□王 濛，楊 闊，周偉偉

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

【治安管理與行政執(zhí)法】

基層治安治理中保安服務(wù)行業(yè)發(fā)展問題及對策研究

□王 濛，楊 闊，周偉偉

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會治安工作形勢日益嚴峻，亟需轉(zhuǎn)變管理理念和創(chuàng)新基層治安治理方式。保安服務(wù)行業(yè)，既是基層治安治理工作的重要參與力量，又是治安服務(wù)市場的重要主體，在社會轉(zhuǎn)型時期已成為社會治安工作的重要推動力。但實踐中，該行業(yè)的發(fā)展仍然存在諸多制約因素，阻礙著治安服務(wù)市場的發(fā)展完善，也制約著其參與治安治理的程度。因此，有必要對保安服務(wù)行業(yè)進行深入分析，并結(jié)合實踐情況，為問題的解決提供相應(yīng)對策。

治安治理；保安服務(wù)業(yè)；治安服務(wù)市場；協(xié)同治理

當下，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會治安形勢的嚴峻復(fù)雜成為不可回避的“新常態(tài)”，公安工作也面臨著警力不足、警察工作量大、警察權(quán)威下降等諸多問題，給社會治安的維護帶來新的挑戰(zhàn)。在此背景下，黨的十八屆三中全會提出“鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”；中央《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》中也明確指出要“轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新機制，采取政府搭臺、市場運作、社會參與等方式”。可見，黨和國家將社會參與、協(xié)同治理作為社會治安秩序構(gòu)建頂層設(shè)計的重要一環(huán)，同時也是針對上述癥結(jié)的一劑良方。因此，如何將社會參與納入到社會治理體系之中、如何保障與監(jiān)管社會力量的參與，無疑是當前基層治安治理工作中的重要課題。

保安服務(wù)行業(yè)，作為新時期促進社會經(jīng)濟發(fā)展、參與維護治安秩序的重要力量，在人民群眾對于安全與穩(wěn)定的需求不斷增強、對于各類安全產(chǎn)品的需要大幅提升的今天，既處于政府與市場的重要契合點，也是國家與社會的治安供給滿足不同層面治安需求[1]的題中之義。研究保安服務(wù)行業(yè)在治安治理工作中存在的若干問題，對于完善基層治安治理方式、協(xié)同安全服務(wù)產(chǎn)品市場化力量、充分調(diào)動社會參與以實現(xiàn)治安治理的目標，具有重要意義。

一、保安服務(wù)行業(yè)概述

(一)保安服務(wù)的分類

《保安服務(wù)管理條例》根據(jù)服務(wù)內(nèi)容的不同，將保安服務(wù)分為法定的三類，即勞務(wù)派遣類保安服務(wù)、單位內(nèi)部保安服務(wù)和物業(yè)保安服務(wù)。從另一個角度，即依照提供勞務(wù)的性質(zhì)分類，物業(yè)保安現(xiàn)今亦主要簽訂勞務(wù)派遣合同，本質(zhì)上也是一種勞務(wù)派遣關(guān)系，可歸入勞務(wù)派遣型保安服務(wù)；單位內(nèi)部保安則是由單位自行招募，與單位直接簽訂勞動合同，成為公司的正式職員，因而可單列為勞動關(guān)系型保安服務(wù)。

與此同時，依照職責(zé)的性質(zhì)與范圍分類，勞務(wù)派遣類保安服務(wù)除需維護小范圍的治安秩序以外，大多還承擔(dān)著一定范圍內(nèi)的社會治安秩序維護的任務(wù)，其中的從事輔警工作的保安員的職權(quán)更是具有一定的公共性；單位內(nèi)部保安與物業(yè)保安的職權(quán)則僅涉及到本單位內(nèi)部的秩序維護，不涉及更大范圍的社會治安秩序維護的問題。因此，本文將保安服務(wù)在服務(wù)內(nèi)容上分為勞務(wù)派遣型保安服務(wù)與勞動關(guān)系型保安服務(wù)；在職責(zé)的性質(zhì)與范圍上分為單位內(nèi)部型保安服務(wù)與社會秩序型保安服務(wù)。本文采用此兩種分類以歸納同一類型的保安服務(wù)所面臨的問題的共性。

(二)保安服務(wù)行業(yè)在基層治安治理中的作用

保安服務(wù)行業(yè)在基層治安治理中，具有兩方面重要作用。首先，保安服務(wù)行業(yè)是治安服務(wù)市場的支柱和重要推動力，是治安服務(wù)的市場供給與社會供給的重要方式?，F(xiàn)今對保安服務(wù)業(yè)的整體管理方式、對勞務(wù)派遣類保安的職權(quán)性質(zhì)定位均不同程度地制約了治安服務(wù)市場的發(fā)展，阻卻了保安服務(wù)行業(yè)的市場化進程，不利于治安服務(wù)市場的發(fā)展完善。其次，保安服務(wù)行業(yè)是社會治安治理的重要組成部分，是社會治安力量參與治安治理的重要途徑，是治安實體發(fā)揮主觀能動性、成為治安主體的過程，也是通過協(xié)同治理的方式實現(xiàn)社會治安秩序的必要手段。保安服務(wù)行業(yè)因此成為基層治安治理的關(guān)鍵因素，是現(xiàn)階段實現(xiàn)社會治安秩序長久穩(wěn)定的重要推動力。

二、保安服務(wù)行業(yè)發(fā)展的制約因素

(一)保安員的履職行為定性不清

1.保安員履職問題存在理論缺陷。分析當前涉及保安員權(quán)責(zé)的相關(guān)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)并未授予保安員以具體職權(quán)，僅規(guī)定了具體職責(zé)。也許這與職權(quán)被公認為一種行政權(quán)力，立法者試圖以保安員不具有行政權(quán)力這一理由而回避職權(quán)一詞有關(guān)。但是，與職權(quán)相對應(yīng)的職責(zé)被單獨規(guī)定，使人疑惑這是否違背了權(quán)責(zé)一致的基本原則；同時，該職責(zé)的目的是維護不同層面的社會治安秩序，尤其是從事輔警工作的保安員，其職責(zé)無疑涉及到公共權(quán)力的使用，因此也不應(yīng)將三類保安的職責(zé)等量齊觀。其次，在責(zé)任承擔(dān)方面，單位內(nèi)保具有單位員工的身份，其執(zhí)行職務(wù)過程中的侵權(quán)行為由單位承擔(dān)替代責(zé)任，事后可向保安追究過錯責(zé)任*參見《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》第20條。；勞務(wù)派遣類保安與物業(yè)保安的職務(wù)行為則適用勞務(wù)派遣的法律規(guī)定，由用工單位承擔(dān)責(zé)任，用人單位承擔(dān)過錯的補充責(zé)任*參見《侵權(quán)責(zé)任法》第34條。。由此可見，保安的履職侵權(quán)問題并非按照私行為主體制定歸責(zé)原則，現(xiàn)行法中不乏對此維護秩序行為的公共利益性質(zhì)創(chuàng)設(shè)法理關(guān)照。

2.緝安員履職問題存在實踐缺漏。與理論上的疑惑相比，輔警式保安員在實踐中問題更為明顯。保安員依法不能獨立承擔(dān)治安管理職能，僅能協(xié)助公共權(quán)力的行使。但這種輔助性的工作，并不能滿足基層警力不足的矛盾，也沒有充分發(fā)揮保安員在社會治理工作中的作用。在基層派出所正式民警太少、部分地區(qū)從事輔警工作的保安比正式民警多出一兩倍的現(xiàn)實情況下，事事都由民警監(jiān)管很難為實務(wù)部門所接受。從而，實踐中由保安員承擔(dān)民警的部分職權(quán)，造成相對人的不滿和追責(zé)困難的情況層出不窮。

由此可見，保安員的履職行為在理論與實踐中都面臨著重重困境，根源即在于對其履職行為的定性不清，忽視了其中的公共權(quán)力色彩。相較之于西方，其私人警務(wù)即主要由保安員實施，是一種政府購買服務(wù)與公私協(xié)同治理的過程。在履職行為的定性上，由行政輔助等制度將保安行使公共權(quán)力的行為納入國家強制力的保障范圍，[2]成為一種法定的公共權(quán)力行使方式，乃至于一種行政行為。同時，也相應(yīng)地將這種非公務(wù)人員主體履行公共權(quán)力的行為納入了國家賠償?shù)姆懂?，有力地解決了保安職權(quán)法律性質(zhì)的尷尬處境所造成的雙重困境，也更加充分地保障了保安的合法權(quán)利、促進了社會治安治理機制的完善。

(二)保安員權(quán)利的法律保障不足

1.保安員法律意識不強，用人單位尋找法律漏洞侵害保安員合法權(quán)益。一些單位將自招的保安稱為內(nèi)保，是單位的正式合同工；將勞務(wù)派遣制保安稱為外保，對二者區(qū)別對待。同工不同酬的現(xiàn)象導(dǎo)致外保與內(nèi)保兩極分化，打擊了外保的積極性與主動性，加劇了保安員人才的流失。[3]法律意識不強也導(dǎo)致內(nèi)保的合法權(quán)利經(jīng)常受到用人單位侵害。隨著保安服務(wù)行業(yè)的市場化發(fā)展，很多原本雇用了內(nèi)保的單位不再愿意為其拿出名額和員工待遇，轉(zhuǎn)而想方設(shè)法規(guī)避法律規(guī)定。如《勞動合同法》中無固定期限合同即為規(guī)避的重災(zāi)區(qū)。為達到“勞動合同到期一個就走一個”[9]的目的，單位想方設(shè)法用各種虛假手段變內(nèi)保為外保，甚至采取欺騙手法侵害其合法權(quán)益。典型如通過隱蔽用工關(guān)系，用諸如勞務(wù)派遣關(guān)系、非全日制用工關(guān)系等作為外在合同，而將勞動關(guān)系的本質(zhì)隱藏其中，在發(fā)生糾紛之后，用人單位即可主張不承擔(dān)責(zé)任。除了少量通過訴訟方式，根據(jù)實際履行與默示合意判斷出此類隱蔽行為從而使保安員的合法權(quán)利得以實現(xiàn)*參見(2012)浦民一(民)初字第22912號。本案中法官在保安員與保安公司外在簽訂的勞務(wù)關(guān)系合同、外包關(guān)系合同中，通過實際履行與默示合意的原則，艱難認定出實際存在的勞動關(guān)系，判決原告王熙敏勝訴。外，大量的此類糾紛只能靠信訪來維權(quán)，造成難以挽回的損失。

2.保安員社保糾紛眾多。保安作為勞動者，具有社會保險、勞動用工、勞動保護、工資福利、教育培訓(xùn)等方面的合法權(quán)益*參見《勞動合同法》第17條、《保安服務(wù)管理條例》第7條。。調(diào)研中，大量保安員的社保難以落實，用人單位通過不簽訂勞動合同、合同中不包含社保條款、將社保金置于工資內(nèi)等方式，侵害保安員合法權(quán)利。尤其在勞務(wù)派遣情況下，用人單位與用工單位相互推諉，保安員為保住工作只能忍氣吞聲。從保安服務(wù)市場化開始至今，這種現(xiàn)象一直存在。[4]實踐中經(jīng)常出現(xiàn)用人單位一直不給保安員辦理社保，僅約定工資報酬中包括社會保險費，不再向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)繳納的現(xiàn)象*參見(2016)浙03民終03291號，王道武訴中建三局集團有限公司勞動爭議案。有的保安員在上班期間突患重病，花費了幾萬元治療，事后才發(fā)現(xiàn)因其未與單位簽訂勞動合同，無法享受醫(yī)療保險*參見(2016)皖01民終1871號，安徽省肥西中學(xué)與劉華倉、合肥金泰保安有限公司勞動爭議案。大量案例反映出保安服務(wù)行業(yè)對保安員合法權(quán)利保障的缺失，不簽訂合同、不辦理社保等公然違法的行為成為實踐中的常態(tài)；而面對著危險的工作環(huán)境和不穩(wěn)定的工作現(xiàn)狀，除極少數(shù)保安員選擇仲裁、訴訟程序維護權(quán)利，更多人選擇了自認倒霉，尤其是在自己損失較小、公司較強勢的現(xiàn)狀下。

3.維權(quán)方式少，且社會地位不高。保安的合法權(quán)利被侵害后成為“沉默的大多數(shù)”，部分原因還在于法定的維權(quán)方式有限。保安維權(quán)的法律途徑是勞動仲裁與民事訴訟，然而，法律途徑耗費時間，仲裁前置與民事訴訟的兩審疊加，很多案件最少需要一年的時間才能塵埃落定，而執(zhí)行難更讓實體正義的到來遙遙無期。與此同時，保安群體的法律知識普遍不足，而聘請律師又通常價格不菲，部分地區(qū)的法律援助制度仍不完善，使得采取法律途徑維權(quán)的保安不得不一邊訴訟一邊補習(xí)法律知識，[5]更多維權(quán)者則望而生畏；而上訪等其他方式成本又明顯更高。因此，在救濟無門的情況下，群體性事件由此產(chǎn)生。法律方式通常還會導(dǎo)致社會關(guān)系的破裂，保安員非但難以在原公司繼續(xù)工作，甚至在當?shù)氐恼麄€保安領(lǐng)域都難以從事保安工作，被列入“黑名單”。[6]

(三)保安服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管存在弊端

基層派出所作為保安服務(wù)公司的直接管理單位，工作任務(wù)重，任務(wù)范圍廣，在執(zhí)法資源本就有限的情況下，對轄區(qū)內(nèi)的保安從業(yè)單位進行監(jiān)管就顯得更加困難。實踐中，市級公安機關(guān)組織考試審查合格發(fā)放保安員證后，派出所則不再進行有效的監(jiān)管；有些派出所對保安從業(yè)單位的監(jiān)管工作僅限于檢查是否持有保安員證；部分派出所只例行檢查保安員制式服裝。從總體上看，保安監(jiān)管存在著重事前審批、輕事后監(jiān)管的問題。實際上，這正是在現(xiàn)行監(jiān)管方式不變、基層警力不足影響到保安監(jiān)管領(lǐng)域的情況下，基層派出所為完成其考核指標而進行的一種代償性做法，實踐中也不乏數(shù)據(jù)造假的情況，這都說明監(jiān)管方式與監(jiān)管目標脫離了實際。

與此同時，一些民警也提出了一種顧慮，即輔警式保安長足發(fā)展之后，基層民警在諸如社區(qū)警務(wù)工作中的工作能力反而低于保安，民警的能力“退化”導(dǎo)致權(quán)威的進一步下降。這樣的顧慮使部分基層派出所對輔警式保安的監(jiān)管更嚴，既在保安服務(wù)監(jiān)管形式上難以發(fā)展，在保安員的具體職能行使也難有創(chuàng)新。

因此，保安行業(yè)監(jiān)管一方面面臨著保安監(jiān)管工作由于警力不足難以落實，只能顧及事前監(jiān)管，甚至整個基層的監(jiān)管工作都面臨嚴重的形式化問題；另一方面則是對保安服務(wù)的嚴防死守，在法律上防止其“越權(quán)”管理社會秩序，乃至防止本就數(shù)量不多的社區(qū)民警的能力退化，凸顯了傳統(tǒng)的保安監(jiān)管方式從目標到方式上的不合實際。歸根結(jié)底，是對保安(尤其是勞務(wù)派遣類保安)的定位不清，過分強調(diào)了公安機關(guān)的治安管理職能，忽視了保安在社會治理中的地位，并代替了行業(yè)協(xié)會、工會對該行業(yè)的監(jiān)管工作，進而在市場化與國家治理的背景下，顯示出種種無法解決的矛盾。因此，解開該繩結(jié)的辦法應(yīng)當是以政府與社會協(xié)作的視角重新審視二者的關(guān)系，通過公私協(xié)同治理的方式，改變傳統(tǒng)的管理的思路，運用基層治安治理理念，推動保安服務(wù)行業(yè)的市場化與法治化。

三、促進保安服務(wù)行業(yè)發(fā)展的建議

(一) 促進保安服務(wù)行業(yè)法治化

1.加大法律宣傳力度，通過法律途徑解決糾紛。自2010年《保安服務(wù)管理條例》出臺以來，通過仲裁訴訟方式解決勞動糾紛的比例也正在上升。[7]但正如調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)保安員仍然選擇沉默以對，或者采取群體性抗議等法外方式抗爭，運用法律途徑維權(quán)者寥寥。因此，保安服務(wù)行業(yè)有必要加大法律宣傳力度，普及正面案例，引導(dǎo)保安員用合法方式解決糾紛。只有通過仲裁訴訟的法律途徑才能守住公正的最后一道防線。同時，提高保安員自身的勞動法素養(yǎng)，對諸如合同簽訂、社保訂立、勞務(wù)派遣關(guān)系等等應(yīng)當有所了解，防止用人單位的侵害。法律途徑雖然仍存有不少問題，但對于防范用人單位的非法行為、及時保障自身權(quán)利，以及處理疑難案件與化解金錢糾紛無疑豎起了一道值得信賴的防線，守護了法治的尊嚴，彰顯了司法的正義。

2.降低保安勞動糾紛訴訟成本，完善法律援助制度。較高的時間成本與經(jīng)濟成本仍是法律途徑的重要弊端。勞動案件的勞動訴訟費用僅有人民幣10元，但律師費價格不菲。在保安勞動糾紛領(lǐng)域，法律援助制度顯得尤為重要。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多保安員直接或間接知道法律援助制度，部分保安服務(wù)公司工會也有相應(yīng)的法律援助機構(gòu)，但法律援助的普遍性仍然不夠，且質(zhì)量參差不齊，使合法權(quán)利受損的保安員心生顧慮。不過，低廉的訴訟費用在便利了保安員的同時，也導(dǎo)致用人單位用盡法律手段，使得部分案件處理周期達兩三年之久。[8]降低訴訟成本需要變革審理結(jié)構(gòu)和完善法律援助制度。勞動仲裁與訴訟相結(jié)合的勞動糾紛處理程序是大多數(shù)保安服務(wù)案件的必經(jīng)之路，然而強制性的前置仲裁制度并不能終結(jié)糾紛，實踐中仍有大量案件走向訴訟程序。這不僅造成了司法資源的浪費，更使得處理周期過長，增加了訴訟成本，使人們對法律途徑望而卻步。因此可以考慮部分案件直接分流到仲裁程序，實現(xiàn)法定的勞動爭議一裁終局制度，縮短處理周期，節(jié)約訴訟成本。

3.明確各類保安的法律性質(zhì)，為保安的履職行為提供保障。單位內(nèi)保、物業(yè)保安與勞務(wù)派遣式的三類保安，其各自的法律性質(zhì)并不完全相同，其相應(yīng)的社會權(quán)力——尤其是用以維護社會治安的治安權(quán)更存在相應(yīng)的差異。而治安實體的變化決定著治安主體與治安規(guī)范的變化，[9]因此，保安參與到社會治安治理之中，需要對其權(quán)力與地位重新進行審視。

學(xué)界將治安權(quán)界定為：治安主體通過其占有的社會資源，運用各種手段，對危害治安秩序和公共安全的行為進行預(yù)防、控制、處置，以維護和重塑治安秩序的一種權(quán)力。[10]治安權(quán)的本質(zhì)是治安主體基于其占有的各種資源對治安客體施加支配力與影響力，這種權(quán)力正如史蒂文·盧克斯所言，“其關(guān)注的是控制另一個人或者其他人的權(quán)力，更明確地講，是作為支配力的權(quán)力?！盵11]而若從權(quán)力的指向性上講，治安權(quán)更多的是賦予控制的能力，關(guān)注的是如何獲取這種能力而非如何去控制。[12]

因此，保安職權(quán)從本質(zhì)上而言是一種治安權(quán)。保安法治化道路上最為緊迫的問題應(yīng)當是明確三類保安的法律性質(zhì)及其治安權(quán)。而完善的途徑，筆者更傾向于分別立法加以調(diào)整，而非總括性地置于一部法典之中。比如《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》，即規(guī)定了保安制輔警的相關(guān)問題。[13]

(二) 促進保安服務(wù)行業(yè)市場化

隨著社會環(huán)境條件的變遷，人們當前的治安需求得到基本滿足后，也必然會產(chǎn)生更高的治安需求。隨著《保安服務(wù)管理條例》規(guī)定的貫徹執(zhí)行，保安行業(yè)迎來市場化發(fā)展的重要契機。不過，市場化也蘊含著市場的盲目性，如用人單位的種種違法行為。促進保安服務(wù)行業(yè)市場化，需要采用行業(yè)內(nèi)自我管理，自我監(jiān)督的方式，為市場化的合法有序建立保障。

1.保安協(xié)會。保安協(xié)會是保安行業(yè)的自律組織，保安協(xié)會和公安機關(guān)的相互補充、相互配合，是促進保安服務(wù)市場規(guī)范化發(fā)展的必由之路。由于公安機關(guān)對保安行業(yè)的管理屬于行政監(jiān)管，而在保安行業(yè)的實際運行中，很多問題并不適合被政府的手“亂摸”，[5]以防止公安機關(guān)利用其監(jiān)管職權(quán)實現(xiàn)有利于本部門利益的行為，而應(yīng)以行業(yè)協(xié)會通過行業(yè)自我管理來實現(xiàn)其創(chuàng)造力與積極性。如代表保安公司的談判職能、制定行業(yè)的標準、完善行業(yè)的上升渠道等方面的問題，應(yīng)交由行業(yè)自決。因此，應(yīng)促進行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，實現(xiàn)保安協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)人自選、活動自主，做到政府部門與保安協(xié)會的相分離，實現(xiàn)保安協(xié)會的自主運作。

當前，保安協(xié)會需要繼續(xù)發(fā)揮其在保安行業(yè)中的自我監(jiān)管作用，明確其職責(zé)定位。保安協(xié)會應(yīng)采取積極的非強制性管理辦法，增加保安協(xié)會在行業(yè)市場準入、誠信監(jiān)管等方面的自治內(nèi)容，使得行業(yè)參與者明確行規(guī)，不敢輕易違規(guī)。另外，要通過對保安服務(wù)市場發(fā)展的重點工作進行持續(xù)研究，為政府相關(guān)部門提供規(guī)范市場發(fā)展的信息。同時，保安協(xié)會要協(xié)助相關(guān)保安培訓(xùn)公司等做好培訓(xùn)工作，建立合理的入行門檻，提高錄用人員素質(zhì)，并組織實施對保安形象的宣傳活動，引導(dǎo)媒體客觀報道保安服務(wù)行業(yè)與保安員，樹立保安市場積極向上的正面形象。

2.保安服務(wù)公司工會。在保安協(xié)會發(fā)揮監(jiān)管作用、切實保障保安市場化、促進治安服務(wù)市場發(fā)展完善的同時，保安行業(yè)的健康發(fā)展還需要工會組織的輔助作用。工會組織作為各行業(yè)的必備組織，起著建設(shè)行業(yè)文化、維護員工權(quán)益、提高員工思想的重要作用，可以說是行業(yè)內(nèi)每個員工溫暖的家。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在新的社會環(huán)境下，保安服務(wù)公司企業(yè)工會應(yīng)發(fā)揮越來越重要的作用。企業(yè)工會要擔(dān)負聯(lián)系企業(yè)與員工的重任，企業(yè)工會組織代表員工的利益，在充分了解員工利益要求的基礎(chǔ)上，參與企業(yè)重大問題的討論和決策。此外，企業(yè)工會要負責(zé)把企業(yè)員工融合起來，形成一個集體組織，定期召開員工代表大會，使員工參與到企業(yè)管理工作中。企業(yè)工會還要擔(dān)負教育員工的工作，在企業(yè)發(fā)展過程中，要引導(dǎo)企業(yè)員工提高思想道德素質(zhì)，學(xué)習(xí)掌握業(yè)務(wù)技能，形成良好的、不斷進步的氛圍。

(三)依法科學(xué)監(jiān)管，促進保安服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展

1.管辦分離，防止權(quán)力越位。公安機關(guān)的管理職能應(yīng)當明確限制在防范市場失靈、監(jiān)管市場不正當行為中，即將公安機關(guān)的監(jiān)管限制在對保安服務(wù)行業(yè)的市場行為監(jiān)管與行業(yè)安全監(jiān)管的方面，[14]而不能使公共權(quán)力越位、靠公安機關(guān)經(jīng)營管理保安服務(wù)行業(yè)。在制度上，需要完善周期性制度，排查保安企業(yè)人財物管理明細、占用公安機關(guān)車輛、錢款節(jié)余等去向，以及定期篩查公安機關(guān)對行業(yè)協(xié)會、工會等過度干預(yù)，防止變相干預(yù)企業(yè)經(jīng)營。與此同時，完善日常監(jiān)管制度與市場清理工作。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，《保安服務(wù)管理條例》業(yè)已實行6年之久，但很多地區(qū)并未援引過該條例對相關(guān)責(zé)任人予以處罰，這并非意味著當?shù)夭淮嬖谶`反該條例的情況，而是由于條例并未得到嚴格執(zhí)行、公安機關(guān)的日常管理責(zé)任沒有完全落實，以及公安機關(guān)的監(jiān)管評價體系亟待改進。

2.加強保安監(jiān)管信息化建設(shè)。建設(shè)辦案監(jiān)管信息化平臺，形成省、市、縣、派出所四級信息共享的信息平臺。實踐中，部分一級派出所已經(jīng)建成此類管理平臺，有效地減少了基層派出所的工作量。因此，建設(shè)更為廣泛而科學(xué)的管理平臺是科學(xué)管理之道。首先，要實現(xiàn)各級公安機關(guān)信息共享，打破省級審批、市級申請、縣級和派出所管理模式下的信息不對稱格局。如地方政府可以細化條例的規(guī)定，制定保安從業(yè)單位與派出所信息聯(lián)動與特殊問題的報備制度，及時掌握有關(guān)信息。其次，保安員信息導(dǎo)入監(jiān)管平臺，并與公安人口信息進行比對應(yīng)成為常態(tài)化工作，保證保安員隊伍的純潔性。第三，應(yīng)將社會信息的采集納入監(jiān)管工作，完善信息比對工作，通過社會化的信息采集實現(xiàn)對保安從業(yè)單位及其人員實時動態(tài)的監(jiān)管工作。

3.落實監(jiān)管工作要求。部分地區(qū)將對保安從業(yè)單位的監(jiān)管工作納入到對派出所的考核上來，在執(zhí)法資源有限的情況下，將監(jiān)管工作落實到基層。調(diào)研中，一些派出所的考核工作量化細化到監(jiān)管的諸多方面，成為一種基層的普遍經(jīng)驗。與此同時，自條例實施以來，保安協(xié)會在加強對保安業(yè)行業(yè)自律、懲罰不正當競爭行為、培育保安市場和建立保安行業(yè)規(guī)章等方面，做了大量的工作，顯示了行業(yè)管理的優(yōu)勢。[15]部分地區(qū)開始探索將公安機關(guān)的部分監(jiān)管職權(quán)授予保安協(xié)會，使其充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢與信息資源優(yōu)勢，并建立公安機關(guān)與保安協(xié)會的良性互動，達到低成本、高效率的監(jiān)管效果。

四、 結(jié)語

在保安服務(wù)市場快速發(fā)展的今天，市場化呼喚著立法工作的推進，要求行政機關(guān)更加審慎地關(guān)注保安服務(wù)行業(yè)的地位與性質(zhì)，更新對于治安服務(wù)市場、基層治安治理創(chuàng)新、以及社會權(quán)力在維護社會治安秩序中的地位作用的整體認識。因此，需要重新審視保安員的社會治安主體地位、將保安業(yè)參與國家治安治理的行為納入公法保障、完善保安服務(wù)行業(yè)市場化監(jiān)管體制，以契合在社會轉(zhuǎn)型階段中，由基層自生自發(fā)的、對安全與秩序的價值追求，和對于頂層設(shè)計與社會預(yù)期的實際回應(yīng)。從而促進保安服務(wù)行業(yè)的市場化、法治化發(fā)展，與國家治理方式的變革及基層治安治理方式的進一步創(chuàng)新。

[1]程文亮．治安供給的制度分析[D]．北京：中國人民公安大學(xué)，2004.

[2]樊晶晶．論保安的法律地位[D]．南京：南京大學(xué)法學(xué)院，2011.

[3]湯 軍，張 欣，黃忠培．從上海保安服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀談保安監(jiān)管對策[J]．上海公安高等專科學(xué)校學(xué)報，2013(5)：51-55.

[4]北大學(xué)生曝學(xué)校后勤亂象 保安無社保很少有肉吃[EB/OL]．[2015-12-16].http://news.hsw.cn/system/2015/1216/337845.shtml.

[5]追討社保被辭 保安獲補償[EB/OL]．[2013-04-26].http://news.21cn.com/hot/gd/a/2013/0426/08/21295558.shtml.

[6]王 瓊．“保安維權(quán)第一人”自稱遭報復(fù)被毆打[EB/OL]．[2006-12-11].http://news.sohu.com/20061211/n246959198.shtml.

[7]2015年全國法院審判執(zhí)行情況[EB/OL]．[2016-03-18].http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-18362.html.

[8]勞動爭議案件呈訴求多元化等特征[EB/OL]．[2016-11-17].http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2016-11-17/content_6880320.htm.

[9]宮志剛．治安學(xué)導(dǎo)論[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2015:86-88.

[10]劉金龍，李小波．簡論治安權(quán)力[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報，2014(05)：97.

[11]史蒂文·盧克斯．權(quán)力：一種激進的觀點[M]．彭斌，譯．南京：江蘇人民出版社，2008:13.

[12]李小波．治安學(xué)范式研究[D]．北京：中國人民公安大學(xué)，2015.

[13]李克強.政府不要讓人覺得手閑不住出現(xiàn)什么都要摸一摸[EB/OL]．[2014-03-28].http://money.163.com/14/0328/13/9OE854IA0

0253B0H.html.

[14]王傳宏，張 光．我國保安業(yè)的歷史演進、發(fā)展定位與科學(xué)監(jiān)管[J]．中國人民公安大學(xué)學(xué)報，2016(3)：152-156.

[15]沈惠章．法治視野下我國的保安服務(wù)業(yè)[J]．廣西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2016(2)：53-57.

(責(zé)任編輯：黃美珍)

ResearchontheProblemsofSecurityServiceIndustryDevelopmentintheGrassrootsSocialOrderGovernanceandCountermeasures

WANG Meng, YANG Kuo, ZHOU Wei-wei

(People'sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

With the development of economy and society, the situation of social security work is becoming more and more serious, and it is urgent to change the management idea and to innovate the way of social order governance at the grassroots level. The security service industry is not only an important force for the grassroots governance, but also an important subject of the security service market. In the period of social transformation, the security service industry has become an important driving force of social security work. However, in practice, the development of the industry still has many constraints, which hinders the development of the security service market and restricts the degree of its participation in public security governance. Therefore, it is necessary to analyze the above phenomena deeply and provide appropriate countermeasures to solve the problems combined with the practice.

social order governance; security service industry; market of security services; collaborative governance

2017-04-19

2016年中國人民公安大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費研究生創(chuàng)新基金(2016JKF01504)

王 濛(1992-)，男，河北廊坊人，中國人民公安大學(xué)2015級公安學(xué)碩士研究生，研究方向為治安學(xué)，行政法學(xué)；楊 闊(1993-)，男，安徽阜陽人，中國人民公安大學(xué)2015級公安學(xué)碩士研究生，研究方向為治安學(xué)；周偉偉(1990-)，男，安徽淮北人，中國人民公安大學(xué)2015級公安學(xué)碩士研究生，研究方向為治安學(xué)。

D631.41

A

1671-685X(2017)04-0090-06