曹新富，李美存

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險及防范研究
——以四川邛崍市為例

曹新富，李美存

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

為有效防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險、保障農(nóng)民合法權(quán)益，從工商資本“逐利心切”、基層政府“行為失范”、有效制度“供給不足”3個層面梳理分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因及風(fēng)險來源；在此基礎(chǔ)上，重點介紹了四川邛崍市積極引入土地流轉(zhuǎn)履約保證保險機制以及防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險的一些實踐探索和經(jīng)驗；最后總結(jié)提出建立完善集體經(jīng)濟(jì)組織，積極實施產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”、引導(dǎo)工商企業(yè)理性投資，健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易市場化，嚴(yán)格規(guī)范交易流程、積極引入土地流轉(zhuǎn)保險，保障農(nóng)民合法權(quán)益等對策建議，以期為其他地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供借鑒。

土地流轉(zhuǎn)；失約；風(fēng)險；邛崍市；防范

近年來，在國家政策的積極引導(dǎo)和大力支持下，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快，流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷增加，尤其是工商資本租賃農(nóng)村土地呈現(xiàn)急劇上升態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，2015年流入工商企業(yè)的農(nóng)戶承包土地面積高達(dá)307萬hm2，占流轉(zhuǎn)土地總面積的10.4%[1]。工商資本可以為農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來資金、技術(shù)和先進(jìn)的經(jīng)營管理模式，有效彌補了農(nóng)民相對匱乏的市場意識，有利于快速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程；但是與此同時，工商資本租賃農(nóng)村土地“毀約棄耕”、拖欠土地租金等失約現(xiàn)象也層出不窮，甚至在一些地方，投資業(yè)主短期內(nèi)就私自解除與農(nóng)戶簽訂的一定期限的“土地流轉(zhuǎn)合同”，強行退還耕地。例如，2015年河北省邢臺市柏鄉(xiāng)、威縣和邯鄲市成安、邱縣、磁縣等地農(nóng)村出現(xiàn)大面積流轉(zhuǎn)土地“毀約棄耕”現(xiàn)象，這些土地大部分是2014年才簽訂的為期5～10 a的“包地合同”[2]。毀約棄耕不僅損害了農(nóng)民的合法權(quán)益、打擊了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，同時也威脅到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場越來越開放，如何在保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下促進(jìn)土地合理有序流轉(zhuǎn)也就成了重中之重[3]。

為有效防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益，本研究梳理分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因及風(fēng)險來源；且在此基礎(chǔ)上，重點介紹了四川邛崍市積極引入土地流轉(zhuǎn)履約保證保險機制，防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險的系列實踐探索和經(jīng)驗，進(jìn)一步總結(jié)提出防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險的對策建議，以期為其他地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供借鑒。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因

風(fēng)險社會理論視角下，任何危機的爆發(fā)并不都是一個簡單的偶然事件，其背后的邏輯都是風(fēng)險的不斷積累過程，而且這種風(fēng)險的積累、危機的爆發(fā)，通常與利益相關(guān)者的行為直接相關(guān)。當(dāng)制度缺位或無法實現(xiàn)有效供給時，利益相關(guān)者不正當(dāng)?shù)膭訖C和行為可能會加劇風(fēng)險的積累，促成危機的爆發(fā)[4]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)毀約棄耕、拖欠土地租金等失約現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，與工商資本“逐利心切”、基層政府“行為失范”以及有效制度“供給不足”等風(fēng)險來源息息相關(guān)。

1.1 直接風(fēng)險來源：工商資本“逐利心切”

工商資本具有趨利性，追求投資利潤最大化。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，如果工商資本對自身經(jīng)營能力和投資回報風(fēng)險估計不足而盲目投資、急功近利、投機取巧，存在較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

1.1.1 盲目投資 在各種優(yōu)惠政策的刺激下，工商資本“一窩蜂”下鄉(xiāng)投資，不少工商資本還以較高的土地租金拿下了大規(guī)模土地。但是，由于一些工商資本對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的周期性、風(fēng)險性以及復(fù)雜性認(rèn)識不夠，再加上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)沒跟上、農(nóng)村青壯年勞動力短缺等制約因素，導(dǎo)致企業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，一旦遭遇市場變化或者嚴(yán)重的自然災(zāi)害時，企業(yè)損失慘重，只能無奈地選擇“跑路”。

1.1.2 急功近利 由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較效益較低以及農(nóng)村土地使用成本相對低廉，有些工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地的直接目的就是為了盡快改變土地農(nóng)業(yè)用途而獲得更大利益[5]。受利益驅(qū)動，這些工商資本急功近利地發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)、旅游度假村或開展其他“非農(nóng)化”、“非糧化”投資，極少種植糧食作物。由于這類工商資本普遍缺乏清晰定位和長遠(yuǎn)規(guī)劃，對自身經(jīng)營能力和投資回報風(fēng)險也估計不足，往往失敗者比比皆是。

1.1.3 投機取巧 近年來，國家逐年加大對農(nóng)業(yè)的政策支持及補貼力度，農(nóng)業(yè)也成為一些工商資本追逐利益的洼地。為了套取國家的農(nóng)業(yè)補貼資金，各種機會主義行為接踵而至。例如，一些工商資本下鄉(xiāng)承包農(nóng)民土地，大搞蔬菜大棚工程，一旦政府的建棚補貼資金到手，就將土地閑置撂荒。這種投機行為不僅損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，也造成了土地資源的嚴(yán)重浪費。

1.2 間接風(fēng)險來源：基層政府“行為失范”

在公共選擇理論視角下，政治領(lǐng)域中活動的主體同樣遵循“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，會不斷追求自身利益最大化?；鶎诱ù逦瘯趦?nèi)可能會基于自身利益的考量，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策執(zhí)行中偏離公共利益，孕育較大的行政風(fēng)險。

1.2.1 盲目推動 一些基層政府官員為了快速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提升政績，通過命令、任務(wù)或者將流轉(zhuǎn)比例及面積納入到基層政府工作人員績效考核體系等形式大力推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，片面追求土地流轉(zhuǎn)速度、數(shù)量以及經(jīng)營規(guī)模[6]，甚至一些縣鄉(xiāng)政府或者村委會不經(jīng)過農(nóng)民授權(quán)就擅自與投資者簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。農(nóng)民的主體地位并沒有得到體現(xiàn)，反而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)作用更為明顯，這樣不僅損害了農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)主體的地位，同時也使得土地利用趨于功利化[7]。

1.2.2 疏于監(jiān)管 一些基層政府基于招商引資的迫切需要，對工商資本疏于監(jiān)管，甚至相互勾結(jié)，致使土地流轉(zhuǎn)市場秩序混亂。這主要表現(xiàn)在前期對工商資本“來而不拒”，沒有嚴(yán)格審查其資質(zhì)和動機；事中事后也沒有定期或不定期地對工商資本租賃農(nóng)村土地的用途、經(jīng)營、合同履行等情況開展監(jiān)督檢查，甚至一些農(nóng)業(yè)部門對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、價格、用途等知之甚少?；鶎诱栌诒O(jiān)管，使得工商資本盲目“非農(nóng)化”、“非糧化”，影響國家糧食安全。

1.2.3 輕視服務(wù) 一些基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，靠行政命令下指標(biāo)、定任務(wù)、趕速度，而恰恰忽略了其應(yīng)該正確履行的公共服務(wù)職能。例如科學(xué)引導(dǎo)工商企業(yè)進(jìn)行市場調(diào)研、合理確定生產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營項目。由于基層政府對工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域缺乏必要的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，使得工商資本盲目投資，片面集中于某些領(lǐng)域、某些環(huán)節(jié)和某些產(chǎn)品，加劇了資源緊張和市場爭奪，形成同行業(yè)的無序競爭[8]。工商資本下鄉(xiāng)的同質(zhì)化問題日趨嚴(yán)重，如何充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，實現(xiàn)差異化有序發(fā)展是重中之重。

1.3 根本風(fēng)險來源：有效制度“供給不足”

諾斯認(rèn)為：“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束”[9]。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，利益相關(guān)者行為失范的根源在于有效制度供給不足。

1.3.1 保障不足 目前，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域還缺乏系統(tǒng)性的法律法規(guī)和制度體系，已經(jīng)出臺的相關(guān)意見只做出了一些原則性、方向性的規(guī)定，缺乏可操作性的實施細(xì)則，造成各級政府在鼓勵引導(dǎo)工商資本依法、有序進(jìn)入農(nóng)業(yè)，指導(dǎo)工商資本規(guī)范運作租賃農(nóng)村土地以及加強事前事后監(jiān)管等方面，仍舊處于缺失、缺位的狀態(tài)，再加上一些基層政府和工商資本相互勾結(jié)，以權(quán)謀私，導(dǎo)致工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的無序化[10]。

1.3.2 平臺滯后 近年來，各地積極探索建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，但是絕大部分市場集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，平臺層次較低，信息傳播能力有限，交易區(qū)域較為狹窄[11]，嚴(yán)重影響了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置。此外，基層政府包括村委會在內(nèi)等行政力量的大量介入，部分土地流轉(zhuǎn)中還存在“暗箱操作”行為，這不僅背離了市場規(guī)律，還使得工商資本普遍缺乏有效競爭，整體素質(zhì)良莠不齊。

2 四川邛崍市防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險的實踐探索和經(jīng)驗

邛崍市隸屬于四川省成都市，地處成都平原西部，是一個典型的農(nóng)業(yè)大市。全市農(nóng)村土地確權(quán)面積為4.53萬hm2，2015年流轉(zhuǎn)面積達(dá)1.67萬hm2。但是，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)快速推進(jìn)的同時，各種潛在的風(fēng)險也與日俱增。據(jù)統(tǒng)計，邛崍市自2005年到2014年底，因經(jīng)營不善或資金鏈斷裂而出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)違約、拖欠土地租金的事件就達(dá)到9起，涉及的土地流轉(zhuǎn)面積高達(dá)0.11萬hm2，其中還不包括一些小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)違約事件。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險的居高不下，倒逼邛崍市進(jìn)行制度創(chuàng)新，邛崍市在原有“鐘山模式”的基礎(chǔ)上，率先在全國引入土地流轉(zhuǎn)履約保證保險機制，構(gòu)建了“農(nóng)民＋流轉(zhuǎn)土地＋村集體經(jīng)濟(jì)組織＋投資業(yè)主＋土地流轉(zhuǎn)履約保證保險”的五位一體的流轉(zhuǎn)模式，得到了廣大農(nóng)民和投資業(yè)主的認(rèn)可和滿意。以邛崍市水口鎮(zhèn)鐘山社區(qū)為例，對邛崍市的一系列實踐探索和經(jīng)驗進(jìn)行介紹，以期為其他地區(qū)進(jìn)一步有效防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險提供參考和借鑒。

2.1 組建集體經(jīng)濟(jì)組織，保障農(nóng)民主體地位

鐘山社區(qū)距離邛崍市區(qū)約10 km，下轄15個村民小組，共計2 430人，耕地面積為197.2 hm2。隨著一批青壯年勞動力外出務(wù)工和老齡化程度的加深，區(qū)域內(nèi)土地出現(xiàn)大面積閑置撂荒的現(xiàn)象。為了解決土地閑置撂荒等問題，鐘山社區(qū)通過召開村民代表大會，向村民廣泛征求意見，最終達(dá)成了土地“整體規(guī)模流轉(zhuǎn)”的共識。并且在鎮(zhèn)政府法律顧問和“一村一律師”的指導(dǎo)和幫助下，按照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)程序，注冊成立了村集體經(jīng)濟(jì)組織——鐘山旅游開發(fā)公司，公司以市場主體的資格專門負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)等事宜。此外，村民還通過民主選舉的方式，推選產(chǎn)生了相關(guān)股東代表，成立了董事會、監(jiān)事會，制定完善了公司章程[12]，充分保障了村民對土地流轉(zhuǎn)的平等參與權(quán)、知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，還有效約束了少數(shù)基層干部私相授受、謀取私利等行為。

2.2 實施產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”，提高市場競爭優(yōu)勢

鐘山旅游開發(fā)公司成立以后，與農(nóng)戶進(jìn)行了“一對一”或“一對多”等形式的溝通協(xié)商，在議定土地流轉(zhuǎn)價格的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶先將自己的土地經(jīng)營權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”給鐘山旅游開發(fā)公司，由公司負(fù)責(zé)對區(qū)域內(nèi)分散的土地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，然后集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。土地在正式流轉(zhuǎn)前仍由村民自行經(jīng)營，待企業(yè)或項目正式引進(jìn)后，鐘山旅游開發(fā)公司再與農(nóng)戶簽訂規(guī)范的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議，村民每年獲取相應(yīng)的土地租金以及年底分紅。鐘山社區(qū)在土地預(yù)流轉(zhuǎn)過程中，由代表農(nóng)戶利益的集體經(jīng)濟(jì)組織出面與農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商討論，有利于雙方平等的溝通交流、達(dá)成共識[12]。而且通過產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”，實現(xiàn)了土地資源由“分散”向“集中”的轉(zhuǎn)變。這樣不僅節(jié)省了工作時間，還避免了土地流轉(zhuǎn)過程中因村民意見不一致而形成“插花田”，提高了項目的整體競爭優(yōu)勢[13]。

2.3 整體策劃包裝項目，“掛牌”引進(jìn)投資企業(yè)

首先，鐘山旅游開發(fā)公司根據(jù)區(qū)域內(nèi)土地現(xiàn)狀、土壤狀況、周圍環(huán)境、產(chǎn)業(yè)資源等約束條件，確定適合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，然后對產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)項目進(jìn)行整體策劃和標(biāo)準(zhǔn)化包裝，形成了《鐘山社區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目推介書》。鐘山社區(qū)提前對土地用途進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，不僅提高了土地流轉(zhuǎn)的精準(zhǔn)性，還有利于充分發(fā)揮工商資本的優(yōu)勢，使工商資本的優(yōu)勢與農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切需求得到有效對接。其次，鐘山旅游開發(fā)公司將土地流轉(zhuǎn)項目交由成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所“掛牌”推介，吸引工商資本前來投資。通過成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所搭建的互聯(lián)網(wǎng)交易平臺，土地流轉(zhuǎn)的信息、程序更加公開化和透明化，不僅有利于提高土地流轉(zhuǎn)的效率，還實現(xiàn)了招商引資由“被動”向“主動”的轉(zhuǎn)變，有利于公司在更大范圍內(nèi)整合優(yōu)勢資源和項目，不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。最后，成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所為其篩選出合適的投資業(yè)主后進(jìn)行推介，并組織有意愿的投資業(yè)主前來實地考察，最終通過“雙向選擇”引進(jìn)外來企業(yè)?！半p向選擇”不僅切實保障了農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)和選擇權(quán)，也保證了企業(yè)的資質(zhì)和能力，有利于實現(xiàn)互利共贏。

2.4 引入市場保險機制，保障農(nóng)民合法權(quán)益

項目引進(jìn)以后，為了有效規(guī)范投資業(yè)主和農(nóng)戶的履約行為、防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險，鐘山旅游開發(fā)公司引進(jìn)了非融資性擔(dān)保公司為投資業(yè)主和農(nóng)戶雙方的流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行擔(dān)保，實現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險防控，也有效保護(hù)了流轉(zhuǎn)雙方特別是農(nóng)民的合法權(quán)益。邛崍市在鐘山社區(qū)引進(jìn)金融市場主體防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的基礎(chǔ)上，積極探索和創(chuàng)新，首創(chuàng)了土地流轉(zhuǎn)履約保證保險機制，其主要做法是由保險公司專門為土地流轉(zhuǎn)履約設(shè)計合適的保險產(chǎn)品，并且在對投資業(yè)主資質(zhì)、經(jīng)營項目等進(jìn)行嚴(yán)格風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，為農(nóng)戶和投資業(yè)主共同投保，其保費按土地流轉(zhuǎn)交易額的3%收取，其中，農(nóng)戶承擔(dān)10%、投資業(yè)主承擔(dān)40%，政府財政“以獎代補”分?jǐn)?0%。一旦投資業(yè)主違約，保險公司將會直接賠付農(nóng)民的損失，再由保險公司向承租業(yè)主追討。土地流轉(zhuǎn)履約保證保險機制的引入，進(jìn)一步優(yōu)化了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制，有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系、保護(hù)農(nóng)戶和投資業(yè)主的合法利益，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展。

3 防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險的對策建議

土地流轉(zhuǎn)是一種市場行為，要想真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，有賴于充分尊重農(nóng)民的決策權(quán)和選擇權(quán)，讓農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上根據(jù)約定的價格和條件使土地流轉(zhuǎn)起來[14]。因此，基層政府包括村委會在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中必須始終堅持自愿、依法、有償?shù)脑瓌t，不以任何名義強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，充分尊重農(nóng)民的主體地位和意愿，積極履行公共服務(wù)和監(jiān)督管理職能，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度，最大限度地保障和防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險。

3.1 建立完善集體經(jīng)濟(jì)組織，實施產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”

鑒于農(nóng)民個體的分散性特征和談判能力較弱等因素，在市場中經(jīng)常處于弱勢地位，建立完善集體經(jīng)濟(jì)組織，積極實施產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”，增強農(nóng)民的談判能力，是推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化的重心所在。

3.1.1 建立完善集體經(jīng)濟(jì)組織 現(xiàn)階段，國家應(yīng)該按照“村級主體、市場主導(dǎo)，因地制宜、科學(xué)發(fā)展”的原則，出臺相關(guān)政策和措施大力扶持和引導(dǎo)村集體牽頭組建農(nóng)民合作社等各類村級集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既是經(jīng)濟(jì)性組織，又是農(nóng)村最基層社會的社會管理性組織，在有效引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中起到其他組織無法替代的作用。為了防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可能會成為少數(shù)村干部謀取個人私利的工具和手段，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該按照現(xiàn)代公司制企業(yè)的要求，建立公開透明的財務(wù)制度以及完善組織成員代表會議、董事會、監(jiān)事會等治理機構(gòu)，同時上級部門應(yīng)積極加強審計監(jiān)督，充分保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的參與權(quán)、知情權(quán)、協(xié)商權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

3.1.2 積極實施產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)” 為了更好地發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場化中的作用，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該積極實施產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”，提前與農(nóng)戶進(jìn)行溝通交流，在議定土地流轉(zhuǎn)價格的基礎(chǔ)上，與村民先行簽訂土地“預(yù)流轉(zhuǎn)”協(xié)議，將農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”給村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)對村民“預(yù)流轉(zhuǎn)”的土地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和整體規(guī)模流轉(zhuǎn)。此外，考慮到村集體經(jīng)濟(jì)組織能力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該加大對村集體經(jīng)濟(jì)組織引導(dǎo)和服務(wù)的力度，對村集體經(jīng)濟(jì)組織土地流轉(zhuǎn)項目和用途進(jìn)行規(guī)劃指導(dǎo)，并且組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)職能部門對其提交的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)申請材料進(jìn)行審核監(jiān)督，確保土地流轉(zhuǎn)符合相關(guān)程序和規(guī)定，遵循農(nóng)民意愿。

3.2 引導(dǎo)工商企業(yè)理性投資，健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制

工商資本的逐利性與農(nóng)業(yè)的公共性，尤其是與種糧的比較效益較低存在較大的矛盾，如不加以正確引導(dǎo)和進(jìn)行必要的約束，挑戰(zhàn)糧食安全和與民爭利問題容易發(fā)生[15]。

3.2.1 引導(dǎo)工商企業(yè)理性投資 首先，作為企業(yè)自身而言，應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范自身行為，遵章守法，合理評估自身的經(jīng)營能力和投資回報風(fēng)險，揚長避短，確定適宜的經(jīng)營項目和規(guī)模，不盲目投資，急功近利。其次，基層政府作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極推動者，應(yīng)該因地制宜，循序漸進(jìn)，避免使用一些強激勵性政策過度刺激工商企業(yè)盲目擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，孕育較大的風(fēng)險。相反，應(yīng)該結(jié)合地區(qū)自然經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，吸引相應(yīng)的工商資本進(jìn)入特定的農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，使工商資本的優(yōu)勢與農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切需求得以有效對接。此外，基層政府應(yīng)該積極引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，提倡工商資本通過“公司＋基地＋農(nóng)戶”的服務(wù)型適度規(guī)模經(jīng)營模式參與土地流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的話語權(quán)和分配地位，促進(jìn)工商資本與農(nóng)戶之間的深度融合[16]。

3.2.2 健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制 各省市應(yīng)該結(jié)合國家出臺的相關(guān)意見，建立健全資格審查、項目審核制度，對各工商資本的資格準(zhǔn)入、審批程序、租賃時間、租賃面積以及事中事后監(jiān)管等方面作出具體的規(guī)定，做到有章可循，以形成較強的約束力。首先，在資格準(zhǔn)入方面，嚴(yán)格規(guī)定工商資本應(yīng)該具有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力、履約能力和企業(yè)銀行信用等級。其次，在分級審查審核制度和備案制度方面，要明確規(guī)定省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級政府機構(gòu)的審批權(quán)限、備案程序等，形成縱向貫穿到底的監(jiān)督合力。通過審核備案確保工商企業(yè)確有能力經(jīng)營，并且經(jīng)營項目符合該區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。最后，在事中、事后監(jiān)管方面，基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該建立農(nóng)村土地狀況定期與動態(tài)相結(jié)合的監(jiān)測制度，定期或不定期地對工商資本租賃農(nóng)村土地的用途、經(jīng)營、合同履行等情況開展監(jiān)督檢查，堅決懲處擅自改變土地流轉(zhuǎn)用途的違規(guī)行為，督促工商企業(yè)及時兌付土地租金[17]，嚴(yán)厲打擊“跑馬圈地”非法套取農(nóng)業(yè)補貼資金行為；對經(jīng)營能力差、超范圍經(jīng)營、非農(nóng)化經(jīng)營等企業(yè)及時查處，必要時可以強制其退出。

3.3 推進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易市場化，嚴(yán)格規(guī)范交易流程

農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中需要提供市場經(jīng)濟(jì)行為條件下相應(yīng)的社會化服務(wù)內(nèi)容[18]，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的長遠(yuǎn)健康發(fā)展離不開成熟高效的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)范有序、公開透明運行，是各級政府深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的必然路徑。

3.3.1 重點建設(shè)縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場 鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合資源和履行公共服務(wù)的能力有限，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)應(yīng)該以縣域為重點，縣級政府可以在原有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的基礎(chǔ)上，通過采取政府購買公共服務(wù)或公益性崗位等措施，充分利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)建立綜合性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營提供快速、高效的土地流轉(zhuǎn)與聚集機制，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的市場化、組織化、高效化及有序化運作[19]，規(guī)避以往可能出現(xiàn)的暗箱操作行為。此外，為了實現(xiàn)生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)的合理流動和優(yōu)化配置，建議有計劃、有步驟地設(shè)立覆蓋市域范圍的市場或者逐步實現(xiàn)省級區(qū)域內(nèi)所有縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所信息共享、互聯(lián)互通，打破以往縣級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易各自為戰(zhàn)、信息閉塞的狀況，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)的合理流動和優(yōu)化配置。

3.3.2 嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易流程 合理規(guī)范有序的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易流程是防范風(fēng)險的基礎(chǔ)。首先，縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所應(yīng)該委托相關(guān)職能部門對土地流轉(zhuǎn)申請材料依法進(jìn)行審查、產(chǎn)權(quán)查檔和權(quán)屬確認(rèn)，在審核通過的基礎(chǔ)上，由縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所通過自身網(wǎng)站或其他公共媒體，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，接受投資業(yè)主申請。其次，縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所對申請的投資業(yè)主進(jìn)行資格審查，篩選出符合要求的投資業(yè)主后，通過公開的網(wǎng)絡(luò)競價、招投標(biāo)等交易方式進(jìn)行靈活交易，中標(biāo)結(jié)果通過網(wǎng)站予以公示，接受社會監(jiān)督。最后，縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所組織投資業(yè)主下鄉(xiāng)實踐考察，通過“雙向選擇”最終達(dá)成土地流轉(zhuǎn)交易，充分保障農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)和選擇權(quán)?！半p向選擇”完成以后，工商企業(yè)應(yīng)該與農(nóng)戶簽訂統(tǒng)一規(guī)范的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，明確雙方權(quán)利和義務(wù)，并由縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所出具交易鑒證書。此外，政府部門要強化監(jiān)督管理，加強定期檢查和動態(tài)監(jiān)測，促進(jìn)交易公平，防范交易風(fēng)險，確保市場規(guī)范運行。

3.4 積極引入土地流轉(zhuǎn)保險，保障農(nóng)民合法權(quán)益

積極引入土地流轉(zhuǎn)保險，建立健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制，可以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展，有利于維護(hù)基層社會穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前，為了防范投資業(yè)主因經(jīng)營不善等問題導(dǎo)致的失約風(fēng)險，不少地方已經(jīng)建立了風(fēng)險保障金制度。例如，合肥市就規(guī)定當(dāng)土地流轉(zhuǎn)面積超過33.33 hm2時，投資業(yè)主必須向鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資委托代理中心繳納至少一個年度的土地流轉(zhuǎn)租金，作為風(fēng)險保障金，期滿后自動返還本息。當(dāng)投資業(yè)主因經(jīng)營不善或資金鏈斷裂無法向農(nóng)戶支付土地租金時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以優(yōu)先使用風(fēng)險保障金償還農(nóng)戶租金。雖然提前收取風(fēng)險保障金的方式保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，但是，在具體運營中也增加了企業(yè)的資金使用成本，導(dǎo)致企業(yè)積極性不足。為此，各級政府應(yīng)該借鑒四川邛崍市的成功經(jīng)驗，將土地流轉(zhuǎn)履約保證保險納入政策性農(nóng)業(yè)保險險種，并且政府財政每年給予一定的補貼。與政府財政撥款專門設(shè)立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險基金或者投資業(yè)主繳納風(fēng)險保證金的傳統(tǒng)方式相比，履約保證保險充分利用了現(xiàn)代保險制度的風(fēng)險分散機制，以極少的投入撬動了巨大的風(fēng)險保障，不僅保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，還降低了企業(yè)的資金壓力，充分調(diào)動了土地流轉(zhuǎn)雙方的積極性[20]。為了推動土地流轉(zhuǎn)履約保證保險機制的實施，應(yīng)該建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證制度，失約出險處理機制、風(fēng)險評價機制等，以形成強大的制度保障能力。

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Study on Prevention and Appointment Breaking Risk of China's Rural Land Circulation—Based on the Case of Qionglai City of Sichuan Province

CAOXinfu，LI Meicun
（College ofPublic Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

To effectively prevent appointment breaking in rural land circulation and safeguard legitimate rights and interests of farmers,the paper firstly analyzed main reasons and sources ofrisks ofthe phenomenon ofappointment breaking in rural land circulation from three aspects,includingthe"eager pursuit ofprofit"ofthe industrial and commercial capital,the"misconduct ofacts"ofgrass-roots governments and"insufficient supply"of effective systems.On this basis,the paper focused on introducing a series of practical explorations and experiences ofQionglai in Sichuan in the active introduction ofguarantee and insurance mechanism for the performance in land circulation to prevent the risk ofappointment breaking in rural land circulation.Finally,the paper proposed countermeasures and suggestions including establishing and improving collective economic organizations,actively implementing the"pre-circulation"of property,guiding industrial and commercial enterprises to rationally invest,improving the regulatory mechanism of land circulation, promoting the transaction marketization ofproperty rights,strictly regulating the transaction process,actively introducing the insurance of land circulation and safeguardingthe legitimate rights and interests offarmers,toprovide a reference for the rural land circulation in other regions.

land circulation;appointment breaking;risk;Qionglai city;prevention

F321.1

：A

：1002-2481（2017）01-0124-06

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.01.32

2016-08-24

中央高校業(yè)務(wù)費基金項目（2014B09414）

曹新富（1993-），男，安徽樅陽人，在讀碩士，研究方向：土地經(jīng)濟(jì)與管理。