石 奇

（南京財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，江蘇 南京 210043）

【名家特稿】

選擇型產(chǎn)業(yè)政策式微與功能型產(chǎn)業(yè)政策出場

石 奇

（南京財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，江蘇 南京 210043）

就當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的階段特征而言，以選擇型產(chǎn)業(yè)政策為主的政策體系在培育產(chǎn)業(yè)的自我發(fā)展能力和綜合競爭力方面存在方方面面的問題。在全球經(jīng)濟深度調(diào)整的當(dāng)下，我國在產(chǎn)業(yè)政策實施的理念、手段以及操作方式上都必須盡快有所突破，特別是促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力建設(shè)、解決產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新瓶頸、構(gòu)筑實體經(jīng)濟競爭力，應(yīng)當(dāng)成為在經(jīng)濟發(fā)展新階段我國產(chǎn)業(yè)政策的主題。

選擇型產(chǎn)業(yè)政策；功能型產(chǎn)業(yè)政策；知識外部性；協(xié)調(diào)外部性

歷經(jīng)多年實踐，我國的產(chǎn)業(yè)政策在實踐中發(fā)揮了重要的作用。但就當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的階段特征而言，以選擇型產(chǎn)業(yè)政策為主的政策體系在培育產(chǎn)業(yè)的自我發(fā)展能力和綜合競爭力方面存在方方面面的問題。從長遠(yuǎn)和全局的發(fā)展角度考慮，有必要不斷對其加以改進(jìn)和完善，而其中的關(guān)鍵一環(huán)則是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計思路的轉(zhuǎn)變。越來越多的人認(rèn)識到，在當(dāng)前條件下，應(yīng)當(dāng)借鑒國際產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗，在相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵤┕δ苄彤a(chǎn)業(yè)政策。

一、選擇型產(chǎn)業(yè)政策的作用機理

長期以來在我國推行的選擇型產(chǎn)業(yè)政策主要基于市場失靈理論和趕超理論。市場失靈理論認(rèn)為，由于市場機制存在不完善之處，如壟斷、外部性、信息不對稱等，無法達(dá)成資源有效配置，因而需要政府的實施產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行干預(yù)。趕超理論則從后發(fā)國家在勞動力成本、引進(jìn)技術(shù)等方面存在的后發(fā)優(yōu)勢出發(fā)，主張通過產(chǎn)業(yè)政策加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，以實現(xiàn)快速追趕的目標(biāo)。

中國于20世紀(jì)80年代末開始推行產(chǎn)業(yè)政策，逐漸成為實施產(chǎn)業(yè)政策比較多的國家。進(jìn)入21世紀(jì)，中國的產(chǎn)業(yè)政策更為細(xì)化、全面和系統(tǒng)，相繼出臺了《當(dāng)前國家重點鼓勵的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》（2000年修訂）、《當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點領(lǐng)域指南》、《國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策》、《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的暫行規(guī)定》、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》等產(chǎn)業(yè)政策綱要性文件；對于具體行業(yè)而言，相繼制定了鋼鐵、電石、水泥、煤炭、鋁、電力、紡織等行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策；《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》、《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》、《水泥工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》與《船舶工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》的陸續(xù)頒布則標(biāo)志著對單個產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行全面、系統(tǒng)政策干預(yù)的逐漸成熟。2009年，中國陸續(xù)頒布實施十大重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃，與之配套的實施細(xì)則多達(dá)160余項，涉及到產(chǎn)業(yè)活動的各個方面。重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃集中體現(xiàn)了近年來我國產(chǎn)業(yè)政策的基本思想、政策措施偏好和發(fā)展趨勢，是近年來產(chǎn)業(yè)政策的集成和發(fā)展，并構(gòu)建起比較全面、系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策體系。應(yīng)該說，選擇性產(chǎn)業(yè)政策是狹義的產(chǎn)業(yè)政策，日本政府是這類政策的早期倡導(dǎo)者與實踐者。中國由于有長期實施計劃經(jīng)濟的傳統(tǒng)，政府在直接干預(yù)經(jīng)濟方面有著巨大的慣性，更傾向于推行政府主導(dǎo)的“選擇性產(chǎn)業(yè)政策”。

選擇型產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)是政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行干預(yù)，通過對所扶植的企業(yè)提供一定的壟斷租金，保證這些行業(yè)的利潤率高出一般水平，從而刺激私人更多地投資。因此，產(chǎn)業(yè)政策就涉及到租金分配或租金管理的問題。也就是說，選擇型產(chǎn)業(yè)政策的政策過程實際上是租（或者準(zhǔn)租、租的機會）的分配及運用過程，政策的成敗取決于租的分配效率及運用效率。從現(xiàn)象上看，選擇型產(chǎn)業(yè)政策是政府通過低息融資、外匯配額、優(yōu)惠稅制、無償援助等手段對特定的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行援助和支持的過程。從經(jīng)濟學(xué)的角度看，這些政策手段是通過政策租、準(zhǔn)租、租的機會或者類似租的轉(zhuǎn)移支付的提供而實現(xiàn)的。

學(xué)術(shù)界關(guān)于租的認(rèn)識深受20世紀(jì)70年代興起的尋租理論的影響。但實際上，作為經(jīng)濟學(xué)概念的租不僅在經(jīng)濟學(xué)史研究中具有重要地位，而且滲透于現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的研究前沿?？梢哉f，理解租的經(jīng)濟學(xué)含意及其應(yīng)用是理解現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展及現(xiàn)代市場經(jīng)濟的關(guān)鍵之一。從經(jīng)濟學(xué)的觀點看，租（準(zhǔn)租）可定義為當(dāng)要素供給缺乏彈性時要素所有者獲得的收入。在經(jīng)濟學(xué)研究中，土地資源因其明顯的稀缺性而成為首先被認(rèn)識的租。但不止于此，在經(jīng)濟生活中，租廣泛存在。由稀缺性引起的自然資源租，和壟斷租、由政府規(guī)制引起的政策誘導(dǎo)租、由組織及技術(shù)革新引發(fā)的準(zhǔn)租等。都是租在現(xiàn)代經(jīng)濟生活中的表現(xiàn)形式。

在經(jīng)濟發(fā)展的初期階段，資源特別是有限的資本往往是經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。政府通過規(guī)制、低息融資、外匯配額等方式將有限的資源，也就是租或者租的機會引導(dǎo)向特定產(chǎn)業(yè)，并進(jìn)而促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為使資源順利地從衰退產(chǎn)業(yè)退出并順利進(jìn)入成長產(chǎn)業(yè)，政府可通過移轉(zhuǎn)支付等手段暫時維持衰退產(chǎn)業(yè)的雇傭并提供再就業(yè)培訓(xùn)。從經(jīng)濟學(xué)的觀點來看，轉(zhuǎn)移支付也具有租的性質(zhì)，可視為一種特殊的租。

綜上可見，選擇型產(chǎn)業(yè)政策的根本在于向特定產(chǎn)業(yè)提供租、準(zhǔn)租或租的機會。選擇型產(chǎn)業(yè)政策的實施過程也就是政府向特定產(chǎn)業(yè)分配租、準(zhǔn)租或租的機會，而特定產(chǎn)業(yè)利用這些租、準(zhǔn)租或租的機會的過程。選擇型產(chǎn)業(yè)政策的成敗由政府分配租、準(zhǔn)租或租的機會的效率（主要表現(xiàn)為尋租成本的高低），以及特定企業(yè)運用租、準(zhǔn)租或租的機會的效率所決定。

二、選擇型產(chǎn)業(yè)政策日益式微

在選擇型產(chǎn)業(yè)政策實施中，政府通過挑選贏家、直接干預(yù)等一系列政策和措施，使資源按照不同于市場機制引導(dǎo)下的配置方向重新配置，通過人為地在一些行業(yè)構(gòu)造壟斷，使一部分企業(yè)享受壟斷租金，引導(dǎo)資本進(jìn)入政府所希望發(fā)展的行業(yè)。一般來說，這種“租金創(chuàng)造”機制通常會采取關(guān)稅和稅收政策以及信貸干預(yù)和利率優(yōu)惠政策兩種基本形式。

必須看到，“租金創(chuàng)造”的手段在特定的發(fā)展階段取得成功，具有一定的特殊性。在經(jīng)濟發(fā)展水平較低的階段，技術(shù)水平的提高主要依靠技術(shù)引進(jìn)，企業(yè)引進(jìn)技術(shù)的主要障礙在于資金匱乏，資本投資擴張能力有限，而且此時的間接融資市場不發(fā)達(dá)，此時借助于政府的扶持可以取得較好的成效。通過補貼和信貸分配提供資金，賦予企業(yè)特殊的壟斷權(quán)，壟斷企業(yè)獲得高額利潤之后，在政府的干預(yù)和引導(dǎo)下將資金投入到技術(shù)進(jìn)步較快、市場前景廣闊的行業(yè)，并通過企業(yè)的內(nèi)部積累來提高投資率，達(dá)到產(chǎn)業(yè)升級的效果。在發(fā)展水平較低的階段，政府比較容易識別出，哪些行業(yè)符合發(fā)展的方向，能夠適合國際市場的需要，有較廣闊的發(fā)展空間。在這一過程中，更多的是對國外新技術(shù)的引進(jìn)和模仿，比較容易確立一個明確的產(chǎn)業(yè)升級目標(biāo)，政府和企業(yè)之間容易在這些方面達(dá)成共識。以韓國為例，1970年代初期開始，政府將產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向定位于重化工業(yè)。韓國在這一時期發(fā)展出了大型的鋼鐵、汽車和造船企業(yè)，曾有人認(rèn)為這反映了韓國的自主技術(shù)創(chuàng)新能力有了很大提高，但是應(yīng)該看到，這些領(lǐng)域的技術(shù)實際上在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)較為成熟，因而韓國的技術(shù)提高仍然具有很強的技術(shù)引進(jìn)的特征。實際上，其成功的關(guān)鍵在于通過強有力的政府動員，突破了資金方面的瓶頸，利用了規(guī)模收益效果。

與工業(yè)化早期和中期不同，經(jīng)濟發(fā)展一旦進(jìn)入更高級的階段，許多國外的產(chǎn)業(yè)不具有模仿性，技術(shù)進(jìn)步發(fā)生在哪些行業(yè)，更依賴于企業(yè)家的獨立自主的發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)下的投資無助于推動這類技術(shù)進(jìn)步。產(chǎn)業(yè)的成長和產(chǎn)業(yè)升級的方向主要依靠企業(yè)之間的競爭來決定，哪些產(chǎn)業(yè)能夠獲得較快發(fā)展，哪些產(chǎn)業(yè)會逐漸衰落，很難事先預(yù)料。隨著新技術(shù)的發(fā)展更加依賴于知識和技術(shù)，而不是資金規(guī)模，加之新的創(chuàng)意和新的商業(yè)模式不斷出現(xiàn)，政府并不具備充分的能力來事先識別出有發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和技術(shù)，因此，傳統(tǒng)的選擇型的主動性的產(chǎn)業(yè)政策很難再發(fā)揮作用，反而可能會保護(hù)落后和抑制創(chuàng)新。

不僅如此，一些研究質(zhì)疑了選擇型產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)。Klimenko（2004）和Lall（2001）質(zhì)疑政府是否有能力挑選出最應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。Klimenko（2004）指出，政府作為面臨嚴(yán)重信息約束的政策制定者，選擇的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)（最應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)）往往是并不具有比較優(yōu)勢的部門，并可能最終放棄具有“真正”的比較優(yōu)勢并最應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。Lall（2001）認(rèn)為，由于大量的默會知識的存在，政府將面臨嚴(yán)重的信息制約而難以選擇真正應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。政府的政策重點不應(yīng)該是挑選目標(biāo)產(chǎn)業(yè)，而應(yīng)與民間社會和私營部門彼此協(xié)作，培育有助于“創(chuàng)造贏家”的市場環(huán)境。關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的研究中，對于政府完全信息和完全理性前提的反對最為強烈。Krueger（1974）認(rèn)為，政府要實現(xiàn)對經(jīng)濟的有效干預(yù)，必須具備相應(yīng)的條件，諸如以公民最大化利益作為政府的目標(biāo)函數(shù)、充分信息的掌握、政策實施的無成本等，但是很顯然，現(xiàn)代經(jīng)濟的復(fù)雜性導(dǎo)致信息廣泛散布，而信息的質(zhì)量相對于信息的數(shù)量而言，更超出了不必對經(jīng)濟決策負(fù)責(zé)的政府官員能有效處理的范圍。因而，產(chǎn)業(yè)政策的有效性難以得到保證，并且往往淪為尋租的工具。KruegerandTuncer（1980）進(jìn)一步指出，政府干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展暗含一個假定，即決策者將公民利益最大化納入其目標(biāo)函數(shù)、具備充分信息、無需成本就可提出和實施政策，然而這一假定是不現(xiàn)實的，政府干預(yù)應(yīng)集中在自己具有比較優(yōu)勢的領(lǐng)域，即公共品領(lǐng)域。

一些研究指出，在實際的經(jīng)濟運行中，政府作為市場參與者，受有限信息和有限理性的約束，并非解決問題的完全中立的機構(gòu)，而是具有特定利益和動因的內(nèi)在參與者，產(chǎn)業(yè)政策制定過程中存在諸如標(biāo)準(zhǔn)確定困難、政府設(shè)租偏好、政策實施困難以及政策實施效果難以判斷等問題（江小涓，1996；青木昌彥，1998）。具體而言，在現(xiàn)實經(jīng)濟中，由于受有限信息與有限理性的制約，政府推行產(chǎn)業(yè)政策的能力受到限制；政府受自身動因的驅(qū)使而進(jìn)行干預(yù)，誘發(fā)政府自身和企業(yè)的不當(dāng)行為，如設(shè)租和尋租行為；政府失靈同樣廣泛存在，市場低效率的存在并不意味著對政府干預(yù)的必然需要。許多時候，正是政府對產(chǎn)業(yè)活動的不當(dāng)干預(yù)，損害了市場機制作用的正常發(fā)揮，從而導(dǎo)致了所謂的市場失靈。KlingerandLederman（2004）提供了系統(tǒng)性證據(jù)，說明自我發(fā)現(xiàn)過程的受限程度與自由進(jìn)入壁壘的存在呈正相關(guān)，政府對自我發(fā)現(xiàn)過程的限制以及對自由進(jìn)入的限制會導(dǎo)致會加重所謂的市場失靈。

對于政府信息不完全問題，更深入的闡述主要是基于奧地利學(xué)派的思想。在新奧地利學(xué)派經(jīng)濟學(xué)看來，在制定選擇型（干預(yù)市場型）產(chǎn)業(yè)政策的過程中，需要關(guān)于生產(chǎn)成本、消費者偏好、開發(fā)新產(chǎn)品及實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新的完全知識，而這些知識只能依靠市場過程的展開而逐漸顯示和暴露出來，這些信息的產(chǎn)生只有通過市場過程才能夠?qū)崿F(xiàn)（Lavoie，1985）。不僅如此，這些知識具有主觀性、私人性和分散性、默識性，和特定語境高度相關(guān)，政策制定部門不可能依據(jù)這些知識進(jìn)行正確的計算和預(yù)測。同時，政府不可能比企業(yè)更有激勵去收集、加工和篩選信息。在政府和其他經(jīng)濟參與者共同面臨激勵和信息約束，且政府不能忽略成本和自身利益的情況下，試圖矯正市場失靈的目標(biāo)往往難以達(dá)到，尤其是政府和企業(yè)同樣面臨不確定的技術(shù)前景和市場機會，干預(yù)型產(chǎn)業(yè)政策或者不起任何作用或者更為糟糕，如抑制企業(yè)家精神而導(dǎo)致市場低效率和市場活力缺失等。

另外，有的研究對戰(zhàn)略性貿(mào)易政策理論也提出了疑問。BeasonandWeinstein（1996）認(rèn)為，規(guī)模經(jīng)濟和不完全競爭是新干預(yù)主義的理論基礎(chǔ)，但不少實證研究表明這個理論基礎(chǔ)并不成立。同時，戰(zhàn)略性貿(mào)易政策對某個特定產(chǎn)業(yè)提供保護(hù)和補貼，會增加其它產(chǎn)業(yè)部門的成本，這些部門的損失很可能超過扶持特定部門帶來的收益。而且，戰(zhàn)略性貿(mào)易政策理論中給出的博弈模型，都假設(shè)政府完全知道所有的市場信息以及企業(yè)的博弈模式，實際上政府是不可能做到這一點的。在嚴(yán)重的信息制約條件下，政府采取戰(zhàn)略性貿(mào)易政策可能導(dǎo)致相反的效果。而且，戰(zhàn)略性貿(mào)易政策可能導(dǎo)致保護(hù)過度和國內(nèi)市場壟斷，并可能成為利益集團尋租工具，減少全體國民的福利。另外，需要特別指出的是，在世界貿(mào)易組織關(guān)于補貼和《與貿(mào)易相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》的規(guī)則下，戰(zhàn)略性貿(mào)易政策的主要政策工具（限制進(jìn)口、出口補貼、非國民待遇等）已難以為繼。

顯然，選擇型產(chǎn)業(yè)政策的適用條件、實施效果以及理論依據(jù)受到全面質(zhì)疑。

與此同時，就經(jīng)濟發(fā)展的階段特征來說，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境條件也發(fā)生了重要變化。首先，當(dāng)前，選擇型產(chǎn)業(yè)政策已不能適應(yīng)我國大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的需要。日韓等國經(jīng)過經(jīng)濟高速成長實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化，是以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的迅速轉(zhuǎn)換、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的外移為特征的。這一模式在我國不可能完全復(fù)制，其原因在于我國作為最大的發(fā)展中國家，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的任務(wù)遠(yuǎn)比日韓繁重、迫切和復(fù)雜，很難完全超越既定的發(fā)展階段而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體躍遷。而且，現(xiàn)階段我國正處于國民經(jīng)濟發(fā)展的重化工化階段，在此階段生產(chǎn)要素和能源資源投入的總量只會有增無減，這對我國節(jié)能減排政策目標(biāo)的實現(xiàn)是不利的，但就此放棄重化工及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的繼續(xù)發(fā)展顯然又是不合理和不現(xiàn)實的。其次，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀出現(xiàn)新特點。一是產(chǎn)業(yè)門類已經(jīng)較為齊全，并廣泛參與了全球產(chǎn)業(yè)間和產(chǎn)品間的分工，甚至在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也已占有一席之地，但在具體領(lǐng)域的垂直分工中大多處于弱勢地位，研發(fā)、營銷、資源整合等核心能力和自我積累能力普遍欠缺。二是不同行業(yè)和各行業(yè)內(nèi)部的組織、管理、技術(shù)和工藝水平參差不齊，產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)成情況異常復(fù)雜。這樣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀使得難以在選擇型產(chǎn)業(yè)政策措施的實施中實現(xiàn)精準(zhǔn)操作。第三，要素價格扭曲、不同領(lǐng)域間發(fā)展環(huán)境差別過大、利益協(xié)調(diào)機制不完善等問題在經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)新變化。例如，國民經(jīng)濟發(fā)展過于依賴出口的問題，其實質(zhì)并不是出口的過度擴張，而是國內(nèi)市場發(fā)育的相對滯后和市場秩序的不夠規(guī)范。這些深層次問題的存在，經(jīng)常使得政府的政策選擇面臨兩難局面。例如，在我國目前的市場環(huán)境下，政府僅僅通過財政和金融等間接手段進(jìn)行國民經(jīng)濟總量調(diào)節(jié)，效果往往較為有限，而如果因此對具體的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行直接干預(yù)，又有可能與產(chǎn)業(yè)政策的穩(wěn)定性與合理性需要發(fā)生矛盾。第四，選擇型產(chǎn)業(yè)政策面臨更為嚴(yán)苛的外貿(mào)環(huán)境。截至2016年，我國已加入世貿(mào)組織15周年，對不符合世貿(mào)規(guī)則的政策法規(guī)的清理工作已經(jīng)完成，但西方國家仍然經(jīng)常批評我國扭曲市場競爭機制，不遵守國際貿(mào)易投資規(guī)則，這固然反映了其自身的某些偏見，但客觀而言，我國現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策中的部分內(nèi)容，也確實為其提供了批評的口實。既然現(xiàn)行國際貿(mào)易投資規(guī)則的基本精神之一是排斥專向性的政策支持，而選擇型產(chǎn)業(yè)政策又難免引發(fā)這方面的猜疑，那么，從我國更好地加入全球市場的全局利益出發(fā)，在自主決策的前提下，逐步推進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)政策的功能化轉(zhuǎn)型也就不失為解決問題的重要辦法。

綜上，我國產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型已是勢所必然，而且，產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的時機目前也已經(jīng)成熟。首先，我國產(chǎn)業(yè)的整體布局已初步完成，目前可以集中精力解決各行業(yè)發(fā)展水平的提升問題；再者，從我國改革開放以來的實踐看，在市場化條件下，我國企業(yè)已具備較強的創(chuàng)業(yè)能力。因此，只要政策轉(zhuǎn)型的方向和節(jié)奏把握得當(dāng)，是完全可以在轉(zhuǎn)型的同時，繼續(xù)推進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化和協(xié)調(diào)化發(fā)展的。

三、功能型產(chǎn)業(yè)政策的作用機制

20世紀(jì)末以來，隨著人們對市場失靈的認(rèn)識逐步深化，產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)得到進(jìn)一步拓展。羅德里克（Rodrik，2007）和豪斯曼（Hausmann，2009）等從市場存在的知識外部性和協(xié)調(diào)外部性兩方面缺陷闡述了產(chǎn)業(yè)政策的依據(jù)。他們認(rèn)為，一國生產(chǎn)結(jié)構(gòu)由單一到多樣化的轉(zhuǎn)變需要一個“自我發(fā)現(xiàn)”的過程，即企業(yè)家引入新技術(shù)、試驗新的生產(chǎn)線并建立適應(yīng)本地條件的新產(chǎn)業(yè)，這是一種創(chuàng)新活動。盡管這種創(chuàng)新具有巨大的社會價值，但一方面，創(chuàng)新者要承擔(dān)全部的失敗成本，另一方面，一旦成功，由于模仿行為無法杜絕，創(chuàng)新者又不得不與他人分享發(fā)現(xiàn)的成果，造成創(chuàng)新者的個人收益小于社會收益，結(jié)果創(chuàng)新活動就會受到抑制，從而產(chǎn)生知識外部性。市場存在的另一個缺陷是協(xié)調(diào)外部性。這是因為許多項目需要同時進(jìn)行大規(guī)模的投資才能盈利，并且相關(guān)的上游和下游投資需要同時聯(lián)動，配套設(shè)施的完善也會產(chǎn)生高額的固定成本，因此單個企業(yè)往往沒有能力完成，而市場自身的力量又不足以協(xié)調(diào)不同投資者的行動，能否解決協(xié)調(diào)問題關(guān)系到大量新產(chǎn)業(yè)能否建立和發(fā)展。正是由于信息外部性和協(xié)調(diào)外部性的存在，政府需要通過功能型產(chǎn)業(yè)政策對建立新產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)創(chuàng)新活動進(jìn)行必要的支持，以保持產(chǎn)業(yè)不斷進(jìn)步的動力。

功能型產(chǎn)業(yè)政策是對選擇型產(chǎn)業(yè)政策的揚棄。與傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策相比，功能型產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)出以下幾方面的新特征：首先，功能型產(chǎn)業(yè)政策的對象不是針對某些特定產(chǎn)業(yè)，而是聚焦于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力的建設(shè)，通過對技術(shù)、市場信息、金融資本、基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本等要素的協(xié)調(diào)，分擔(dān)創(chuàng)新活動的風(fēng)險和成本，增強企業(yè)“自我發(fā)現(xiàn)”的能力，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活動。其次，功能型產(chǎn)業(yè)政策定位于對市場功能的補充和拓展，是一個通過政府與私人部門密切合作、共同克服信息問題和協(xié)調(diào)問題的過程。再次，在操作方式上，功能型產(chǎn)業(yè)政策是“匹配贏家”而非“選擇贏家”，即通過政府與企業(yè)的雙向互動、體驗和學(xué)習(xí)，發(fā)現(xiàn)瓶頸，通過完善創(chuàng)新的制度環(huán)境，提供搜索網(wǎng)絡(luò)和信息整合平臺，使企業(yè)在創(chuàng)新過程中很快能找到相關(guān)的人或組織來解決需要解決的問題，不斷提升對新環(huán)境的適應(yīng)能力。

（一）功能型產(chǎn)業(yè)政策致力于克服知識外部性的負(fù)面作用

一般認(rèn)為，因為知識具有公共資產(chǎn)或公共物品的特征，功能型產(chǎn)業(yè)政策的必要性與知識創(chuàng)新不具有完全的排他性有關(guān)。

知識的外部性對經(jīng)濟發(fā)展會產(chǎn)生兩種效應(yīng)：

（1）正經(jīng)濟效應(yīng)。知識溢出效應(yīng)的存在，一是促進(jìn)了人力資本在企業(yè)間的流動，使人力資本在橫向企業(yè)與競爭者或合作者之間、縱向產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)與供應(yīng)商、用戶之間、企業(yè)與公共服務(wù)機構(gòu)或代理機構(gòu)之間合理流動。二是促進(jìn)了企業(yè)間的合作互動，企業(yè)之間技術(shù)和知識的垂直或水平擴散構(gòu)筑了當(dāng)?shù)鼗膭?chuàng)新系統(tǒng)。從微觀層次看，知識溢出能增加企業(yè)學(xué)習(xí)新技術(shù)的機會；在管理要素互動上，企業(yè)之間的知識外溢，使管理信息為成員企業(yè)共享，促進(jìn)企業(yè)預(yù)測未來發(fā)展趨勢；中間要素互動，使產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)之間買賣關(guān)系的存在，比單獨一個企業(yè)內(nèi)部垂直一體化關(guān)系更能產(chǎn)生知識的流動和技術(shù)要素的互動；在資金要素方面，這種互動不僅反映在風(fēng)險投資上，而且反映在企業(yè)之間資金的流動上；從技術(shù)流動的角度看，資金市場對新的創(chuàng)新型企業(yè)而言，成為實施新技術(shù)知識組合和匹配產(chǎn)生的主要途徑。三是人力資本和知識流動通過企業(yè)的本地化衍生而加速新企業(yè)的誕生。獲得溢出效應(yīng)的企業(yè)可以減少創(chuàng)新成本，提高技術(shù)開發(fā)能力，從而加快知識的擴散，使企業(yè)為市場提供更多物美價廉的產(chǎn)品，增加社會財富。因此，對于企業(yè)來說，要提高對知識溢出效應(yīng)的吸收，必須提高學(xué)習(xí)能力，促使企業(yè)在P＆D領(lǐng)域進(jìn)行投資，以產(chǎn)生“競爭性溢出效應(yīng)”。

（2）負(fù)經(jīng)濟效應(yīng)。每個企業(yè)在享受知識創(chuàng)新體系的公共知識的同時，會以“支付”自身知識溢出作為成本。換句話說，企業(yè)在已有的公共知識的基礎(chǔ)上都有進(jìn)一步創(chuàng)新的能力和實際行為。但是，區(qū)域產(chǎn)業(yè)內(nèi)的知識溢出意味著其產(chǎn)權(quán)演變?yōu)楣残裕@時區(qū)域產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)就存在“搭便車（free－rider）”行為，即它只仿效現(xiàn)有的技術(shù)、模式等公共知識，而自身并不投入要素進(jìn)行開發(fā)。由于模仿者在生產(chǎn)成本上大大低于開發(fā)者，因此，競爭將不僅使知識開發(fā)者的超額利潤被耗散，而且模仿者利用成本優(yōu)勢實行降價競爭，將可能使創(chuàng)新者反而獲取低于平均資金回報率的創(chuàng)新生產(chǎn)效率。創(chuàng)新企業(yè)不能得到全部的創(chuàng)新收益，邊際收益將不斷下降。而當(dāng)企業(yè)創(chuàng)新收益小于創(chuàng)新成本時，從事創(chuàng)新的動機就會消失，等待其他企業(yè)創(chuàng)新的動機加強。企業(yè)之間博弈的納什均衡必將是無人愿意進(jìn)行創(chuàng)新知識的開發(fā)。因此，知識的溢出效應(yīng)將會抑制創(chuàng)新主體進(jìn)行知識創(chuàng)新的積極性，進(jìn)而降低整個社會福利。

這樣，知識溢出的經(jīng)濟效應(yīng)就帶來了兩難境地：一方面，公共知識的存在導(dǎo)致企業(yè)要素邊際產(chǎn)出上升；另一方面，對公共知識的“搭便車”行為所造成的企業(yè)惡性競爭又必然導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)知識積累的停滯不前。正如弗里曼（2004）指出的，作為公共產(chǎn)品的知識“一旦被生產(chǎn)出來，生產(chǎn)者就無法決定誰來得到它”，因為知識一旦提供出來，生產(chǎn)者就無法排斥那些沒有為此產(chǎn)品付費的人，復(fù)制這種知識的成本幾近于零，而潛在的利潤卻極高。在沒有一定的約束下，知識商品的效用可以為人們共享。在知識商品的供給成本構(gòu)成中，開發(fā)與研究成本高，而制造成本低。因此知識具有部分壟斷性，知識生產(chǎn)者很難擁有其獨占性價值，在知識生產(chǎn)與應(yīng)用的過程中不滿足帕累托效率條件，導(dǎo)致市場失靈和搭便車行為。

解決兩難問題的有效途徑是努力將知識溢出的外部性內(nèi)在化（internalization），在一定程度上需要政府干預(yù)才能實現(xiàn)整個社會福利最大化，即通過某種方式將外部收益或成本內(nèi)含于某種經(jīng)濟關(guān)系中。內(nèi)在化的過程就是使個別企業(yè)的成本與社會成本相等的過程，也是通過外力對企業(yè)生產(chǎn)函數(shù)的調(diào)整過程。

（二）功能型產(chǎn)業(yè)政策要克服協(xié)調(diào)失靈問題

除了知識溢出的外部性效應(yīng)，市場存在的另一個缺陷是協(xié)調(diào)失靈問題?！皡f(xié)調(diào)失靈”理論認(rèn)為，在一個由許多經(jīng)濟人構(gòu)成的分散經(jīng)濟中，經(jīng)濟人的行為是相互聯(lián)系相互制約的，雖然每個經(jīng)濟人都是追求最大化的理性人，但是市場機制卻無法成功地協(xié)調(diào)整體的經(jīng)濟行動，即市場存在“協(xié)調(diào)失靈”問題。協(xié)調(diào)失靈理論揭示，由于“溢出效應(yīng)”、外部性等原因，市場機制不能成功地協(xié)調(diào)整體的經(jīng)濟行動。

協(xié)調(diào)失靈理論認(rèn)為，溢出效應(yīng)源于宏觀外部性。宏觀外部性表現(xiàn)為，如果整個經(jīng)濟的活動水平都比較低，那么對于每一個單個人來說，擴大生產(chǎn)和交易就很困難，從而導(dǎo)致每一個單個人的經(jīng)濟活動水平也會很低；反之，如果整個經(jīng)濟的活動水平都比較高，那么對于每一個人來說，擴大生產(chǎn)和交易就變得比較容易，從而導(dǎo)致每一個個體的經(jīng)濟活動水平也會提高。宏觀外部性有三種類型：技術(shù)的外部性、交易的外部性和總需求的外部性。

首先，技術(shù)的外部性表現(xiàn)為，當(dāng)一個廠商增加產(chǎn)出時，會導(dǎo)致其他廠商的收益增加，從而其他廠商也會增加產(chǎn)出。技術(shù)進(jìn)步會使生產(chǎn)過程具有規(guī)模報酬遞增的特征，即當(dāng)生產(chǎn)擴大時，產(chǎn)出增長的比例大于投入要素增加的比例。而當(dāng)生產(chǎn)過程具有報酬遞增的特征時，采用新技術(shù)的廠商擴大生產(chǎn)就會得到遞增的邊際收益，利潤增加。于是，會引起其他廠商競相仿效，從而整個經(jīng)濟的產(chǎn)出增加。但是，這也導(dǎo)致了在從規(guī)模報酬遞增的產(chǎn)出水平到規(guī)模報酬不變的產(chǎn)出水平之間存在著多重均衡。多重均衡的存在意味著，高水平和低水平的經(jīng)濟活動水平都是可能的，而且它們都可以自我維持。其次，交易的外部性表現(xiàn)為，市場隨機成交的概率依賴于市場中潛在交易者的數(shù)量，交易的成功率會隨著潛在交易者的增加而提高。在現(xiàn)實的市場上，消費者必須花費時間在市場上尋找自己需要的產(chǎn)品，而廠商也必須做廣告來吸引顧客。當(dāng)市場中潛在交易者的數(shù)量增加時，市場會變得“密集（thick）”，搜尋成本就會降低，個人的收益會增加，即存在著溢出效應(yīng)。但是，由于市場機制本身無法協(xié)調(diào)所有當(dāng)事人增加或者減少交易的行動，市場會出現(xiàn)多重均衡，經(jīng)濟可能穩(wěn)定在一個帕累托次優(yōu)的均衡點上。最后，總需求的外部性表現(xiàn)為，總需求水平越高，在收益遞增條件下的生產(chǎn)就越是有吸引力。因此，如果某個經(jīng)濟當(dāng)事人的行動能夠影響其他經(jīng)濟當(dāng)事人的需求，并從而影響其收益和產(chǎn)出水平，則該行動就具有溢出效應(yīng)。這種通過影響總需求而產(chǎn)生的外部影響，通常稱為總需求的外部性。但是，對于單個經(jīng)濟當(dāng)事人來說，總需求是一種外在的力量，一旦經(jīng)濟在多重均衡中處于低水平的均衡狀態(tài)，總需求不足，單個經(jīng)濟當(dāng)事人的行動也將受到總需求數(shù)量的約束，只能采取低產(chǎn)出的策略行動。

近年來，一些經(jīng)濟學(xué)家運用宏觀外部性概念和協(xié)調(diào)失靈理論，從技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)擴散兩個方面，對發(fā)展中國家技術(shù)進(jìn)步緩慢現(xiàn)象做了較為深入的解釋。Ray（1998）認(rèn)為，在協(xié)調(diào)失靈的情況下，外部性、規(guī)模經(jīng)濟可能造成個人或企業(yè)對技術(shù)創(chuàng)新望而卻步。研究表明，個人在選擇“墨守成規(guī)”和“創(chuàng)新”問題上存在著多重均衡，而經(jīng)濟收斂在哪一種均衡則取決于歷史；長期“墨守成規(guī)”的歷史會進(jìn)一步阻礙一個經(jīng)濟體技術(shù)創(chuàng)新的速率，而一個歷史事件也可能成為經(jīng)濟從一個“壞”的均衡（“墨守成規(guī)”）走向另一個“好”的均衡（“創(chuàng)新”）的契機。就技術(shù)擴散而言，Bardhan和Udry（l999）指出，技術(shù)所具有的內(nèi)在的“緘默性”和對環(huán)境的“敏感性”，在一定的程度上影響了新技術(shù)從富國向窮國的轉(zhuǎn)移和傳播。因此，新技術(shù)的使用往往要求有一個適宜的經(jīng)濟環(huán)境，要求技術(shù)接受方也要進(jìn)行技術(shù)方面的投資。不過，當(dāng)發(fā)展中國家勞動力市場不完善時，人力資本投資過少與技術(shù)更新呆滯是相互強化的，一個經(jīng)濟可能落入陷阱而無法采用新技術(shù)：不能采用新技術(shù)是勞動力沒有得到相應(yīng)的培訓(xùn)，而該經(jīng)濟之所以無法給勞動力進(jìn)行足夠的培訓(xùn)，又恰恰是因為現(xiàn)有的生產(chǎn)技術(shù)制約（Acemoglu，2000；Bardhan＆Udry，l999）。

協(xié)調(diào)失靈理論為國家積極干預(yù)提供了理論依據(jù)。根據(jù)協(xié)調(diào)失靈理論的分析，政府可以通過政策糾正市場的外部性來調(diào)整市場的協(xié)調(diào)機制，通過誘導(dǎo)經(jīng)濟當(dāng)事人的行為而達(dá)到改變經(jīng)濟狀態(tài)的目的。例如，政府可以通過立法和稅收等手段對外部性進(jìn)行干預(yù)來克服市場協(xié)調(diào)失靈，可以通過產(chǎn)業(yè)政策以及對金融、保險市場的干預(yù)重建經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，還可以通過各種形式的干預(yù)來保持和促進(jìn)具有正外部性的積累形式的發(fā)展等等。按照新的發(fā)展理論，人們要做就是引導(dǎo)經(jīng)濟擺脫舊的低水平均衡，使經(jīng)濟在沿著一個更優(yōu)的新均衡的正確方向前進(jìn)。

Hirschman（1958）曾經(jīng)指出，政府可以有意尋求一種不平衡增長策略，有選擇地促進(jìn)經(jīng)濟中某些關(guān)鍵部門的發(fā)展，而一旦這些關(guān)鍵部門所創(chuàng)造的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系出現(xiàn)后，市場就會對這種不平衡做出反應(yīng)，其他投資就會跟進(jìn)。更為一般的研究證明，在各種環(huán)境中，政策具有使經(jīng)濟擺脫傳統(tǒng)道路的潛在功效。臨時性補貼能夠促成一個均衡，而且均衡一旦實現(xiàn)，這種補貼不再是必需的。另外，由于在工人提高人力資本的努力與企業(yè)采用新技術(shù)之間存在互補性而具有多重理性預(yù)期均衡，實施教育補貼和高技能工人移民政策，都有助于實現(xiàn)改善福利的高技術(shù)均衡。

宏觀外部性導(dǎo)致協(xié)調(diào)失靈，因而市場自身的力量往往不足以協(xié)調(diào)不同投資者的行動。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看，能否解決協(xié)調(diào)問題關(guān)系到大量新產(chǎn)業(yè)能否建立和發(fā)展，所以外部性和協(xié)調(diào)失靈問題的存在，需要政府通過產(chǎn)業(yè)政策對建立新產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)創(chuàng)新活動進(jìn)行必要的支持，以保持產(chǎn)業(yè)不斷進(jìn)步的動力。

綜上，本文的基本結(jié)論是，競爭全球化背景下，產(chǎn)業(yè)政策作為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升產(chǎn)業(yè)國際競爭力的重要手段，要有不斷修正、動態(tài)調(diào)整的續(xù)航能力。隨著經(jīng)濟發(fā)展階段和發(fā)展環(huán)境的變化，產(chǎn)業(yè)政策的重點、手段和實施方式要不斷加以調(diào)整，才能使發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)新過程成為一種常態(tài)。在全球經(jīng)濟深度調(diào)整的當(dāng)下，我國在產(chǎn)業(yè)政策實施的理念、手段以及操作方式上都必須盡快有所突破，特別是促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力建設(shè)、解決產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新瓶頸、構(gòu)筑實體經(jīng)濟競爭力，應(yīng)當(dāng)成為在經(jīng)濟發(fā)展新階段我國產(chǎn)業(yè)政策的主題。

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F062．9

A

1002－3240（2017）03－0009－07

2017-02-25

石奇（1966－），河南駐馬店人，經(jīng)濟學(xué)博士，教授，博士生導(dǎo)師，南京財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長，主要研究方向：經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與政策。

［責(zé)任編校：趙立慶］