姜潔

2016年12月25日下午，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，決定自2016年12月26日起施行。自2016年11月7日中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》的消息以來，監(jiān)察委員會就成了社會熱議的焦點話題。到底為什么要開展國家監(jiān)察體制改革試點，三個案例讓你一目了然。

建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)

案例一：2016年9月13日，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院決定，依法對巴彥淖爾市委書記何永林、烏蘭察布市委書記王學(xué)豐以涉嫌職務(wù)犯罪立案偵查，并依法采取強制措施。同一日兩名市委書記被立案偵查，在當(dāng)?shù)匾鹫饎印?/p>

有人或許要問，為什么這兩名市委書記是被檢察院直接立案偵查而非首先接受紀(jì)委的調(diào)查？原因并不復(fù)雜。在現(xiàn)行法律規(guī)定中，檢察院中的反貪機關(guān)，其職權(quán)主要是辦理對國家機關(guān)工作人員的貪污、賄賂、挪用公款等職務(wù)犯罪進行立案偵查等工作，因此檢察機關(guān)獲得國家機關(guān)工作人員職務(wù)犯罪的線索后，可以直接立案偵查，并不必須經(jīng)過紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)。

黨的十八大之前，各級紀(jì)委的職能長期定位于辦大案要案。以中央紀(jì)委對中管干部開除黨籍的通報為例，其主要是以違法事實為主，如貪污、受賄、行賄等觸犯刑律的內(nèi)容，這和之后的司法機關(guān)偵查工作很容易形成重疊。黨的十八大以來特別是新修訂的紀(jì)律處分條例出臺后，各級紀(jì)委通報的內(nèi)容聚焦違紀(jì)而非違法事實，執(zhí)紀(jì)審查時間也明顯縮短，一定程度上厘清了紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的職能定位。但在對貪腐分子的立案調(diào)查方面，依然存在一定程度的職能交叉。

另一方面，檢察機關(guān)國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其主要職責(zé)是追究刑事責(zé)任，提起公訴和實施法律監(jiān)督，但目前卻自偵自查、自捕自訴，有既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員之嫌。一位紀(jì)檢干部介紹，曾出現(xiàn)過這樣的情況，紀(jì)委干部在紀(jì)律審查階段對一些貪腐分子進行組織調(diào)查后，掌握了大量的違法證據(jù)，但案件移送檢察機關(guān)后當(dāng)事人卻突然翻案、矢口否認(rèn)，檢察機關(guān)又重新偵查一遍，既浪費人力物力，又降低了反腐機構(gòu)的權(quán)威性。

正因如此，《決定》指出，將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會。中央決定建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)，旨在整合現(xiàn)有的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，厘清各自職責(zé)，避免職能交叉重疊、定位不清等現(xiàn)象的發(fā)生。創(chuàng)新組織和制度，理順現(xiàn)行反腐敗體制不協(xié)調(diào)之處

案例二：陜西省扶風(fēng)縣林業(yè)站原副站長李新奇因非法經(jīng)營罪于2013年U月被羈押，2014年8月被法院以無業(yè)人員身份判處有期徒刑5年6個月。由于李新奇隱瞞真實身份，司法機關(guān)也未能告知縣林業(yè)站，導(dǎo)致其服刑期間仍違規(guī)領(lǐng)取工資78826元。

根據(jù)紀(jì)律處分條例規(guī)定，這樣的黨員肯定應(yīng)該開除黨籍。實際上，因違法犯罪入刑但卻未被開除黨籍的黨員，目前現(xiàn)實中并非孤例。這些人中，不少是由司法機關(guān)立案偵查、起訴、判決入獄，既沒有事先經(jīng)過紀(jì)檢機關(guān)調(diào)查，事后有關(guān)部門也未及時將黨員違法情況與紀(jì)檢機關(guān)溝通，導(dǎo)致“帶著黨籍蹲監(jiān)獄”的不正?，F(xiàn)象出現(xiàn)。

因此，《方案》提出要“實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量”，就是要通過創(chuàng)新，對目前反腐敗體制機制中一些不協(xié)調(diào)的地方進行改革。監(jiān)察委員會成立后，如果一名黨員被反映存在違紀(jì)問題線索，首先應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對其進行審查，根據(jù)違紀(jì)情節(jié)對其作出相應(yīng)黨政紀(jì)處分；如涉嫌違法犯罪，將其違法證據(jù)移交司法機關(guān)，由檢察院負(fù)責(zé)提起公訴、實施法律監(jiān)督；如因觸犯刑律被司法機關(guān)直接逮捕的，在提起公訴前，司法機關(guān)應(yīng)先告知紀(jì)檢機關(guān)，待紀(jì)檢機關(guān)對其作出相應(yīng)黨紀(jì)處分后再對其判刑。

實現(xiàn)公職人員監(jiān)督全覆蓋

案例三：2016年9月13日，全國人大常委會第二十三次會議確定遼寧省45名人大代表因涉嫌賄選，當(dāng)選無效。其中，有多人為民營企業(yè)家和非中共黨員。

遼寧賄選案清楚地表明，除了黨政機關(guān)的公職人員外，包括私營企業(yè)家在內(nèi)的與公權(quán)力發(fā)生關(guān)系的任何人都應(yīng)受到有效監(jiān)督。2016年10月28日舉行的十八屆六中全會新聞發(fā)布會上，中央紀(jì)委副書記吳玉良在被外媒問及未來中國的反腐計劃中是否將私營部門的腐敗也納入其中時答道：“隨著黨內(nèi)監(jiān)督條例的修訂和實施，黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)實現(xiàn)了全覆蓋。同時，按照全面依法治國的要求，我們也要對行使公權(quán)力的所有公職人員的監(jiān)督實行全覆蓋。”

《方案》提出：“擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。”這里的“公職人員”的外延大于公務(wù)員，包括依法履行公共職務(wù)的國家立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)、中國共產(chǎn)黨和各個民主黨派的黨務(wù)機關(guān)、各人民團體、事業(yè)單位，以及依法履行國有資產(chǎn)保值增值工作、管理和使用公有財產(chǎn)的國有（集體）企業(yè)工作人員等，如人大、政協(xié)、檢察院、法院、民主黨派、人民團體、事業(yè)單位、國有企業(yè)等等，這些單位的工作人員雖不都是公務(wù)員，在老百姓眼里一樣都是“政府的人”，都手握公權(quán)力、提供公共服務(wù)，一樣有可能濫用手中的權(quán)力，因此必須納入監(jiān)督范圍。

另一個大家關(guān)心的問題是，誰來監(jiān)督監(jiān)察委員會？《決定》指出，試點地區(qū)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。另一方面，十八屆中央紀(jì)委七次全會2017年1月8日在京閉幕，全會審議通過了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，要求監(jiān)督別人的人首先要監(jiān)管好自己，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的權(quán)力關(guān)進制度的籠子。再聯(lián)系去年出臺的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，按照“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”的原則，即將與紀(jì)委合署辦公的監(jiān)察委員會有多大的權(quán)，勢必要擔(dān)多大的責(zé)，通過內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，確保“有權(quán)不可任性”。（資料來源：人民日報中央廚房）