□齊 霞，田 鵬

(1.廣東司法警官職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510520；2.重慶市公安局，重慶402160)

【治安管理與行政執(zhí)法】

問診基層交警“執(zhí)法難”

□齊 霞1，田 鵬2

(1.廣東司法警官職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510520；2.重慶市公安局，重慶402160)

近年來,基層交警在執(zhí)法過程中,遭到違法者不同程度的抗拒、阻撓甚至暴力襲擊,這不但嚴(yán)重擾亂了交警部門正常的執(zhí)法活動,侵害交通民警的人身權(quán)利,更破壞了國家和法律的尊嚴(yán)。造成這一困境既有基層交警隊伍執(zhí)法主體素質(zhì)的缺陷,也有執(zhí)法環(huán)境的復(fù)雜；既有保障機制的缺位,又有執(zhí)法監(jiān)督的不足等原因。加強交通知識宣傳、健全交警執(zhí)法保障體系、提升交警整體素質(zhì)、嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法與人性化執(zhí)法并舉、加強輿論正面宣傳引導(dǎo)，以破解基層交警執(zhí)法難題。

基層交警；執(zhí)法難；隊伍建設(shè)；保障機制；執(zhí)法監(jiān)督

隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，居民機動車保有量迅猛增長，基層交警作為交通服務(wù)與管理的主體，所承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)和面臨的壓力呈現(xiàn)出前所未有的嚴(yán)重態(tài)勢?；鶎咏痪趫?zhí)法實踐中不僅要完成交通疏導(dǎo)、事故處置等繁重任務(wù)，還可能遭遇違法者以各種理由拒不配合等難題。全國不同地區(qū)均發(fā)生抗拒交警現(xiàn)場執(zhí)法事件。2016年3月22日下午5時許，海南三亞一名男子駕駛一輛面包車駛?cè)牍卉嚨溃痪锨凹m正違法并要求檢查駕駛證和行駛證。該男子拒絕出示證件，并要求交警出示執(zhí)法證，在交警出示執(zhí)法證后仍拒不配合交警執(zhí)法。[1]2017年2月4日晚，安徽阜陽市臨泉縣一路口，一酒駕男子被民警攔下后意欲棄車逃跑，被交警趕上，逃跑不成后又突然“倒地昏迷”，交警一面撥打120，一面喊話叫醒王某。交警聞到一股強烈的酒味，將酒精檢測儀器遞到“昏迷者”鼻下，儀器顯示有酒駕嫌疑。[2]2015年11月21日上午，福建莆田文獻(xiàn)路與勝利街十字路口，一名婦女闖紅燈過人行道被執(zhí)勤交警攔下，聽說交警要對其闖紅燈的行為進(jìn)行處罰，該婦女直接在路上跪下。[3]以上異常警情的出現(xiàn)既擾亂交警正常執(zhí)法，又挫傷執(zhí)法交警工作積極性，特別是襲擊正在執(zhí)行勤務(wù)的交警不但侵害交警本身的正當(dāng)權(quán)益，更使國家法制權(quán)威和尊嚴(yán)遭受嚴(yán)重?fù)p害。

一、 針對執(zhí)法難，交通管理部門指導(dǎo)建議[4]

公安部交通管理局根據(jù)基層交警執(zhí)法過程中所出現(xiàn)的異常警情，積極反應(yīng)，將異常警情做了細(xì)致分類，并根據(jù)《人民警察察法》、《道路交通安全法》及實施條例相關(guān)法律、法規(guī)，出臺了《常見阻礙和妨害交通民警執(zhí)行職務(wù)行為處置規(guī)程(試行)》，主要內(nèi)容如下：

(一)控制情緒

交警遇到執(zhí)法者拒不配合等異常警情時，首先應(yīng)保持頭腦冷靜、克制，防止“以罵治罵”現(xiàn)象發(fā)生，務(wù)必做到“無關(guān)的話不說，無關(guān)的事不做，情緒決不能失控”，確保不因自己的不當(dāng)言行激化矛盾，授人以柄。

(二)注意取證

全程使用執(zhí)法記錄儀或其他攝錄工具對現(xiàn)場處置情況予以記錄，及時固定證據(jù)。

(三)口頭制止

告知使用語言威脅、辱罵甚至毆打執(zhí)法交警的被執(zhí)法人，其行為屬于治安違法行為，責(zé)令其立即停止，否則將依法承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。當(dāng)被執(zhí)法人情緒激動時，執(zhí)法交警一定要高度警惕，特別是被執(zhí)法人有攻擊行為時，要保持安全距離，大聲警告“立即停止，否則使用警械”，以避免造成無謂傷害。

(四)呼叫增援

執(zhí)法交警判定現(xiàn)有警力無法有效控制現(xiàn)場局面時，應(yīng)及時呼叫警力支援。

(五)果斷處置

被執(zhí)法人經(jīng)警告無效，仍繼續(xù)攻擊執(zhí)法交警，可以對其進(jìn)行傳喚，將其控制。當(dāng)被執(zhí)法人持械攻擊時，果斷采取徒手或使用警棍、盾牌、鋼叉、網(wǎng)槍等警械將其制服，可以使用手銬、警繩等約束性警械將其約束，并及時進(jìn)行人身檢查，收繳其所持物品。

(六)移交辦理

對阻礙交警依法執(zhí)行公務(wù)涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)立即移交屬地公安機關(guān)依法處理。

二、深挖基層交警執(zhí)法難成因

雖然全國各地執(zhí)法管理部門根據(jù)交通管理局處理意見分別制定出實施細(xì)則，但是基層交警執(zhí)法中遭遇的異常警情并未因此大幅減少，交警反而感到工作難度越來越大，這不得不令我們深挖基層交警執(zhí)法難的形成原因。

(一)交通環(huán)境的客觀因素

截至2015年底，全國機動車保有量達(dá)2.64億輛，其中汽車1.5億輛，私家車總量超過1.05億輛；全國機動車駕駛員超過3億，汽車駕駛員2.47億人。而我國作為世界上民眾與警察比例最高的國家，約每750人才配有1名警察，其中交警約占警察總數(shù)10%，再除去非基層交警，基層交警人數(shù)極其有限。在此情況下，進(jìn)一步提高基層交警的執(zhí)法質(zhì)量，所面臨的困難和壓力的確不小。[5]

(二)基層交警的主觀因素

從目前統(tǒng)計數(shù)據(jù)以及執(zhí)法實踐來看，基層交警在執(zhí)法過程中確實不同程度地存在著一些問題。

1.執(zhí)法有缺陷?；鶎咏痪诼访鎴?zhí)法時，一般會做出“罰款+扣分”、“查扣機動車駕駛證或機動車行駛證”、“查扣違章違法車輛”等現(xiàn)場處罰方法，交通違法人面對交警現(xiàn)場處罰時，本能地會找出客觀理由為自己開脫，或討價還價，或打人情電話，特別當(dāng)一些超載、改裝機動車或交通工具要被查扣、收繳時，交警正當(dāng)、嚴(yán)格的執(zhí)法行為會因為交警在執(zhí)勤時警容不端、執(zhí)法用語不規(guī)范、執(zhí)法態(tài)度簡單、缺乏人性化等缺陷，被執(zhí)法者鉆空子、找茬，因而引發(fā)雙方言語沖突，甚至身體接觸。[6]

2.執(zhí)法有瑕疵。少數(shù)基層交警執(zhí)法過程中，確實存在任意行使自由裁量權(quán)、自由裁量權(quán)過大等情況，也存在“以權(quán)謀私”或“權(quán)錢交易”等極少數(shù)情況，對于應(yīng)該告知執(zhí)法者擁有的申辯權(quán)和申訴權(quán)有所遺漏。這些在執(zhí)法過程中未按法定程序辦，重實體法、輕程序法的現(xiàn)象也極易引起執(zhí)法者的反感與不滿，因而成為執(zhí)法者對抗交警執(zhí)法的誘因之一。[7]

3.執(zhí)法過程中重處罰，輕教育。交警在糾正違法行為時，未向執(zhí)法者指明違法的具體行為，或者只處罰不教育，使被執(zhí)法人認(rèn)為交警是為了處罰而處罰，上路罰款就是為了“創(chuàng)收”，進(jìn)而引發(fā)被執(zhí)法者的對抗情緒。

4.基層交警維權(quán)意識不足。基層交警面對執(zhí)法相對人暴力抗法時，因擔(dān)心違反有關(guān)規(guī)定，不敢果斷使用強制手段，及時制止侵害行為；對于在執(zhí)法過程中受到暴力抗法而造成輕傷害的，也不愿意用法律手段主動維護(hù)自己的合法權(quán)益。基層交警的這些消極維權(quán)表現(xiàn)不僅是對自身權(quán)利的一種放棄，某種程度也是對暴力抗法行為的一種縱容。[8]

(三)媒體及社會輿論對交警執(zhí)法負(fù)面報道

從目前實際情況看，多數(shù)輿論媒體對交警執(zhí)法起到了正面監(jiān)督作用，但也有的社會輿論媒體傾向報道交警執(zhí)法負(fù)面新聞，甚至有的媒體對交警執(zhí)法予以不實報道。當(dāng)交警遭遇違法者抗法時，圍觀者從眾起哄，甚至參與圍攻，圍觀群眾利用手機等自媒體工具拍照、錄像，信息被碎片化或斷章取義的方式發(fā)布，以不真實甚至歪曲事實的狀態(tài)被傳播擴散，嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)法交警形象。

三、根治執(zhí)法難的對策

(一)加強宣傳，提升執(zhí)法和守法意識

由于交通知識缺乏廣泛宣傳，大多數(shù)群眾對交通法律不了解、交通管理不理解，一旦交通違法時，容易與基層執(zhí)法交警產(chǎn)生口角或暴力沖突，給基層交警的執(zhí)法帶來不必要的麻煩。為能夠讓群眾廣泛了解交通法規(guī)和基層交警執(zhí)法狀況，交通知識的宣傳、普及顯得尤為必要，交通管理部門對存在的隱蔽執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、交通事故案卷制作不規(guī)范等有瑕疵的執(zhí)法行為，要勇于接受批評并予以及時糾正，處置結(jié)果也應(yīng)及時曝光，為交警執(zhí)法營造健康環(huán)境。

(二)健全交警執(zhí)法保障體系

我國刑法修正案(九)對有暴力襲警行為的，在妨礙公務(wù)罪中，增設(shè)了從重處罰的規(guī)定。交通違法人妨礙交警執(zhí)行公務(wù)行為時，一般按“妨害公務(wù)”或“阻礙執(zhí)行職務(wù)”對違法人進(jìn)行處罰，這就將交警等同于一般公務(wù)人員；當(dāng)因違法人抗法，交警受傷或死亡時，也按照故意傷害罪或故意殺人罪處理，將交警等同于一般群眾。以上處置未能將侵害交警權(quán)力予以特別處罰，也未能體現(xiàn)警察職業(yè)的特殊性和危險性，降低了妨害警察執(zhí)法的違法成本?；谖覈?dāng)前暴力抗警的實際狀況，筆者認(rèn)為應(yīng)該在刑法中單設(shè)襲警罪，對于保護(hù)警察這一高危人群的合法權(quán)益和國家的法制尊嚴(yán)具有重大現(xiàn)實和歷史意義。[9]

(三)完善交警維權(quán)機構(gòu)和制度保障

各級交通管理部門應(yīng)該設(shè)立基層交警執(zhí)法過程中遭遇襲擊的維權(quán)機構(gòu)和制度保障。改變目前由督察、紀(jì)檢等內(nèi)部機構(gòu)作為警察維權(quán)機構(gòu)未能發(fā)揮應(yīng)有作用的現(xiàn)狀。當(dāng)前，基層交警在執(zhí)法時遭受暴力襲擊或是遭到無端阻撓、圍攻，受到辱罵、誣告等情形，只有造成一定社會影響時，維權(quán)部門才予以重視。建議成立處置基層交警執(zhí)法過程中遭遇異常警情的專門維權(quán)機構(gòu)，并完善相關(guān)制度，制定一套完整的調(diào)查程序。處罰對抗交警執(zhí)法的反面案例應(yīng)及時予以宣傳，既能解除交警執(zhí)法的后顧之憂，也能對暴力抗法行為予以有效打擊、震懾。[5]

(四)加強培訓(xùn)，提升交警素質(zhì)和執(zhí)法水平

業(yè)務(wù)、法律、道德以及管理能力培訓(xùn)是提升執(zhí)法隊伍素質(zhì)的有效途徑。2016年7月26日和2017年1月9日，公安部分別舉辦第一、二期全國公安機關(guān)規(guī)范執(zhí)法視頻演示培訓(xùn)會，通過視頻實戰(zhàn)演示，對于民警在執(zhí)法時“應(yīng)該怎么做”、“如何規(guī)范做”，給予直觀清晰的解答，并明確提出執(zhí)法規(guī)范要求。很多基層民警觀后，認(rèn)為規(guī)范執(zhí)法培訓(xùn)視頻內(nèi)容細(xì)致、形式直觀、接地氣，能有效解除執(zhí)法困惑。

交警在執(zhí)法實踐中還會遇到違法者或其近親屬以抱腿、下跪、撒潑耍賴等非暴力、表面上看還處于弱勢等消極抗法方式，當(dāng)交警使用徒手與警械擊打技術(shù)解脫被糾纏，可能會因尺度掌握不當(dāng)，對違法者或其近親屬造成傷害，加之在公眾場所執(zhí)法，會引發(fā)不明真相的群眾圍觀或被別有用心者指責(zé)警察暴力執(zhí)法、濫用武力，基于此，交警有必要掌握使用徒手與警械的溫和控制技巧，即低傷害控制技術(shù)處置上述消極抗法。交警運用低傷害控制技術(shù)能迅速擺脫被無理糾纏的局面，避免身體被傷害，在嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法過程中彰顯法律尊嚴(yán)和執(zhí)法權(quán)威。[10]

(五)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法與人性化執(zhí)法并舉

嚴(yán)格規(guī)范處罰交通違章、保護(hù)交通參與者正當(dāng)權(quán)益、營造人人遵法守則的社會氛圍是交通管理的理想狀態(tài)。交警一方面嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，但另一方面不能給肇事者造成不必要的不便，交通違章處罰只是一種懲戒措施，樹立良好的遵法守則意識和素質(zhì)才是根本。在法國，因為車輛過度密集，街道又狹小，交警逐漸形成了“兩不罰共識”，即輕微違法但不影響交通者不罰，交通高峰期盡量不罰。由于交通管理人性化，司機也相對守規(guī)矩，雖然車輛密集，但交通狀況仍保持通暢。

被評為“全省優(yōu)秀人民警察”、“杭州市人民滿意政法干警”的杭州市公安局交警支隊西湖大隊交通警察蔣定軍，在執(zhí)法實踐中探索出一整套的工作方法。在法律幅度內(nèi)，講究執(zhí)法藝術(shù)，根據(jù)不同的違法對象和不同的違法行為性質(zhì)、情節(jié)，采取相應(yīng)的處理方法，以求最佳的執(zhí)法效果。例如，對因為道路不熟而走錯路的外地車輛駕駛員、對老幼殘孕的違法者、對急著趕飛機上火車的違法旅客，通常以教育為主，從輕或免予處罰；對無經(jīng)濟來源的違法學(xué)生，對沒有交通法規(guī)意識的違法外來民工，以在交通法規(guī)宣傳欄前學(xué)習(xí)法規(guī)條文的形式，代替經(jīng)濟處罰；對交通高峰時期的違法公交車輛，通常暫且放行，記下車牌、違法地點、時間、內(nèi)容，告知駕駛員按規(guī)定時間到規(guī)定地點接受處理。以上做法受到了當(dāng)?shù)厥忻窀叨赛c贊，由于市民的理解和配合，當(dāng)?shù)氐慕煌顩r有很大改善。[11]

(六)引導(dǎo)媒體正面宣傳報道

網(wǎng)絡(luò)資訊越來越發(fā)達(dá)的時代，交警的新聞媒介素養(yǎng)和協(xié)調(diào)各種媒體的應(yīng)對能力日益重要。一些國家的交警，上崗前必須接受“怎樣召開發(fā)布會，如何面對傳媒采訪”等相關(guān)課程培訓(xùn)。我國的新聞輿情應(yīng)對工作起步較晩，大多數(shù)基層交警沒有學(xué)習(xí)這方面知識和應(yīng)對技能，也不具備新聞敏感性，一旦遇到一些緊急情況或是面對媒體時，缺乏應(yīng)對技巧，不會主動采取措施，往往“被牽著鼻子走”，從而影響了交警的整體形象。因此交警應(yīng)該把應(yīng)對媒體升格為駕馭媒體，提升協(xié)調(diào)媒體、提高對負(fù)面信息的應(yīng)對能力。媒體宣傳做得好，正面宣傳做得多，就是為警民溝通搭建信息平臺，為交警樹立良好形象。相反，如果媒體宣傳工作跟不上，對一些正面事跡宣傳不積極，對一些涉及自身形象危機或錯誤報導(dǎo)反應(yīng)返鈍、拖沓，就會讓負(fù)面宣傳抹殺交警形象。交管部門面對媒體所披露的問題，要敢于直面、敢于承認(rèn)、勇于擔(dān)當(dāng)。通過與社會公眾真誠對話，分析原因，發(fā)現(xiàn)問題，積極整改，主動公開，給社會公眾滿意的答復(fù)；事后應(yīng)當(dāng)仔細(xì)總結(jié)原因，避免類似問題重復(fù)出現(xiàn)。當(dāng)遇到產(chǎn)生惡劣影響的失實報道時，必須主動采取措施積極應(yīng)對，擺事實、講道理，通過新聞媒體正面宣傳，正確引導(dǎo)輿論，糾正公眾誤解；對惡意制造謠言的不法分子，應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任，維護(hù)交警執(zhí)法權(quán)威和正義形象。公安機關(guān)規(guī)范執(zhí)法視頻演示中也明確了需要群眾依法支持配合的方面，讓群眾明白面對民警執(zhí)法時自己“應(yīng)該怎么做”、“不應(yīng)該怎么做”，安全和諧的社會環(huán)境需要大家共同營造。

[1]澎湃新聞記者.男子要三亞民警出示執(zhí)法證：稱警察證不行，阻礙執(zhí)行職務(wù)被拘[ED/OL].[2016-03-31].http://news.163.com/16/0331/09/BJFOTSI900014AED.html.

[2]鄭 思.司機如拒不接受酒駕檢查 交警可擊碎車窗強行執(zhí)行[ED/OL].[2014-04-23].http://www.sznews.com/news/content/2014-04/23/content_9396730.htm.

[3] 汪 洋.交警鬧市與違章女子對跪 女子闖紅燈為逃處罰撒潑 交警跪地勸說[ED/OL].[2015-11-21].http://m.edushi.com/bang/info/2-14-n2619813.html.

[4]公安部交管局.常見阻礙和妨害交通民警執(zhí)行職務(wù)行為處置規(guī)程(試行)[S].

[5]秦書玉.新時期社會背景下的交警形象研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2015.

[6]彭一帆.我國基層交警現(xiàn)場執(zhí)法行為研究[D].長沙：中南大學(xué),2013.

[7]張紅曉.重塑我國警察權(quán)威的五個途徑[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報,2013(10)：33.

[8]閆 瑞.我國警察執(zhí)法權(quán)力與權(quán)威失衡原因探析[J].貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報,2014(1)：25.

[9]姜 帥.交警執(zhí)法權(quán)威困境及解決路徑[D].南京：南京大學(xué)，2015.

[10]馮 勇.淺談警察執(zhí)法權(quán)威的缺失與重塑[J].公安教育,2014(5)：17.

[11]蔣定軍.十字路口的“藝術(shù)家” [EB/OL].[2017-09-21].http://news.sina.com.cn/0/2011-08-261081023054298.shtml.

(責(zé)任編輯：黃美珍)

WhyLawEnforcementIsDifficultforTrafficPoliceatGrass-roots

QI Xia1, TIAN Peng2

(1.GuangdongJusticePoliceVocationalCollege,Guangzhou510520,China; 2.ChongqingPublicSecurityBureau,Chongqing402160,China)

In recent years, traffic police at grass-roots have experienced resistance, obstruction and even violence at different degrees in law enforcement, which not only seriously disturbed the normal law enforcement of traffic police but also infringed personal right of traffic policemen, even destroyed the dignity of the state and the law. The dilemma is resulted from both weak quality of law enforcement subject in traffic police at grass-roots and complex law enforcement environment, and is caused by both the lack of guarantee mechanism and inadequate law enforcement supervision and other reasons. This problem could be solved by strengthening traffic knowledge publicity, completing guarantee system for traffic police law enforcement, promoting overall quality of traffic police, developing simultaneously strict regulated law enforcement and humanized law enforcement and enhancing positive publicity and guidance.

traffic police at grass-roots; difficult law enforcement; team construction; guarantee mechanism; law enforcement supervision

2017-05-05

齊 霞(1974-)，女，陜西寶雞人，廣東司法警官職業(yè)學(xué)院安全保衛(wèi)系副主任，講師，法律碩士，研究方向為安全防范、突發(fā)事件處置與預(yù)防； 田 鵬(1972-)，男，重慶人，重慶市公安局交通巡邏警察總隊勤務(wù)指導(dǎo)支隊支隊長。

D631.5

A

1671-685X(2017)04-0096-04