毛文莉

（遼寧潤中供水有限責(zé)任公司，遼寧 沈陽 110166）

基于博弈理論的我國流域水污染規(guī)制改革研究

毛文莉

（遼寧潤中供水有限責(zé)任公司，遼寧 沈陽 110166）

文章利用制度經(jīng)濟學(xué)、規(guī)制經(jīng)濟學(xué)以及博弈理論，對我國日趨嚴(yán)重的流域水污染問題的內(nèi)部動因進(jìn)行了深入分析，并認(rèn)為主要在于流域水污染所涉及的多主體間利益博弈的負(fù)面影響?；诜治鼋Y(jié)果提出了規(guī)制主體外部關(guān)系內(nèi)部化、規(guī)制客體外部利益內(nèi)部化以及完善法律體系等相關(guān)的政策建議。

博弈理論；流域水污染；政府規(guī)制

隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，我國對水資源的需求量也迅速攀升，而對水資源的無限開發(fā)以及不合理利用，也造成了嚴(yán)重的水環(huán)境污染［1］。當(dāng)前我國跨行政區(qū)的流域污染業(yè)已成為水環(huán)境污染中最嚴(yán)重也最難以解決的問題。長期的治理工作并沒有使此類污染事件頻發(fā)的勢頭得到有效遏制，這也讓環(huán)保部門處于被質(zhì)疑的尷尬境地。既然流域污染具有跨行政區(qū)域的外部性特征，就注定不可能依靠技術(shù)手段得以有效解決。因此，從社會政治經(jīng)濟的宏觀視角出發(fā)，對流域性水污染的現(xiàn)行規(guī)制方案進(jìn)行深入反思，著重分析各規(guī)制主、客體之間的利益博弈與利益關(guān)系，進(jìn)行規(guī)制結(jié)構(gòu)、規(guī)制機制以及規(guī)制工具方面的改革探索，方可使流域水污染治理變得更為有效。

1 我國流域水污染規(guī)制體制的現(xiàn)狀

1.1 規(guī)制原則

《中華人民共和國水法》對我國流域水污染規(guī)制原則進(jìn)行了界定［2］。我國包括地表水與地下水在內(nèi)的所有水資源都?xì)w國家所有，在水資源管理上采取行政區(qū)域管理與流域管理相結(jié)合的制度模式。水利部作為水利領(lǐng)域的最高行政主管機關(guān)負(fù)有對全國水資源進(jìn)行管理與監(jiān)督的職責(zé)。水利部依法在國內(nèi)主要流域設(shè)立流域管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)本流域范圍內(nèi)的水資源監(jiān)管。縣級以上人民政府水務(wù)部門則負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的水資源監(jiān)管工作。

1.2 水污染規(guī)制體制

在管理權(quán)限上，水利部下屬的流域管理部門主要負(fù)責(zé)水利工程建設(shè)與開發(fā)，而各級環(huán)保部門只負(fù)責(zé)對污染物排放的管理，從而造成我國水資源管理中“兩龍治水”的權(quán)責(zé)之爭［3］。這種水利部門主管水資源利用，而環(huán)保部門負(fù)責(zé)水污染防治的權(quán)責(zé)分工，雖然從形式上賦予環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)限，而事實上并不能獲得對流域機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。進(jìn)一步看，流域水污染規(guī)制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，并涉及到環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、交通等一系列政府部門。其中每個部門的政策與行為都會對水污染防治工作產(chǎn)生影響，而發(fā)生突發(fā)事件時又容易造成職權(quán)不易劃分，影響相互協(xié)作。

1.3 水污染規(guī)制工具

我國現(xiàn)有的水污染規(guī)制工具主要是行政法規(guī)，同時輔以必要的經(jīng)濟手段。一是經(jīng)濟支持性政策，例如環(huán)保專項資金、排污企業(yè)污染治理專項補貼、污水處理設(shè)施建設(shè)與運營的專項補貼；二是價格杠桿性政策，例如排污費、城市生活垃圾處理費、流域生態(tài)補償政策；三是行政許可政策，例如排污許可政策、排污許可證交易政策。

2 我國流域水污染規(guī)制關(guān)聯(lián)方之間的博弈

2.1 中央政府與地方政府之間的博弈

跨行政區(qū)域污染糾紛是流域水污染規(guī)制中最為突出也最難處理的矛盾，而處理的難點主要在于其中涉及的事件主體為政府［4］。這一主體包括中央政府和地方政府兩個層面及多重身份，既是水污染的規(guī)制方，又是污染治理的談判方，甚至也是污染排放者，這種層級與身份之間的利益博弈成為跨區(qū)域污染糾紛多發(fā)的重要原因。另一方面，中央政府與地方政府之間具有委托—代理關(guān)系，地方政府就可以憑借水污染信息方面的壟斷地位，并基于自身利益的考量，決定對中央政府的政策采取何種態(tài)度， 是積極執(zhí)行、 消極執(zhí)行還是“變通”執(zhí)行。

2.2 地方政府間的博弈

同一流域內(nèi)的地方政府之間屬于既競爭又合作的關(guān)系，這種關(guān)系可以通過政策、技術(shù)、人才、環(huán)境等諸多領(lǐng)域表現(xiàn)為利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系、行政關(guān)系等多種不同的關(guān)系形式［5］。地方政府之間博弈的核心是利益關(guān)系，特別是分稅制實施以來，地方政府出于自身財政利益，在博弈中出現(xiàn)了相互封鎖、甚至損人利己的不良競爭行為。例如，流域內(nèi)上游地區(qū)的污染會隨著水流進(jìn)入下游區(qū)域，而上游地區(qū)政府卻不用承擔(dān)污染損害治理成本，所有這些都需要下游地區(qū)政府承擔(dān)，因此形成一種靜態(tài)博弈。長此以往，下游政府不可能無動于衷，肯定會采取抗拒、控告甚至極端報復(fù)行為，從而呈現(xiàn)出重復(fù)博弈態(tài)勢。

2.3 企業(yè)間的博弈

流域水污染事件所涉及的企業(yè)往往是一個龐大的企業(yè)群組，通常會涉及到上、中、下游不同區(qū)段，分屬不同產(chǎn)業(yè)的各種企業(yè)。所有上述企業(yè)基于水資源利用上的共同目標(biāo)，而形成一個演化博弈“種群”，但是在實際中，上述企業(yè)的決策者往往會受到思想與周圍環(huán)境的影響，而并不能做到完全理性。對于企業(yè)個體來說，其是否處理污染物，取決于這種處理是否可以提高本身的收益。在我國現(xiàn)行機制下，企業(yè)并沒有主動處理污染物的意愿，因此企業(yè)群體長期博弈的結(jié)果必然導(dǎo)致都不處理的策略。因此，政府制定相應(yīng)的政策，解決企業(yè)基于利益最大化的追求，而忽視社會責(zé)任的問題極為必要。

2.4 政府與企業(yè)的博弈

政府與企業(yè)的博弈主要表現(xiàn)為各級環(huán)保部門與排污企業(yè)之間的博弈。顯然，當(dāng)環(huán)保部門監(jiān)管概率處于較低水平，國家政策對企業(yè)的違規(guī)排放處罰力度不足時，環(huán)保部門與企業(yè)反復(fù)博弈的結(jié)果必然導(dǎo)致企業(yè)在污染治理上意愿不足，甚至選擇不處理策略。因此，要達(dá)到控制企業(yè)排污的水污染治理目標(biāo)，必須要提高對排污企業(yè)的監(jiān)管概率與處罰力度。

2.5 多方博弈中地方政府的尷尬地位

流域水污染本身是一個多方參與的復(fù)雜利益博弈關(guān)系，中央政府、地方政府、環(huán)保部門以及企業(yè)都不可能置身事外［6］。其中特別要指出的是，地方政府在博弈過程中扮演者更為復(fù)雜的角色，其對流域水污染的態(tài)度與策略往往是多種因素綜合作用的結(jié)果。一方面，地方政府出于經(jīng)濟發(fā)展的角度，可能與排污企業(yè)合謀，以犧牲環(huán)境利益為代價換取經(jīng)濟的高速增長；另一方面，地方政府需要執(zhí)行中央的各種宏觀性政策，以滿足社會期望。顯然，在這一博弈中，中央政府需要提高監(jiān)管和處罰力度，最大限度降低地方政府與企業(yè)合謀的可能性，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)。

3 流域水污染規(guī)制改革的建議

3.1 規(guī)制主體外部關(guān)系的內(nèi)部化改革

3.1.1 中央與地方政府關(guān)系的內(nèi)部化

根據(jù)多年來的經(jīng)驗，在流域水污染規(guī)制中，中央與地方政府的關(guān)系主要表現(xiàn)為地方政府對中央政府政策權(quán)威的挑戰(zhàn)，從而阻礙了國家政策法令的順利實施，并影響到流域水污染治理的效果。所以在處理中央與地方政府關(guān)系時應(yīng)著重從以下三方面入手：首先，建立流域水污染地方首長負(fù)責(zé)制，只有如此才能保證其在環(huán)境資源領(lǐng)域的權(quán)力與責(zé)任對等，為中央政策的順利實施提供權(quán)力保障。其次，實行環(huán)保部門的垂直管理，以避免地方政府的可能干擾，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置。最后，將節(jié)約、保護(hù)環(huán)境的指標(biāo)納入地方政府，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體系，提高地方政府水污染防治的意識和積極性。

3.1.2 地方政府外部效益的內(nèi)部化

行政區(qū)劃的割據(jù)性與封閉性，造成了地方政府的外部效益，而這種效益的存在與獲取往往會影響到環(huán)境治理［7］。針對這一情況提出如下建議：首先，地方保護(hù)主義是流域水污染糾紛的重要根源，因此合理采取科層協(xié)調(diào)、市場協(xié)調(diào)以及府間協(xié)調(diào)等地方政府之間的橫向協(xié)調(diào)機制，消除或減小地方政府的外部效益。其次，建立介于中央政府與省級政府之間的“大流域政府”，實現(xiàn)在公共政策以及基礎(chǔ)設(shè)施等外部性方面進(jìn)行統(tǒng)一決策，以抵消流域內(nèi)地方政府的負(fù)面作用。

3.2 規(guī)制客體外部效益的內(nèi)部化

3.2.1 用水企業(yè)的自我規(guī)制

用水企業(yè)和用水個人作為經(jīng)濟個體都具有追求自身利益最大化的要求，但是兩者在社會地位、影響力以及掌握的資源方面存在巨大差異，因此在流域水污染中產(chǎn)生利益沖突時，用水個人將處于弱勢地位。由于上述兩者之間的外部關(guān)系具有明顯的單向性，因此實現(xiàn)二者關(guān)系內(nèi)部化的有效途徑是用水企業(yè)實施自我規(guī)制。由于追求利潤最大化是企業(yè)的核心目標(biāo)，自我規(guī)制只有能使企業(yè)獲得收益或避免某種損害時，企業(yè)才有主動實施的意愿。因此，政府要加大信息公開力度，充分發(fā)揮包括消費者和民間環(huán)保組織在內(nèi)的社會輿論作用，促進(jìn)排污企業(yè)選擇自我規(guī)制。另一方面，政府要加強投資引導(dǎo)，使投資者對企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面施加壓力，以強化企業(yè)的自我規(guī)制意識。

3.2.2 用水個人的責(zé)任意識

用水個人與用水企業(yè)相比處于弱勢地位，但并不意味著用水個人在消除流域水污染規(guī)制客體的外部效益方面沒有任何作用。相反，用水個人要提高環(huán)保意識，并積極參與社會事務(wù)和政治事務(wù)，利用聚會、采訪、網(wǎng)絡(luò)等各種正當(dāng)渠道表達(dá)弱勢群體的意見，增強自身在流域水污染中的自我保護(hù)能力。特別是用水個人與用水企業(yè)產(chǎn)生糾紛時，要注意運用協(xié)商、投訴乃至法律手段維護(hù)自身的合法權(quán)益，減少不必要的利益損失。

3.3 進(jìn)一步完善法律保障體系

任何制度的存在與實施都離不開法律的保障，流域水污染規(guī)制原則也不例外［8］。法律制度不僅是最嚴(yán)肅、最強硬的社會規(guī)范，同時也是利益集團(tuán)博弈與沖突的均衡解決手段。在現(xiàn)行的水污染規(guī)制中，雖然水利部明確指出流域機構(gòu)是具有行政職能的事業(yè)單位，行使流域內(nèi)所有水資源的管理權(quán)，但這不影響各級政府作為行政區(qū)域內(nèi)的管理主體地位。這也就造成現(xiàn)實中流域內(nèi)地方政府無序占有水權(quán)，而消弱區(qū)域水行政部門的權(quán)力，并最終使國家利益蒙受損失。只有在法律層面確立流域水資源管理機構(gòu)的地位，建立合理的水權(quán)分配與交易模式，真正實現(xiàn)流域水資源的統(tǒng)一化管理，才能從根本上解決上述問題。

目前，我國已經(jīng)頒布和實施了部分水利領(lǐng)域的法律法規(guī)，但是遠(yuǎn)未達(dá)到完善的水平，并不能有效滿足流域性水權(quán)管理的現(xiàn)實需求。另一方面，現(xiàn)有的部分法律條款，已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下的水權(quán)管理要求，需要進(jìn)行進(jìn)一步的修改與修訂。因此，要從流域水權(quán)改革的要求出發(fā)，通過制定新法和修訂現(xiàn)行法律等多種途徑，構(gòu)建完善的流域水權(quán)管理法律法規(guī)體系。

4 結(jié)語

流域水污染緊靠技術(shù)層面的治理難以取得實質(zhì)性的進(jìn)展，近年來的流域水污染治理投入巨大，但是成效并不明顯的事實也說明了這一點。流域水污染問題不僅與社會經(jīng)濟發(fā)展緊密相關(guān)，也與行政區(qū)劃造成的利益沖突有直接關(guān)系，所以流域水污染研究不能僅從技術(shù)層面著眼，而應(yīng)從政治經(jīng)濟層面進(jìn)行廣泛而深入的研究。文章基于博弈理論，從我國流域水污染規(guī)制體制的視角對上述問題進(jìn)行了深入解讀，并提出合理的規(guī)制改革方向和建議，目的在于通過改革打破流域水污染規(guī)制的現(xiàn)實困境，為流域水污染防治工作提供可借鑒的研究新視角。

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1672-2469（2017）02-0019-03

10.3969/j.issn.1672-2469.2017.02.008

2016-04-08

毛文莉（1985年—），女，工程師。