張加旺 ，孫 悅 ，郭秋峰

2015年9月，按照“糧食種植區(qū)、地下水灌溉、農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)”等條件，水利部選擇齊河縣開(kāi)展引入社會(huì)資本建設(shè)和管理農(nóng)田高效節(jié)水灌溉試點(diǎn)。項(xiàng)目區(qū)覆蓋7個(gè)行政村，548戶(hù)2 940人，耕地面積352.8 hm2，種植以小麥、玉米為主的糧食作物，灌溉方式以引黃補(bǔ)源、井灌為主。項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施薄弱，群眾高效節(jié)水灌溉需求迫切。項(xiàng)目以水資源高效利用為核心，通過(guò)政府和社會(huì)資本共同建設(shè)噴灌節(jié)水設(shè)施，明晰工程產(chǎn)權(quán)，對(duì)灌溉用水進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理，保證農(nóng)民、社會(huì)資本、政府三方共贏。

1 主要做法

1.1 積極吸引社會(huì)資本

試點(diǎn)實(shí)施過(guò)程中，政府主要負(fù)責(zé)水源工程建設(shè)，社會(huì)資本主要負(fù)責(zé)田間工程建設(shè)、運(yùn)行和管理。政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，并保障社會(huì)資本最低收益。工程投資1 012.4萬(wàn)元，其中，水源工程637.4萬(wàn)元全部由省財(cái)政籌集，田間節(jié)水灌溉設(shè)施投資375萬(wàn)元，由省財(cái)政與社會(huì)資本按照4∶6分擔(dān)，省財(cái)政投入150萬(wàn)元，吸引社會(huì)資本225萬(wàn)元。

1.2 合作社運(yùn)營(yíng)管理

構(gòu)建 “企業(yè)+農(nóng)民用水協(xié)會(huì)”的合作社新模式。社會(huì)資本方和農(nóng)民用水協(xié)會(huì)依法成立農(nóng)業(yè)灌溉專(zhuān)業(yè)合作社，按出資比例行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，共同經(jīng)營(yíng)管理、分享紅利。合作社作為工程運(yùn)行管理主體，為用水戶(hù)提供及時(shí)可靠的農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉服務(wù)，并負(fù)責(zé)設(shè)施的運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是灌溉水費(fèi)及以水利服務(wù)為依托的綜合經(jīng)營(yíng)收入等。通過(guò)構(gòu)建合作社并賦予其市場(chǎng)主體的權(quán)利，增強(qiáng)了協(xié)會(huì)成員參與改革的活力和動(dòng)力，調(diào)度社會(huì)資本積極性，有效解決了建設(shè)成本高、灌溉組織難、水費(fèi)收取難、維修養(yǎng)護(hù)難的問(wèn)題，充分實(shí)現(xiàn)企業(yè)和協(xié)會(huì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享。

1.3 完善體制機(jī)制建設(shè)

一是推進(jìn)水權(quán)改革。縣政府出臺(tái)《水權(quán)分配管理辦法》，按照 《齊河縣水權(quán)控制指標(biāo)分配方案》將縣域水資源量自上而下逐層分解，再根據(jù)項(xiàng)目區(qū)20年灌溉平均用水量，確定項(xiàng)目區(qū)初始水權(quán)分配指標(biāo)為每畝205 m3，向548戶(hù)每戶(hù)發(fā)放一個(gè)水權(quán)證。二是推進(jìn)水價(jià)改革。出臺(tái)《農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革辦法》，綜合考慮項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)用水終端水價(jià)成本、用水戶(hù)承受能力及支付意愿等因素，確定了項(xiàng)目區(qū)當(dāng)年水價(jià)為0.88元/m3，水價(jià)每5年上浮10%。三是建立激勵(lì)約束機(jī)制。設(shè)立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和灌溉補(bǔ)貼資金，按年度對(duì)用水戶(hù)定額內(nèi)節(jié)約水量給予獎(jiǎng)勵(lì)，根據(jù)節(jié)水量占定額水量的比例，給予0.2～0.5元/m3的獎(jiǎng)勵(lì)；在風(fēng)調(diào)雨順不需灌溉或特大干旱年無(wú)法灌溉等情況，導(dǎo)致工程運(yùn)行維護(hù)收不抵支時(shí)，縣財(cái)政對(duì)合作社進(jìn)行補(bǔ)貼，保證合作社正常運(yùn)行，在社會(huì)資本方連續(xù)2年資本收益率之和低于8%時(shí)，縣政府補(bǔ)足缺口；實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度，以年為單位，根據(jù)對(duì)用水戶(hù)超定額用水量實(shí)行累進(jìn)加價(jià)，根據(jù)超定額比例，按照110%～200%的執(zhí)行水價(jià)進(jìn)行收費(fèi)。

2 取得的成效

1）“三省”：一是省水。項(xiàng)目實(shí)施前大水漫灌，每畝次灌溉用水60 m3實(shí)以上，正常年份灌溉4次；實(shí)行專(zhuān)業(yè)化、現(xiàn)代化統(tǒng)一噴灌后，每畝次灌溉用水25～30 m3水，正常年份灌溉6次，每畝年節(jié)水64 m3，項(xiàng)目區(qū)年節(jié)水33.7萬(wàn)m3。二是省力。項(xiàng)目實(shí)施前用 “機(jī)井+小白龍+燃油或電力設(shè)備”灌溉，費(fèi)工費(fèi)力；實(shí)行統(tǒng)一噴灌后，每畝每年可省工2個(gè)，項(xiàng)目區(qū)年省工1.2萬(wàn)個(gè)，省工效益超過(guò)100萬(wàn)元。三是省錢(qián)。社會(huì)資本投資225萬(wàn)元，占田間設(shè)施投資的60%。通過(guò)引入社會(huì)資本，擴(kuò)大了項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模，改變了農(nóng)田水利建設(shè)依賴(lài)政府的傳統(tǒng)模式，開(kāi)創(chuàng)了新的投資渠道。正常年份合作社灌溉6次，每畝收水費(fèi)約150元，企業(yè)年均收益率8.2%，發(fā)展前景看好。

2）“三促”：一是促進(jìn)了水利改革。齊河縣探索開(kāi)展了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，建立了農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)，更為全省深化水利改革積累了經(jīng)驗(yàn)。二是促進(jìn)了農(nóng)民增收。根據(jù)農(nóng)業(yè)測(cè)產(chǎn)情況，項(xiàng)目區(qū)與周邊地塊以及附近村莊地塊相比，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)小麥、玉米平均畝產(chǎn)分別高40.0 kg、60.0 kg，糧食產(chǎn)量增加和轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力收入使農(nóng)民群眾得到實(shí)惠。三是促進(jìn)了生態(tài)改善。通過(guò)水資源合理利用，減少了地下水開(kāi)采量，大水漫灌的觀念逐步轉(zhuǎn)變，不再產(chǎn)生深層滲漏和地面徑流，生態(tài)環(huán)境得到改善。

3 存在的問(wèn)題

3.1 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效益尚未顯現(xiàn)

2016年合作社共收取水費(fèi)26.46萬(wàn)元，支出運(yùn)行費(fèi)用24.6萬(wàn)元，加上當(dāng)年社會(huì)資本應(yīng)收回設(shè)備折舊費(fèi)28.56萬(wàn)元，缺口26.7萬(wàn)元。原因主要有：一是試通水正值小麥返青，邊調(diào)試邊通水，造成部分浪費(fèi)。綜合考慮運(yùn)營(yíng)初期和群眾接受度，暫時(shí)未收費(fèi)。二是整年度總體風(fēng)調(diào)雨順，灌溉次數(shù)未達(dá)到設(shè)計(jì)次數(shù)。

3.2 區(qū)域范圍局限較大

從試點(diǎn)來(lái)看，糧食作物區(qū)引入社會(huì)資本建設(shè)高效節(jié)水灌溉，應(yīng)優(yōu)先選擇在水資源緊缺、用水成本高、土地集約化經(jīng)營(yíng)，以及群眾易于接受的地區(qū)開(kāi)展，并以農(nóng)業(yè)灌溉專(zhuān)業(yè)合作社為管理載體進(jìn)行推廣。目前在普通糧食作物區(qū)大面積推廣試點(diǎn)的條件還不夠成熟。

3.3 配套改革有待推進(jìn)

試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)開(kāi)展了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，但節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼政策尚未落實(shí)。受傳統(tǒng)灌溉思想影響，群眾用水需求矛盾突出，項(xiàng)目實(shí)施后，施行合作社管理，成立專(zhuān)門(mén)的灌溉服務(wù)隊(duì)，但是服務(wù)水平與滿(mǎn)足群眾需求仍有一定差距。水費(fèi)收繳制度、吸引社會(huì)資本進(jìn)入和合理退出的政策辦法均有待進(jìn)一步完善。

3.4 風(fēng)險(xiǎn)防范有待加強(qiáng)

如果出現(xiàn)連續(xù)風(fēng)調(diào)雨順或特大干旱，灌溉用水大幅減少，水費(fèi)收入大幅減少，政府補(bǔ)貼支出壓力將加大，需要進(jìn)一步完善資金籌措、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等防范措施，及早化解風(fēng)險(xiǎn)。

4 建議

建議以齊河試點(diǎn)為契機(jī)，不斷完善鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)田建設(shè)管理的政策措施，多渠道加大水利投入。

1）完善試點(diǎn)政策措施。指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)適當(dāng)調(diào)整完善政策措施，研究資金風(fēng)險(xiǎn)防范制度。規(guī)范合作社管理，加大宣傳和服務(wù)力度，使群眾逐步了解和接受統(tǒng)一灌溉模式，提高灌溉保障水平。

2）分類(lèi)推進(jìn)改革試點(diǎn)。為進(jìn)一步做好探索引入社會(huì)資本建設(shè)和管理為做好農(nóng)田水利引入社會(huì)資本工作，突出“節(jié)水優(yōu)先、兩手發(fā)力”，積累探索更多的經(jīng)驗(yàn)，不斷增加試點(diǎn)數(shù)量，進(jìn)一步增加不同模式的試點(diǎn)，加強(qiáng)跟蹤評(píng)估，不斷積累可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

3）深化涉水配套改革。通過(guò)深化農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，有效配置水資源，保證水費(fèi)收入，保障社會(huì)資本的合理收益。深化水權(quán)制度改革，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換，促進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展。