孫存良李徐步

（1.國(guó)防大學(xué)，北京100091；2.銅川市印臺(tái)區(qū)人武部，銅川727007）

協(xié)商治理：優(yōu)勢(shì)、困境與出路

孫存良1李徐步2

（1.國(guó)防大學(xué)，北京100091；2.銅川市印臺(tái)區(qū)人武部，銅川727007）

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是我們黨繼工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國(guó)防現(xiàn)代化和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化“四個(gè)現(xiàn)代化”之后提出的又一個(gè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)，是推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是更深層次的現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化包括治理理念、治理方式和治理機(jī)制等方面的現(xiàn)代化。協(xié)商民主是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重要成果，基于協(xié)商民主的治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。當(dāng)前，我國(guó)協(xié)商治理還存在一些問(wèn)題、面臨一些困境，主要包括協(xié)商主體的不平等性、協(xié)商過(guò)程的低規(guī)范性、協(xié)商結(jié)果的弱共識(shí)性等。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須深化協(xié)商治理理論研究、大力完善協(xié)商治理制度、積極提高協(xié)商治理效能。

協(xié)商治理；國(guó)家治理現(xiàn)代化；善治

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并把“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”作為全面深化改革的重要內(nèi)容進(jìn)行部署。國(guó)家治理現(xiàn)代化包括治理理念、治理方式和治理機(jī)制等方面的現(xiàn)代化。協(xié)商民主本身就是一種國(guó)家治理方式，是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重要成果。基于協(xié)商民主的治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必然要求，只有大力推進(jìn)協(xié)商治理，才能提高國(guó)家治理效能，逐漸實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。

一、協(xié)商治理是國(guó)家治理的有效形式

治理是相對(duì)統(tǒng)治而言的：統(tǒng)治是國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行自上而下單向度的權(quán)力實(shí)施過(guò)程，而治理則是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)組織乃至公民對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行共同協(xié)商討論的決策行為。治理的主體不再局限于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而是趨向多元化，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，達(dá)到社會(huì)善治。協(xié)商民主，是指受決策影響的公民，通過(guò)自由平等的對(duì)話、溝通、交流、協(xié)商、討論等方式參加政治生活，解決公共事務(wù)。協(xié)商民主是民主政治發(fā)展的重要成果，以協(xié)商民主為基礎(chǔ)的協(xié)商治理是從統(tǒng)治到治理轉(zhuǎn)型的必然選擇，具有明顯的優(yōu)越性。

（一）避免濫用公權(quán)力的有效方式

自從公權(quán)力誕生以來(lái)，如何防止公權(quán)力被濫用就成了人們一直關(guān)注的問(wèn)題。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，這是政治學(xué)的公理。對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約是防止權(quán)力被濫用的根本途徑。西方近代以來(lái)，對(duì)公權(quán)力監(jiān)督和制約的制度設(shè)計(jì)主要有兩種途徑：一種是以公民權(quán)利制約公權(quán)力，人民作為公權(quán)力的主體，不僅有監(jiān)督公權(quán)力的權(quán)利，而且還有收回公權(quán)力的權(quán)利，以確保來(lái)自人民的權(quán)力為人民服務(wù)；另一種是以公權(quán)力制約公權(quán)力，縱向方面是實(shí)行地方自治，向中央分權(quán)，橫向方面是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之間相互制約，防止公權(quán)力成為不受控制的“脫韁的野馬”。不可否認(rèn)，這兩種途徑對(duì)于制約公權(quán)力被濫用發(fā)揮了重要作用。但在公權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，公權(quán)力之間容易形成相互“庇護(hù)”，使得公權(quán)力的監(jiān)督和制約大大降低。同時(shí)，人民監(jiān)督和制約公權(quán)力受到信息和力量的限制，人民通過(guò)定期行使選舉權(quán)的監(jiān)督又缺乏連續(xù)性、經(jīng)常性。而協(xié)商治理，一方面通過(guò)公民、社會(huì)組織、國(guó)家機(jī)關(guān)等對(duì)重大公共事務(wù)的共同討論，提高了決策的民主化，限制了公權(quán)力的“任性”，有效減少了尋租空間；另一方面也使公共決策處于公開透明的環(huán)境中，規(guī)避了暗箱操作和私下交易，減少了腐敗的發(fā)生。因而，可以說(shuō)，協(xié)商治理是有效監(jiān)督和制約公權(quán)力、防止公權(quán)力被濫用的有效方式。

（二）實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的重要途徑

決策科學(xué)化是實(shí)現(xiàn)正確決策、理性決策的基本要求。對(duì)重大公共事務(wù)決策的失誤，有可能造成難以挽回的損失。在當(dāng)今社會(huì)發(fā)展多元化、科技進(jìn)步飛速化的背景下，協(xié)商治理對(duì)于提高科學(xué)化決策具有重要意義。詹姆斯·博曼認(rèn)為，對(duì)協(xié)商民主價(jià)值最好的辯護(hù)就是公共協(xié)商提高了公共決策的品質(zhì)［1］24。協(xié)商治理之所以能夠?qū)崿F(xiàn)決策科學(xué)化，首先在于它能夠呈現(xiàn)更多信息，減少有限理性的影響。人雖然是有理性的動(dòng)物，但由于所受教育、信息、立場(chǎng)等限制，人的理性都是有限的。人們?cè)跊Q策時(shí)都受到片面信息、知識(shí)不足、個(gè)人偏見(jiàn)的影響，這都會(huì)導(dǎo)致決策的非科學(xué)化。在協(xié)商治理中，更多的人參與進(jìn)來(lái)，特別是一些專家學(xué)者的參與，就能夠提供更全面、更準(zhǔn)確的信息和觀點(diǎn)，進(jìn)而形成更加科學(xué)的決策。其次，通過(guò)與他人的溝通、對(duì)話和討論，參與者能夠提高認(rèn)識(shí)、超越自我，提出更科學(xué)更理性的方案。也就是，真理越辯越明。正如美國(guó)學(xué)者詹姆斯·D·費(fèi)倫所指出的，面對(duì)復(fù)雜的問(wèn)題，協(xié)商討論可以減少有限理性的影響，增加作出公共決策最佳選擇的幾率。這是因?yàn)?，一是討論具有“附加”價(jià)值，有的參與者可能會(huì)考慮到其他人沒(méi)有考慮到的可能性。二是討論具有“倍增”價(jià)值，在討論過(guò)程中，參與者會(huì)考慮到一些原本各自不會(huì)想到的問(wèn)題或可能性［2］7。

（三）促進(jìn)決策公正化的重要保證

公正，即公平正義，是按照社會(huì)道德原則均衡地分配，不僅要以社會(huì)公共利益為目標(biāo)，而且要照顧到少數(shù)人的利益。決策公正化，就是使公共決策充分考慮和照顧到各方面的利益，特別是少數(shù)群體的利益，這也是決策合法性的重要來(lái)源。當(dāng)今，以投票為主的票決民主之所以受到越來(lái)越多人的質(zhì)疑，關(guān)鍵就在于它過(guò)于強(qiáng)調(diào)少數(shù)服從多數(shù)的原則，而忽視公共利益，特別是少數(shù)人的利益。不同于投票民主，協(xié)商民主認(rèn)為，人民的偏好不是固定不變的，民主也不是個(gè)人偏好的簡(jiǎn)單聚合，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行自由、理性、公開的討論，這樣才能充分考慮到各方面的利益，作出公正的決策。瓦拉德斯指出，協(xié)商民主作為一種治理形式，能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話和多元文化社會(huì)認(rèn)知的某些核心問(wèn)題，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語(yǔ)的相互理解、辨別所在政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策［2］3。協(xié)商治理能夠促進(jìn)公正化的決策，也就更具有合理性、合法性?！霸S多研究已經(jīng)表明，公民們只有在下述情況下才會(huì)承認(rèn)對(duì)他們不利的集體決定具有合法性：他們認(rèn)為自己的論點(diǎn)和理由已經(jīng)獲得了被公平傾聽的機(jī)會(huì)，并且他人認(rèn)真地考慮過(guò)了他們不得不表達(dá)的內(nèi)容?！保?］

二、協(xié)商治理面臨的挑戰(zhàn)和困境

協(xié)商民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治中獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式，協(xié)商治理在我國(guó)國(guó)家治理中發(fā)揮著重要作用。但也必須看到，我國(guó)協(xié)商治理還面臨一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)，主要是協(xié)商主體的不平等性、協(xié)商制度的低規(guī)范性、協(xié)商結(jié)果的弱共識(shí)性等。

（一）協(xié)商主體的不平等性

平等性是發(fā)揚(yáng)人民民主、確保民主協(xié)商質(zhì)量的基本要求。從理論上來(lái)說(shuō)，無(wú)論是在協(xié)商代表產(chǎn)生、議題設(shè)置，還是討論形式、議案處理等方面，都要體現(xiàn)平等協(xié)商的具體規(guī)定和要求。但協(xié)商參加者都是具體的處于現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系中的人，本身就有職業(yè)、身份等社會(huì)差異，客觀決定了協(xié)商本身具有一定的不平等性。協(xié)商主體表達(dá)觀點(diǎn)、意見(jiàn)和利益訴求時(shí)，必然受到權(quán)力、資源和財(cái)富等社會(huì)因素的影響，不能完全達(dá)到自由、理性和公正的狀態(tài)。這都會(huì)影響到公共事務(wù)決策的科學(xué)性，影響到制度政策落實(shí)的最終效果，對(duì)實(shí)現(xiàn)有效治理產(chǎn)生影響。從協(xié)商的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)看，存在條件的不平等大致包括三種類型，即“機(jī)會(huì)不平等、資源不平等和能力不平等……就是協(xié)商不平等的三種類型：權(quán)力不對(duì)稱（它影響進(jìn)入公共領(lǐng)域的途徑）；交流不平等（它影響參與能力及機(jī)會(huì)的有效運(yùn)用）；以及‘政治貧困’或公共能力的缺乏（它使得政治上貧困的公民更加不可能全然參與到公共領(lǐng)域之中）［1］92。當(dāng)前，由于我國(guó)社會(huì)分化、利益差距擴(kuò)大和社會(huì)階層固化等問(wèn)題的存在，又強(qiáng)化了協(xié)商民主基礎(chǔ)條件的不平等。從協(xié)商關(guān)系看，存在地位的不平等。中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派之間是執(zhí)政黨與參政黨的協(xié)商對(duì)話，政府與公民之間是行政管理者和大眾的協(xié)商對(duì)話，企業(yè)與員工之間是勞資雙方的協(xié)商對(duì)話，基層自治組織內(nèi)部是村民（社區(qū)）委員會(huì)與居民的協(xié)商對(duì)話，前者一般在議題設(shè)置、協(xié)商組織等方面處于明顯優(yōu)勢(shì)，存在協(xié)商易受控制的可能。從協(xié)商代表的產(chǎn)生看，存在廣泛性不夠、協(xié)商主體被代表的傾向。每個(gè)公民都有參與民主協(xié)商的權(quán)利，但每個(gè)人都參與公共協(xié)商是不現(xiàn)實(shí)的，只能通過(guò)代表制的辦法來(lái)實(shí)施。一般情況，協(xié)商代表并不是通過(guò)選舉產(chǎn)生，如政協(xié)委員是通過(guò)各界別推薦產(chǎn)生，社會(huì)精英居多，協(xié)商話語(yǔ)權(quán)易受社會(huì)少數(shù)人控制；公共議題協(xié)商中代表產(chǎn)生有領(lǐng)導(dǎo)指定、隨機(jī)抽取、主辦方指定、自愿報(bào)名等多種方式，代表的廣泛性受到質(zhì)疑。從協(xié)商過(guò)程對(duì)決策的影響看，存在明顯的不對(duì)等。雖然有決策前、決策中進(jìn)行民主協(xié)商的程序規(guī)定，但協(xié)商過(guò)程有時(shí)屬于決策之外的咨詢性質(zhì)，沒(méi)有完全進(jìn)入決策程序，協(xié)商形成的結(jié)果、利益訴求的表達(dá)能否被采納，決定權(quán)完全在于國(guó)家權(quán)力部門。

（二）協(xié)商過(guò)程的低規(guī)范性

再好的政治制度，也需要有可執(zhí)行、可操作的制度機(jī)制來(lái)保障運(yùn)行，需要?jiǎng)傂缘姆梢?guī)定來(lái)保證落實(shí)。事實(shí)一再表明，制度能否規(guī)范和引導(dǎo)人們的行為，并不在于其如何細(xì)密或繁復(fù)，而是在于制度之間以及制度和人們行為之間能否構(gòu)成一種良性的互動(dòng)機(jī)制。不能形成機(jī)制的制度可能會(huì)被“閑置”起來(lái)，成為一種制度的形式主義。協(xié)商治理“應(yīng)該形成條例，使之制度化、規(guī)范化，最好還能法律化”［4］。只有真正達(dá)到制度化、規(guī)范化、程序化，協(xié)商治理才能充分發(fā)揚(yáng)人民民主，真正集中民智，制定符合實(shí)際的大政方針，形成科學(xué)合理的公共政策，促進(jìn)國(guó)家有效治理。雖然從國(guó)家形態(tài)看，我國(guó)協(xié)商民主作為一項(xiàng)重要民主形式，有黨章、憲法等相關(guān)的制度來(lái)保障，但是從具體機(jī)制運(yùn)行層面看，從國(guó)家層面的政治協(xié)商制度到基層各種協(xié)商民主實(shí)施，都存在制度不健全、實(shí)施不規(guī)范、程序不科學(xué)的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的協(xié)商民主缺乏國(guó)家層面的發(fā)展規(guī)劃和法律保障，缺乏法律上的剛性約束。比如，針對(duì)近些年出現(xiàn)的明星委員經(jīng)常無(wú)故缺席政協(xié)會(huì)議或者沒(méi)有提案的情況，這就需要完善人民政協(xié)的委員推舉制度、委員履職監(jiān)督制度、委員退出制度等。比如，政黨協(xié)商的信息公開機(jī)制不健全，協(xié)商過(guò)程的開放機(jī)制不夠，協(xié)商效果評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制缺位，等等?；鶎訁f(xié)商還沒(méi)有納入一些地方必要的法定程序，存在“人走政息”的情況，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部不重視協(xié)商，協(xié)商走過(guò)場(chǎng)，不能夠真正影響決策。同時(shí)，基層協(xié)商治理制度大多是地方政府的自發(fā)探索行為，其程序和制度設(shè)計(jì)還不完善。

（三）協(xié)商結(jié)果的弱共識(shí)性

協(xié)商治理的一個(gè)重要目標(biāo)，就是把許多不同的個(gè)體利益通過(guò)廣泛充分理性的表達(dá)、討論和協(xié)商加以整合，形成一定的社會(huì)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，達(dá)致社會(huì)善治。通過(guò)協(xié)商民主，形成社會(huì)共識(shí)，能夠促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定、和諧有序、利益均衡，這是實(shí)現(xiàn)有效治理的重要途徑。在公共協(xié)商討論中，并不能要求每個(gè)參與者都大公無(wú)私地站在公共利益上，協(xié)商參與者都天然帶有個(gè)體利益或代表團(tuán)體利益的考量；最終形成的協(xié)商結(jié)果，應(yīng)該是不能令任何一方完全滿意但又能接受的相對(duì)均衡狀態(tài)，因?yàn)閰f(xié)商的過(guò)程本身就是各方相互包容、說(shuō)理、妥協(xié)甚至讓步的博弈過(guò)程，是觀點(diǎn)、意見(jiàn)和訴求融合的過(guò)程，“公共協(xié)商不僅是澄清技術(shù)和道德信念的過(guò)程，而且是人們表達(dá)自己意愿和利益的領(lǐng)域，其中，參與者共同尋找各種路徑，使不同的、有時(shí)甚至相互沖突的利益和欲望實(shí)現(xiàn)融合”［2］319。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利益分化、異質(zhì)性和多元化日益成為明顯的社會(huì)現(xiàn)象和變化趨向，對(duì)在協(xié)商民主中達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)利益最大化形成挑戰(zhàn)。協(xié)商治理過(guò)程中的公民是個(gè)異質(zhì)性的概念，具有不同的物質(zhì)利益、文化屬性和倫理責(zé)任，表現(xiàn)為信念、價(jià)值、認(rèn)知和資源等方面的差異性。這種差異性導(dǎo)致在不同主體之間進(jìn)行協(xié)商所使用的概念、理念和思維方式具有不可通約性，難以達(dá)成共識(shí)。一方面，利益分化失衡的現(xiàn)狀，通過(guò)不斷討論協(xié)商找到公共利益的最大公約數(shù)和利益匯合點(diǎn)實(shí)屬不易。如果分化嚴(yán)重，在公共協(xié)商過(guò)程中，參與協(xié)商的主體就可能會(huì)出現(xiàn)群體協(xié)商的極化現(xiàn)象。當(dāng)由協(xié)商主體組成的群體中具有極端傾向的人越來(lái)越多時(shí)，群體協(xié)商就可能走向更加極端的結(jié)果。另一方面，基于利益分化，人民需求和價(jià)值觀念多元多變，意味著在公共事務(wù)協(xié)商過(guò)程中對(duì)于公共利益，即“共善”的理解可能具有差異甚至沖突，人民群眾通過(guò)理性討論而達(dá)成的“公共利益”難以形成交匯點(diǎn)。同時(shí)，一些傳統(tǒng)落后的思想觀念同樣制約協(xié)商治理的效果，影響社會(huì)共識(shí)的形成。一些領(lǐng)導(dǎo)干部官本位思想嚴(yán)重，官僚主義傾向以各種形式表現(xiàn)出來(lái)，緊握住權(quán)力不放，厭煩繁瑣的程序，喜歡自己拍板作決定，缺乏協(xié)商民主理念。由于推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)協(xié)商治理的動(dòng)力不足。同時(shí)，我國(guó)受幾千年的封建專制的影響，使一部分公民形成了順從的人格屬性，習(xí)慣了別人替自己做主，民主意識(shí)和政治參與能力不強(qiáng)，協(xié)商治理達(dá)成的結(jié)果往往不是大多數(shù)人形成的共識(shí)。

三、走出協(xié)商治理困境的思考

發(fā)揮協(xié)商民主在推進(jìn)國(guó)家治理中的積極作用，構(gòu)建社會(huì)主義協(xié)商治理模式，需要從深化協(xié)商治理理論研究、大力完善協(xié)商治理制度、積極提高協(xié)商治理效能等方面著手。

（一）深化協(xié)商治理理論研究

協(xié)商民主作為中國(guó)社會(huì)主義民主政治中獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式，具有深厚的文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)。但必須承認(rèn)，我國(guó)對(duì)協(xié)商治理理論研究真正熱起來(lái)是在西方治理理論特別是審議民主理論（Deliberative democracy）興起之后。因而，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者研究中國(guó)協(xié)商治理，往往是以西方治理理論和審議民主理論作為標(biāo)準(zhǔn)模式，結(jié)果是中國(guó)協(xié)商治理很多方面都不符合西方理論的模式，提出的辦法自然是中國(guó)協(xié)商治理實(shí)踐向西方理論要求發(fā)展。由于中西方傳統(tǒng)文化不同、社會(huì)制度不同、發(fā)展階段也不同，這種研究取向肯定不適合中國(guó)國(guó)情。深化協(xié)商治理理論，當(dāng)然要借鑒國(guó)外治理理論和審議民主理論，特別是它們強(qiáng)調(diào)的平等參與、理性協(xié)商、公開透明、開放包容等原則，但重要的還是以馬克思主義民主理論為指導(dǎo)，從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，根據(jù)中國(guó)實(shí)際進(jìn)行探索。在深化我國(guó)協(xié)商治理理論研究中，應(yīng)當(dāng)跳出國(guó)家與社會(huì)、集權(quán)與分權(quán)的兩分法，以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與為主要模式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的合作治理、公共權(quán)力與公民權(quán)利的有效平衡的局面，達(dá)到社會(huì)善治的目標(biāo)?！吧浦尉褪枪怖孀畲蠡闹卫磉^(guò)程，其本質(zhì)特征就是國(guó)家與社會(huì)處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的協(xié)調(diào)治理。”［5］

（二）大力完善協(xié)商治理制度

完善協(xié)商治理制度，就是以制度化方式，使社會(huì)主義協(xié)商民主體現(xiàn)在治國(guó)理政的方方面面、貫徹于全國(guó)上上下下、運(yùn)行于制度體系各個(gè)環(huán)節(jié)，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵，推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。當(dāng)前，構(gòu)建協(xié)商治理制度，重點(diǎn)是建立保障協(xié)商民主有效落實(shí)和有序運(yùn)行的體制機(jī)制。

有效落實(shí)，就是協(xié)商民主落實(shí)要有剛性的制度保障，要真正體現(xiàn)到國(guó)家機(jī)構(gòu)各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門和各類基層組織的工作職責(zé)中，真正進(jìn)入到國(guó)家大政方針和重大事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和基層自治事務(wù)的決策環(huán)節(jié)之中。一是建立保障協(xié)商民主落實(shí)的激勵(lì)約束機(jī)制。協(xié)商民主落實(shí)的好不好，領(lǐng)導(dǎo)干部和決策部門負(fù)有第一責(zé)任，需要?jiǎng)傂约s束機(jī)制保證協(xié)商民主得到切實(shí)落實(shí)，需要?jiǎng)恿?lì)機(jī)制使協(xié)商民主得到積極貫徹。建立科學(xué)的協(xié)商民主評(píng)估機(jī)制，對(duì)協(xié)商民主的議題設(shè)置是否合理、協(xié)商代表資格是否合法、協(xié)商程序是否完整、協(xié)商效果如何進(jìn)行全面準(zhǔn)確的評(píng)估，提出改進(jìn)的意見(jiàn)建議，評(píng)估結(jié)果進(jìn)入各級(jí)黨組織、領(lǐng)導(dǎo)干部和職能部門的績(jī)效考評(píng)體系中。對(duì)落實(shí)協(xié)商民主制度不主動(dòng)、不到位的要有警示性懲治性措施，對(duì)積極自覺(jué)貫徹落實(shí)的要有鼓勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)性辦法，形成正面的制度導(dǎo)向作用。二是建立協(xié)商民主真正融入決策體系的法律機(jī)制。協(xié)商民主和決策體系相互融合，才能避免協(xié)商民主流于形式。政治協(xié)商制度已被納入政府的決策環(huán)節(jié)，但對(duì)于政治協(xié)商的方式和程序還沒(méi)有統(tǒng)一的全國(guó)性的法律規(guī)定。在政府與社會(huì)的協(xié)商對(duì)話方面，要進(jìn)一步完善民主懇談、聽證和信訪等制度機(jī)制，達(dá)到公開化、定期化、規(guī)范化，完善人民利益訴求辦理和答復(fù)機(jī)制、協(xié)商咨詢意見(jiàn)進(jìn)入決策情況回饋機(jī)制等。

有序運(yùn)行，就是協(xié)商民主要有完整的無(wú)縫隙的運(yùn)行機(jī)制，無(wú)論是哪個(gè)層次、哪種性質(zhì)的協(xié)商，整個(gè)過(guò)程必須達(dá)到規(guī)范化、程序化。如政治協(xié)商中協(xié)商代表的產(chǎn)生、協(xié)商議題的確定、協(xié)商討論的組織實(shí)施、協(xié)商決議的提交審定、議案的辦理和答復(fù)等，任何一個(gè)環(huán)節(jié)、任何一個(gè)步驟都必須是實(shí)在的、順暢的、具體的、可操作的，協(xié)商程序的運(yùn)行必須是嚴(yán)格連貫的，不能可有可無(wú)、可刪可減，不能缺少、輕視、忽略任何一個(gè)環(huán)節(jié)。一是建立有法律權(quán)威的協(xié)商程序規(guī)范。目前，在協(xié)商程序運(yùn)行上，還停留在局部探索、個(gè)別成熟的階段，沒(méi)有形成權(quán)威的、統(tǒng)一的協(xié)商程序機(jī)制，存在隨意性和主觀主義傾向，影響了協(xié)商過(guò)程有序運(yùn)行。要在總結(jié)局部好經(jīng)驗(yàn)，借鑒個(gè)別成熟做法的基礎(chǔ)上，制定出一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范的協(xié)商章程，規(guī)定哪些環(huán)節(jié)和程序必須嚴(yán)格執(zhí)行，哪些具體做法可以根據(jù)各自實(shí)際靈活創(chuàng)新。二是建立強(qiáng)力有效的協(xié)商糾偏制度。協(xié)商民主有序運(yùn)行，還需要強(qiáng)力有效的糾偏機(jī)制，對(duì)于協(xié)商制度運(yùn)行中出現(xiàn)的各種議題不科學(xué)、程序不合法、辦理不積極、答復(fù)不及時(shí)等問(wèn)題，能夠及時(shí)有效地進(jìn)行檢查、督促和糾正。對(duì)于協(xié)商主體的資格、責(zé)任和權(quán)利要有明確的規(guī)定，對(duì)于整個(gè)協(xié)商程序不同環(huán)節(jié)的運(yùn)行情況要有可量化、可評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和手段，對(duì)于協(xié)商運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題要有能夠糾偏的強(qiáng)力管用措施。

（三）積極提高協(xié)商治理效能

提高協(xié)商治理效能，就是從環(huán)境塑造和主體培育兩個(gè)方面，創(chuàng)造有利于協(xié)商民主有效發(fā)揮的客觀環(huán)境條件，提高全體人民參與協(xié)商的積極性主動(dòng)性和協(xié)商能力，切實(shí)提高協(xié)商治理的質(zhì)量水平，為科學(xué)決策提供民智基礎(chǔ)，為提升治理能力奠定民意前提。協(xié)商治理效能，關(guān)乎公共決策的科學(xué)化水平，關(guān)乎人民民主權(quán)利和公共利益的實(shí)現(xiàn)；體現(xiàn)黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平、政府行政效能和基層自治程度，是衡量國(guó)家治理能力的重要依據(jù)。在協(xié)商民主制度框架和運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建之后，影響協(xié)商治理質(zhì)量水平的主要因素就來(lái)自客觀環(huán)境和協(xié)商主體兩個(gè)方面。

影響協(xié)商治理效能的客觀環(huán)境，主要是指影響協(xié)商民主的社會(huì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件。協(xié)商民主作為現(xiàn)代社會(huì)程度較高的民主形式，作為政治上層建筑，在注重制度建設(shè)的同時(shí)，要積累創(chuàng)造促進(jìn)協(xié)商民主走向成熟完善的社會(huì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件，沒(méi)有這些基礎(chǔ)和條件，協(xié)商民主的發(fā)展就會(huì)因缺乏根基和沃土緩慢不前。一是要發(fā)展各種社會(huì)組織。利益的多元化，是進(jìn)行協(xié)商治理的必要前提。通過(guò)無(wú)數(shù)個(gè)體之間進(jìn)行討論協(xié)商往往產(chǎn)生巨大的社會(huì)消耗，會(huì)導(dǎo)致低效協(xié)商；單個(gè)個(gè)體與政府之間的協(xié)商往往由于地位不對(duì)等，對(duì)決策影響力微弱，會(huì)導(dǎo)致無(wú)用協(xié)商。對(duì)于協(xié)商民主來(lái)說(shuō)，“至關(guān)重要的是普通公民在公民社會(huì)中充滿活力的群眾基層活動(dòng)……在那些制度績(jī)效高的地區(qū)，存在許多社團(tuán)組織”［6］。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利益多元化發(fā)展，要想通過(guò)民主協(xié)商促使不同利益群體達(dá)成共識(shí)和認(rèn)同，有效整合利益關(guān)系，形成公共利益最大化，必須促使社會(huì)組織健康發(fā)展。應(yīng)努力改變國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織的過(guò)多干預(yù)和控制，政府在法律框架下對(duì)社會(huì)組織實(shí)施管理和調(diào)控，使其具備一定的獨(dú)立性和自治性。通過(guò)發(fā)展培育行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織等，為協(xié)商民主奠定社會(huì)組織化基礎(chǔ)。二是加強(qiáng)公共信息平臺(tái)建設(shè)。確保民主協(xié)商質(zhì)量效果的一個(gè)基本前提，是信息的公開、透明。信息掌握不對(duì)稱，是協(xié)商主體地位不對(duì)等的一種重要體現(xiàn)。誰(shuí)掌握公共信息多，誰(shuí)在協(xié)商過(guò)程中就可能占據(jù)主導(dǎo)。信息掌握不全面、不準(zhǔn)確，就會(huì)降低協(xié)商主體的理性分析判斷能力，影響決策科學(xué)性。在復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，任何人掌握的信息都不可能是充分的，建立協(xié)商民主的公共信息平臺(tái)，就成為提高協(xié)商民主質(zhì)量水平的一個(gè)關(guān)鍵條件，也是提高國(guó)家治理水平的重要條件?！安徽撻g接或直接民主，有治理權(quán)的公民處于一無(wú)所知的狀態(tài)，要想治理好這個(gè)國(guó)家是不可能的?！保?］通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和公示制度等渠道，及時(shí)發(fā)布與人民群眾密切相關(guān)的交通、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障和環(huán)境等公共事務(wù)信息，使利益相關(guān)方充分討論、參與決策，實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系協(xié)調(diào)、促進(jìn)社會(huì)和諧合作、提高政府公共管理和服務(wù)水平，推動(dòng)有效治理。

影響協(xié)商治理效能的主體因素，也就是協(xié)商參與者（包括政黨、政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民等）自身的價(jià)值取向、思想文化觀念、參政議政能力、科學(xué)文化素質(zhì)等對(duì)民主協(xié)商效能的內(nèi)在影響，關(guān)乎到協(xié)商民主長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。必須通過(guò)積極培育，塑造具有民主政治精神和現(xiàn)代文化價(jià)值觀念、具備參政議政能力、掌握現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的協(xié)商主體，為提高協(xié)商民主質(zhì)量水平積累深厚的社會(huì)文化基因。一是建設(shè)協(xié)商型黨組織和政府。各級(jí)黨組織在政治協(xié)商制度中發(fā)揮著核心領(lǐng)導(dǎo)作用；各級(jí)政府部門在公共事務(wù)協(xié)商治理中發(fā)揮著組織實(shí)施的主導(dǎo)性作用。各級(jí)黨組織、政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)協(xié)商治理意義的認(rèn)識(shí)程度、對(duì)落實(shí)政治協(xié)商制度的積極程度，直接關(guān)系到協(xié)商治理的質(zhì)量水平。因此，必須切實(shí)提高各級(jí)黨組織和政府部門對(duì)政治協(xié)商制度的認(rèn)識(shí)水平，從提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)依法決策、科學(xué)決策和民主決策；從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度認(rèn)識(shí)協(xié)商治理的重大意義，增強(qiáng)落實(shí)政治協(xié)商制度的法制意識(shí)，建設(shè)協(xié)商型黨組織和協(xié)商型政府。自覺(jué)地緊密圍繞黨委政府的中心工作，堅(jiān)持政治協(xié)商于決策之前和施政之中，自覺(jué)地把政治協(xié)商納入決策程序，使各方面、各階層的利益和愿望在決策過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程中得到更好體現(xiàn)和保障。二是培育協(xié)商治理的社會(huì)文化基礎(chǔ)。人民群眾參與公共事務(wù)協(xié)商的熱情、參政議政的能力，是影響民主協(xié)商質(zhì)量水平的社會(huì)文化因素。協(xié)商治理需要平等合作型的社會(huì)文化精神氛圍，人民群眾之間擁有平等權(quán)利、承擔(dān)同等義務(wù)的平等互惠與合作關(guān)系，才能在相互尊重、信任和團(tuán)結(jié)中進(jìn)行協(xié)商討論。這種社會(huì)文化精神必須在人民群眾的日常生活中加以實(shí)踐、貫徹和訓(xùn)練才能形成。要完善和創(chuàng)新人民群眾與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商實(shí)踐形式。如完善人大聽證制度、確立人大主任接待日、開通人大網(wǎng)絡(luò)、完善人大代表述職評(píng)議制度，建立決策咨詢、公開聽證、媒體討論、民意征集、重大公共事務(wù)決策的社會(huì)公示制度，通過(guò)這些渠道和形式，溝通人民群眾與權(quán)力立法機(jī)關(guān)和行政決策機(jī)關(guān)之間的協(xié)商橋梁。要完善和創(chuàng)新基層民主協(xié)商的實(shí)踐形式。在村民委員會(huì)、社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)務(wù)委員會(huì)和基層工會(huì)等基層組織中，要賦予人民群眾參與協(xié)商的主體權(quán)利，實(shí)現(xiàn)基層事務(wù)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，使人民群眾在日常中經(jīng)常參與協(xié)商實(shí)踐，提升參與意識(shí)和協(xié)商能力。

［1］詹姆斯·博曼.公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主［M］.黃相懷，譯.北京：中央編譯出版社，2006.

［2］陳家剛.協(xié)商民主［M］.上海：上海三聯(lián)出版社，2004.

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［5］俞可平.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］.前線，2014（01）：5-8，13.

［6］羅伯特·帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)［M］.南昌：江西人民出版社，2001：100-103.

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10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.06.025

D082

A

1672－0911（2017）06－0025－06

2016年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“選舉民主與美國(guó)政治極化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16BKS083）的研究成果。

2017-07-06

孫存良（1978-），男，國(guó)防大學(xué)國(guó)家安全學(xué)院副研究員。

李徐步（1980-），男，陜西省銅川市印臺(tái)區(qū)人武部干部。

周鳳）