文 楊 凡（天津理工大學(xué)，天津 300384）

國內(nèi)外都市圈協(xié)同發(fā)展的法制差異比較
——對京津冀協(xié)同發(fā)展法制化的幾點(diǎn)回應(yīng)

文 楊 凡（天津理工大學(xué)，天津 300384）

通過對日本東京圈、法國巴黎區(qū)、美國紐約區(qū)，以及我國長三角、珠三角地區(qū)在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的法律制度經(jīng)驗(yàn)分析，可以提煉出不同區(qū)域在依法治理與政策導(dǎo)引、注重參與同依賴政府、地方自治與市場一體、原則確定與規(guī)則不一這四方面的差異。其中，依法治理與政策導(dǎo)引的差異是其根本性差異，而注重參與同依賴政府的差異、地方自治與市場一體的差異，以及原則確定與規(guī)則不一的差異又是根本性差異的具體反映和衍生。

京津冀協(xié)同發(fā)展 域內(nèi)外法制經(jīng)驗(yàn) 依法治理 政策治理 規(guī)則不一

學(xué)界及實(shí)務(wù)界對京津冀協(xié)同發(fā)展中的法制問題眾說紛紜，但問題的解決，甚或問題提出本身終究需要一種“問題相對論意識”。借此意識乃能提出問題，進(jìn)而提出解決問題的備選方案。而這種社會治理中的“問題相對論意識”又無外乎相對時(shí)空的二元審視維度。前者需要關(guān)照時(shí)代特點(diǎn)，后者需要重視地域特色，并可通過地域治理的歷史性考察，而將時(shí)代特點(diǎn)收攝到地域特色當(dāng)中來。由此，合歷史觀察于一體的它域觀察，實(shí)際上就成為了提出本域問題，并提出問題解決備選可能的根本途徑。本文盡量將中國域內(nèi)同中國域外的區(qū)域協(xié)同治理特征作一簡要勾陳，兼校域內(nèi)、域外之經(jīng)驗(yàn)成敗，以為京津冀協(xié)同發(fā)展中的法制問題，提出以下幾點(diǎn)值得比照并留意的差異。

一、依法治理與政策導(dǎo)引的差異

國外都市圈的規(guī)劃與治理多以法律文本為依據(jù)，國內(nèi)都市圈的布局與建設(shè)多以政策文件為根據(jù)。比如我國目前的城市規(guī)劃法律只有《城市規(guī)劃法》，法規(guī)也尚不完備，還沒有有關(guān)都市圈規(guī)劃的法律和法規(guī)。而有學(xué)者在總結(jié)國外運(yùn)用法律手段促進(jìn)區(qū)域開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之后指出，“通過法律確認(rèn)和實(shí)施區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，并制定專門法”。［1］而且都市圈規(guī)劃作為獨(dú)立的一種規(guī)劃形式，不完全等同于目前的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。城市圈規(guī)劃不僅有賴于各城市的獨(dú)立發(fā)展，更有賴于城市與城市之間的整體協(xié)同。而政策的輻射范圍本就有限，整體性的協(xié)同發(fā)展需要輻射范圍和效力層級更高、預(yù)期效果更有統(tǒng)一保障的法律法規(guī)作為制度藍(lán)本和規(guī)范依據(jù)，且實(shí)施都市圈規(guī)劃，僅靠現(xiàn)有的行政體制也難以實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樾姓w制囿于行政層級和行政區(qū)劃的限制，天然地帶有間隔區(qū)域的屬性，所以城市圈的集群式發(fā)展與彼此間的協(xié)調(diào)性聯(lián)動，如果沒有法律或法規(guī)的保障，實(shí)在是很難有大的突破。

反觀域外都市圈的協(xié)同發(fā)展，則可見其背后必有權(quán)威堅(jiān)實(shí)、體系統(tǒng)一的法律、法規(guī)背景。比如1970年日本自治?。ìF(xiàn)總務(wù)省）制定了《廣域市村町圈振興整備措施綱要》，旨在推動地方政府在處理道路建設(shè)、消防和環(huán)衛(wèi)等行政事務(wù)方面的跨區(qū)域合作。1977年，自治省為應(yīng)付部分城市人口激增的問題，又制定了《大都市周圍跨區(qū)域行政圈振興整備措施綱要》，規(guī)定人口在40萬人以上的城市可設(shè)立跨區(qū)域行政圈，并通過設(shè)立協(xié)議會的形式來處理跨區(qū)域行政。自治省還于1979年推出了《新廣域市村町圈計(jì)劃策定綱要》，使地方政府的跨區(qū)域事務(wù)處理從原來的范圍擴(kuò)大到地方教育、文化和產(chǎn)業(yè)的振興方面。1994年日本再次修改《地方自治法》，跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)制度進(jìn)一步發(fā)展為政府之間的聯(lián)合，即所謂的“廣域聯(lián)合”。由此可見作為基本法律層次的日本《地方自治法》在推動城市協(xié)同發(fā)展中所起到的根本性作用。此后更是將地方政府有權(quán)建立跨區(qū)域的政府協(xié)調(diào)制度寫入1995年所制定的《地方分權(quán)推進(jìn)法》和1999年制定的《地方分權(quán)一攬子法》當(dāng)中。

法國也同樣如此。在巴黎都市圈建成過程中，政府首先可以運(yùn)用法律手段支持都市圈規(guī)劃執(zhí)行，以法律的形式規(guī)范城市規(guī)劃是成就巴黎都市圈最重要的特征。特別是在工業(yè)革命推動下，巴黎地區(qū)城市建設(shè)規(guī)模迅速增長，從1932年通過法律提出打破行政區(qū)劃壁壘，對城市發(fā)展實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃開始，直到1994年批準(zhǔn) 《巴黎大區(qū)總體規(guī)劃》，前后歷經(jīng)60余年，雖經(jīng)過戰(zhàn)爭和經(jīng)濟(jì)波動，但城市規(guī)劃始終不脫離法制規(guī)范，保持了規(guī)劃的權(quán)威性、穩(wěn)定性和可執(zhí)行性?！犊傮w規(guī)劃》是目前巴黎大區(qū)發(fā)展中所必須遵守的法律文件，其中包含的《巴黎大區(qū)整治計(jì)劃》也成為大區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)性文件，這次規(guī)劃促進(jìn)了法國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和巴黎大都市圈的最后建成。更不用說巴黎地區(qū)獨(dú)具特色的文化遺產(chǎn)保護(hù)，事無巨細(xì)，均可在規(guī)范的法律文本當(dāng)中找到依據(jù)。

二、注重參與同依賴政府的差異

另一個(gè)值得注意的差異是，社會公眾在國外都市圈的規(guī)劃與實(shí)現(xiàn)中參與廣泛。而在我國，各級政府則在國內(nèi)都市圈的布局與建設(shè)中集權(quán)太重。

其實(shí)無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都將加強(qiáng)政府責(zé)任、促進(jìn)行政公開、實(shí)行行政民主、擴(kuò)大公民參與、提高政府效能等作為政府改革目標(biāo)。在此背景下，參與型行政成為了重要的行政類型。所謂參與型行政，亦稱互動型行政，是指行政機(jī)關(guān)及其他組織在行使國家行政權(quán)，從事國家事務(wù)和社會公共事務(wù)管理的過程中，廣泛吸收私人參與行政決策、行政計(jì)劃、行政立法、行政決定、行政執(zhí)行的過程，充分尊重私人的自主性、自立性和創(chuàng)造性，承認(rèn)私人在行政管理中的一定程度的主體性，明確私人參與行政的權(quán)利和行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，共同創(chuàng)造互動、協(xié)調(diào)、協(xié)商和對話的行政程序和制度。此種“參與型行政”或稱“互動型行政”，［2］反映了政風(fēng)建設(shè)的新理念，是依法執(zhí)政的基本要求，通過保證公眾對行政的廣泛參與和監(jiān)督等一系列的制度安排，來規(guī)范公務(wù)人員的行為方式，強(qiáng)化公務(wù)人員的奉獻(xiàn)精神、服務(wù)意識和愛崗敬業(yè)的價(jià)值觀，使政風(fēng)不斷得到好轉(zhuǎn)，服務(wù)不斷得到優(yōu)化，效能不斷得到提高，執(zhí)政能力不斷增強(qiáng)，創(chuàng)造一種政府和民眾共同治理的新秩序。這種新型行政形態(tài)，在國外都市圈的規(guī)范與實(shí)現(xiàn)中得到了充分的體現(xiàn)。

本來，“傳統(tǒng)科層制交流模式是被動的、封閉的，極易導(dǎo)致信息失真。”［3］而實(shí)踐則表明，民眾參與度高的都市圈建設(shè)民意基礎(chǔ)好，且城市融合度高，反之則民意基礎(chǔ)欠缺，城市融洽度差。如紐約市民參與市容環(huán)境管理途徑已經(jīng)通過法律制度得以確認(rèn)。一方面是基于美國地方自治傳統(tǒng)，另一方面城市的市容環(huán)境問題關(guān)涉到每一個(gè)居民切身利益，不應(yīng)該由官方機(jī)構(gòu)完全主導(dǎo)，廣大居民均有權(quán)參與其中。以紐約市社區(qū)規(guī)劃為例，紐約社區(qū)發(fā)展不平衡，不但各社區(qū)在一些重要問題上意見不一致，而且社區(qū)居民和政府之間就很多城市管理當(dāng)中的問題也存在較大爭議，諸如垃圾中轉(zhuǎn)站的設(shè)置、社區(qū)花園的建設(shè)、公共空間管理等均是如此。因此，紐約市民經(jīng)常通過社區(qū)規(guī)劃以及基層社區(qū)之間的博弈直接參與政府社區(qū)規(guī)劃或者間接對政府社區(qū)規(guī)劃施加影響。

另一個(gè)不容忽視的社會現(xiàn)象是京津冀地區(qū)社會組織的興起。首先，一方面，社會組織參與社區(qū)乃至區(qū)域管理的趨勢顯著增強(qiáng)；另一方面，作為重要的公眾參與形式，社會組織參與區(qū)域性協(xié)調(diào)管理的主要形式仍然屬于政府倡導(dǎo)型；其次，目前的參與主要集中在參與宣傳教育方面，尚未觸及和延伸至對區(qū)域性協(xié)調(diào)管理的決策，這極大地限制了參與的層次和參與功能的發(fā)揮；第三，從參與的過程來看，主要側(cè)重于事后監(jiān)督，事前參與度不夠?；诂F(xiàn)實(shí)需求同制度規(guī)制之間的差距，建議在今后的區(qū)域性協(xié)調(diào)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)當(dāng)中明確社會組織的法律地位。這樣既能滿足社會組織參與公共管理的需求；也能以名正言順的形式規(guī)范社會組織同政府組織之間的溝通渠道。至少在某些特殊的公共管理領(lǐng)域給予社會組織相應(yīng)的參與地位，比如在區(qū)域性環(huán)境協(xié)調(diào)共管領(lǐng)域。進(jìn)一步的舉措可以是規(guī)定社會組織在區(qū)域性環(huán)境立法、協(xié)調(diào)執(zhí)法中的具體參與途徑，并可以此為契機(jī)，探索其他區(qū)域性協(xié)調(diào)管理中的公眾參與模式，以此增強(qiáng)社會公眾參與同政府公共決策之間的民主性，借此增強(qiáng)區(qū)域管理主體之間在協(xié)調(diào)共管領(lǐng)域方面的科學(xué)性和平等性。

三、地方自治與市場一體的差異

國外都市圈的建立基于地方自治傳統(tǒng)，國內(nèi)都市圈則成型于市場一體的時(shí)勢。國外都市圈的法制架構(gòu)具有政治意義上的地方自治基礎(chǔ)。如基于自治傳統(tǒng)，紐約社會組織在城市管理中就發(fā)揮了重要的作用。紐約廣泛活躍在市容環(huán)境管理領(lǐng)域的社會組織數(shù)量非常多，包括廢物減量化合作協(xié)會、食品商協(xié)會、干洗協(xié)會、中美餐館協(xié)會等組織，共同參與并積極推進(jìn)紐約市自1989年開始實(shí)施的循環(huán)計(jì)劃。廢物減量化合作協(xié)會和食品商協(xié)會宣傳和倡導(dǎo)執(zhí)行可回用手提袋運(yùn)動，同時(shí)與干洗協(xié)會鼓勵返回衣架，循環(huán)聚乙烯袋并購買可回用外套袋。這些都市圈的建立具有深厚的社會自治基礎(chǔ)，因此在社會問題的解決方面，能夠很好地實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

國內(nèi)都市圈的法制結(jié)構(gòu)則具有經(jīng)濟(jì)法上的宏觀調(diào)控背景，主要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)上的市場一體化。我國的長三角、珠三角都市圈是這方面的典型。通過市場一體化，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化，推動都市圈的協(xié)同發(fā)展。珠三角都市圈的迅速崛起，得益于就近實(shí)現(xiàn)港澳資金、技術(shù)與內(nèi)地廉價(jià)勞力、土地等生產(chǎn)要素的優(yōu)化結(jié)合。但是，除了經(jīng)濟(jì)之外，其他的政治、社會、文化領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展就沒有得到應(yīng)有的重視。如社會養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)，廣東參保人數(shù)、基金結(jié)余等指標(biāo)多年穩(wěn)居全國之首，但人均養(yǎng)老金卻不高，表面看是“收得多，花得少”，背后原因則是地區(qū)不平衡。如2014年，廣東全省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)滾存結(jié)余基金4394億元，其中95.52%集中在珠三角，東西兩翼和山區(qū)合起來還不到珠三角的零頭，結(jié)果是“富的地方結(jié)余多，窮的地方錢不夠用”，一些地區(qū)社?；鹑笨诔掷m(xù)擴(kuò)大。［4］

當(dāng)然，在此無法輕率得出結(jié)論：地方自治一定優(yōu)于市場一體。事實(shí)上，地方自治更多的是一種政治行為，而市場一體無疑只是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，且地方自治因有其深遠(yuǎn)的歷史成因而無法演繹于在其它地方。比如在日本，甚至很早以前就有所謂的制度化了的“居民自治和團(tuán)體自治”。［5］但我們應(yīng)該清楚，京津冀地區(qū)之間的協(xié)同發(fā)展并不等于京津冀地區(qū)的高度同質(zhì)化，京津冀地區(qū)之間的市場行為更不能等同于京津冀地區(qū)之間市場結(jié)構(gòu)的高度一致化。更需警惕的是，20世紀(jì)90年代期間，華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)和環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)都曾因?yàn)榈貐^(qū)間企業(yè)、政府的無序競爭、重復(fù)建設(shè)等問題，而為之后環(huán)京地區(qū)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞、沙塵暴的連年沖擊埋下了隱患。［6］有鑒于此，京津冀協(xié)同發(fā)展的法制理念應(yīng)該將“協(xié)同”與“相同”區(qū)別開來，尊重各地不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。京津冀協(xié)同發(fā)展的法制模式更應(yīng)該注重為京津冀地區(qū)的多元發(fā)展提供制度支撐。

四、原則確定與規(guī)則不一的差異

國外都市圈的發(fā)展有其恒守而確定的原則，或?qū)懭敕芍?，或存于社會共識當(dāng)中。仍以《巴黎大區(qū)總體規(guī)劃》為例，該《規(guī)劃》體現(xiàn)了巴黎大區(qū)協(xié)同發(fā)展的幾項(xiàng)基本原則：首先保持城市之間的合理競爭；其次是在大區(qū)內(nèi)各中心城市之間保持協(xié)調(diào)發(fā)展；第三要在各大區(qū)之間保持協(xié)調(diào)發(fā)展。并將大區(qū)內(nèi)部具體劃分為建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)空間和自然空間，以保證三者兼顧、相互協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。由此可見其，巴黎大區(qū)內(nèi)部的協(xié)同發(fā)展有其明確的制度原則。而自1994年議會批準(zhǔn)通過至今，《規(guī)劃》不僅該獲得大區(qū)內(nèi)部各成員的一體遵守，其所確定的尊重多元的制度標(biāo)準(zhǔn)更凸顯了多元的積極性，使得各成員單位均能充分發(fā)揮各自獨(dú)有的政經(jīng)優(yōu)勢。使得看似松散的成員連接更具區(qū)域整體向心力。

國內(nèi)都市圈的建設(shè)則少有其一以貫之的理念，更不用說形成統(tǒng)一的法治治理原則。如此，國內(nèi)都市圈的發(fā)展沒有足以令人信服的法理基礎(chǔ)，而是搖擺于時(shí)代的變遷當(dāng)中，不能帶給都市圈的人們以可以信賴的生活預(yù)期，最終也將從根本上削弱城市圈存在的合理性與正當(dāng)性。京津冀一體化需要從法治原則上做到確定持久，并需要對發(fā)展的界限有一個(gè)清晰而嚴(yán)格的確認(rèn)，否則，所謂城市圈的構(gòu)建將很難有真正成型的一天。

當(dāng)然，更為重要的是如何進(jìn)一步推進(jìn)已有法治原則的具體落實(shí)。比如前些年世所矚目的東北地區(qū)老工業(yè)基地戰(zhàn)略振興。盡管2006年初，東北三省政府法制辦就三省區(qū)域立法協(xié)作問題締結(jié)了原則性的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》?！秴f(xié)議》確定了法制統(tǒng)一、突出三省地方特色和分工協(xié)作三項(xiàng)原則?！秴f(xié)議》也對我國區(qū)域政府間專門就地方立法加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作機(jī)制方面進(jìn)行了積極地探索、創(chuàng)新和嘗試，邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。但是，《協(xié)議》還處于探索和嘗試階段，其中所存在的實(shí)踐問題則包括：一是“立法協(xié)作的主體和立法層級還只限于橫向地方政府間和政府規(guī)章層面的立法協(xié)調(diào)合作，而橫向地方人大之間和地方性法規(guī)層面的立法協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有建立?！倍恰斑€缺乏一個(gè)常設(shè)的立法協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以負(fù)責(zé)解決橫向地方立法沖突的協(xié)調(diào)和確認(rèn)，對協(xié)作各方的協(xié)作項(xiàng)目完成情況和協(xié)調(diào)結(jié)果的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督等?！保?］

應(yīng)該說，規(guī)則的不統(tǒng)一、原則的難落實(shí)，其根源仍在于未能將政策治理轉(zhuǎn)型為法律治理。正因?yàn)槿绱耍延械恼?guī)則因政出多頭而無法做到真正的協(xié)調(diào)執(zhí)法，因而在事實(shí)上也就架空了法治原則，而在制度上則阻礙了規(guī)則法制化的成型，使得各地的所謂協(xié)調(diào)發(fā)展往往出現(xiàn)協(xié)而不調(diào)、難以為繼的不良循環(huán)。解決這一問題的根本措施還在于政策治理向法律治理的轉(zhuǎn)換。而具體措施則在于行之有效的協(xié)同立法，“京津冀人大立法工作應(yīng)當(dāng)從確定立法規(guī)劃到地方性法規(guī)的立、改、廢、釋，再到立法的交叉?zhèn)浒概c立法后評估，開展區(qū)域協(xié)同?！保?］

區(qū)域的協(xié)同發(fā)展之所以需要法律治理為其制度保障，正是在于可預(yù)性強(qiáng)，因之更為穩(wěn)定可靠的法律之治，有望更好地保證區(qū)域發(fā)展的有效協(xié)調(diào)。因此，作為本文第一差異所指的“依法治理與政策導(dǎo)引”，其二選其一的問題答案已不待自明，也因此需要將過度依賴政府，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣N社會力量的共同參與和協(xié)助合作。這又或許是區(qū)域協(xié)同發(fā)展之所謂“協(xié)同”的更為深層次的意涵。當(dāng)然，囿于歷史和體制的原因，地方自治或在目前的中國不太具備有效的借鑒意義。但多年來以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一發(fā)展目標(biāo)，并由此造成的慣性經(jīng)濟(jì)掛帥，卻實(shí)在有必要值得京津冀協(xié)同發(fā)展所高度警惕。盡管三地協(xié)同發(fā)展有著多方面、多角度，甚至多側(cè)重的規(guī)劃設(shè)計(jì)，仍需在今后的實(shí)踐當(dāng)中高度警惕經(jīng)濟(jì)至上，其防治的根本途徑仍然在于用法治正義平衡甚至“對沖”效率第一。另外，較之于域外都市圈，國內(nèi)都市圈看似堅(jiān)固，實(shí)則松散，其各自為政的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因此，尤需地方立法之間更為深度的協(xié)調(diào)，更需地方立法之上更為權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)。于中央與地方的關(guān)系而言，這正是中央權(quán)威在區(qū)域協(xié)同發(fā)展問題上的正當(dāng)性所在。

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責(zé)任編輯：慶 玲

D902

：A

1008-6323（2017）02-0046-04

楊凡，天津理工大學(xué)法政學(xué)院講師。

2014年北京市法制辦委托項(xiàng)目。

2017-03-20