摘 要：后稅費時代的鄉(xiāng)村水利治理實現(xiàn)了制度內(nèi)供給，卻陷入了大小水利無法對接且缺少系統(tǒng)規(guī)劃、鄉(xiāng)村組織難以起到組織作用、農(nóng)民用水協(xié)會名大于實等問題。追溯這些問題的深層邏輯，發(fā)現(xiàn)其根源于國家、基層組織及鄉(xiāng)村社會多種邏輯的交織。而對這些困境進(jìn)行突破，則應(yīng)從確立鄉(xiāng)村水利的公益性并進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃、鄉(xiāng)村兩級組織向服務(wù)型組織轉(zhuǎn)型、培育鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會資本以提高組織合作能力等方面入手。

關(guān)鍵詞：后稅費時代；鄉(xiāng)村水利；治理；困境；改革

中圖分類號：F323.213 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）32-0027-04

鄉(xiāng)村水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)。但近年來，農(nóng)業(yè)旱澇災(zāi)害持續(xù)升級，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全和農(nóng)民增收都造成了直接的影響。面對干旱災(zāi)情，媒體和國家政策部門進(jìn)行了諸多報道和專門研究，將根源歸結(jié)為“天災(zāi)”和“人禍”。一方面是“天災(zāi)”，認(rèn)為造成旱災(zāi)的主要原因在氣象問題，極端天氣主要是由全球氣候變化所造成的；另一方面是“人禍”，認(rèn)為造成旱災(zāi)蔓延的主要原因在于鄉(xiāng)村水利長期得不到維護(hù)，對水利建設(shè)的不重視加上長期投入不足所造成的。但問題并不那么簡單，自然因素和工程因素固然是原因之一，但除此之外也不能忽視后稅費時代鄉(xiāng)村水利的社會和治理背景，只有從鄉(xiāng)村水利治理角度進(jìn)行綜合把握，才能呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村水利困境的復(fù)雜性，并在此基礎(chǔ)上提出具有針對性的意見建議?；诖耍瑪M著眼于鄉(xiāng)村水利治理的困境，分析鄉(xiāng)村水利治理多方相關(guān)者的深層邏輯，并在此基礎(chǔ)上提出鄉(xiāng)村水利治理的改革方向，以期為鄉(xiāng)村水利政策的制定提供參考。

一、后稅費時代鄉(xiāng)村水利治理的困境

在后稅費時代的當(dāng)下，鄉(xiāng)村社會已經(jīng)不再收取農(nóng)業(yè)稅費，原來依靠共同生產(chǎn)費和“兩工”進(jìn)行籌資籌勞的制度外供給模式已經(jīng)難以為繼。國家開始通過財政轉(zhuǎn)移支付的制度內(nèi)供給方式介入鄉(xiāng)村水利，但國家的介入并沒有完全解決鄉(xiāng)村水利治理的諸多困境。問題主要表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）大小水利無法有效對接且缺少縣域系統(tǒng)規(guī)劃

大水利主要指的是大中型水庫或大江大河等，小水利主要指的是中小型水庫、泵站及渠道等。目前國家通過財政轉(zhuǎn)移支付的形式對大水利進(jìn)行建設(shè)或維護(hù)投入，對于小水利則通過“以獎代補(bǔ)”的形式鼓勵農(nóng)民自建堰塘、渠道或打電機(jī)井等。例如，中西部水稻灌區(qū)的一些縣份規(guī)定，對農(nóng)民自發(fā)建設(shè)的堰塘等，驗收合格后可以補(bǔ)貼一半。為此，每年基層政府都會投入幾十萬元來進(jìn)行獎補(bǔ)，這些措施從很大程度上調(diào)動了農(nóng)民事務(wù)積極性。但這一獎補(bǔ)政策在實踐過程中往往變形，很多農(nóng)民并不愿意和其他人合作將資金投入在渠道或泵站上，更多的是建設(shè)私人的堰塘或進(jìn)行私人打井，國家的補(bǔ)貼在實踐過程中就形成了對私人小水利的激勵。一方面，國家對大中型水庫進(jìn)行了較多的投入，存水豐盈；另一方面，對農(nóng)民的激勵又大大促進(jìn)了私人小水利的發(fā)展。私人小水利的泛濫，與大水利進(jìn)一步呈現(xiàn)為相互瓦解和競爭的狀態(tài)，二者之間無法形成相互銜接的整體。另一方面，各水利項目往往由不同的“條條”部門管轄，各部門之間往往是“九龍治水”，彼此之間沒有一個綜合的協(xié)調(diào)單位，最終形成的狀況是水利治理的大量重復(fù)規(guī)劃和重復(fù)建設(shè)，造成了資源的大量浪費。當(dāng)然，每個縣域都會進(jìn)行水利建設(shè)的規(guī)劃，但在實施的過程中，卻并沒有系統(tǒng)的科學(xué)調(diào)查精神，在規(guī)劃環(huán)節(jié)上沒有扎實的系統(tǒng)調(diào)查，在實施環(huán)節(jié)中就會帶來更多的問題。

（二）鄉(xiāng)村組織難以起到組織作用

自人民公社至農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)村組織一直在水利建設(shè)和維護(hù)管理過后稅費時代鄉(xiāng)村水利治理的困境及改革方向

李笑驊

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210098）

摘 要：后稅費時代的鄉(xiāng)村水利治理實現(xiàn)了制度內(nèi)供給，卻陷入了大小水利無法對接且缺少系統(tǒng)規(guī)劃、鄉(xiāng)村組織難以起到組織作用、農(nóng)民用水協(xié)會名大于實等問題。追溯這些問題的深層邏輯，發(fā)現(xiàn)其根源于國家、基層組織及鄉(xiāng)村社會多種邏輯的交織。而對這些困境進(jìn)行突破，則應(yīng)從確立鄉(xiāng)村水利的公益性并進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃、鄉(xiāng)村兩級組織向服務(wù)型組織轉(zhuǎn)型、培育鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會資本以提高組織合作能力等方面入手。

關(guān)鍵詞：后稅費時代；鄉(xiāng)村水利；治理；困境；改革

中圖分類號：F323.213 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）32-0027-04程中起到主導(dǎo)性作用。但取消農(nóng)業(yè)稅費之后，鄉(xiāng)村組織無法通過共同生產(chǎn)費和“兩工”進(jìn)行籌資籌勞；同時，鄉(xiāng)村體制改革進(jìn)一步合村并組并裁剪村民小組長，導(dǎo)致鄉(xiāng)村組織力量也已經(jīng)十分衰弱，加之農(nóng)民分化嚴(yán)重，“搭便車”效應(yīng)的普遍存在，鄉(xiāng)村組織已難以在水利建設(shè)和管理維護(hù)中起到組織作用，這就導(dǎo)致私人小水利泛濫成災(zāi)。與集體水利相比，農(nóng)民私人小水利要付出更高的經(jīng)濟(jì)代價，而且個體小農(nóng)往往在旱澇災(zāi)害面前極為脆弱，只能采取一些低效的傳統(tǒng)方式進(jìn)行維持，在極端自然災(zāi)害面前只能陷入束手無策的境地。同時，私人小水利如電機(jī)井的大量涌現(xiàn)嚴(yán)重破壞了農(nóng)業(yè)生態(tài)。以小機(jī)井最為泛濫的華北平原為例，華北平原的年平均降水量為在500毫米左右，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耗水量在800毫米左右，300多毫米的水資源必須大都是從小機(jī)井的地下水中抽取，多年的持續(xù)抽水已將華北平原抽成了世界上最大的地下漏斗。我國連年增收的糧食產(chǎn)量，所依賴的是寶貴的地下水資源，而大江大河中的地表水卻閑置甚至是浪費?？卤?014中國農(nóng)業(yè)發(fā)展論壇中曾指出，“地下水逐年下降，現(xiàn)在很多地下水都是來自400米以下的。而京津冀三省每年生產(chǎn)的小麥大概1 400萬噸，每生產(chǎn)1公斤的小麥需要1噸的水，1 400萬噸小麥需要140億立方的水，相當(dāng)于南水北調(diào)全部的水量。而華北地區(qū)僅是其中一例，西北、東北、西南地區(qū)的水問題都很突出。”[1]

（三）農(nóng)民用水協(xié)會名大于實難以整體解決問題

農(nóng)民用水合作組織本質(zhì)上指的是農(nóng)民自愿聯(lián)合共同形成一個非行政性組織來進(jìn)行水利建設(shè)、管理和維護(hù)的合作，其成立初衷是認(rèn)為鄉(xiāng)村兩級組織會利用自身的權(quán)力在組織農(nóng)民用水的過程中謀利，所以希望通過一個村級組織之外的民間組織的形式來凝聚農(nóng)民的合作意識，從而推動農(nóng)民在鄉(xiāng)村水利上的組織合作。但問題并不那么簡單，農(nóng)民用水協(xié)會沒有強(qiáng)制性權(quán)力，無法進(jìn)行謀利，但相應(yīng)的，用水協(xié)會沒有強(qiáng)制性權(quán)力，也無法解決個別農(nóng)民的“搭便車”行為，例如，在農(nóng)民的資源聯(lián)合過程中，出現(xiàn)少部分人不服從整體安排的時候，因為無法強(qiáng)制進(jìn)行決策，所以導(dǎo)致水利的合作大打折扣，協(xié)會的凝聚力和合作力就會大打折扣，“搭便車”的行為就會愈演愈烈，最終使水協(xié)會最終流于形式。當(dāng)然，也并不是用水協(xié)會完全沒有用處，要根據(jù)具體的情況進(jìn)行具體分析。例如，在北方旱作物區(qū)，解決農(nóng)田水利灌溉的方式是打深井，用水協(xié)會可以組織大家進(jìn)行籌資建設(shè)，并通過一定范圍的渠道管理方式確保用水協(xié)會中的農(nóng)戶收益。這種用水協(xié)會具有一定的可行性，但往往范圍集中于一定的地域范圍，例如，田塊相近且在一定范圍內(nèi)的農(nóng)戶可以組織，而過大的范圍必然帶來的是過大的內(nèi)部成本，成本大于投入的時候，協(xié)會就會自動縮減邊界。在南方的水稻灌區(qū)問題就更多，因為南方的水稻灌區(qū)一般是從大中型水庫中來引水，這就必然擴(kuò)大了內(nèi)部成本，一些灌溉水經(jīng)過的農(nóng)戶不繳費，可能也能享受到服務(wù)，這就導(dǎo)致“搭便車”無法最終解決，最終形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致資源聯(lián)合的用水協(xié)會解體。所以說，農(nóng)民用水協(xié)會有一定的限度，整體上來說并沒有解決水利供給的困境[2]。

二、后稅費時代鄉(xiāng)村水利治理的深層邏輯

后稅費時代的鄉(xiāng)村水利治理正處于國家政策導(dǎo)向、基層組織及鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)大轉(zhuǎn)型的背景之下。在人民公社時期，三者的邏輯處于統(tǒng)一的狀態(tài)；在稅費改革時期，三者的邏輯開始出現(xiàn)錯位。至當(dāng)下，三者的邏輯關(guān)系則出現(xiàn)紊亂，主要體現(xiàn)在以下三個層面。

（一）項目制的封閉性及水利運作的市場化導(dǎo)向

在后稅費時代，國家擁有了充足的財力開始推動資源下鄉(xiāng)。在這一過程中，國家力圖以項目專項資金的形式來實現(xiàn)對水利建設(shè)的制度內(nèi)供給，同時，為了提高公共服務(wù)的服務(wù)效率和質(zhì)量，國家力圖對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的運營進(jìn)行市場化的推動，可以說后稅費時代的國家在農(nóng)田水利建設(shè)上堅持了項目制和市場化兩個關(guān)鍵詞。但問題也相應(yīng)而來：一是“項目治國”存在農(nóng)民難以參與的弊端，導(dǎo)致項目供需難以平衡。各類“資源下鄉(xiāng)”中的鄉(xiāng)村水利項目大都是由各級政府部門的條條單位設(shè)置的，如發(fā)改委、農(nóng)業(yè)廳局、水利廳局、農(nóng)業(yè)開發(fā)、科技廳局、國土廳局等，一般來說，他們在設(shè)置的過程中往往很難考察不同的村莊需求，從而無法實現(xiàn)供給與需求的平衡，只能采取一刀切的方式，按照技術(shù)化的招投標(biāo)、監(jiān)理管理及考核驗收等程序來進(jìn)行資源投放。在這一過程中，項目的設(shè)置、管理、驗收等整個流程基本上處于全封閉狀態(tài)，作為需求方的農(nóng)民卻無法有效參與進(jìn)去，農(nóng)民的無法參與導(dǎo)致供給與需求之間出現(xiàn)嚴(yán)重脫節(jié)，項目落地的時候無法吸收地方性知識，農(nóng)民的具體需求無法在項目中體現(xiàn)出來，水利項目建設(shè)與農(nóng)民之間的關(guān)系是懸浮的。二是國家過于推動市場化，嚴(yán)重忽視了農(nóng)民作為買方的實際需求、因為水利服務(wù)的購買不能單獨分散進(jìn)行，后稅費時代的農(nóng)民又難以進(jìn)行組織合作，這就導(dǎo)致市場化最終會流于形式，沒有公益化保障措施的托底，市場化反而加劇了農(nóng)田集體水利的損毀?？傮w來看，國家介入鄉(xiāng)村水利具有正當(dāng)性和合理性，但國家的邏輯卻有可能在實踐落實過程中走形或變樣，帶來了預(yù)期與實踐效果之間的嚴(yán)重背離。

（二）鄉(xiāng)村基層組織的治理動力和責(zé)任嚴(yán)重缺失

后稅費時代，基層組織在水利建設(shè)中處于尷尬的狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作重心在于推動本地區(qū)的GDP發(fā)展，公共服務(wù)的質(zhì)量無法測度，也難以成為上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的重心工作，由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基層水利建設(shè)和管理并沒有充足的動力和責(zé)任意識，甚至為了其他的中心工作，會挪用水利的相關(guān)費用，抽調(diào)水利部門的相關(guān)人員，至于水利相關(guān)的業(yè)務(wù)并不是他們關(guān)注的焦點問題。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的工作責(zé)任已經(jīng)嚴(yán)重弱化。而作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的水利站，一方面，自身也只能維持基本運轉(zhuǎn)，沒有較強(qiáng)的權(quán)威來協(xié)調(diào)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的水利建設(shè)、維護(hù)和管理，工作動力并不充足；另一方面，由于市場化的推進(jìn)，一些水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)市場化，他們在協(xié)調(diào)安排的過程中也往往受到掣肘。例如，在大旱之年，一些承包出去的中小型水庫會碰到養(yǎng)魚戶與其他村民灌溉的矛盾，在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站也無法充分發(fā)揮資源的調(diào)配作用。村一級組織則更加虛弱。后稅費時代村莊依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付來維持運轉(zhuǎn)，村民對村莊事務(wù)的政治參與度較低，村委會與村民基本上處于“懸浮”狀態(tài)；一些村民小組已經(jīng)遭到了撤并，只能由村委會干部分片充當(dāng)小組長，村委會的權(quán)威和組織力量變得十分虛弱，甚至只能做到基本維持管理。在這樣的狀態(tài)下，村委會也失去了治理的權(quán)威。一方面，無法組織村民進(jìn)行集體的水利建設(shè)、管理或維護(hù)工作；另一方面，也難以阻止在堰塘、渠道乃至泵站等水利設(shè)施管理中的違背集體利益或公德的行為。除了大旱之年抗旱的“政治水”，大部分時候，村級組織都是缺位的。可以看出，鄉(xiāng)村兩級組織的治權(quán)已經(jīng)嚴(yán)重弱化，在基層水利等公共服務(wù)中已經(jīng)失去了發(fā)言權(quán)，這也就失去了國家和農(nóng)民之間的中介聯(lián)接，水利建設(shè)只能最終由單個個體來承擔(dān)重?fù)?dān)。

（三）“搭便車”效應(yīng)導(dǎo)致農(nóng)民組織合作力瓦解

農(nóng)民對于集體用水和私人小水利之間的成本差距是清楚的，但農(nóng)民更傾向于私人小水利，原因正在于農(nóng)民合作機(jī)制的瓦解。曹錦清先生在《黃河邊的中國》中曾提出中國農(nóng)民“善分不善合”，是對當(dāng)下農(nóng)民組織現(xiàn)狀的一個很好概括，而造成這一狀況的原因在于以下兩個方面：一是農(nóng)民無法破解“搭便車”[3]效應(yīng)。農(nóng)民集體用水必須借助水庫、泵站或渠道等，但由于施行分田到戶，每個農(nóng)戶的經(jīng)營特點不同，導(dǎo)致難以統(tǒng)一進(jìn)行組織灌溉。農(nóng)民的土地又是插花田，在利用渠道進(jìn)行灌溉的過程中，肯定會經(jīng)過別人的田地，在這一過程中可能被低成本地“偷水”。如果有人組織進(jìn)行集體抽水，各種費用都需均攤，但有些農(nóng)民處于上游，水必須從他們田塊經(jīng)過，這種有利地形就導(dǎo)致他們故意不繳納費用。諸多農(nóng)民的“搭便車”行為最終瓦解了農(nóng)田水利的集體灌溉。盡管農(nóng)民知道大水利灌溉成本低，但都不愿意去找“麻煩”，因為通過個人小水利可以精確計量自己的成本和投入，可以做到心理上的公平感，消除“搭便車”的行為。當(dāng)然，“搭便車”的行為消除了，但成本卻大大提高了。二是農(nóng)民的流動、職業(yè)分化及勞動力價格的沖擊。當(dāng)前的農(nóng)民概念已經(jīng)不再是鐵板一塊，外出務(wù)工已經(jīng)使農(nóng)民開始發(fā)生嚴(yán)重分化，農(nóng)業(yè)種植的效益較低，大部分的中青年勞動力都外出務(wù)工以獲取較多的收入，只有老弱病殘在村莊中留守，在這樣的過程中農(nóng)民基本上并不重視農(nóng)業(yè)的投入，尤其是部分在外成功的人士，更不會愿意參與承擔(dān)鄉(xiāng)村水利的義務(wù)，這樣就會導(dǎo)致農(nóng)民無法組織起來，利益也就無法最終整合。同時，不管是在外務(wù)工的農(nóng)民還是留守在家的人員，在日趨商業(yè)化的鄉(xiāng)村生活氛圍中，勞動力價格已經(jīng)居高不下，讓農(nóng)民免費出工進(jìn)行鄉(xiāng)村水利的建設(shè)或維護(hù)已經(jīng)不太現(xiàn)實。當(dāng)前很多中西部地區(qū)的村莊往往是空殼村甚至是負(fù)債村，這樣的成本也無法由村集體進(jìn)行化解，最終鄉(xiāng)村水利的組織合作只能成為空談。

三、鄉(xiāng)村水利治理實現(xiàn)善治的改革方向

鄉(xiāng)村水利建設(shè)和管護(hù)事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定，具有戰(zhàn)略性意義，在農(nóng)業(yè)大轉(zhuǎn)型的時代，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展及國家糧食安全等重大的戰(zhàn)略部署都對鄉(xiāng)村水利治理實現(xiàn)良治提出了迫切要求。當(dāng)前，在我國水利自然災(zāi)害頻發(fā)的背景下，各方開出的藥方主要停留在工程性和技術(shù)性的層面上，如何從鄉(xiāng)村治理的視角以更加系統(tǒng)性和整體性的視角來思考鄉(xiāng)村水利的改革發(fā)展依然是一個需要探索的問題。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村水利治理的改革發(fā)展應(yīng)從國家、基層組織及鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)多個方面入手，進(jìn)行聯(lián)動改革才能逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村水利治理的良性循環(huán)。

（一）國家應(yīng)確立鄉(xiāng)村水利的公益性并進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃

一方面，國家應(yīng)確立鄉(xiāng)村水利的公益性。鄉(xiāng)村水利中的主導(dǎo)性部分設(shè)施主要是公益或準(zhǔn)公益性質(zhì)的，屬于準(zhǔn)公共品，過度借助市場的力量帶來的并不是公共服務(wù)的高效，反而帶來了合作的實效和市場的失靈。應(yīng)該說，公共服務(wù)市場化的目的在于破除政府失靈，提高服務(wù)的效率和質(zhì)量。國家之所以在鄉(xiāng)村推動公共服務(wù)市場化，其初衷在于很多公共服務(wù)具有地域性，甚至在一定程度上具有排他性和非競爭性。從純粹經(jīng)濟(jì)學(xué)的考量來看，這一初衷并沒有不妥，但我國鄉(xiāng)村社會的基本性質(zhì)和轉(zhuǎn)型期的特征卻與這一初衷出現(xiàn)了諸多的錯位。例如，在市場化的水利需要農(nóng)民聯(lián)合起來作為購買方，但農(nóng)民卻由于“搭便車”的廣泛存在而難以聯(lián)合起來；一些水利設(shè)施盈利特征不強(qiáng)，卻因為力圖市場化而失去了管理和維護(hù)的責(zé)任主體，反而愈加損毀。這也就說明，市場化的初衷沒有錯，卻不能忽視鄉(xiāng)村水利尤其是農(nóng)田水利的外部整體生態(tài)，如果單向度推動市場化，可能帶來的就不是水利治理的推進(jìn)。當(dāng)然，國家政策具有彈性，強(qiáng)調(diào)了對公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性水利設(shè)施的區(qū)分，但問題在于政策在基層的執(zhí)行過程中，卻常常曲解上級政策的意圖，為了推卸自身的責(zé)任，傾向于一賣了之。這就需要國家重點強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村水利的主導(dǎo)性的公益性質(zhì)，在部分確實能實現(xiàn)市場經(jīng)營的，應(yīng)要求基層進(jìn)行仔細(xì)甄別并謹(jǐn)慎推動，只有確立起這樣的理念，才能建立起鄉(xiāng)村水利的基本保障，才能使基層組織具有相應(yīng)的權(quán)責(zé)意識。

另一方面，國家應(yīng)組織縣域水利系統(tǒng)規(guī)劃。任何建設(shè)都必須要有科學(xué)系統(tǒng)規(guī)劃先行，尤其體現(xiàn)在農(nóng)田水利建設(shè)這類具有系統(tǒng)性和全局性的治理之中。從國家層面對當(dāng)前農(nóng)田水利現(xiàn)狀進(jìn)行完整的調(diào)研和普查，要獲取相應(yīng)的完整數(shù)據(jù)，對突出的問題進(jìn)行細(xì)致的研判和分析，在分析時不能只局限于工程性缺水的單項思維，而應(yīng)該考慮各方面的社會因素，這樣才有利于從全局上提出綜合性的對策和建議，而非單向的對策。在這一過程中，國家相關(guān)部門應(yīng)集合有關(guān)政策研究部門和高校科研機(jī)構(gòu)，綜合經(jīng)濟(jì)類、管理類及社會學(xué)類等領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行集體研判，從而得到較為中肯和綜合的建議。同時，在農(nóng)田水利規(guī)劃和實施的過程中，一定要理順機(jī)制，確立業(yè)務(wù)部門的主導(dǎo)性作用，由水利部門充當(dāng)協(xié)調(diào)角色，防止各部門在項目落地的過程中重復(fù)規(guī)劃、無效規(guī)劃甚至是虛假規(guī)劃，只有這樣才能讓項目規(guī)劃起到真正的引領(lǐng)作用。

（二）鄉(xiāng)村兩級組織應(yīng)向服務(wù)型組織轉(zhuǎn)型并切實賦權(quán)

國家和政府建立的本意在于通過稅收的方式來集合力量為社會提供良好的公共服務(wù)。但就鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，水利公共服務(wù)等并不是他們關(guān)注的焦點問題，他們更為關(guān)注GDP等重點考核指標(biāo)，為了完成各類中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往秉承“策略主義”[4]的運作方式，通過運動式治理來應(yīng)對各類任務(wù)指標(biāo)。如果不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的運作邏輯，水利等公共服務(wù)就不會受到足夠的重視，水利站等部門也就會在鄉(xiāng)村水利治理中處于無權(quán)威、無作為的境地。為了扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)狀，必須推動鄉(xiāng)村兩級的服務(wù)型組織建設(shè)，也即將當(dāng)前發(fā)展型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變成為服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把提供公共服務(wù)作為最重要的核心考核指標(biāo)，積極聽取農(nóng)民的需求反饋并提供相應(yīng)的服務(wù)供給；同時，賦予水利站等部門更多的財政保障和治理權(quán)力，使其在本區(qū)域的水利供給中扮演協(xié)調(diào)組織者的角色。就目前的村級組織而言，村級組織當(dāng)前處于“懸浮”狀態(tài)，在后稅費時代失去了“三提五統(tǒng)”等物質(zhì)基礎(chǔ)，只能依賴于國家財政轉(zhuǎn)移支付來維持運轉(zhuǎn)；同時，在農(nóng)民面前也失去了治理的權(quán)威性，無法解決農(nóng)民“搭便車”的問題和各類層出不窮的“釘子戶”。但從歷史變遷可以看出，村級組織一直是政府和農(nóng)民之間的中介力量，作為村莊自治的象征和代表，村級范圍是農(nóng)民聯(lián)合起來進(jìn)行水利治理的最佳區(qū)域，村級組織在水利等公共服務(wù)的供給中扮演著至關(guān)重要的角色。針對此，要在依法治國的框架內(nèi)賦予村級組織更多的權(quán)威和治理權(quán)力，使其能有底氣來解決“搭便車”或“釘子戶”問題，維護(hù)大多數(shù)農(nóng)民的整體利益，在這一過程中形成良性循環(huán)。只有這樣，才能重新激活集體水利。其具體舉措可以分為三個方面：（1）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面加強(qiáng)對水利等民生工程建設(shè)的重視程度，確保民生資金的落實到位。同時，要對水利站等事業(yè)單位進(jìn)行全額財政撥款，適當(dāng)設(shè)立水利公益特崗，補(bǔ)充增加專業(yè)技術(shù)人員，并逐步提高其待遇。最重要的是，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面賦予其水利管理的執(zhí)法權(quán)和相關(guān)管理權(quán)限，要確保其能協(xié)調(diào)組織區(qū)域范圍內(nèi)的維護(hù)和管理工作。（2）在村莊一級，要適當(dāng)賦予村干部進(jìn)行村級農(nóng)田水利建設(shè)協(xié)調(diào)組織的權(quán)力，要通過法規(guī)的形式支持村干部對用水糾紛進(jìn)行調(diào)節(jié)，對侵占水利利益的釘子戶或混混勢力進(jìn)行打擊。（3）在村民小組一級，要重新啟用村民小組長，尤其發(fā)揮其在組織農(nóng)田水利建設(shè)、灌溉及維護(hù)中的重要作用。只有確保其力量的發(fā)揮，小組的力量才能被充分激活，小組被充分激活之后，農(nóng)民就可以在小組的范圍內(nèi)進(jìn)行水利的參與、聯(lián)合或組織，從而確保水利合作的順利進(jìn)行。

（三）培育鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會資本以提高組織合作能力

羅伯特·普特南認(rèn)為，社會資本是指能夠推動協(xié)調(diào)和行動以提高社會效率的信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)等[5]。盡管人民公社時期和農(nóng)村稅費時期以制度外供給為主，但農(nóng)民組織合作依然與內(nèi)部社會資本具有重要的正相關(guān)作用。當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會之間組織合作力的衰退，尤其是“搭便車”和“釘子戶”的盛行，其中一個重要的原因在于鄉(xiāng)村社會內(nèi)部社會資本的逐步稀薄。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村社會按照社會關(guān)聯(lián)度可以分為原子化地區(qū)、小親族地區(qū)和宗族化地區(qū)。但不得不指出的是，這些地區(qū)的社會資本都在逐步衰退，組織合作力都在減弱，只是有程度差異之分。水利治理從本質(zhì)上看是一個組織合作問題，當(dāng)組織合作的程度越深、范圍越廣時，治理的效果和成本就愈低；當(dāng)組織合作無法達(dá)成時，農(nóng)民就只能訴諸于代價高昂的私人小水利，而私人小水利的風(fēng)險是無法回避的。組織合作的形成基礎(chǔ)正在于村莊內(nèi)的社會資本的培育。當(dāng)前，我國很多地區(qū)的村莊都處于“空心村”狀態(tài)，村莊內(nèi)的青壯年勞動力外流，老年人和婦女兒童留守村莊，社會資本也日益流失。針對這一現(xiàn)實狀況，國家啟動了新農(nóng)村建設(shè)和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)等，力圖通過穩(wěn)定農(nóng)村和建設(shè)農(nóng)民的諸多舉措來發(fā)展鄉(xiāng)村，這一過程也是培育鄉(xiāng)村社會資本的過程，只有社會資本主要聚集起來，內(nèi)部的凝聚力和向心力才會加強(qiáng)，公共性的水利建設(shè)等服務(wù)才能得到順利開展。筆者認(rèn)為，當(dāng)前可以從兩個方面加強(qiáng)社會資本的培育。（1）加強(qiáng)村民小組建設(shè)。村民小組是村民生產(chǎn)生活的基本單位，在后稅費時代一直處于弱化的境地，甚至很多村莊已經(jīng)取消了村民小組長。但當(dāng)下隨著合村并組的發(fā)展，很多原來的行政村變成了村民小組，村民小組是一個完整的村莊共同體，具有地緣和血緣交織的特點。為了培育社會資本，應(yīng)加大對村民小組的關(guān)注力度，尤其是配備好強(qiáng)有力的村民小組長，提高其為村民服務(wù)的意識和能力，通過這一抓手將村民小組打造成一個凝聚力強(qiáng)的共同體，這一共同體具有內(nèi)聚力就能在水利建設(shè)、維護(hù)和管理等方便發(fā)揮重要作用。（2）文化建設(shè)的浸潤作用。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會之所以難以組織，其重要原因在于公共的凝聚力降低、鄉(xiāng)村的公共空間萎縮、村民的公共意識衰退。針對此，應(yīng)拓展公共空間并增強(qiáng)村民的公共意識。文化建設(shè)是一個切入點或突破口，鄉(xiāng)村組織應(yīng)下大力氣推動加強(qiáng)村莊的公共文化建設(shè)，讓村民走出戶外參與其中，充分體會到村民之間的關(guān)聯(lián)，逐步破除“隔膜”狀態(tài)。通過文化建設(shè)，可以有效整合村莊輿論，創(chuàng)造公共空間并形成正能量，一方面壓制利己的釘子戶，另一方面提高信任感和凝聚力。只有這樣，才能為鄉(xiāng)村水利等需要大家聯(lián)合努力的事務(wù)奠定公共基礎(chǔ)，從而形成治理的良性循環(huán)。

參考文獻(xiàn)：

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