譚 琪,石兵營

(華北電力大學(xué) 人文學(xué)院，河北 保定 071002)

基層政府協(xié)同“三社聯(lián)動”的城市社區(qū)治理創(chuàng)新模式研究
——以美地社區(qū)實踐為例

譚 琪,石兵營

(華北電力大學(xué) 人文學(xué)院，河北 保定 071002)

基層政府協(xié)同“三社聯(lián)動”的社區(qū)治理創(chuàng)新模式，由基層政府主動發(fā)起，以政府購買項目的形式開展治理創(chuàng)新探索。社工機(jī)構(gòu)評估社區(qū)需求提供方案，競爭承接項目，在基層政府提供各類資源、協(xié)調(diào)溝通各方關(guān)系之后，進(jìn)駐社區(qū)開展社區(qū)服務(wù)。專業(yè)社工受聘于社會機(jī)構(gòu)，依托專業(yè)社工技能，利用社區(qū)服務(wù)站平臺，在“兩委”領(lǐng)導(dǎo)之下開展各項社區(qū)服務(wù)工作。項目合同周期完畢，中立第三方機(jī)構(gòu)接受政府委托，以居民與政府部門為對象，基于項目目標(biāo)，評估社工機(jī)構(gòu)治理績效。美地社區(qū)治理創(chuàng)新模式的探索意義重大，以基層政府協(xié)同推動“三社聯(lián)動”方式有效地提升了社區(qū)治理的績效，社區(qū)民眾滿意度提升，社區(qū)“兩委一站”行政工作也獲得政府管理部門大力認(rèn)可。

三社聯(lián)動；社區(qū)治理創(chuàng)新模式；本土化；治理績效

一、問題的提出

“三社聯(lián)動”作為我國社會基層治理現(xiàn)代化建設(shè)新思路，受到理論界與實務(wù)界的廣泛關(guān)注。而現(xiàn)階段因思維進(jìn)路不一致，對于“三聯(lián)社動”所涵蓋主體究竟應(yīng)為哪些、主體角色在治理中應(yīng)如何準(zhǔn)確定位等問題的認(rèn)知尚不統(tǒng)一。上述兩個核心問題的明確是指導(dǎo)當(dāng)前社區(qū)治理順利進(jìn)行的必要條件。基于此思路，以“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”為方法論指導(dǎo)，基于花果山社區(qū)與美地社區(qū)治理改革實踐來探討上述核心問題。我們認(rèn)為三社直接主體應(yīng)當(dāng)包括：社區(qū)主體——兩委一站、社會組織主體——社工機(jī)構(gòu)及其他社會組織、社工主體——專業(yè)社工及掌握社工技能的社區(qū)工作者；三社密切相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)包括：基層政府及對口管理部門、社區(qū)居民骨干等。

在明確“三聯(lián)社動”核心要素及其功能基礎(chǔ)上，隨之而來的問題是如何進(jìn)一步探索出本土化的適合中國基層城市社區(qū)治理的創(chuàng)新模式。我國開啟社區(qū)治理改革之后，相關(guān)地方政府對社區(qū)治理模式的改革可以說“繁花錦簇”：創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制的武漢模式——該模式健全內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，即社區(qū)黨委總攬全局工作，社區(qū)管委會負(fù)責(zé)落實社區(qū)黨委的決策，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督辦社區(qū)內(nèi)組織開展日常工作，居委會按照組織居民參與社區(qū)各項建設(shè)和管理，行使議事和決策職責(zé)。構(gòu)建居民自治組織網(wǎng)絡(luò)(社區(qū)居委會—主管樓棟長—樓棟長—小樓棟長)，有效地促進(jìn)了社區(qū)居民自治，發(fā)動社區(qū)居民參與社區(qū)治理[1]；強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理法治化建設(shè)的深圳模式——以《城市居民委員會組織法》等70多部法律法規(guī)為改革的法律依據(jù)，在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，使社區(qū)居委會和社會組織等七大類主要社區(qū)治理主體重新歸位，重新梳理各自的職能與職責(zé)[2]；注重社區(qū)社會組織成長的杭州模式——確定了社區(qū)社會組織培育“以社孵社、以社促社、以社助社”的“三社”發(fā)展思路，即以社會需求為導(dǎo)向培育社會組織，以社會力量的整合促進(jìn)社會組織發(fā)展，以社會組織的發(fā)展助推基層社會管理創(chuàng)新，開創(chuàng)了基層社區(qū)社會服務(wù)與管理的新模式[3]；理順居委會與社區(qū)服務(wù)站關(guān)系的北京模式—— “一分”是指居委會與社區(qū)服務(wù)站的職能相對分開。社區(qū)居委會依據(jù) 《居委會組織法》行使職能; 社區(qū)服務(wù)站在社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理下，做好社區(qū)公共服務(wù)工作。“三定”是指明確社區(qū)居委會和社區(qū)服務(wù)站的人員、經(jīng)費(fèi)、任務(wù)，確保人員到位、經(jīng)費(fèi)到位、工作到位，即定人員、定經(jīng)費(fèi)、定任務(wù)。“兩目標(biāo)”是指建設(shè)培養(yǎng)一支專業(yè)化、高素質(zhì)的社區(qū)工作者隊伍和把社區(qū)建設(shè)成為社會主義新型社區(qū)的兩個目標(biāo)。[4]

綜觀以上社區(qū)治理的實踐，各地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展程度、居民社區(qū)意識存在的差異，按照不同治理過程中的主體系統(tǒng)各單個要素進(jìn)行了積極探索，也取得了一定治理績效。但是也凸顯出一個問題——以系統(tǒng)的思路協(xié)同社區(qū)內(nèi)外治理主體，共同參與社區(qū)治理的創(chuàng)新模式并不多見。“三聯(lián)社動”思路為我們打開了這扇窗戶，但是如何具體施行依然需要摸索探討。本文依托研究團(tuán)隊在河北保定市開展的美地社區(qū)治理創(chuàng)新模式試點項目，總結(jié)分析了“基層政府協(xié)同‘三社聯(lián)動’城市社區(qū)治理創(chuàng)新模式”的優(yōu)勢與經(jīng)驗，也明確了該模式中存在的一些問題。對探尋我國本土化的基層社區(qū)治理模式具有重要意義。

二、社區(qū)治理創(chuàng)新路徑選擇：基層政府協(xié)同三社聯(lián)動模式解構(gòu)

實務(wù)界對如何實現(xiàn)“三聯(lián)社動”促進(jìn)社區(qū)治理，進(jìn)行了許多有益的探索。理論上“三聯(lián)社動”改革進(jìn)行社區(qū)治理是從2010年開始提出。但是實際當(dāng)中，社區(qū)相關(guān)三社的實踐改革從2007年各地就開始探索啟動。

初始階段重點是社區(qū)治理內(nèi)部管理機(jī)制的創(chuàng)新，其中以深圳鹽田模式為最典型代表。鹽田模式開始探索將政府治理與社區(qū)自治、社會力量相互結(jié)合起來的社區(qū)治理模式。第一步，鹽田區(qū)政府率先按照“議行分設(shè)”原則，成立了“一會兩站”，即一個居民委員會，一個社區(qū)工作站和一個社區(qū)服務(wù)站，兩站隸屬于于社區(qū)委員會。這樣是為了通過社區(qū)服務(wù)站提高社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化。第二步，以政府購買的模式，以項目合同運(yùn)作的方式將社工力量的引入社區(qū)服務(wù)站中，吸引專業(yè)的社會工作人才進(jìn)入社區(qū)服務(wù)站開展專業(yè)社區(qū)服務(wù)工作。鹽田模式產(chǎn)生了重大影響，社區(qū)治理的績效也得到民政部門的大力認(rèn)可。[5]

“三聯(lián)社動”探索的第二階段以2010年為出發(fā)點，這一階段的特征是全面推行社區(qū)治理。2010年8月，中辦下發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》。在中辦《意見》 的指導(dǎo)下，民政部于2011年發(fā)出《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃公開征求意見》。在文件中民政部提出要“引進(jìn)社會工作人員等優(yōu)秀人才到社區(qū)工作，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)人才結(jié)構(gòu)：輻射人口較多的社區(qū)，可根據(jù)需要建立社區(qū)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)對社區(qū)全體成員的全員管理和無縫隙管理服務(wù)”。在民政部門的引導(dǎo)下，基層政府協(xié)同社會組織進(jìn)行社區(qū)治理創(chuàng)新，在實務(wù)領(lǐng)域探索出了具有地方特色的模式，并取得良好的治理效果。其中較為典型的為深圳花果山模式、保定美地模式。

美地模式從類型上屬于基層政府協(xié)同“三聯(lián)社動”的社區(qū)治理改革模式，該模式的核心思路——基層政府協(xié)同，社工機(jī)構(gòu)承接，項目合同運(yùn)作，社會工作者操作，三社整體聯(lián)動。在模式中按照民政部門的要求牢牢把握三個原則： 一是保證黨政在基層社區(qū)治理中的政治領(lǐng)導(dǎo)地位；二是最大限度地發(fā)揮社會組織與社工在社區(qū)治理中的專業(yè)服務(wù)的能力，通過基層政府協(xié)同，以項目合同方式全面承接社區(qū)各項服務(wù)，依托社會工作者運(yùn)營社區(qū)服務(wù)平臺，整體提升社區(qū)治理績效；三是模式的內(nèi)部機(jī)構(gòu)與機(jī)制的改革，嚴(yán)格遵循我國關(guān)于居委會以及社區(qū)治理的基本法律法規(guī)及相關(guān)部門規(guī)章的規(guī)定。

基層政府協(xié)同“三聯(lián)社動”的社區(qū)治理改革模式，最開始由花果山社區(qū)在深圳區(qū)政府的支持之下探索實踐而來。保定美地模式是在前者基礎(chǔ)上的進(jìn)一步創(chuàng)新。該類模式的構(gòu)建與運(yùn)行過程，我們將結(jié)合圖示的方式詳細(xì)展開。

模式運(yùn)行的第一階段為改革啟動階段。保定市蓮池區(qū)政府，在社區(qū)管理過程中感知到現(xiàn)階段本地社區(qū)治理中的種種困境。重點體現(xiàn)在：一是傳統(tǒng)社區(qū)治理的范圍偏窄，存諸多治理領(lǐng)域的“盲區(qū)”；二是治理的方式方法較為落后。[6]如何改變社區(qū)的狀況，響應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求是基層政府探索新的社區(qū)治理模式的出發(fā)點。在進(jìn)行社區(qū)治理創(chuàng)新，破解社區(qū)治理困境的動力推動下，基層政府借鑒治理理論，充分重視社會工作在社區(qū)治理中專業(yè)性作用，在社區(qū)治理專家的決策建議下，創(chuàng)造性地探索出了“政府購買、項目合同管理、社工社會組織承接、社會工作者具體提供社區(qū)服務(wù)”的“三聯(lián)社動”社區(qū)治理的改革思路。在明確思路以后，基層政府迅速發(fā)掘資源，啟動了政府購買社工機(jī)構(gòu)社區(qū)服務(wù)的項目。運(yùn)用項目管理方法，以招投標(biāo)選取全面承接社區(qū)服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)。這也成為基層政府協(xié)同的“三聯(lián)社動”社區(qū)治理模式建構(gòu)的一個開端。

圖1 模式構(gòu)建步驟流程圖

模式運(yùn)行的第二階段為項目承接方確定階段?；鶎诱ㄟ^專家智庫的建議，形成社工機(jī)構(gòu)承接社區(qū)服務(wù)項目的標(biāo)書，在標(biāo)書中列舉社區(qū)行政服務(wù)與公共服務(wù)項目種類，由社會上存在的社工機(jī)構(gòu)進(jìn)行競標(biāo)。社工機(jī)構(gòu)明確社區(qū)服務(wù)需求，依據(jù)基層政府部門的要求，設(shè)計承接運(yùn)營社區(qū)服務(wù)方案，參與投標(biāo)。基層政府部門組織獨(dú)立的社區(qū)治理的評標(biāo)專家對各社工機(jī)構(gòu)的方案進(jìn)行評估。在綜合考慮各方面因素前提下，選擇合適的社工機(jī)構(gòu)來承接項目。簽訂合同并明確權(quán)責(zé)之后，再進(jìn)入第三階段。

第三階段為溝通協(xié)調(diào)計劃準(zhǔn)備階段。該階段的主體還是基層政府，其工作包括三大方面：一是按照合同規(guī)定劃撥中標(biāo)社工機(jī)構(gòu)財政經(jīng)費(fèi)，以及配備在社區(qū)中開展服務(wù)所需要的各種物資設(shè)備、房屋空間等，為社工機(jī)構(gòu)的入駐社區(qū)準(zhǔn)備資源條件；二是基層政府構(gòu)建聯(lián)動機(jī)制——聯(lián)席會議，協(xié)同黨政部門、中標(biāo)社工機(jī)構(gòu)、社區(qū)兩委，交流想法、明確思路、緩解矛盾、解決問題。該環(huán)節(jié)工作最為復(fù)雜，也十分煩瑣。美地社區(qū)創(chuàng)新試點過程中，區(qū)委書記牽頭的大型聯(lián)席會議召開了四場之多，小范圍的溝通會議更是不勝枚舉。通過反復(fù)多次溝通協(xié)調(diào)，明確了如下關(guān)鍵問題：區(qū)財政撥款方式、社區(qū)服務(wù)站辦公設(shè)備用房采辦途徑、社工機(jī)構(gòu)與兩委的社區(qū)服務(wù)中角色與責(zé)任的劃定、各大主體財政經(jīng)費(fèi)與用章使用權(quán)限、政府與社工機(jī)構(gòu)合同之外承接項目處理方法、改革后社區(qū)服務(wù)平臺的對口管理部門等諸多問題；三是疏解、調(diào)整原社區(qū)機(jī)構(gòu)及工作人員，配合社工機(jī)構(gòu)人員進(jìn)駐社區(qū)。主要措施在于把原有的兩委人員精簡分流轉(zhuǎn)崗，在最精簡配置的前提下，保證兩委的構(gòu)建。把社區(qū)服務(wù)站的空間騰挪出來。

第四階段為項目實施階段。獲得項目合同的社工機(jī)構(gòu)，依據(jù)社區(qū)需求精心挑選聘用專職社會工作者。確定人員以后，在基層政府協(xié)同之下，進(jìn)入優(yōu)秀社區(qū)進(jìn)行實習(xí)培訓(xùn)。在經(jīng)過社工機(jī)構(gòu)考核認(rèn)可之后，簽訂用工合同準(zhǔn)備進(jìn)駐社區(qū)。在前期基層政府將資源劃撥到位，溝通協(xié)調(diào)工作完成之后，社工機(jī)構(gòu)安排合格社工人員依據(jù)合同內(nèi)容進(jìn)駐社區(qū)。依據(jù)規(guī)劃方案，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心，協(xié)同社區(qū)黨委、社區(qū)居委，依托機(jī)構(gòu)聘用的社會工作者，運(yùn)用社工專業(yè)知識展開全面的社區(qū)行政和公共服務(wù)。其中的工作重點：孵化培育社會自組織、動員社區(qū)居民骨干、連結(jié)其他社會組織資源服務(wù)社區(qū)等。通過社會工作者的社區(qū)服務(wù)活動，基本實現(xiàn)如下所示的服務(wù)框架：

圖2

需要指出的是“美地”模式之中，社工機(jī)構(gòu)與基層政府溝通交流之后，創(chuàng)新性地在該階段增加了一個環(huán)節(jié)。“至真”社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在調(diào)研之中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)服務(wù)站的服務(wù)工作只有更深層次地得到居民認(rèn)可與授權(quán)，才能把服務(wù)工作做到位。要想實現(xiàn)該條件，就必須實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)站社工身份的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，使社工成為居民的代表，進(jìn)駐居委會，代表居民執(zhí)行議事決策功能。按照我國社區(qū)居民自治法律規(guī)定，只有經(jīng)過居民大會正式選舉，社工才能成為居民代表。由此，“至真”社工機(jī)構(gòu)以此為目標(biāo)，要求駐社區(qū)社工以“為居民服務(wù)”為契機(jī)，用服務(wù)來獲取居民的信任，水到渠成之后經(jīng)過正式的選舉程序進(jìn)入居委會，成為社區(qū)居民自治代表。最終實現(xiàn)更廣、更深層次地服務(wù)社區(qū)，一方面幫助居民解決社區(qū)問題；另一方面實現(xiàn)社區(qū)居民自我增能。

第五階段為項目評估階段。在項目周期結(jié)束以后，基層政府要承擔(dān)對社工機(jī)構(gòu)社區(qū)服務(wù)績效評估的責(zé)任。具體的操作方法是，基層政府委托獨(dú)立的第三方社會組織，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對社工機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行全面客觀的評價。第三方重點測評的內(nèi)容是合同規(guī)定的服務(wù)目標(biāo)是否實現(xiàn)，測評的方法一是根據(jù)現(xiàn)有成果客觀評價社區(qū)服務(wù)的客觀成績；二是服務(wù)滿意度調(diào)研。例如居民滿意度調(diào)研、行政管理部門工作滿意度調(diào)研等。通過設(shè)置指標(biāo)比例，用定量與定性的方式給出最后評估結(jié)果，供基層政府及相關(guān)部門參考。基層政府及相關(guān)部門依據(jù)評估的結(jié)果，比照合同中的各項目標(biāo)綜合評價社工機(jī)構(gòu)承接社區(qū)服務(wù)工作的效果，并做出是否繼續(xù)進(jìn)行項目合作的決定。

三、主體角色定位：美地創(chuàng)新模式中主體功能解構(gòu)

“美地”改革模式初步實現(xiàn)了“三聯(lián)社動”載體的構(gòu)建。在實踐調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有模式下，各大主體關(guān)系明確、角色清晰、功能發(fā)揮流暢，在基層政府協(xié)同推動下， “三社聯(lián)動”的方式有效地提升了社區(qū)治理的績效。該模式下各大主體之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系如下圖所示。

圖3

(一)地方政府：規(guī)劃者、資源提供者與監(jiān)督者

“在中國場域中社會問題的解決往往由基層政府所發(fā)起，社區(qū)治理改革同樣如此。”[7]在“美地”模式中，基層政府作為“三聯(lián)社動”的發(fā)動者，其具體的功能體現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，設(shè)計頂層思路。推動社區(qū)治理創(chuàng)新基本的宏觀思路設(shè)計可以定位為——黨政主導(dǎo)、專業(yè)承接、項目運(yùn)作、整體聯(lián)動。具體而言：由地方黨政部門牽頭推動社區(qū)治理改革，運(yùn)用政府購買社會組織服務(wù)的方式，由專業(yè)社會組織承接社區(qū)服務(wù)項目，運(yùn)用項目合同的方式明確服務(wù)內(nèi)容與相關(guān)權(quán)利責(zé)任，最后在社區(qū)黨委監(jiān)督、社區(qū)居委統(tǒng)籌之下，由社會工作者施行社區(qū)行政基礎(chǔ)服務(wù)與公共社區(qū)服務(wù)，提升社區(qū)治理績效，最終實現(xiàn)三社整體聯(lián)動。

第二，整合治理資源。政府部門整合的資源包括以下幾個類別：一類為財政資源，由政府部門財政直接提供項目經(jīng)費(fèi)資源，以政府購買的方式，促成社會組織進(jìn)入社區(qū)提供社區(qū)服務(wù)。一類為物力資源，由政府部門為社會組織在社區(qū)開展社工服務(wù)活動提供相關(guān)的場地、設(shè)備等物力資源。一類為政策資源，一方面政府部門通過明確社區(qū)治理改革的政策，為社會組織進(jìn)入社區(qū)，運(yùn)用社工提供各類服務(wù)掃清制度政策障礙；另一方面，運(yùn)用政策資源，積極協(xié)調(diào)、引導(dǎo)各類主體(市場主體、公益組織、志愿者組織等)資源進(jìn)入社區(qū)，為社區(qū)治理提供財政資源、人力資源支撐。

第三，構(gòu)建“三聯(lián)社動”溝通機(jī)制?！叭?lián)社動”一方面，從內(nèi)部要求三大主體的各方在社區(qū)治理中有序參與，在充分互動的基礎(chǔ)上，各方達(dá)成共識、協(xié)同努力并充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，最終在目標(biāo)、程序、行動上尋求聯(lián)動一致；另一方面，“三聯(lián)社動”進(jìn)行社區(qū)治理還需要三社主體與外部的各個政府部門充分溝通、交流信息，尋求一致。在“三聯(lián)社動”過程中，形成政府主導(dǎo)、三社參與的規(guī)范化溝通機(jī)制尤為重要?，F(xiàn)實中該功能主要是通過基層政府倡導(dǎo)的聯(lián)席會議的方式來完成。[8]在聯(lián)席會議中多方主體互動，有效實現(xiàn)了政府主導(dǎo)、三社內(nèi)外主體參與的有效溝通。

第四，日常監(jiān)督與主導(dǎo)評估。政府履行兩大職能：一是以第三方的角度對社區(qū)黨委、社會組織、居委會對社區(qū)治理的行為進(jìn)行日常監(jiān)督。一方面是政治監(jiān)督，保證社區(qū)治理行為政治方向正確；另一方面是過程監(jiān)督，在日常項目運(yùn)行過程中，依據(jù)項目合同的規(guī)定對社會組織社區(qū)服務(wù)完成的情況進(jìn)行監(jiān)控，以確保社區(qū)治理績效的提升。二是聘請第三方社會機(jī)構(gòu)，按照項目合同的規(guī)定，對社會組織提供社區(qū)服務(wù)的績效進(jìn)行評估。

(二)社區(qū)主體：自治領(lǐng)導(dǎo)者、政治掌舵者與專業(yè)服務(wù)執(zhí)行者

“三聯(lián)社動”社區(qū)主體包含社區(qū)黨委、社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)站。

1.社區(qū)黨委的角色。其角色功能應(yīng)當(dāng)定位兩個方面：一是政治功能；二是社區(qū)治理評議監(jiān)督職能。對政治功能的定位重點體現(xiàn)在兩個方面：一是社區(qū)黨委是我黨在基層單位的領(lǐng)導(dǎo)組織，其重點功能在于把握政治方向——政治掌舵者。社區(qū)黨委人員，由基層黨委指派，在具體工作上：一方面接受上級對口黨委部門的黨政行政指令，政治上領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)中一切主體。二是在社區(qū)中聯(lián)系社區(qū)黨員，組織政治生活，積極宣傳黨政的各項政策，把握社區(qū)治理的政治方向，發(fā)揮黨員帶頭作用，配合社區(qū)治理的各項工作。黨委的評議監(jiān)督功能體現(xiàn)在，黨委是我黨在基層社區(qū)力量的代表，除去政治領(lǐng)導(dǎo)之外，對社區(qū)治理活動具有監(jiān)督職能。日常的居委會、社區(qū)服務(wù)站、社會組織的社區(qū)服務(wù)活動，應(yīng)當(dāng)以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)社區(qū)民眾為根本原則。社區(qū)黨委依據(jù)自己的政治身份，利用社區(qū)創(chuàng)建的評議監(jiān)督平臺，對各大社區(qū)主體的服務(wù)活動可以做出日常評議，并進(jìn)行積極監(jiān)督。

2.社區(qū)居委會的角色。(1)中介橋梁功能。一是社區(qū)居委會要扮演社區(qū)居民利益代言人的角色，負(fù)責(zé)向政府等組織表達(dá)社區(qū)居民的訴求；二是融匯政府管理部門與社區(qū)之間關(guān)系，營造相互理解、相互信任、和諧共生的氛圍。(2)協(xié)調(diào)溝通功能。作為社區(qū)自治組織，居委會主要扮演社區(qū)內(nèi)部各類利益關(guān)系和矛盾的協(xié)調(diào)人角色。具體來說，就是要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)鄰里之間、居民與自治組織之間、社區(qū)不同類別社會組織之間、社區(qū)居民與其他類組織之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)利益沖突，穩(wěn)定社區(qū)的公共秩序。(3)自治議事決策功能。作為社區(qū)自治的組織者，社區(qū)居委會負(fù)有組織社區(qū)人民實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的責(zé)任，也具有促進(jìn)居民進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的義務(wù)。這些功能都需要社區(qū)居委會利用社區(qū)建構(gòu)的議事決策平臺來進(jìn)行商討，引導(dǎo)居民廣泛參與來實現(xiàn)。(4)教育引導(dǎo)功能。作為社區(qū)宣傳教育主體，社區(qū)居委會負(fù)責(zé)宣傳并組織居民學(xué)習(xí)國家的法律法規(guī)和黨的路線方針，以群眾喜聞樂見的形式將法制宣傳教育的觸角延伸到每個居民區(qū)，加快法律的社會化步伐，培育守法公民。對社區(qū)居民進(jìn)行公民權(quán)利義務(wù)觀念教育，組織和動員居民參與社區(qū)精神文明建設(shè)和各種志愿活動。(5)協(xié)助開展社區(qū)行政服務(wù)工作功能。該部分工作屬于政府行政部門延伸到社區(qū)的工作任務(wù)，由社區(qū)自治組織進(jìn)行配合完成的工作，包括社區(qū)就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、老年服務(wù)、社會治安、社會保障、計劃生育、公共衛(wèi)生等。

3.社區(qū)綜合服務(wù)站的角色。社區(qū)服務(wù)站在社區(qū)治理中充當(dāng)?shù)氖蔷C合公益公共服務(wù)提供者的角色。在社區(qū)中除去行政基礎(chǔ)服務(wù)之外的其他服務(wù)功能都由該主體承擔(dān)。社區(qū)服務(wù)站充分搜集社區(qū)居民需求，有針對性地、精準(zhǔn)地為居民提供社區(qū)社會服務(wù)。

(三)社會組織：多元資源整合與協(xié)同治理者

“三聯(lián)社動”中的社會組織因為是多元主體，故將其簡化為兩大類別。從不同的角度，對其在社區(qū)治理中的功能進(jìn)行定位：

1.第一類為具有法人資格的社會組織參與社區(qū)治理。在這些法人類的社會組織中，參與社區(qū)治理的主體又可以分為兩大類：一類是以社工機(jī)構(gòu)為代表的專業(yè)社區(qū)服務(wù)民辦社會組織；另一類是提供資源支持社區(qū)治理、參與社會治理的公益類慈善組織，如各種基金會、助老助殘協(xié)會等。其中社工機(jī)構(gòu)這一類專業(yè)社區(qū)服務(wù)提供者，在社區(qū)治理過程中具有關(guān)鍵性作用。其主要功能是：(1)社區(qū)服務(wù)需求的評估者。社工機(jī)構(gòu)憑借第三方的身份與專業(yè)的社工知識，通過與社區(qū)居民的互動和信息的收集，能夠準(zhǔn)確把脈，有效了解社區(qū)居民需求，從而為社區(qū)治理改革提供切入點，便于基層政府掌握社區(qū)治理需求狀況，因地制宜地采取社區(qū)治理的方式與方法。(2)社區(qū)服務(wù)資源的鏈接者。利用自身影響力引導(dǎo)多元主體(市場主體、社會公益團(tuán)體、社會志愿者群體)，提供人財物資源共同參與社區(qū)治理。(3)專業(yè)社區(qū)服務(wù)的提供者。社會組織有兩種開展業(yè)務(wù)的模式：一種是通過政府購買途徑，直接承接社區(qū)服務(wù)站項目運(yùn)營，利用專業(yè)社工技能為社區(qū)提供服務(wù)；另一種是運(yùn)用專業(yè)社工理論知識間接支持社區(qū)治理，即運(yùn)用項目方式進(jìn)駐介入社區(qū)治理，從業(yè)務(wù)指導(dǎo)角度協(xié)助社區(qū)居委會開展社區(qū)治理工作。

2.第二類為不具有法人資格的社區(qū)自組織參與社區(qū)治理。其角色在于充當(dāng)居民與社區(qū)服務(wù)中心等主體的橋梁與紐帶。其主要功能一是通過自組織的活動，讓社區(qū)居民積極參與教育文化娛樂等活動，提升自我；二是充分實現(xiàn)信息的下傳上達(dá)及上傳下達(dá)，把基層社區(qū)居民的需求信息、生活狀況信息，及時傳達(dá)給社區(qū)三大主體，便于其開展社區(qū)治理活動，同時及時把相關(guān)治理主體的要求與信息，通過活動傳遞給居民，促進(jìn)居民積極配合。

(四)社會工作者：專業(yè)服務(wù)者

社會工作者角色功能按照目標(biāo)的不同，定位在兩個層面：

第一，社會工作者的任務(wù)目標(biāo)(基礎(chǔ)性角色)?；A(chǔ)功能體現(xiàn)在三個方面：一是對弱勢群體的救助；二是為全體社區(qū)居民的提供公共服務(wù)；三是協(xié)助解決社區(qū)問題。社會工作的基礎(chǔ)功能以提升社區(qū)的社會福利水平為目標(biāo)，目的在于協(xié)助居民解決一定的社區(qū)問題。社會工作的基礎(chǔ)性任務(wù)目標(biāo)，是社區(qū)治理任務(wù)目標(biāo)的重要組成部分。

第二，社會工作者的過程目標(biāo)(戰(zhàn)略性角色)。同樣包括三個方面：一是協(xié)助居民提升自助互助的能力。二是協(xié)助居民提升團(tuán)結(jié)行動、合理表達(dá)利益訴求的能力。三是協(xié)助社區(qū)提升整合資源的能力。社區(qū)治理所要實現(xiàn)的過程目標(biāo)，與社工的過程目標(biāo)在方向上是完全一致的。構(gòu)建多元的社區(qū)治理機(jī)制，這并不是社會工作的主要目的，而是現(xiàn)實中在解決社區(qū)問題的過程中，社會工作促進(jìn)了社區(qū)多元治理機(jī)制的形成。

(五)社區(qū)居民骨干：信息溝通與協(xié)同配合者

社區(qū)居民在“三社聯(lián)動”中一方面是被服務(wù)的對象；另外一方面，在社區(qū)治理中也具有獨(dú)特的不可替代的功能。特別是居民骨干在“三社聯(lián)動”社區(qū)治理過程中的作用重大。社區(qū)居民骨干即除“兩委一站”成員外的，遵紀(jì)守法，具有一定組織能力、溝通協(xié)調(diào)能力、語言表達(dá)能力、社會交往能力，熱愛社區(qū)、熱心服務(wù)居民群眾、樂于社區(qū)公益事業(yè)的居民。[9]三社主體聯(lián)動旨在協(xié)助社區(qū)居民疏解問題和滿足需求，該目標(biāo)的完成離不開與居民的互動。互動過程中居民骨干的功能非常重要：一是模范帶頭作用。在居民骨干的動員之下，居民往往能夠有效配合社區(qū)治理的各項活動。二是信息橋梁作用。居民骨干充當(dāng)了居民與社區(qū)治理主體之間的中介與橋梁，把居民的各項信息反饋給“兩委一站”；也能夠在社區(qū)居民中，積極宣傳治理主體所傳達(dá)的政策信息。社區(qū)治理中的居民參與不但有其權(quán)利、責(zé)任、策略、目標(biāo)和效果等方面的合理性，而且是“三社聯(lián)動”的基礎(chǔ)?！叭缏?lián)動”隱含的平等理念，需要社區(qū)居民在自我增能的基礎(chǔ)上，兼顧自身利益和社區(qū)整體利益，與當(dāng)權(quán)者和其他主體相互依賴，對話互動，在“三社聯(lián)動”中體現(xiàn)出應(yīng)有的主觀能動性。

四、結(jié)語

運(yùn)用“三社聯(lián)動”思路促進(jìn)基層社區(qū)治理創(chuàng)新是現(xiàn)階段理論界與社區(qū)治理實務(wù)界關(guān)注的熱點。由于是新興的思路，學(xué)界與實務(wù)界就其概念、對象、功能定位也都存在不同的認(rèn)知。而當(dāng)前國家治理現(xiàn)代化的迫切要求又“催促”著我們，盡可能地早日達(dá)成認(rèn)知上的一致，并在此基礎(chǔ)上開始快速、高效的基層社會治理創(chuàng)新。本文從美地社區(qū)治理創(chuàng)新實踐中，明確了中國場域中“三社聯(lián)動”進(jìn)行社區(qū)治理創(chuàng)新過程中究竟應(yīng)當(dāng)由哪些主體掌舵和劃槳、各自又如何進(jìn)行掌舵和劃槳的問題。該創(chuàng)新模式的構(gòu)建，由基層政府在感知傳統(tǒng)治理困境基礎(chǔ)上主動發(fā)起，以政府購買項目形式開展治理創(chuàng)新探索。社工機(jī)構(gòu)評估社區(qū)需求提供方案，競爭承接項目，在基層政府提供各類資源、協(xié)調(diào)溝通各方關(guān)系之后，進(jìn)駐社區(qū)展開社區(qū)服務(wù)。專業(yè)社工受聘社會機(jī)構(gòu)，依托專業(yè)社工技能，利用社區(qū)服務(wù)站平臺，在“兩委”領(lǐng)導(dǎo)之下開展各項社區(qū)服務(wù)工作。項目合同周期完畢，中立第三方機(jī)構(gòu)接受政府委托，以居民與政府部門為對象，基于項目目標(biāo)，評估社工機(jī)構(gòu)治理績效?，F(xiàn)實中各個主體在“三社聯(lián)動”中的角色應(yīng)當(dāng)清晰準(zhǔn)確：基層政府為規(guī)劃、資源提供及監(jiān)督身份；“兩委”及服務(wù)站負(fù)責(zé)自治領(lǐng)導(dǎo)、信息溝通、政治方向掌舵、專業(yè)服務(wù)；社會組織評估社區(qū)需求、規(guī)劃服務(wù)項目、聘用專業(yè)人員、鏈接各類資源；社會工作者利用專業(yè)社工技能提供社區(qū)服務(wù)；社區(qū)骨干往上反映搜集的信息、往下宣傳政策思想，協(xié)同社區(qū)工作站服務(wù)工作。

當(dāng)然，本文視角重點放在對美地模式在運(yùn)行中經(jīng)驗的總結(jié)。但同時也不能缺少對創(chuàng)新模式存在問題的反思?，F(xiàn)實中也有諸多問題需要反思與改進(jìn)，如：如何提高居民參與社區(qū)治理的程度、社區(qū)服務(wù)工作站如何高效敏捷地捕捉社區(qū)居民各類服務(wù)需求信息、社工機(jī)構(gòu)如何得到居民真正認(rèn)可等。這些問題的存在也從客觀上凸顯了現(xiàn)階段“三社聯(lián)動”的社區(qū)治理創(chuàng)新不可能一蹴而就，而只能是一個不斷摸索與創(chuàng)新的過程。

[1] 王杰秀,何立軍.社區(qū)治理創(chuàng)新的“武漢經(jīng)驗”——武漢市社區(qū)治理創(chuàng)新調(diào)研報告[J].中國民政,2015(1).

[2] 曾宇青.社區(qū)治理的三種模式——以深圳為研究文本[J] .理論前沿,2007(17).

[3] 陳剩勇,徐珣.參與式治理:社會管理創(chuàng)新的一種可行性路徑——基于杭州社區(qū)管理與服務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗的研究[J].浙江社會科學(xué),2013(2).

[4] 方舒.保障房社區(qū)治理路徑新探——以北京C社區(qū)的治理實踐為例[J].甘肅社會科學(xué),2015(1).

[5] 盧愛國.分開與綜合:社區(qū)體制改革的基本向度——基于深圳鹽田社區(qū)體制改革的實證分析[J].三峽大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)， 2008(5).

[6] 李勇,徐延輝.蘭林火,社會質(zhì)量測量維度與城市社區(qū)創(chuàng)新——基于深圳市的實證分析[J].中國社會科學(xué),2014(3).

[7] 吳素雄,陳字,吳艷.社區(qū)社會組織提供公共服務(wù)的治理邏輯與結(jié)構(gòu)[J].中國行政管理,2015(2).

[8] 黃建宏.參與視角下的社區(qū)協(xié)商民主[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)),2016(07)：110-111.

[9] 湯艷紅.論我國城市社區(qū)居民自治的完善——以城市居民自治發(fā)展新要求為視角[J].政治與法律，2012(12).

(責(zé)任編校：楊 睿)

Research on Innovation Model of Urban Community Governance of Grassroots Government Collaboration of Sanshe Linkage ——Taking the Practice in Meidi Community as an Example

TAN Qi, SHI Bing-ying

(CollegeofHumanitiesandSocialSciences,NorthChinaElectricPowerUniversity,HebeiBaoding071002,China)

Innovation model of urban community governance of grassroots government collaboration of sanshe linkage is initiated by the grassroots government on the basis of perceived traditional governance dilemma and explores governance innovation by the form of government procurement projects. Social work organizations assessing community needs program projects and competes for the projects, as well as stays at the community to offer the service after the grassroots government provides all kinds of resources and coordinates the relation between all parties. The specialized social work agencies start community service by depending on professional skills and by using the service platform under the leadership of the two committees. After completion of the project, a neutral third party agency is commissioned by the government to assess the governance performance of social workers based on the project objectives, targeting residents and government departments. The exploration of community governance innovation of Meidi mode is of great significance. The model is effective to improve the performance of community governance and enhance the community’s public satisfaction by Sanshe linkage. The administrative work of two committees and one station is highly commended by the government administration.

Sanshe Linkage; innovation model of urban community governance; localization; governance performance

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.02.008

2016-12-25

譚琪(1980—)，男；博士，華北電力大學(xué)人文學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，日本愛知大學(xué)國際學(xué)院中國學(xué)博士，主要從事社區(qū)治理研究。 石兵營(1972—)，男；華北電力大學(xué)人文學(xué)院副教授，主要從事社會工作研究。

C916

C916A

1672- 0598(2017)02- 0061- 08