姚秀蘭

（深圳大學法學院，廣東 深圳 518060）

香港首長級公務員離職后的從業(yè)規(guī)管機制及其借鑒

姚秀蘭

（深圳大學法學院，廣東 深圳 518060）

首長級公務員是公務員的核心，位高權重，其言行更具影響力，所以，對首長級公務員離職后從業(yè)監(jiān)管顯得非常必要。相對于內(nèi)地而言，香港首長級公務員離職后從業(yè)規(guī)管機制建立早，形成了“先批準，后從業(yè)”的規(guī)管機制；區(qū)分不同薪級點公務員，實行不同管制期限和從業(yè)限制，并向公眾公開。這一規(guī)管機制實施多年，對維護香港公務員隊伍的公信力頗為有益，法律價值明顯，獲得了香港社會認同。但目前內(nèi)地對公務員離職后從業(yè)的監(jiān)管還缺乏明晰、統(tǒng)一的監(jiān)管機制，“官員下海經(jīng)商”、“權力期權化交易”等現(xiàn)象嚴重，反腐倡廉已成為當今時代的主攻點。因此，學習、借鑒香港首長級公務員離職后從業(yè)規(guī)管機制，對于完善內(nèi)地相關制度頗有現(xiàn)實意義。

香港；首長級公務員；離職后從業(yè)；規(guī)管機制

公務員是政府形象的代言人，不僅僅是在職行為，其離職后行為也依然影響到政府形象。當前反腐倡廉是中央政府施政的一個重點，為此，近年來中央政府發(fā)布了系列廉潔從政準則，既規(guī)制公務員在職行為，也規(guī)制公務員離職后的從業(yè)行為，初步建構(gòu)了對公務員離職后從業(yè)規(guī)管機制。但由于起步晚，經(jīng)驗不足，實踐中這一規(guī)管機制實施效果不佳。而香港早在1949年修訂的《退休金條例》中就對首長級公務員離職后從業(yè)加以約束，并以此為肇始，逐步建構(gòu)起一套對首長級公務員離職后從業(yè)規(guī)管的機制，形成了較為成熟的體系，實踐中也積累了豐富的經(jīng)驗，值得內(nèi)地學習和借鑒。

一、香港首長級公務員離職后從業(yè)規(guī)管機制的內(nèi)容與特點分析

香港規(guī)管首長級公務員離職后從業(yè)（即“外間工作”①）的主要依據(jù)有《退休金條例》（香港法例第89章）、《退休金利益條例》（香港法例第99章）、公務員聘書內(nèi)的《服務條件說明》，以及《公務員事務規(guī)例》和公務員事務局通告等。而其中公務員事務局通告（以下簡稱“通告”）更為核心。公務員事務局是香港公務員的主管機構(gòu)，香港有關對首長級公務員離職后的從業(yè)規(guī)管（亦稱“安排”），主要是以通告形式發(fā)布、執(zhí)行。故本文研究主要以公務員事務局發(fā)布的有關通告為視角。

基于公務員入職年限不同，為保持公務員隊伍的穩(wěn)定以及法的不溯及既往性，香港現(xiàn)時關于首長級公務員離職后從業(yè)的規(guī)管安排有三類：一是1995年及1997年修訂的通告，簡稱“舊安排”；二是2006年實施的通告第10/2005號的安排，簡稱“新安排”；三是2011年實施的通告第7/2011號的安排，簡稱“新機制”。由于“舊安排”和“新安排”規(guī)管的在職和前首長級公務員人數(shù)是固定的，并隨著這些被規(guī)管人員的期限屆滿或離去，其適用將終止。而2011年9月1日起離職或續(xù)聘（包括受聘）的首長級公務員均適用“新機制”，故本文主要以“新機制”為分析文本。

無論是“新、舊安排”還是“新機制”，總體上香港對首長級公務員離職后從業(yè)規(guī)管都是以 “保障公眾利益及個人就業(yè)權利”兩項原則為基礎。規(guī)管的目的都是“維持公眾對政府的信任、良好管治，以及公正及有誠信的公務員隊伍”。從“新、舊安排”發(fā)展到“新機制”，香港首長級離職后從業(yè)規(guī)管機制（以下簡稱“規(guī)管機制”）更趨嚴格、透明，亦更趨完善，其主要內(nèi)容及特點體現(xiàn)在以下層面：

（一）管制期限、工作限制嚴格明確

為確保首長級公務員在離職后 （包括離職休假期間②）的從業(yè)不會有損于公務員形象或令政府尷尬，香港規(guī)管機制針對不同薪級點的首長級公務員規(guī)定了不同的“最低限度的禁止期”和“管制期”，并根據(jù)需要在批準離職首長級公務員的從業(yè)申請時施加“基本工作限制”或“額外工作限制”。

具體而言，在“最低限度的禁止期”內(nèi)，離職首長級公務員不得加入私營商業(yè)機構(gòu)工作，其起算從首長級公務員開始離職前休假當日起計，包含離職休假期間在內(nèi)。首長級薪級第1至3點（或同等薪點）的人員最低限度禁制期為6個月；薪級第4點或以上（或同等薪點）的人員最低限度禁制期則為12個月。其目的是將離職首長級公務員執(zhí)行政府職務最后期間和離職后開始從業(yè)的兩段期間加以間隔，避免引起實際或潛在的利益沖突，以及引起公眾的負面觀感。

而“管制期”則是規(guī)定一定期限內(nèi)，離職首長級公務員必須事先獲得政府批準才可從事離職后的外間工作。目前，香港將首長級公務員按薪級點分為三個組別，規(guī)定了不同的管制期限。首長級薪級第1至3點（或同等薪點）的管制期限為2年；第4至7點（或同等薪點）的管制期限為3年；第8點（或同等薪點）的管制期限為5年。管制期限與薪級點成正比，這是因為薪級點愈高，意味著公務員的決策權愈大，公共資源、接觸的敏感資料愈多，因而也需要更長管制期限，以降低利益沖突的可能和公眾的疑慮。

同時，為更有效地回應及降低公眾對利益沖突的關注，香港規(guī)管機制對所有獲批的首長級公務員離職后的從業(yè)申請都設置了“基本工作限制”，諸如“申請人不得直接或間接參與競投任何政府土地、物業(yè)、計劃項目、合約或?qū)I權；不得擔任或代表任何人擔任與其任職政府最后3年期間執(zhí)行的政策制訂、決策或敏感資料，或合約、法律資料，以及工作或計劃項目等有關聯(lián)的工作 （包括訴訟或游說活動）；不得參與任何會令政府尷尬或損害公務員隊伍聲譽的活動等。另外，除上述“基本工作限制”外，還規(guī)定，政府可視個別情況，就獲批準的首長級公務員離職后從業(yè)申請施加“額外工作限制”③。此項兜底限制條款，以防備政府在批準時可能的疏漏或某些工作隱蔽性強不易察覺是否存有利益沖突，故視個案情況區(qū)別對待，以盡最大可能杜絕首長級公務員在離職后從業(yè)過程中存有“利益輸送”的可能，并消除公眾的疑慮。為保證“基本工作限制”或“額外工作限制”的執(zhí)行，負責審批的公務員事務局會將所施加的相關“工作限制”或“額外限制”直接通知準雇主或涉及的相關政府的決策局及部門。而獲批準的申請人也需在簽署或收到雇傭合約或聘書起計30天內(nèi)，向公務員事務局提交合約或聘書副本。如其后工作有變動也需在30天內(nèi)向公務員事務局申報。

總體上，就管制期限和工作限制而言，香港的規(guī)管是屬較為嚴格的④。

（二）“離職面談”指引、申請陳述詳盡，“內(nèi)審”、“外審”相互制約

根據(jù)香港規(guī)管機制的規(guī)定，首先政府會將一套相關的公務員事務規(guī)例和通告發(fā)給行將離職的首長級公務員，提醒他們有關規(guī)管機制的規(guī)定，并對行將離職的首長級公務員進行“離職面談”；提醒他們在考慮離職后從業(yè)時，須避免產(chǎn)生利益沖突，以及提交從業(yè)申請時，須提供充足和準確的資料。

其次，行將離職的首長級公務員依據(jù)申請表要求填寫詳盡的個人資料，并須于擬開始從事有關工作的一個月前提交。申請表內(nèi)容包括：“任職政府最后職位、停止政府職務的日期、聘用條款以及服務記錄⑤；提供擬從事工作的詳情（包括主要職位、主要職責、擬開始工作的日期、全職、兼職、有薪或無薪等）和準雇主的詳細資料（包括名稱、主要客戶、母公司及附屬公司等）以及雇主類別（私營商業(yè)、慈善、學術等非私營商業(yè)性機構(gòu)及其他）；回答其任職政府最后3年至6年期間與準雇主 （包括母公司或相關公司）是否存有合約、法律、公務及其他事務上的接觸或往來等問題?！雹尥瑫r，申請表格首列政策目標、評審準則，以及申請人應知悉的相關規(guī)例，再次提醒申請人評審過程中會考慮的因素和違反規(guī)定可招致的懲處，以幫助申請人抉擇應提供的資料。

詳盡的申請陳述能使審核機構(gòu)作出客觀的評判，離職面談的指引和提醒，可避免不必要的紛爭，也有益保障申請人的就業(yè)權益。

再次，為保障評審結(jié)果的公信力。香港規(guī)管機制設置了內(nèi)部評審和外部評審程序。公務員事務局接獲每宗從業(yè)申請均會根據(jù)申請人任職首長級公務員時隸屬的職系或決策局（部門），以及其申請的從業(yè)工作性質(zhì)，先交由有關決策局的常任秘書長（一位或多位）、職系首長、部門首長（一位或多位）作內(nèi)部評審⑦。各方根據(jù)申請人過往在政府所擔任的職務以及申請人在申請表上所提供的資料，依據(jù)評審準則評審。經(jīng)內(nèi)部評審之后，每宗申請均再轉(zhuǎn)交“離職公務員就業(yè)申請咨詢委員會”（以下簡稱 “咨詢委員會”）⑧征詢意見，即所謂的“外部評審”。

最后，公務員事務局局長根據(jù)政府部門的 “內(nèi)審”結(jié)果及咨詢委員會的“外審”意見作出決定，拒絕或附加條件地批準有關從業(yè)申請。

總之，離職面談指引，防范于未然；申請陳述詳盡，有益于審核機構(gòu)依據(jù)評審準則作出客觀、準確的判斷；而“內(nèi)審”、“外審”的設置，有相互補充與制衡的功能，避免了公眾“官官相護”的疑慮與觀感，最終使得從業(yè)申請批準更加審慎、合理。如此，既維護了公務員的公信力、政府的形象，又保障了首長級公務員個人的就業(yè)權。

（三）公開披露、處罰與救濟并行

歷史表明，制度的運行要達到良好效果，不僅僅在于制度設計本身的科學性和可行性，更在于制度要在陽光下運行。香港規(guī)管機制的發(fā)展也表明了這一點。香港政府將管制期內(nèi)獲準從業(yè)的離職首長級公務員的從業(yè)資料、咨詢委員會審核意見以及公務事務局的決定向公眾公開，將制度運行置于公眾監(jiān)督之下，樹立了規(guī)制機制的公信力。

根據(jù)香港規(guī)管機制的規(guī)定，公開披露的資料有三類：一是所有前首長級公務員離職后獲準從業(yè)的個案資料，都載列登記冊內(nèi)供公眾查閱⑨，直至適用該前首長級公務員的管制期限屆滿，或有關人員停止該項外間工作為止，兩者以較早者為準；二是咨詢委員會就每宗獲準離職后從業(yè)的個案提出的意見，及公務員事務局局長的決定，亦載列登記冊內(nèi)供公眾查閱；三是咨詢委員會每年需向行政長官提交年度報告，并由政府提交立法會和上載公務員事務局網(wǎng)站，向公眾公開。年度報告內(nèi)容包含咨詢委員會相關年度所處理申請的統(tǒng)計數(shù)字、離職獲準從業(yè)的雇主業(yè)務分類，以及登記冊內(nèi)咨詢委員會意見與公務員事務局最終決定相異個案、咨詢委員會運作模式指引等相關資料。上述三類資料的披露，雖然涉及部分個人資料私隱，但相對于公眾利益而言，首長級公務員的個人私隱權應適當謙抑。同時，公眾和有關的首長級公務員可以從中獲悉被批準個案的理由，以及公務員事務局有否接納咨詢委員會的全部意見，提高了決策過程的透明度。這不僅有利于公眾監(jiān)督，也有益于維護離職首長級公務員的就業(yè)權，有益于咨詢委員對政府審批權的制約，進而消除公眾“官官相護”的疑慮，提高了公眾對規(guī)管機制的信心。

當然，制度運行暢通，除需公開、透明外，也需要有阻嚇功能和救濟渠道。根據(jù)香港規(guī)管機制的規(guī)定，在管制期限內(nèi)，離職首長級公務員未獲批準而從業(yè)，或批準后未遵守所施加的工作限制，均屬違規(guī)，會受到懲責。如，暫停發(fā)放每月退休金；循民事途徑申請禁制令或索償；撤銷批準或在指定時間內(nèi)暫時撤銷批準；發(fā)出公開譴責信或警告等。

而對于申請人而言，除承擔應有的法定義務外，也享有法定的權利。其一是知悉權。按照香港規(guī)管機制的規(guī)定，公務員事務局局長作出決定后，應將審批結(jié)果以書面形式告知申請人。如申請不獲批準，公務員事務局應在通知書中列明拒絕理由，并在通知書中列明復檢及申訴渠道。其二是救濟權。申請人如果對公務員事務局的決定不滿，可提供額外資料或理據(jù)，要求公務員事務局復檢該決定⑩；亦可根據(jù)《公務人員（管理）命令》第二十條?直接向行政長官作出申述；亦或按照《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《基本法》）第四十八條第（十三）項?向行政長官提出申訴。

總之，公開披露，懲處與救濟并行，既維護了公眾利益，也保障了個人權利，同時也是制度得以良好運行的保障。

二、香港首長級公務員離職后從業(yè)規(guī)管機制的法律價值

“法的價值是法理學中十分重要的問題，它可以準確地揭示并有效的發(fā)揮法的作用，最大限度的實現(xiàn)法的價值?！盵1]對于香港首長級公務員離職后從業(yè)規(guī)管機制的法律價值，我們可以從如下方面來分析：

（一）防止“期權”腐敗，促進公務員公正執(zhí)行職務，保持行政中立

“期權”腐敗是現(xiàn)代社會產(chǎn)生的一種新的腐敗形式，實質(zhì)是將“權力”作為一種參與社會利益再分配的“期貨資本”。這不僅沖擊了社會利益的公正分配，也損害了政府形象，影響了民眾對政府的信心。因此，對首長級公務員離職后的從業(yè)予以必要限制，不僅有防止“期權”腐敗的功能，避免公務員利用其服務公職的機會，累積日后從業(yè)的“資本”，謀取不當利益或取得其他競爭者無法享有的便利。對首長級公務員離職后的從業(yè)予以必要限制，也有事前的阻嚇功能，尤其是阻止“不當期待心理”，亦即讓公務員在任職期間沒有必要對職務相關對象討好或做人情，也不會產(chǎn)生將來離職后要去這些與職務相關的機構(gòu)任職的期待，進而公務員在任職期間可以比較公正、公平地執(zhí)行職務。這樣也緩解了現(xiàn)職公務員的人際壓力，避免因行政相對人曾是其上司或同事而出現(xiàn)行為偏頗，進而減少對行政中立的不良影響。因此，對首長級公務員離職后的從業(yè)規(guī)管在促進公務員公正公平地執(zhí)行職務、保持行政中立方面十分有益。

（二）保障了公務員離職后的“就業(yè)權”，促進人才善用

公務員雖身負維護政府良好形象、不致政府處于尷尬境地的責任，但也依法享有個人的基本權利，尤其是個人就業(yè)和自由擇業(yè)的權利。這是香港《基本法》和相關國際公約訂明的基本人權之一。因而政府在基于公眾利益對離職首長級公務員的就業(yè)權利施加合理限制的同時，也不得過分約束離職首長級公務員的就業(yè)，對其要給予必要保障。通常，公務員能達到首長級都是擁有豐富的工作經(jīng)驗和專長的，他們在停止政府職務后，可以運用其經(jīng)驗和專長服務社會，對社會來說也是有益的資源?！叭绻x職后的公務員缺乏擇業(yè)自由，就容易出現(xiàn)用非所學、用非所長、用非所愿的情況，從而對公務員個人造成人性的壓抑和摧殘，對社會及個人都是巨大的損失?！盵2]根據(jù)香港有關人力資源數(shù)字統(tǒng)計，在過去數(shù)年中，每年約有8%的首長級公務員離職[3]。他們中有的申請外間工作獲得了政府準許，如2011年10月離開政府的前土木工程拓展署土力工程處處長陳健碩，于2012年2月獲準任香港科技大學兼職講師，并施加基本工作限制條款，以及“不得在教學上使用在政府任職期間所取得的機密或未在公眾領域的資料”條款；前房屋總署屋宇裝備工程師何志誠2011年9月8日停止政府職務后，于2012年7月2日獲準任中華電力有限公司地區(qū)客戶咨詢委員會委員，并施加基本工作限制條款，以及“在受雇期間不得使用或披露在政府任職期間所取得的任何機密或敏感資料”條款[4]?？傊?，對首長級公務員離職后的從業(yè)規(guī)管不僅有益于政府的公信力，也有益于首長級公務員離職后的就業(yè)保障，促進人才善用，造福社會。

（三）有益于對香港公務員隊伍的宏觀調(diào)控，促進行政效率的提高

眾所周知，香港公務員的行政“高效”一直為人稱道。根據(jù)公務員事務局2012年4月12日向立法會提交最新公務員編制員額和年齡統(tǒng)計的報告，截至 2011年3月31日，香港公務員編制及實際員額分別為163410個職位及156886人。公務員人數(shù)占香港人口約2.2%，占總勞動人口約4.2%[5]。這樣的公務員比例，說明香港政府是名副其實的“小政府”?！靶≌币蘸谩按笊鐣?，效率是關鍵。效率的提高不僅在于“專業(yè)化”的配置，也在于職位發(fā)展空間的拓展和吸引力，更在于公務員“進”、“出”渠道的暢通，形成一支有成熟經(jīng)驗又充滿活力的公務員隊伍。香港公務員隊伍無疑是具有這樣的特質(zhì)的。據(jù)統(tǒng)計，在2010至2011年度，香港公務員中屬40至49歲及50至59歲年齡組別的人員約占公務員實際員額的2/3[5]，這種一直以中年為主體的公務員隊伍，其經(jīng)驗與效率無疑都是有可靠保障的，其中公務員離職后從業(yè)制度便是暢通公務員的進出渠道，也是保持公務員隊伍活力的重要一環(huán)。對公務員離職后從業(yè)規(guī)管，能夠從法律上給在職公務員吃上一顆定心丸，不用過多擔心離職后政府對其擇業(yè)自由完全限制，同時也為香港公務員彈性的離、退休制度的實施，加快公務員隊伍的輪轉(zhuǎn)換位，消除官員“官本位”的思想觀念做好了鋪墊，并能為年輕有為的在職公務員提供晉升空間。

應該說“新陳代謝是事物發(fā)展的客觀規(guī)律，這一規(guī)律在公務員隊伍的建設上也有重要的體現(xiàn)，就是不斷地進行新老公務員的交替?！盵6]只有在制度上解決了公務員離職、退休后的生活及精神上的后顧之憂，才能暢通公務員隊伍的退出渠道，做好整個公務員隊伍的宏觀調(diào)控，實現(xiàn)公務員隊伍的“進、管、出”的新陳代謝，進而保持了公務員隊伍的活力，也保證了行政效率。

三、香港首長級公務員離職后從業(yè)規(guī)管機制對內(nèi)地的啟示

香港首長級公務員離職后從業(yè)規(guī)管機制已有近70年的歷史，相對于內(nèi)地而言，其機制較為成熟，累積了許多成功經(jīng)驗，值得內(nèi)地學習與借鑒。

（一）內(nèi)地公務員離職后從業(yè)規(guī)制的局限性分析

內(nèi)地對于公務員離職后從業(yè)規(guī)制，尤其是對公務員離職后的“經(jīng)商”行為，經(jīng)歷了從鼓勵到禁止的過程。

20世紀80年代初，在以發(fā)展市場經(jīng)濟為主導的改革開放的洪流中，各級政府支持乃至鼓勵官員“下?！苯?jīng)商，出現(xiàn)了辭職、停薪留職、停職留薪，以及帶薪兼職等各種形式的“官商”。“官商”的出現(xiàn)，沖擊了市場競爭的公平性，也腐蝕了“權力”，影響了政府形象。80年代中期始，中央政府隨之發(fā)布文件、命令，禁止公務員離職后從事私人商業(yè)活動，逐漸建構(gòu)對公務員離職后從業(yè)的規(guī)制。歸納起來，內(nèi)地對公務員離職后從業(yè)規(guī)制主要有三類規(guī)范：一是法律；二是黨紀黨規(guī)；三是地方法規(guī)以及部門規(guī)章等。

1.法律層面。最早對公務員離職后從業(yè)規(guī)制的是1993年《國家公務員暫行條例》，該條例第七十三條規(guī)定，公務員辭職后兩年內(nèi)到與原機關有隸屬關系的企業(yè)或營利性的事業(yè)單位任職，須原任免機關批準。其后，該條例被2006年《公務員法》所取代，該法第一百零二條第一款對辭職或退休公務員的從業(yè)作了限制性規(guī)定。此外，涉及司法人員的單行法規(guī)，如《律師法》、《法官法》和《檢察官法》中，對法官、檢察官離職后從事律師職務作了限制性規(guī)定。

2.黨紀黨規(guī)。自1984年7月17日中共中央、國務院辦公廳發(fā)出 《關于黨政機關在職干部不要與群眾合辦企業(yè)的通知》始，中共中央、國務院陸續(xù)發(fā)布了系列限制在職、離、退休黨政干部從事商業(yè)活動的規(guī)定、意見等。其中重要的有1997年3月中共中央印發(fā)的 《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》?，將黨員領導干部離職后從業(yè)行為作為廉潔從政的一個重要內(nèi)容加以規(guī)定。之后，對于公務員離職后從業(yè)行為的監(jiān)管開始成為黨風廉政建設和反腐敗的一個重要內(nèi)容。2000年，中紀委五次全會提出了“三年二不準”規(guī)定，即縣（處）級以上領導干部離職、退休三年內(nèi)，不準接受原任職務管轄的地區(qū)和業(yè)務范圍內(nèi)私營企業(yè)、外商投資企業(yè)和中介機構(gòu)的聘任；不準個人從事或代理私營企業(yè)、外商投資企業(yè)從事與原任職務管轄業(yè)務相關的經(jīng)商辦企業(yè)活動。2004年，中共中央又發(fā)布了《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》和《關于黨政領導干部辭職從事經(jīng)營活動有關問題的意見》，再次重申了中紀委提出的“三年二不準”的精神，等等?。

3.地方法規(guī)及部門規(guī)章。從地方法規(guī)而言，主要表現(xiàn)為各級地方黨政機構(gòu)為貫徹中央相關精神而發(fā)布的地方性辦法、決定等。其中2010年至2012年間，上海各區(qū)、江蘇啟東市等地出臺的辦法、實施細則最具代表意義。這些“辦法”、“細則”名稱上就標明，是為規(guī)制公務員離職后從業(yè)行為而立，名副其實。正因如此，這些“辦法”、“細則”著力于公務員離職后從業(yè)行為的監(jiān)管，建立了離職面談、從業(yè)備案，以及紀委監(jiān)察部門、人事部門共同負責監(jiān)管的制度。江蘇啟東市還將鄉(xiāng)科級公務員正式納入到“領導”級別的公務員規(guī)管范圍?。而從部門規(guī)章而言，主要有2012年6月國家工商行政管理總局發(fā)布的 《國家工商行政總局公務員退休離職后從業(yè)行為的暫行規(guī)定》，對總局公務員退休、離職后從業(yè)行為做了限制性規(guī)定。

上述法律、黨紀黨規(guī)、地方規(guī)章、部門規(guī)章等構(gòu)成了內(nèi)地當前對公務員尤其是領導干部離職后從業(yè)的規(guī)制體系。在這個規(guī)制體系中，顯然，黨紀黨規(guī)成為主角，法律則略顯單薄。從法理上來說，黨紀黨規(guī)有及時性、靈活性，對黨員干部更具直接的威力。但在效力上，黨紀黨規(guī)缺乏法律的強制性，加之有些地方政府在領會中央“三年二不準”精神時出現(xiàn)偏差，為追求地方經(jīng)濟效益，地方政府曾一度容許甚至鼓勵公務員離職后從事商業(yè)活動?。這一切都使得這個以黨紀黨規(guī)為主角的規(guī)制體系在實踐中有諸多不足。具體而言：

其一，地方法規(guī)與法律、黨紀黨規(guī)有沖突。如上述中，《公務員法》對公務員離職后從事經(jīng)營活動有明確的限制性規(guī)定，中紀委也三令五申黨員干部“三年二不準”。但一些地方基于地方精簡機構(gòu)、人員分流、經(jīng)濟發(fā)展需要，仍出臺過支持、鼓勵公職人員離職后從事經(jīng)營活動的政策、辦法，造成上有政策、下有對策，法律“落空”的局面。

其二，從法律、黨紀黨規(guī)本身來看，規(guī)管對象、從業(yè)范圍不明晰，缺乏可操作性。如《公務員法》第一百零二條第一款規(guī)定：“公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內(nèi)，其他公務員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務直接相關的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務直接相關的營利性活動?！痹谶@里，“領導成員公務員”與“其他公務員”的范圍并不清晰，各地方規(guī)定也不統(tǒng)一。如江蘇啟東把鄉(xiāng)科級干部納入“領導“級別，而浙江省則只是“參照”?。由于“與原工作業(yè)務直接相關”范圍不確切，實踐中很難把握，畢竟內(nèi)地公務員實行交流制度，輪崗換崗是公務員管理中的一種慣常方式，尤其是“領導”級別的公務員。與此同時，“原工作業(yè)務”概念本身也存在一個沒有明確界定的問題。諸如此類的問題在黨紀黨規(guī)以及地方法規(guī)中都存有，使得這套規(guī)制體系徒有虛名，造成實踐中離、退休黨政干部從事營利性活動的比較普遍，見慣不慣?。

其三，缺乏具體、明晰的公務員離職后從業(yè)規(guī)管程序和規(guī)管機構(gòu)?？v觀有關法律、黨紀黨規(guī)及地方法規(guī)，對公務員離職后從業(yè)采取的是在指定期限內(nèi)一律禁止。這種“一律禁止”的做法，既不利于公務員的新陳代謝，也不現(xiàn)實。雖然江蘇啟東、浙江、上海各區(qū)建立了公務員離職面談、離職從業(yè)備案等規(guī)管程序、機構(gòu)，但未明確是針對“指定限制期內(nèi)”行為，還是“限制期外”行為，并且地方法規(guī)位階低，效力有限，做法也不一致?。這就導致法律、黨紀黨規(guī)對公務員離職后從業(yè)行為的限制性規(guī)定僅停留在“紙面”上，實踐中得不到真正的貫徹落實。

其四，懲罰力度不夠，違法成本低，難以起到阻嚇功能。雖然《公務員法》、黨紀黨規(guī)等都對違反禁業(yè)規(guī)定的行為作出了懲罰，但總體上懲罰力度不大。如《公務員法》僅對違反禁業(yè)行為，“由其原所在機關的同級公務員主管部門責令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上工商行政管理部門沒收該人員從業(yè)期間的違法所得，責令接收單位將該人員予以清退，并根據(jù)情節(jié)輕重，對接收單位處以被處罰人員違法所得一倍以上五倍以下的罰款。”即便是2010年《廉潔準則》也只是規(guī)定，“黨員領導干部違反本準則的，依照有關規(guī)定給予批評教育、組織處理或者紀律處分，涉嫌違法犯罪的，依法追究其法律責任?！笔苤朴凇豆珓諉T法》和《廉潔準則》，地方法規(guī)也大都參照法律、黨紀黨規(guī)執(zhí)行?。

此外，未區(qū)分“領導公務員”的領導級別，均一刀切地施加3年禁業(yè)期限，這對領導級別較低的公務員而言有失公平，不利于人才流動與人才的善用；而對領導級別較高的公務員而言，又有放縱之嫌，難以達到規(guī)管的目的。同時，也沒有區(qū)分禁業(yè)期內(nèi)的監(jiān)管和禁業(yè)期外的監(jiān)管?；沒有設置備案公開的的公眾監(jiān)督平臺，始終停留在內(nèi)部或者說同級監(jiān)管的階段。這些都是導致內(nèi)地公務員離職后從業(yè)監(jiān)管制度失靈的因素。

（二）對香港經(jīng)驗的借鑒

筆者認為，香港首長級公務員離職后從業(yè)規(guī)管機制運行成功的經(jīng)驗主要有兩個方面：一是有明晰的立法、規(guī)管措施和專職機構(gòu)；二是程序透明，信息公開，公眾監(jiān)督。因此，基于內(nèi)地公務員離職后從業(yè)規(guī)制中的不足，借鑒香港的經(jīng)驗，內(nèi)地公務員離職后從業(yè)規(guī)制重點應從以下兩個方面完善：

一是應對現(xiàn)有規(guī)制公務員離職后從業(yè)行為的法律、黨紀黨規(guī)及地方規(guī)定等進行整理，形成一個統(tǒng)一明晰的關于公務員離職后從業(yè)規(guī)制的條例或?qū)嵤┘殑t，將《公務員法》第一百零二條的規(guī)定落到實處。這其中，對規(guī)管對象、規(guī)管范圍作明確界定，尤其是要區(qū)分領導級別，施以不同的管制期限，做到權利與義務對等，權利與責任相當，改變目前一刀切的做法。既要體現(xiàn)法律的公平，也要彰顯法律的權威，從而降低法律實施的成本。同時，筆者也認為，目前內(nèi)地對公務員離職后從業(yè)規(guī)制導向上所采取的一律禁止的“堵”法值得檢討。因為就業(yè)權是公民的基本權利?；诠娎妫瑢珓諉T的就業(yè)權施加適當限制是必要的，但也要保障公務員的個人權利。因此，借鑒香港的經(jīng)驗，應區(qū)分禁止期和管制期，并對不同級別的公務員施以不同的禁止期和管制期，區(qū)分兼職、全職；有薪、無薪；營利性機構(gòu)、非營利性機構(gòu)等。這樣，既可以維護公眾利益，也能保障個人的權利，有益于人才流動，人才善用，造福社會。

二是應在內(nèi)地目前紀委、監(jiān)察、組織部、人事局共同管理的格局上，形成一個專職的離職公務員就業(yè)委員會，負責離職公務員從業(yè)申請的審核等。當然，無論是申請、審核，程序都要公開透明，尤其是批準許可從業(yè)，不僅要登記備案，還要向公眾公開。借鑒香港做法，政府可以在政府網(wǎng)頁專劈“離職公務員從業(yè)”一欄，將獲準從業(yè)的離、退休公務員的原職情況、現(xiàn)任職情況登載上網(wǎng)，以便公眾查詢、監(jiān)督。只有程序透明、結(jié)果公開，才會真正保障制度的有效運行。

四、結(jié) 語

香港較早的以首長級公務員為重點，對公務員離職后從業(yè)進行了規(guī)制，形成了較完善的體系，其經(jīng)驗對于內(nèi)地公務員離職從業(yè)監(jiān)管機制的健全、完善有重大的理論和實踐意義。目前內(nèi)地對公務員離職后從業(yè)的監(jiān)管還缺乏明晰、統(tǒng)一的監(jiān)管機制，“官員下海經(jīng)商”、“權力期權化交易”等現(xiàn)象十分嚴重。反腐倡廉已經(jīng)成為當今時代的主攻點。因此，學習、借鑒香港首長級公務員離職后從業(yè)規(guī)管機制的成功經(jīng)驗，加強對公務員離職后從業(yè)的審核、監(jiān)管，對于內(nèi)地做好反腐倡廉工作，建設服務型政府及公務員制度改革有重大的現(xiàn)實意義。

注：

① 外間工作有兩類：一類是私營商業(yè)機構(gòu)工作；一類是非商業(yè)性機構(gòu)工作。其中從事私營商業(yè)機構(gòu)工作是規(guī)管重點，因而也是本文討論的重點。至于非商業(yè)性機構(gòu)工作，如在慈善、學術或其他不涉及商業(yè)活動的非牟利機構(gòu)，以及非商業(yè)性質(zhì)的區(qū)域或國際機構(gòu)和中央機構(gòu)無償工作，政府一律準許，惟須事先知會公務員事務局；若有薪則須獲得政府批準。

② 香港首長級公務員因年屆正常退休年齡或因其他理由而停止政府職務時，通常會積存一些應休但未休的假期。在這種情況下，他們會在正式離開政府前休假，一般稱為“離職前休假”。此時，仍屬公務員身份，故仍屬規(guī)管對象。

③ 現(xiàn)時香港按“可享退休金條款”退休的公務員離職后從業(yè)會有一項額外限制：即若在憲報所公告的16家輔助機構(gòu)從事全職受薪工作超過3個月、或兼職受薪工作而每周工作超過24小時的，則須暫停領取每月退休金。這16家輔助機構(gòu)主要是立法會行政管理委員會、申訴專員公署、平等機會委員會、房屋委員會、金融管理局、個人資料私隱專員公署、醫(yī)院管理局、職業(yè)訓練局，以及香港大學、中文大學、城市大學、科技大學、浸會大學、教育學院、嶺南大學等。參見香港《憲報公告輔助機構(gòu)名單》，http://www. dcspostservice-review.org.hk/tc_chi/pdf/Annex_Cr_chi.pdf.

④ 如，澳大利亞、新西蘭視公務員合約而定，一般不設規(guī)管期限；加拿大規(guī)管期限為1年，但有關人員提出申請并有充分理據(jù)，政府也可豁免或縮短規(guī)管期限，等等。參見《首長級公務員離職就業(yè)檢討委員會檢討報告》第5章，第86頁。http://www.dcspostservice-review.org.hk/tc_chi/

⑤ 如屬首長級薪級第1至3點（或同等薪點）的人員，須提供在政府任職最后3年的職務資料；如第4點或以上（或同等薪點）的人員，則須提供任職政府最后6年的職務資料。見《公務員事務局通告第7/2011號》。

⑥ 如屬首長級薪級第1至3點（或同等薪點），須披露任職政府最后3年間的接觸或往來；如屬第4點或以上（或同等薪點），則追溯至任職政府最后6年間往來情況。見《公務員事務局通告第7/2011號》。

⑦ 為保障公務員的政治中立性，政治任命官員（公務事務局局長除外）不參與評審前首長級公務員離職后從業(yè)申請。見《首長級公務員離職就業(yè)檢討委員會》咨詢文件，第3章《現(xiàn)行規(guī)管首長級公務員機制》，第 15頁。http://www. dcspostservice-review.org.hk/tc_chi/consultation.html.

⑧ 獨立的法定機構(gòu)，成立于1987年。主要職責為：就政府制訂規(guī)管公務員離職后從業(yè)的政策及安排，和就審議行將離職的公務員再從業(yè)申請向政府提供獨立意見。現(xiàn)時咨詢委員會由包括主席在內(nèi)的9人組成，行政長官委任。他們均為社會人士，擁有不同專長，以便咨詢委員會能向政府提供更全面的意見。咨詢委員會也訂有利益申報規(guī)則。若任何成員（包括主席）與某宗申請有潛在利益沖突，須全面披露其涉及的利益。如有需要，該成員則須回避，不得就該宗申請?zhí)峁┮庖姟Ｗ稍兾瘑T會視申請個案的復雜程度，或以會議形式或以傳閱文件形式，依據(jù)評審準則提供意見。見《離職公務員就業(yè)申請咨詢委員會運作模式指引》，http://www.jsscs.gov.hk/ch/acpe/acpe_guidelines.htm.

⑨ 包括政府一律準許的指定非商業(yè)機構(gòu)無償工作。見《公務員事務局通告第7/2011號》。

⑩ 如果申請人要求復檢決定，公務員事務局復檢時應再次征詢咨詢委員會的意見?！妒组L級公務員離職就業(yè)檢討委員會檢討報告》第5章，第109頁。http://www.dcspostservicereview.org.hk/tc_chi/.

? 《公務人員（管理）命令》第20條規(guī)定，（1）任何人員如有公開或私人性質(zhì)的申述向特別行政區(qū)政府作出，應將其申述向行政長官提出。行政長官須視對公眾有利和對個人公正的需要而就每項申述作出考慮和行事。（2）行政長官可委任一個復核委員會，就致予他的某些他認為合適的而關乎公務人員的任命、革職和紀律事宜的申述提供意見。

? 《基本法》第四十八條第（十三）項規(guī)定，行政長官行使處理請愿、申訴事項的職權。

?該黨規(guī)在試行了 12年之后，于2010年1月18日被中共中央正式發(fā)布實施的 《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》（下稱“廉潔準則”）所取代。新的《廉潔準則》再次申明禁止黨政領導干部離職后的營利性活動。

?同年，中央組織部、中紀委發(fā)出了《關于對黨政領導干部在企業(yè)兼職進行清理的通知》，要求各地方、部門對縣級以上領導干部兼職企業(yè)行為進行一次認真清理。此后，中組部中紀委就黨政領導干部到企業(yè)兼職多次發(fā)文規(guī)管，至2013年10月，中組部又一次印發(fā)《關于進一步規(guī)范黨政領導干部在企業(yè)兼職（任職）問題的意見》，對經(jīng)批準可在企業(yè)兼職的黨政領導干部的年齡、任期進行了嚴格限制。見《南方都市報》2013年10月31日，AA01版。

?見2012年8月江蘇省啟東市 《關于進一步規(guī)范公務員退休或離職后從業(yè)行為的暫行辦法》。

?如2002年到2004年間，湖北、湖南、江蘇、山西省委、省政府都分別出臺過加快私營經(jīng)濟發(fā)展的決定或意見，均對辭職創(chuàng)辦實業(yè)或到私營機構(gòu)任職的黨政機關、事業(yè)單位工作人員給以物質(zhì)鼓勵等。

?2010年的《廉潔準則》也是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、基層站所的黨員負責人列為“參照”執(zhí)行范疇。

?據(jù)媒體披露，市值排前50的內(nèi)地上市公司中，有34位內(nèi)地政府退休高官擔任企業(yè)獨立董事。見康殷：《港府退休高官再就業(yè)須公示》，南都網(wǎng)，http://gcontent.oeeee.com/0/ 8e/08e6bea8e90ba87a/Blog/bc6/283083.html.

?如江蘇啟東規(guī)定，“公務員辦理退休或離職手續(xù)時，由原工作單位紀檢監(jiān)察組織、人事部門進行離職談話，公務員退休或離職后從事營利性活動的，應在兩個月內(nèi)向原工作單位組織人事部門和紀檢監(jiān)察組織報告?zhèn)浒?。”浙江省則規(guī)定，“提前退休的領導干部退休后三年內(nèi)，應于每年年底向其原所在單位黨委(黨組)報告離職后的從業(yè)情況。原單位黨委(黨組)和組織(人事)部門應了解掌握提前退休干部的從業(yè)情況。”上海市各區(qū)則增加了從業(yè)承諾規(guī)定，“申請辭去公職或提前退休的公務員應說明離職理由和去向，并作出有關從業(yè)的書面承諾”

?以2011年上海市徐匯區(qū) 《規(guī)范本區(qū)公務員離職后從業(yè)行為的實施辦法》為例，其第三條第二項規(guī)定，“離職公務員違反本規(guī)定的，由原所在單位予以告誡，限期糾正。逾期不糾正的，由原所在單位將有關情況告知區(qū)公務員局，由區(qū)公務員局按照《中華人民共和國公務員法》第一百零二條第二款及其他相關規(guī)定處理。離職公務員系中共黨員的，除執(zhí)行前款規(guī)定外，其行為構(gòu)成違紀的，由所在黨組織按照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》有關規(guī)定進行處理，涉嫌犯罪的，移交司法機關依法進行處理。”

?筆者目前僅發(fā)現(xiàn)2010年上海市閔行區(qū) 《規(guī)范公務員離職后從業(yè)行為的實施細則》第五條專門指出，“公務員離職滿一定年限后從事經(jīng)商辦企業(yè)活動的，應及時向原單位紀檢監(jiān)察組織和組織人事部門登記備案?！碑斎唬@個“一定年限”未具體化，但至少已開始有“禁業(yè)期內(nèi)”和“禁業(yè)期外”的區(qū)分了。

[1]張文顯.法理學（第三版）[M].北京：北京大學出版社，2007.293.

[2]譚功榮.公務員制度比較研究[M].重慶：重慶出版社，2007.298.

[3]香港首長級公務員離職就業(yè)檢討委員會.首長級公務員離職就業(yè)檢討委員會檢討報告（第5章）[DB/OL].首長級公務員離職就業(yè)檢討委員會網(wǎng)，http://www.dcspostservice-review. org.hk/tc_chi/consultation.html.2009-06.

[4]香港公務員事務局.受公務員事務局通告第7/2011號規(guī)管機制所管制的首長級公務員獲準停止職務后從事外間工作登記冊[DB/OL].香港公務員事務局網(wǎng)，http://www.csb. gov.hk/cindex.html.2011-10.

[5]康殷.香港政府定期公布離職高管再就業(yè)去向[N].南方都市報，2012-04-13.

[6]黃衛(wèi)平，譚功榮.公務員比較研究[M].北京：中央編譯出版社，2002.254.

【責任編輯：林莎】

On the Regulatory Mechanism over the Employment of Hong Kong’s Directorate Civil Servants after Their Leaving Office

YAO Xiu-lan
(Law School,Shenzhen University,Shenzhen,Guangdong,518060)

Directorate civil servants are the key members of civil servants.They are in high positions of power, and their words and deeds have broader ramifications.Therefore,it is necessary to regulate their employment after their leaving office.Hong Kong established a regulatory mechanism earlier than Chinese mainland and has formed a mechanism of“employment upon approval”.The regulatory term and job restriction are applied in accordance with the salary level of the civil servants,and the relevant information is made public.Having been in operation for years,this mechanism helps to retain the credibility of Hong Kong’s civil servants and has obvious legal value.It is thus widely recognized by Hong Kong people.Chinese mainland,however,lacks a distinct and unified mechanism in this regard.As a consequence,the phenomena as officials going into business after leaving office and the option right realization of power are serious.Anti-corruption is a primary task for China today.In this case,it is of great practical significance to learn from Hong Kong’s regulatory mechanism over the employments of the directorate civil servants after their leaving office so as to perfect relevant systems in Chinese mainland.

Hong Kong;directorate staff;employment after leaving office;regulatory mechanism

D 676.58；D 630.9

A

1000－260X（2017）02-0030-08

2016-11-15

姚秀蘭，法學博士，深圳大學法學院教授，主要從事臺港澳法研究。