)和糾正權(quán)等。這是監(jiān)察院職權(quán)最多的時(shí)候，巔峰鼎盛但行而未遠(yuǎn)，1949年國(guó)民政府潰敗，僅在臺(tái)灣地區(qū)實(shí)施。二十世紀(jì)六七十年代，彈劾權(quán)在臺(tái)島一蹶不振。

1994年，臺(tái)灣當(dāng)局通過(guò)“憲法修正案”，對(duì)“監(jiān)察院”重新定位，規(guī)定其職權(quán)為彈劾、糾舉、審計(jì)三權(quán)，其地位由民意機(jī)關(guān)變成準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)。[4]可見(jiàn)，在歷史變化的不同時(shí)期，監(jiān)察院的職能也隨之不斷調(diào)整，而彈劾權(quán)作為監(jiān)察院的基本職權(quán)，一直保留至今。

二、監(jiān)察院彈劾權(quán)的行使

(一)彈劾權(quán)客體的擴(kuò)大

彈劾權(quán)的主體專屬于監(jiān)察院，其客體主要有二：一是人的客體，即可以納入彈劾范圍的公務(wù)人員，可以稱之為彈劾對(duì)象；二是事的客體，即可以被彈劾的行為，可以稱之為彈劾原因。縱觀民國(guó)時(shí)期憲法和法律規(guī)定的彈劾權(quán)客體，經(jīng)歷了一個(gè)范圍從窄到寬的過(guò)程。這也是一個(gè)中國(guó)法制向西方學(xué)習(xí)的進(jìn)程中，從單純的移植照搬到結(jié)合實(shí)際、變通適用的過(guò)程。

英國(guó)的彈劾對(duì)象包括內(nèi)閣閣員、各部大臣和議會(huì)議員(1806年后改為不信任投票，內(nèi)閣的施政方針也納入其中)。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦憲法第2條第4款之規(guī)定，合眾國(guó)總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其他所有文官，因叛國(guó)、賄賂或其它重罪和輕罪，被彈劾而判罪者，均應(yīng)免職。據(jù)此可知，美國(guó)的彈劾對(duì)象是總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其他所有文官。

1912年的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》對(duì)彈劾的規(guī)定，有著比較明顯的美國(guó)印跡?！杜R時(shí)約法》第19條規(guī)定：“十一、參議院對(duì)于臨時(shí)大總統(tǒng)，認(rèn)為有謀叛行為時(shí)，得以總員五分之四以上之出席，出席員四分之三以上之可決，彈劾之；十二、參議員對(duì)于國(guó)務(wù)員，認(rèn)為失職或違法時(shí)，得以總員四分之三以上之出席，出席員三分之二以上之可決，彈劾之?！庇纱丝梢?jiàn)，彈劾對(duì)象是臨時(shí)大總統(tǒng)和國(guó)務(wù)員。根據(jù)《臨時(shí)約法》第43條之規(guī)定，“國(guó)務(wù)總理及各總長(zhǎng)，均稱為國(guó)務(wù)員?！薄杜R時(shí)約法》對(duì)彈劾對(duì)象有著明確的規(guī)定，范圍很窄，即臨時(shí)大總統(tǒng)、國(guó)務(wù)總理及各總長(zhǎng)。對(duì)臨時(shí)大總統(tǒng)的彈劾只能是其“有謀叛行為”，顯然是借鑒了美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定的總統(tǒng)的叛國(guó)行為。與之相比，《臨時(shí)約法》規(guī)定的彈劾對(duì)象十分有限，較美國(guó)聯(lián)邦憲法的規(guī)定要窄得多。此種規(guī)定，主要是針對(duì)袁世凱所做的約束，具有明顯的“對(duì)人立法”的特征[5]，至于對(duì)彈劾權(quán)的深入研究和精細(xì)規(guī)定，當(dāng)時(shí)的立憲者都無(wú)暇顧及、力不能逮。1913年王寵惠起草的《中華民國(guó)憲法草案》規(guī)定，對(duì)總統(tǒng)和副總統(tǒng)均可提起彈劾，彈劾之原因仍然是大總統(tǒng)或副總統(tǒng)“有謀叛行為”。王寵惠的憲法草案，其實(shí)是對(duì)《臨時(shí)約法》的補(bǔ)充增訂。1922年的《五權(quán)憲法草案》關(guān)于對(duì)大總統(tǒng)提出彈劾的理由是“謀叛及違法憲法”?！段鍣?quán)憲法草案》是葉夏生遵孫中山之命而撰寫(xiě)，雖然在國(guó)會(huì)受阻未獲通過(guò)，但其是獲得孫中山首肯的《五權(quán)憲法》法條化文本，是孫中山五權(quán)憲法思想的條文化、系統(tǒng)化和具體化的表現(xiàn)。該草案規(guī)定的彈劾提起原因，增加了“違反憲法”，較《臨時(shí)約法》范圍擴(kuò)大且較為理性，也反映出孫中山對(duì)彈劾權(quán)認(rèn)識(shí)的深入和日趨成熟。

民國(guó)初期，無(wú)論是立憲實(shí)踐還是學(xué)術(shù)研究，都傾向于嚴(yán)格適用彈劾案，對(duì)彈劾對(duì)象做嚴(yán)格限制。正如王寵惠所言：“況彈劾之手續(xù)，行之固數(shù)甚難，必俟政府之罪惡已稔，而后群情共憤，彈劾案始能成立?！盵6]臨時(shí)約法時(shí)期的彈劾對(duì)象僅僅是大總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)總理及總長(zhǎng)等極少數(shù)特定職位，并且觸犯了叛國(guó)的重罪，才可以提起彈劾。對(duì)于一般公務(wù)員，則不適用彈劾。

南京國(guó)民政府成立之后，彈劾權(quán)的客體發(fā)生了重大變化：一是彈劾對(duì)象從國(guó)家元首、政府總理和各部部長(zhǎng)等高級(jí)官員擴(kuò)大到所有公務(wù)員，甚至連法官也在彈劾懲戒之列；[7]二是彈劾原因不再局限于謀叛、叛國(guó)等重大罪行，而是擴(kuò)張到“公務(wù)員違法或失職之行為”。1929年公布、1932年6月由國(guó)民政府修正公布的《彈劾法》第2條規(guī)定：“監(jiān)察委員對(duì)于公務(wù)員違法或失職之行為，應(yīng)提出彈劾案于監(jiān)察院?！?本文所引民國(guó)時(shí)期之法律條文，如無(wú)特別注明，皆出自夏新華，等《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年版。監(jiān)察委員是行使彈劾權(quán)的主體，其彈劾對(duì)象是政府機(jī)關(guān)的所有工作人員，包括監(jiān)察委員本身，其范圍不可謂不大。錢端升等對(duì)彈劾之具體事項(xiàng)有較為詳細(xì)的數(shù)據(jù)，成為后來(lái)者的研究依據(jù)，殊為可貴。據(jù)該書(shū)統(tǒng)計(jì)，監(jiān)察院1931年至1937年6月底，監(jiān)察院共處理彈劾案件727件，被彈劾人數(shù)為1337人，官員被彈劾的理由，違法者占72%強(qiáng)，失職及其他總計(jì)不足28%。[3]279今有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)監(jiān)察院1931年至1937年彈劾案的不完全統(tǒng)計(jì)顯示，監(jiān)察院共彈劾1436人，其中失職者321人，占22.3%；違法者1115人，占77.6%，[8]此數(shù)據(jù)與錢端升等人的統(tǒng)計(jì)結(jié)果十分接近。1931年監(jiān)察院成立后，《國(guó)民政府組織法》第46條規(guī)定，監(jiān)察院提起彈劾的原因是政府官員的違法與失職行為。這與《彈劾法》對(duì)于監(jiān)察院提起彈劾的規(guī)定是一致的。在監(jiān)察院成立之初，便形成了“人人可彈，人人可劾”的原則。[9]

《中華民國(guó)憲法》第90條規(guī)定，監(jiān)察院為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使同意、彈劾、糾舉及審計(jì)權(quán)。彈劾權(quán)由監(jiān)察院行使，具有憲法依據(jù)。同時(shí)，彈劾的原因也比較寬泛，監(jiān)察院提起彈劾的原因是“公務(wù)員違法或失職之行為”，“違法和失職”的范圍顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于美國(guó)聯(lián)邦憲法所給規(guī)定的四種行為——叛國(guó)、賄賂或其它重罪和輕罪。可見(jiàn)，南京國(guó)民政府時(shí)期的彈劾客體，不僅較臨時(shí)約法時(shí)期有了巨大的變化，即便與英、美等國(guó)相比，監(jiān)察院彈劾客體的范圍也要大得多。

(二)彈劾案的提出

根據(jù)《彈劾法》的規(guī)定，彈劾權(quán)的行使程序分為四步：提案、審查及決議、移送和公布。彈劾案由監(jiān)察委員提出，這是彈劾的第一步。彈劾案的提起，監(jiān)察委員具有較大的自主權(quán)，在提起彈劾案的人數(shù)、彈劾的依據(jù)、彈劾的程序等方面都由監(jiān)察委員自由裁量，法律給監(jiān)察委員的限制較少，使得彈劾案的提起比較容易。關(guān)于提起彈劾案的人數(shù)，法律規(guī)定監(jiān)察委員一人即可，可由監(jiān)察委員個(gè)人單獨(dú)提出，也可以由多人聯(lián)合提出。監(jiān)察委員提出彈劾案的依據(jù)也比較寬泛，可以是監(jiān)察院的決議，也可以是監(jiān)察委員個(gè)人的調(diào)查，還可以是行政機(jī)關(guān)或官員送請(qǐng)審查、報(bào)刊雜志報(bào)道等其他途徑。彈劾案須以書(shū)面形式提出，監(jiān)察委員從接受書(shū)狀、對(duì)彈劾之人或事件進(jìn)行調(diào)查，到最終形成彈劾案，這一系列行為均可以由監(jiān)察委員個(gè)人獨(dú)立完成，而無(wú)需經(jīng)過(guò)開(kāi)會(huì)、討論、協(xié)商、表決等程序。不僅如此，基于監(jiān)察權(quán)獨(dú)立的要求，監(jiān)察委員獨(dú)立行使包括彈劾權(quán)在內(nèi)的監(jiān)察權(quán)，不受他人干涉?！稄椲婪ā芬?guī)定，監(jiān)察院長(zhǎng)不得干涉或指使彈劾案。

(三)彈劾案的審查

如此看來(lái)，監(jiān)察委員的法定權(quán)力確實(shí)不小。但是，監(jiān)察委員行使彈劾權(quán)也要受到限制。一是在事實(shí)上要有依據(jù)。彈劾案的提起，應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面形式，并應(yīng)詳述事實(shí)，而其事實(shí)須有所據(jù)，不得任意為之。二是程序的制約。監(jiān)察院成立彈劾案審查委員會(huì)，由全體監(jiān)察委員按序輪流擔(dān)任。彈劾案的提出并不等于彈劾案的成立，其成立要經(jīng)過(guò)集體審查，這就是對(duì)監(jiān)察委員提案權(quán)的一種制約。彈劾案一經(jīng)提出就不得撤回，這就要求監(jiān)察委員的提案必須謹(jǐn)慎，不得隨意提出彈劾案。彈劾案提出后，應(yīng)交給該提案委員之外的其他三位監(jiān)察委員審查。經(jīng)審查后，全部或多數(shù)委員認(rèn)為應(yīng)當(dāng)交付懲戒時(shí)，彈劾案才宣告成立。對(duì)于該提案有異議的，則應(yīng)提交其他五位監(jiān)察委員審查，審查結(jié)論即為最后決定。三是回避之規(guī)定。彈劾案審查委員會(huì)實(shí)行回避制度，如果審查委員與該彈劾案有利害關(guān)系，或者與被彈劾人有親屬等關(guān)系，應(yīng)當(dāng)回避，不得參與該案的審查工作?？梢?jiàn)，彈劾案須經(jīng)審查委員會(huì)之審查，在程序上對(duì)彈劾案形成了集體監(jiān)督。即便監(jiān)察委員有著較大的自由裁量權(quán)，但是在最終形成彈劾案的最后一步，卻要受到審查委員會(huì)的監(jiān)督。這在客觀上既能督促監(jiān)察委員秉公執(zhí)法、慎重彈劾，也能減少監(jiān)察委員行使彈劾權(quán)的任性和隨意。這些規(guī)定，都符合程序正義的基本要求，體現(xiàn)了權(quán)力制衡的基本理念。

三、彈劾權(quán)的實(shí)踐

(一)彈劾權(quán)的保障

1928年2月，中國(guó)國(guó)民黨第二屆四中全會(huì)討論了政府設(shè)立問(wèn)題，隨后通過(guò)了《訓(xùn)政綱領(lǐng)》和《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》，將監(jiān)察院定位為“國(guó)民政府最高監(jiān)察機(jī)關(guān)”，為監(jiān)察院的設(shè)立奠定了法律和組織基礎(chǔ)。1933年修訂的《監(jiān)察院組織法》，規(guī)定“監(jiān)察院以監(jiān)察委員行使彈劾職權(quán)”，并另行制定了《彈劾法》，為彈劾權(quán)的行使提供了法律保障。值得肯定的是，為保障監(jiān)察委員獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，于1929年專門制定了《監(jiān)察委員保障法》，對(duì)監(jiān)察委員的職位、人身進(jìn)行特別保護(hù)。主要保障有：(1)職位之保障。該法第1條規(guī)定，監(jiān)察委員不得被停職或罰俸，除非監(jiān)察委員具有被開(kāi)除國(guó)民黨黨籍、受刑事處分、受禁治產(chǎn)之宣告、受懲戒處分等情形之一者。此外，監(jiān)察委員任期6年，可以連選連任。因?qū)B選連任并無(wú)限制，實(shí)際上是一種終身制的制度安排。(2)人身自由之保障。該法第2條規(guī)定，監(jiān)察委員除現(xiàn)行犯外，非經(jīng)監(jiān)察院許可不受逮捕；監(jiān)察委員若為現(xiàn)行犯而被捕，逮捕機(jī)關(guān)應(yīng)于二十四小時(shí)內(nèi)將逮捕理由通知監(jiān)察院。(3)人身安全之保障。該法第3條規(guī)定，“監(jiān)察委員在職中，所在地之軍警機(jī)關(guān)應(yīng)予以充分保護(hù)。”(4)言論自由之保障。監(jiān)察委員因行使職權(quán)而所發(fā)布的言論，對(duì)外不負(fù)責(zé)。[10]“行憲”之后的《中華民國(guó)憲法》第101條規(guī)定：“監(jiān)察委員在院內(nèi)所為之言論及表決，對(duì)院外不負(fù)責(zé)任?！蹦康亩际潜Ｕ媳O(jiān)察委員在行使職權(quán)時(shí)，可以暢所欲言，不受拘束，能夠充分地盡其職責(zé)。(5)免責(zé)規(guī)定。1928年10月的《監(jiān)察院組織法》第6條規(guī)定：“彈劾案經(jīng)官吏懲戒委員會(huì)議決不應(yīng)受處分時(shí)，原彈劾人不負(fù)責(zé)任?！彪m然此項(xiàng)規(guī)定并非保障監(jiān)察委員絕對(duì)免責(zé)，但是在很大程度上給監(jiān)察委員設(shè)置了一道“防火墻”，即便彈劾無(wú)果或彈劾錯(cuò)誤，也不必?fù)?dān)心會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任。此外，監(jiān)察委員獨(dú)立于監(jiān)察院長(zhǎng)，監(jiān)察院長(zhǎng)也不得干預(yù)其行使彈劾權(quán)。凡此種種，都為監(jiān)察委員獨(dú)立行使彈劾權(quán)提供了法律上和組織上的保障。

(二)彈劾案的實(shí)際效果

總體來(lái)說(shuō)，彈劾案提起之后，真正被處理或免職的官員少之又少。從1931年到1937年，監(jiān)察院處理的案件中涉及貪污官吏69 500人，而僅收到其中1800人的起訴書(shū)；這1800個(gè)案件中，有268人被判定有罪；在268人中，有214人未受到任何懲戒，41人僅受到很輕的處罰；268人中僅有13人是真正被罷官免職。[11]數(shù)量之少，比例之低，令人咋舌！

同時(shí)，由于人力所限，監(jiān)察院只有49名監(jiān)察委員，地方?jīng)]有監(jiān)察機(jī)構(gòu)?！氨O(jiān)察委員最多不過(guò)49人，全國(guó)文武官員則何止十萬(wàn)，以人而言彈劾本不能周。”[12]以區(qū)區(qū)半百人之力，如何監(jiān)督數(shù)十萬(wàn)計(jì)的政府官員？真是“老虎吃天，無(wú)處下口”。在抗戰(zhàn)爆發(fā)前，監(jiān)察院共收到人民書(shū)狀16 555件，在經(jīng)監(jiān)察委員核簽調(diào)查的有6302件；其中，監(jiān)察院直接派員調(diào)查的只有500件。[13]1948年1月26日，監(jiān)察使張維翰在云貴監(jiān)察使署的講話中對(duì)此頗有感言：“案件既多，本署人員有限，勢(shì)難逐案派員調(diào)查，不能不委托主管機(jī)關(guān)，或其附近之其他機(jī)關(guān)代查，此等委托調(diào)查之案件，其有結(jié)果者，則居少數(shù)。”[14]因人數(shù)太少，力不從心，監(jiān)察院難以對(duì)全國(guó)數(shù)十萬(wàn)公務(wù)員的違法失職行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。

官員被彈劾的官員呈現(xiàn)出“四多四少”，即低級(jí)官員多，高級(jí)官員少；地方官員多，中央官員少；政府官員多，軍隊(duì)官員少；蘇冀豫皖地區(qū)多，邊疆地區(qū)少。彈劾對(duì)象以中下級(jí)官員為主，彈劾對(duì)象逐步下移。1931—1936年間，被彈劾的縣長(zhǎng)人數(shù)占總被彈劾人數(shù)的31.8%，“在大部分的時(shí)段內(nèi)，高級(jí)官員所占比例是逐步下降，而中低級(jí)官員所占比例是逐步上升的”[15]。因而時(shí)人評(píng)論說(shuō)，監(jiān)察院雖然揭橥“人人可彈，人人可劾”，實(shí)際上卻是“只拍蒼蠅，不打老虎”。造成這種現(xiàn)象的原因，一方面是因?yàn)楦呒?jí)官員的數(shù)量比中低級(jí)官員要少得多；另一方面也由于中低級(jí)官員的違法失職現(xiàn)象日益增多，國(guó)民政府腐敗嚴(yán)重，政府對(duì)官吏的控制力減弱。當(dāng)然更主要的原因是高級(jí)官員在官場(chǎng)中廣有人脈，手眼通天。在差序格局的傳統(tǒng)社會(huì)，人際關(guān)系所起的作用十分巨大，這已是人所共知。特別是很多軍政要員本身就是最高政治領(lǐng)袖蔣介石的親信或者同盟，自然會(huì)受到蔣氏的庇護(hù)。監(jiān)察院對(duì)當(dāng)時(shí)的一些政府高級(jí)官員也曾提出彈劾案，最終大都不了了之。在專制體制下，監(jiān)察權(quán)實(shí)難獨(dú)立，彈劾權(quán)實(shí)際效果大打折扣，也是體制的必然。

(三)黨權(quán)壓制下彈劾權(quán)的異化

監(jiān)察院對(duì)一些軍政大員的彈劾案，更能體現(xiàn)出監(jiān)察院的真實(shí)地位和彈劾權(quán)的實(shí)際效果。例如：1931年，監(jiān)察院彈劾外交部長(zhǎng)王正廷；1932年，監(jiān)察院彈劾行政院長(zhǎng)汪精衛(wèi)；同年，監(jiān)察院彈劾東北邊防司令長(zhǎng)官?gòu)垖W(xué)良；1933年，監(jiān)察院彈劾鐵道部長(zhǎng)顧孟余；同年，監(jiān)察院彈劾江蘇省主席顧祝同；西安事變后，監(jiān)察院又以“犯上作亂”等名義彈劾張學(xué)良；1947年，監(jiān)察院彈劾行政院長(zhǎng)宋子文和中央銀行行長(zhǎng)貝祖貽。這些彈劾案對(duì)彈劾對(duì)象大都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的處罰。外交部長(zhǎng)王正廷囿于時(shí)局，焦頭爛額而難有作為，其辭職并非彈劾之功，主要是王個(gè)人主動(dòng)請(qǐng)辭。王辭職后旋即被選為中央執(zhí)行委員，亦歸因于蔣介石的恩寵。監(jiān)察院彈劾張學(xué)良“放棄職責(zé)失地辱國(guó)”，張學(xué)良后辭去北平綏靖公署主任職務(wù)。張辭職主因并非彈劾，而是迫于汪精衛(wèi)等人的壓力。轟動(dòng)一時(shí)的顧孟余案，最后對(duì)顧未做處理。汪精衛(wèi)極力袒護(hù)顧，監(jiān)察院長(zhǎng)于右任憤然提出辭職。1934年7月，中央政治會(huì)議通過(guò)了汪精衛(wèi)提出的《關(guān)于監(jiān)察院彈劾案等三項(xiàng)辦法》的決議，以打擊報(bào)復(fù)監(jiān)察院，此舉嚴(yán)重限制了彈劾權(quán)，監(jiān)察院對(duì)此極度不滿，由此引發(fā)了監(jiān)察權(quán)和黨權(quán)關(guān)系的激烈辯論。[16]這些彈劾案都表現(xiàn)出黨權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的干預(yù)、限制甚至操縱，也是黨治體制的必然現(xiàn)象。

耐人尋味的是監(jiān)察院彈劾第十八集團(tuán)軍總司令朱德案。日本宣布投降后，監(jiān)察院對(duì)朱德提出彈劾：“十八集團(tuán)軍總司令朱德竟在敵寇乞降之際，公然發(fā)布所謂‘延安總部’命令，限敵偽武裝部隊(duì)，向所謂‘各解放區(qū)任何抗日武裝部隊(duì)’繳械，嗣又有直接下令敵軍統(tǒng)帥崗村寧次，命其部投降等等，……特依法提出彈劾，請(qǐng)將第十八集團(tuán)軍總司令移付懲戒。”[17]彈劾朱德案的背景是國(guó)共兩黨在抗戰(zhàn)結(jié)束后的政治斗爭(zhēng)和軍事斗爭(zhēng)，彈劾案只是兩黨斗爭(zhēng)的法律化表現(xiàn)。以當(dāng)時(shí)國(guó)共兩黨之形勢(shì)，對(duì)朱德進(jìn)行彈劾乃至懲戒只是一紙空文，不僅監(jiān)察院無(wú)計(jì)可施，就是國(guó)民政府也無(wú)可奈何，這也是當(dāng)時(shí)人人皆知的事實(shí)。從法律而言，畢竟國(guó)民政府當(dāng)時(shí)還具有法統(tǒng)上的合法性，因此這個(gè)彈劾案只具有象征意義，從其提出之時(shí)，就注定要落空，無(wú)法奏效。彈劾朱德案也說(shuō)明，彈劾權(quán)乃至監(jiān)察院都已經(jīng)成為國(guó)民黨一黨專制的工具，為黨權(quán)張目，成為國(guó)民黨打擊政治異己的一種“合法”的借口。

四、彈劾案為什么難落實(shí)？

彈劾權(quán)難以落實(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)固然是多方面的，如下三方面的因素起著決定性作用，余不贅述。

(一)專制體制的障礙

辛亥革命雖然結(jié)束了帝制，但并未結(jié)束專制。在強(qiáng)大的慣性作用下，專制制度還在繼續(xù)運(yùn)行。從袁世凱到蔣介石，都迷信權(quán)力、實(shí)行專制統(tǒng)治。民國(guó)肇造，共和萌興，國(guó)民政府在建立法制國(guó)家(而非法治國(guó)家)方面付出了不懈努力，形成了以“六法全書(shū)”為標(biāo)志的法律體系，也是中國(guó)法制史上的巨大成就。但是，直至1949年國(guó)民政府在大陸垮臺(tái)，都未能擺脫專制體制之羈束，整個(gè)民國(guó)時(shí)期都籠罩在專制體制的統(tǒng)治之下，這是監(jiān)察機(jī)構(gòu)屢遭掣肘、彈劾權(quán)難以發(fā)揮作用的根本原因。

孫中山別出心裁地提出了“政權(quán)”與“治權(quán)”理論，并進(jìn)一步提出三民主義、五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)，五院制由此而來(lái)。依其理論和國(guó)民政府的實(shí)踐，五權(quán)之間只是“治權(quán)”的具體分工，是為其建立“萬(wàn)能政府”而服務(wù)。五院之間也是權(quán)力分工，孫中山并不主張權(quán)力的制約與平衡。相對(duì)于三權(quán)分立，孫中山在晚年更傾向于國(guó)家主義，認(rèn)為“世界上的大政治家都不能逃出俾斯麥的范圍”，俾斯麥在德國(guó)的成功更加強(qiáng)化了他的國(guó)家主義思想。同時(shí)，孫中山認(rèn)識(shí)到俾斯麥“主張中央集權(quán)的獨(dú)裁政治”，反對(duì)民權(quán)，但還是推崇并效仿俾斯麥。孫中山晚年思想明顯傾向于個(gè)人獨(dú)裁，堅(jiān)持要用專制的手段來(lái)完成革命大業(yè)。[18]對(duì)此，孫中山公開(kāi)闡明自己對(duì)獨(dú)裁政治的向往：“現(xiàn)尚有一事可為我們模范，即俄國(guó)完全以黨治國(guó)，比英、美、法之政黨，握權(quán)更進(jìn)一步……當(dāng)俄革命時(shí)，用獨(dú)裁政治，諸事均一切不顧，只求革命成功。”[19]103這種“通過(guò)專制實(shí)現(xiàn)民主”的思路，既是他自己幾十年政治生涯的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是傳統(tǒng)的中央集權(quán)的專制體制的制度慣性使然。蔣介石在理論上并無(wú)建樹(shù)，他以執(zhí)行總理遺教的名義執(zhí)政，實(shí)行不折不扣的獨(dú)裁統(tǒng)治。前文所述的對(duì)國(guó)民政府高官顯貴的彈劾案，背后都有蔣介石直接干預(yù)或者幕后操縱的影子。在監(jiān)察院設(shè)立之后，國(guó)民政府曾先后任命蔡元培和趙戴文擔(dān)任監(jiān)察院長(zhǎng)，二人卻堅(jiān)辭不受。蔡元培認(rèn)為，監(jiān)察制度在民主國(guó)家可以發(fā)揮很大的作用，但在當(dāng)時(shí)“豺狼當(dāng)?shù)馈钡莫?dú)裁統(tǒng)治下，監(jiān)察院將無(wú)所作為。[20]蔡元培的認(rèn)識(shí)是很清醒的，他知道在專制政體之下，監(jiān)察院難以真正獨(dú)立發(fā)揮作用。后來(lái)赴任的于右任，決心恪盡職守履行此“風(fēng)霜之任”，宣稱要“蒼蠅老虎”一起打：“一個(gè)蒼蠅，一個(gè)老虎，只要它有害與人，監(jiān)察院都給它以平等待遇”。[21]但在任期間，監(jiān)察權(quán)也屢屢受挫，很多彈劾案都無(wú)果而終。于右任也曾仗義執(zhí)言，鐵心懲惡，甚至不惜以辭職來(lái)抗?fàn)帯５胶髞?lái)也不得不向現(xiàn)實(shí)妥協(xié)，銳氣漸消，進(jìn)退失據(jù)，以“超然”心態(tài)處之。

(二)黨治體制的鉗制

孫中山以俄為師，提出了“以黨治國(guó)”的思想，將國(guó)民黨改組為俄式政黨。1924 年，他改組國(guó)民黨，主張“用政黨的力量去改造國(guó)家”[19]97。1925年7月國(guó)民政府議決《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》，該法第1條規(guī)定：“國(guó)民政府受中國(guó)國(guó)民黨之指導(dǎo)及監(jiān)督掌理全國(guó)政務(wù)?！薄包h治體制”自此獲得了法律依據(jù)。黨治體制的制度化表現(xiàn)主要有三：一是國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)在“訓(xùn)政”時(shí)期代表國(guó)民大會(huì)行使政權(quán)；二是國(guó)民政府組織及成員由國(guó)民黨決定和產(chǎn)生；三是國(guó)民政府對(duì)國(guó)民黨負(fù)責(zé)，接受國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督。[22]1927年3月公布的《修正中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》第1條，更進(jìn)一步地明確規(guī)定：“國(guó)民政府受中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)之指導(dǎo)及監(jiān)督，掌理全國(guó)政務(wù)?！备鶕?jù)孫中山“黨政分察”的思想，國(guó)民政府設(shè)立了黨政兩套監(jiān)察系統(tǒng)，即國(guó)民政府的監(jiān)察系統(tǒng)(監(jiān)察院)和國(guó)民黨的黨內(nèi)監(jiān)察系統(tǒng)。政府的監(jiān)察系統(tǒng)只在中央設(shè)立，而國(guó)民黨黨內(nèi)監(jiān)察體制則分中央、省、縣、區(qū)四級(jí)組織(1945年5月后改為中央、省、縣三級(jí))。國(guó)民黨各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)也擁有調(diào)查權(quán)、彈劾權(quán)和稽核權(quán)等監(jiān)察職能。[23]310

1927年11月國(guó)民黨中央特別委員會(huì)修正通過(guò)了《國(guó)民政府監(jiān)察院組織法》，明確規(guī)定“監(jiān)察院根據(jù)中國(guó)國(guó)民黨黨綱組織之。監(jiān)察院受中國(guó)國(guó)民黨之監(jiān)督、指導(dǎo)與國(guó)民政府之命令，掌理監(jiān)察國(guó)民政府所屬行政、司法各機(jī)關(guān)官吏事宜?！盵23]303-304黨治體制決定了黨權(quán)高于政權(quán)，作為政府權(quán)力之一的監(jiān)察權(quán)自然服從于黨權(quán)，監(jiān)察權(quán)的配置由國(guó)民黨中央決定，受黨權(quán)支配。

此外，國(guó)民黨的黨義成為國(guó)民政府的指導(dǎo)思想，也成為監(jiān)察權(quán)行使的指南。于右任曾言：“凡在國(guó)民政府之下服務(wù)，對(duì)于黨義，是要有深切的認(rèn)識(shí)，才能辦事”；“黨義就是指導(dǎo)我們的指南，若無(wú)深切的了解，便無(wú)所適從，決無(wú)成功之望?！盵24]顧孟余案引發(fā)的政治斗爭(zhēng)，表面是汪精衛(wèi)和于右任兩人的角力，實(shí)際上黨權(quán)擴(kuò)張，黨權(quán)對(duì)彈劾權(quán)的任意干涉是深層原因。在以黨治國(guó)的黨治體制下，監(jiān)察權(quán)難以獲得獨(dú)立，更難以對(duì)黨權(quán)形成有效的監(jiān)督。黨治體制使得包括監(jiān)察權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)國(guó)家權(quán)力都要聽(tīng)命于黨權(quán)，實(shí)際上是聽(tīng)命于黨魁。黨治體制與傳統(tǒng)的專制體制相結(jié)合，便產(chǎn)生了蔣介石這樣集黨政軍等大權(quán)為一體的獨(dú)裁者。監(jiān)察權(quán)的行使在很大程度上要服從于黨魁的獨(dú)裁統(tǒng)治，彈劾權(quán)也只能在專制體制下發(fā)揮被獨(dú)裁者所需要或所允許的作用，成為黨權(quán)之附庸。

(三)“彈懲分離”的利弊

監(jiān)察院只有彈劾權(quán)而無(wú)懲戒權(quán)，這種“彈懲分離”的制度設(shè)計(jì)，也是眾多彈劾案無(wú)疾而終的重要因素。彈劾案經(jīng)監(jiān)察院審查成立后即送請(qǐng)懲戒機(jī)關(guān)，便宣告任務(wù)完成。對(duì)被彈劾人員的懲處，則是懲戒部門的職責(zé)，與監(jiān)察院無(wú)關(guān)。而對(duì)官員的懲戒權(quán)則分屬于六個(gè)部門，根據(jù)官員的級(jí)別和職務(wù)，懲戒機(jī)關(guān)各有不同。中央黨部監(jiān)察委員會(huì)、國(guó)民黨政府政務(wù)官懲戒委員會(huì)、司法院中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)、地方公務(wù)員懲戒委員會(huì)等都是懲戒機(jī)關(guān)，只是適用對(duì)象的級(jí)別和職務(wù)不同而已。此外，軍隊(duì)還有自己?jiǎn)为?dú)的懲戒機(jī)關(guān)，少將以上軍事長(zhǎng)官的懲戒機(jī)關(guān)是軍事委員會(huì)軍事長(zhǎng)官懲戒委員會(huì)；上校以下軍人的懲戒機(jī)關(guān)是軍政部、海軍部。

彈懲分離的制度設(shè)計(jì)，可謂利弊并存。不利的一面是監(jiān)察院有彈劾而無(wú)懲戒，致使大多數(shù)被彈劾官員得不到應(yīng)有的懲罰，彈劾權(quán)的實(shí)際效果大打折扣。監(jiān)察院因之權(quán)威大為受損，彈劾權(quán)成效不大。為此，當(dāng)時(shí)曾有將懲戒權(quán)交給監(jiān)察院的爭(zhēng)論[25]，《五五憲草》也曾嘗試作出這樣的職權(quán)調(diào)整，而1947年《中華民國(guó)憲法》在爭(zhēng)論聲中，還是堅(jiān)持了彈懲分離。如果彈懲合一，確實(shí)可以極大地促進(jìn)彈劾案的落實(shí)，能夠有效懲戒違法失職的公務(wù)員，也會(huì)提高監(jiān)察院的地位，使彈劾權(quán)更好地整飭吏治、肅清貪瀆。

問(wèn)題是彈懲合一之后會(huì)怎樣？彈懲合一是否符合權(quán)力分立與制約平衡的基本原理？如何約束掌握了彈劾與懲戒大權(quán)的這個(gè)利維坦？不受約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗和專橫，彈懲合一的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，如何制約其權(quán)力的濫用？從性質(zhì)而言，彈劾權(quán)類似于起訴權(quán)，懲戒權(quán)屬于審判權(quán)。如果一個(gè)機(jī)構(gòu)掌握了起訴權(quán)與審判權(quán)，則等同于集控審于一體，違背了“控審辨”三位一體的訴訟原理，使得訴訟結(jié)構(gòu)失衡，不符合分權(quán)制衡的基本要求。即便彈懲合一可以收到一時(shí)之效，長(zhǎng)此以往，也必將因其權(quán)力過(guò)大而難于制約。兩害相權(quán)取其輕，利弊權(quán)衡之間，還是彈懲分離的危害更小些。按下葫蘆浮起瓢，不能為了解決一個(gè)問(wèn)題而制造出另一個(gè)更大的問(wèn)題。這或許就是1947年《中華民國(guó)憲法》繼續(xù)采用彈懲分離的重要原因。

五、余論：制度慣性的消解

雖然孫中山有過(guò)監(jiān)察權(quán)獨(dú)立的思想，認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)“專管監(jiān)督彈劾的事”，“這機(jī)關(guān)是無(wú)論何國(guó)皆必有的，其理為人所易曉。但是中華民國(guó)憲法，這機(jī)關(guān)定要獨(dú)立?！盵1] 331在其理論中，監(jiān)察權(quán)屬于治權(quán)，為其萬(wàn)能政府服務(wù)[26]。五權(quán)憲法的設(shè)計(jì)，是以權(quán)力分立之長(zhǎng)，補(bǔ)救政府無(wú)力之急。中國(guó)傳統(tǒng)的中央集權(quán)的專制政體中，監(jiān)察權(quán)依附于皇權(quán)，是皇帝監(jiān)督百官、維護(hù)皇權(quán)的工具，本身并不具有近現(xiàn)代分權(quán)制衡的意義。盡管如此，不可忽視其對(duì)遏制腐敗、整頓吏治的重要作用。孫中山在三權(quán)之外，另將監(jiān)察權(quán)、考試權(quán)與之并列，監(jiān)察權(quán)對(duì)其他四權(quán)都形成有效制約——這是一次將外來(lái)法律制度移植于中國(guó)本土的嘗試。因此，國(guó)民政府的監(jiān)察權(quán)，在監(jiān)察理念、制度設(shè)計(jì)、法律保障、監(jiān)察對(duì)象、行使程序、實(shí)踐效果等方面，都超越了古代的監(jiān)察制度，是中國(guó)監(jiān)察制度發(fā)展史上的一個(gè)里程碑。

南京國(guó)民政府的監(jiān)察制度，是將西方法律制度移植于中國(guó)傳統(tǒng)中央集權(quán)政制的產(chǎn)物。實(shí)際上這種法律移植的嘗試，在清末就已經(jīng)發(fā)生，當(dāng)時(shí)資政院彈劾軍機(jī)處，乃是對(duì)英國(guó)國(guó)會(huì)彈劾內(nèi)閣的生搬硬套。[27]監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行歷史，乃至當(dāng)今在臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)踐，都是一個(gè)法律移植與本土繼受相結(jié)合的過(guò)程。法律移植必須要考慮本土的實(shí)情，而且要克服和適應(yīng)本土的制度慣性。究竟是移植的法律改造了本土的制度，還是傳統(tǒng)的制度慣性吸收了外來(lái)法律，抑或是二者兼有？?jī)?yōu)秀的外來(lái)法律文化，并不總是如人所愿在本土順利生根發(fā)芽，在其移植過(guò)程中，往往會(huì)發(fā)生排異反應(yīng)甚至無(wú)法生存。法律移植亦須與其受體的文化土壤相適應(yīng)[28]，法律移植與傳統(tǒng)制度的對(duì)抗、借鑒、繼受乃至融合，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)借鑒，而是一個(gè)異質(zhì)文化的交融過(guò)程，也是雙方共生共長(zhǎng)的成長(zhǎng)過(guò)程。

《五權(quán)憲法》具有明顯的法律移植特征，而監(jiān)察權(quán)在中國(guó)又有著悠久的歷史。監(jiān)察權(quán)與黨權(quán)的博弈，表征著法律移植與制度慣性的此消彼長(zhǎng)。它凸顯出孫中山既要監(jiān)察獨(dú)立、又要政府集權(quán)之間的矛盾，也是孫中山既要民權(quán)民主、又要獨(dú)裁專制的矛盾。這種矛盾，根源于歷史轉(zhuǎn)型中的法律移植與制度慣性的碰撞。這不僅僅是孫中山個(gè)人的矛盾，也不能簡(jiǎn)單歸咎于蔣介石的獨(dú)裁，而是西法東漸、中西融合過(guò)程中的一段繞不過(guò)去的彎路。

我們?cè)跈z省國(guó)民政府的監(jiān)察制度時(shí)，不能囿于黨派之爭(zhēng)、意識(shí)形態(tài)之辨，當(dāng)還原歷史、回歸歷史，不拘于一姓一人之功過(guò)，須擺脫一黨一朝之政爭(zhēng)。從法律移植與制度慣性的角度來(lái)看，借鑒了三權(quán)分立思想的五權(quán)憲法，其監(jiān)察權(quán)奉三民主義為圭臬，以治理官員為職志，是建設(shè)萬(wàn)能政府的一部分，仍然沉寂在黨權(quán)和專制的紅塵中。與其是對(duì)傳統(tǒng)的超越，毋寧是對(duì)傳統(tǒng)的回歸。監(jiān)察院之彈劾權(quán)，雖歷經(jīng)抗?fàn)帲K究未能突破傳統(tǒng)集權(quán)體制的“黑洞效應(yīng)”，被傳統(tǒng)的制度慣性所吸收。三權(quán)分立的西洋之水，未能澆開(kāi)監(jiān)察獨(dú)立的東土之花。應(yīng)該說(shuō)，五院制及后來(lái)漸成系統(tǒng)的六法全書(shū)，都是法治轉(zhuǎn)型時(shí)期的法制準(zhǔn)備，一時(shí)未有立竿見(jiàn)影之效，長(zhǎng)久必收春風(fēng)化雨之功。法治進(jìn)程從來(lái)不是一帆風(fēng)順，而是陰晴交替、進(jìn)退反復(fù)，也是歷史進(jìn)程的常態(tài)。而法治演進(jìn)與歷史轉(zhuǎn)型，則無(wú)可阻遏。民國(guó)以來(lái)，共和制度幾經(jīng)顛撲，終有其形。而今回顧百年前的辛亥革命，帝制早已消亡無(wú)蹤，專制集權(quán)體制搖搖欲墜，法治國(guó)家已成全球共識(shí)。我輩深信，舊的制度慣性必將在法治演進(jìn)中消解，今人在記取前人經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，必能更進(jìn)一步。屆時(shí)，非止彈劾權(quán)一枝獨(dú)放，而是自由之花綻開(kāi)滿園。

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(責(zé)任編輯：董興佩)

Conflict Between the Legal Transplant and the Institutional Inertia Taking the Impeachment Power of the Supervision Department of Nanjing National Government as an Example

GUO Xianghong

(LawSchool,TaiyuanUniversityofScienceandTechnology,Taiyuan030024,China)

Sun Yat-sen put forward the theory of five-power constitution combining the supervision system in ancient China and the Anglo-American systemof separation of the three powers. Five-department system was executed in Nanjing National Government, and the impeachment power was the most important power belonging to the Supervision Department. In the Nanjing National Government period, the Supervision Department had the impeachment power to both the civil servants' illegal and malpractice activities. The impeachment power in more than 20 years' practice played a certain role in rectifying the management and punishing corruption. However, due to the obstacle of authoritarian system, the intervention of the party-governing system and the government corruption, the impeachment power is ultimately difficult to demonstrate its value, and even become a tool of one party dictatorship.This shows that in the history of the transition, the conflict between the legal transplant and the Institutional inertia,can be eliminated through a long time, and gradually the two can adapt to each other.

Five-power constitution; The Supervision Department; Impeachment power; Institutional Inertia

2017-01-04

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“法治文化的傳統(tǒng)資源及其創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化研究”(14ZDC023)

郭相宏(1971—)，男，山西曲沃人，太原科技大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師.

D929

A

1008-7699(2017)03-0021-10