(西南民族大學(xué)管理學(xué)院，成都 610041)

推進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策研究

王兆鑫

(西南民族大學(xué)管理學(xué)院，成都 610041)

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)需要作為一個(gè)系統(tǒng)的工程來審慎推進(jìn)，需要找出推進(jìn)過程中的問題和壁壘，并通過健全體制和創(chuàng)新方式來解決，從而促進(jìn)符合我國(guó)國(guó)情的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)存在的問題如下：政策缺乏銜接；承接主體建設(shè)滯后；信息公開不夠、服務(wù)過程缺乏有效監(jiān)管；參與主體間缺乏互動(dòng)；財(cái)政支持力度和方式有待提升等。針對(duì)于此，應(yīng)健全相關(guān)政策法規(guī)；促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中的應(yīng)用；促進(jìn)服務(wù)承接方服務(wù)能力提升和管理模式創(chuàng)新；創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老基金籌資模式，夯實(shí)照護(hù)工作；突出加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的探索；由省級(jí)統(tǒng)籌政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)預(yù)算；加強(qiáng)工作針對(duì)性和績(jī)效考核。

政府購(gòu)買；養(yǎng)老服務(wù)；路徑選擇

一、問題的提出

2000年以來，隨著政府職能轉(zhuǎn)型，構(gòu)建服務(wù)型政府改革的推進(jìn)，全國(guó)各地都在不同程度上對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行實(shí)踐探索。隨著我國(guó)人口老齡化問題的加深，將政府購(gòu)買服務(wù)引入到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域變得尤為迫切。典型的做法有寧波市海曙區(qū)的政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，該模式由海曙區(qū)政府提供財(cái)政預(yù)算支持，向非營(yíng)利性組織海曙區(qū)星光敬老協(xié)會(huì)購(gòu)買全區(qū)65個(gè)社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)。(1)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的開展，既是政府職能轉(zhuǎn)型的成果，也是節(jié)約財(cái)政成本，促進(jìn)社會(huì)化競(jìng)爭(zhēng)和提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的重要方法。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。2014年，財(cái)政部聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委等三部門發(fā)布《關(guān)于做好政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，該文件從大的框架上對(duì)購(gòu)買服務(wù)的主體、客體、內(nèi)容、方式等進(jìn)行了規(guī)范，但在具體細(xì)節(jié)和參與政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)各承接主體的角色協(xié)調(diào)方面并沒有給出具體指導(dǎo)意見，使得政策浮動(dòng)空間較大，并進(jìn)一步導(dǎo)致參與主體的使命責(zé)任和角色定位相對(duì)模糊，在實(shí)地開展中沒有取得很好預(yù)期效果。

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)是指通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的部分養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)，按照一定方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。我國(guó)的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)分為政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)、政府購(gòu)買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和政府購(gòu)買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，其中以政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)為主。由于我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的探索尚處于起步階段，存在各地政策不一、各利益群體間關(guān)系不明、配套政策不到位等多方面不同程度問題。

當(dāng)前對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)的研究主要集中在公共服務(wù)購(gòu)買上，[1][2]對(duì)于購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的研究相對(duì)較少。在對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)路徑存在問題的研究中，時(shí)華等(2015)指出，強(qiáng)烈的行政色彩、雙軌制登記的弱身份認(rèn)同感以及傳統(tǒng)觀念的固化是開展社區(qū)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)政策的主要阻礙。[3]吉鵬(2015)指出，當(dāng)前政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)面臨的實(shí)踐困境主要包括購(gòu)買對(duì)象的缺乏與服務(wù)對(duì)象的泛化、政策碎片化嚴(yán)重、形式化購(gòu)買、多重委托代理引致的目標(biāo)錯(cuò)位等方面。[4]在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)勢(shì)的研究中，張艷芳(2016)通過測(cè)算當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)供求水平，實(shí)證分析了影響?zhàn)B老服務(wù)供求失衡的制度原因，并從緩解養(yǎng)老服務(wù)供求失衡的角度提出了政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的政策。[5]于水等(2015)指出，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)是構(gòu)建適度普惠型福利社會(huì)的重要舉措。[6]鐘大能(2015)從微觀視角對(duì)我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐中的多重關(guān)系問題進(jìn)行了剖析，分析了各利益群體在政府購(gòu)買服務(wù)中的角色定位，并提出了解決相應(yīng)矛盾的總體思路和具體路徑。[7]朱玉知等(2009)運(yùn)用合同制治理理論對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的合同問題進(jìn)行了探討。[8]章曉懿(2012)從服務(wù)承接主體民間組織的視角對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)模式進(jìn)行了研究。[9]李春等(2014)對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過程中的第三方評(píng)估機(jī)制進(jìn)行了探討。[10]

目前已有較多相關(guān)研究，但總的來說，對(duì)于政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的研究還沒有進(jìn)行更加細(xì)化的分層。研究視角較為分散，且主要集中在城市社區(qū)方面，很少涉及到我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)。除此之外，在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的過程、承接主體、政策細(xì)化、財(cái)政預(yù)算等方面仍缺乏系統(tǒng)研究，沒有將政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)作為一個(gè)系統(tǒng)、體系進(jìn)行整合。政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)需要作為一個(gè)系統(tǒng)的工程來審慎推進(jìn)，需要找出推進(jìn)過程中的問題和壁壘，并通過健全體制和創(chuàng)新方式等方法解決問題，從而促進(jìn)符合我國(guó)國(guó)情的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

針對(duì)于此，下文將選取我國(guó)三個(gè)開展政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)較好的地市進(jìn)行案例分析，梳理該服務(wù)在實(shí)地開展中的問題和成因；基于此，提出進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)有效開展的對(duì)策建議。

二、政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的國(guó)內(nèi)探索

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)是政府購(gòu)買公共服務(wù)延伸的分支。在我國(guó)實(shí)踐中，各地模式基本上都是由民政部門牽頭，經(jīng)政府各區(qū)、街道和社區(qū)備案、流程報(bào)備、審核通過后政府給予補(bǔ)助。對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，基本情況是根據(jù)床位數(shù)、收納老人數(shù)等進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助。而在居家和社區(qū)養(yǎng)老方面，則是根據(jù)老人情況、服務(wù)內(nèi)容等進(jìn)行財(cái)政撥付和補(bǔ)助。各地區(qū)補(bǔ)助情況有所不同。

(一)濟(jì)南市

2008年，濟(jì)南市民政局開始推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)，并為部分老人提供由政府購(gòu)買的服務(wù)。濟(jì)南市主要以開展政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)為主?！稘?jì)南市居家養(yǎng)老服務(wù)工作實(shí)施意見》指出，居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象為居住在全市所有街道辦事處，具有濟(jì)南市常駐戶籍的老年人，并列出了具體的六類申請(qǐng)條件。濟(jì)南市還推出“居家養(yǎng)老反饋卡”和“居家養(yǎng)老服務(wù)卡”，用于政府預(yù)算和績(jī)效評(píng)估管理。作為一項(xiàng)保底政策，由于經(jīng)濟(jì)狀況和地理環(huán)境差異，濟(jì)南市不同市區(qū)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的方式和內(nèi)容也不同。2013年，歷下區(qū)民政局投入600萬元，加大政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的力度，并根據(jù)老年人的身體狀況和居住條件，分成四類送時(shí)家政服務(wù)；[11]長(zhǎng)清區(qū)則由于農(nóng)村社區(qū)較多，故而以提供實(shí)物、代金券為主開展政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)。2013年后，濟(jì)南市政府增加了政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的預(yù)算開支。調(diào)整后的《濟(jì)南市向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄(暫行)》的內(nèi)容共包括6大類57款321項(xiàng)。 其中，在基本養(yǎng)老服務(wù)一類中，和政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的項(xiàng)目有8個(gè)。在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并根據(jù)床位數(shù)和老人身體狀況等進(jìn)行補(bǔ)助。截止到2015年，濟(jì)南市九成以上老年公寓由民資興建。隨著老齡化問題加劇，濟(jì)南市陸續(xù)降低了老年人享受政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)入門檻，并創(chuàng)新方式方法，如安裝居家養(yǎng)老服務(wù)一鍵通、鼓勵(lì)鄰里互助、加強(qiáng)社區(qū)日間照料中心建設(shè)等。

(二)無錫市

無錫市于2007年起在所有市區(qū)實(shí)施政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)政策，以發(fā)放居家養(yǎng)老服務(wù)券的形式，為市區(qū)內(nèi)80周歲以上老人提供每戶每月360元的居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)助。無錫市建立了多渠道籌資機(jī)制，包括政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排、社會(huì)福利基金和慈善資金等。2012年，無錫市民政局出臺(tái)《無錫市區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼辦法》，在補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及資金籌集方面都做了明確規(guī)定。從2014年開始，無錫市政府開始對(duì)八類人群進(jìn)行居家養(yǎng)老援助服務(wù)試點(diǎn)，服務(wù)內(nèi)容主要包括生活照料、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等。無錫市政府還不斷推進(jìn)“物聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”運(yùn)營(yíng)模式，促進(jìn)了居家養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)的提升。在2014年市政府出臺(tái)的《無錫市市區(qū)開展居家養(yǎng)老援助服務(wù)實(shí)施方案(暫行)》中，對(duì)服務(wù)實(shí)體、資金籌集和操作程序等做了規(guī)定，并重點(diǎn)突出了監(jiān)督考評(píng)的相關(guān)內(nèi)容。市政府還出資為符合條件的老人購(gòu)買意外傷害險(xiǎn)，助力老年人應(yīng)對(duì)意外傷害所造成的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。市政府還出臺(tái)了國(guó)內(nèi)首個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，即《居家養(yǎng)老援助服務(wù)規(guī)范》，在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及服務(wù)人員素質(zhì)等方面明確了規(guī)范性的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。

(三)北京市

2009年，北京市規(guī)劃了“9064”養(yǎng)老服務(wù)格局，但在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)方面起步較晚。北京市相關(guān)探索主要集中在政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)方面，并且特別重視針對(duì)弱勢(shì)、殘障老人的服務(wù)。2013年，北京市海淀區(qū)與北京慈愛嘉養(yǎng)老服務(wù)公司啟動(dòng)了“社區(qū)養(yǎng)老助殘服務(wù)體制創(chuàng)新試點(diǎn)”的合作項(xiàng)目。該項(xiàng)目由區(qū)政府出資建立“養(yǎng)老助殘管理服務(wù)中心”，屬于“公建民營(yíng)”的模式。政府通過招投標(biāo)，選擇專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，并減輕機(jī)構(gòu)的房租成本。在政府補(bǔ)貼方面，從以前的“補(bǔ)人頭”轉(zhuǎn)為“補(bǔ)機(jī)構(gòu)”。政府確定老人享受補(bǔ)貼的條件和標(biāo)準(zhǔn)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)開展服務(wù)工作。政府的角色主要是政策標(biāo)準(zhǔn)的制定者、房屋用地的提供者、信息平臺(tái)的搭建者、服務(wù)過程的監(jiān)管者等。對(duì)于社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，北京市政府采用劃撥供地和提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的方式來促進(jìn)社會(huì)資本的進(jìn)入，并且還進(jìn)一步為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投了“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)”。社區(qū)養(yǎng)老方面，截止2014年，北京市已經(jīng)發(fā)展了1.1萬家社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，為老年人提供生活照料、精神慰藉等共六大類110項(xiàng)服務(wù)。[12]北京市政府財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高，還推出了“無圍墻敬老院”居家養(yǎng)老模式，并為全市“三無”、“低?！?、“五保”等困難老年群體購(gòu)買老年人意外傷害保險(xiǎn)等。

通過上述案例分析和比較發(fā)現(xiàn)，因受財(cái)政資金影響，地方政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的預(yù)算投入往往不夠，工作的開展主要針對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。在政府購(gòu)買服務(wù)的適用群體方面，主要針對(duì)孤寡、失能等老人；在資金支持方面，包括政府全部出資和提供部分補(bǔ)貼兩類。具體流程大體是，政府通過年度財(cái)政預(yù)算向社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，符合條件的老年人向社區(qū)提出資助申請(qǐng)，居委會(huì)核實(shí)、公示無異后報(bào)街道民政辦審查，街道審查通過后報(bào)區(qū)主管部門，區(qū)主管部門交區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估中心進(jìn)行評(píng)估，最后確定資助老人的名單，簽訂《居家養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議書》，由選定的社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)選派護(hù)理員提供居家養(yǎng)老服務(wù)。

三、政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

(一)細(xì)節(jié)處理和政策銜接問題

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)屬于政府購(gòu)買公共服務(wù)的重要分支，應(yīng)根據(jù)其性質(zhì)的特殊性，理順與各社會(huì)主體的多重關(guān)系，特別是要在服務(wù)承接端的建設(shè)以及配套政策銜接方面找到問題突破口。我國(guó)近期雖然發(fā)布了《關(guān)于做好政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，但在細(xì)節(jié)以及各利益群體的協(xié)調(diào)方面并沒有給出具體指導(dǎo)，政策浮動(dòng)空間較大，在推進(jìn)過程中存在較大風(fēng)險(xiǎn)。政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)有相應(yīng)配套政策措施來進(jìn)行規(guī)范。相關(guān)社會(huì)組織資質(zhì)建設(shè)、專業(yè)人員培訓(xùn)、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)估反饋等都需進(jìn)行細(xì)化研究。此外，由于政策銜接性較差，在實(shí)施過程中出現(xiàn)了各地舉措不一、各利益群體角色定位模糊不清、服務(wù)績(jī)效評(píng)估和監(jiān)管缺失等問題，制約了政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)良性發(fā)展。

(二)承接主體問題

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的承接主體主要是指具備開展專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)能力的社會(huì)組織、事業(yè)單位、企業(yè)機(jī)構(gòu)等。在我國(guó)，社會(huì)組織一般是非政府組織、非盈利組織、第三部門和民間組織等各類組織的統(tǒng)稱。[13]當(dāng)前，我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的承接方主要存在以下三方面問題。第一，社會(huì)組織發(fā)展與政策推進(jìn)不同步。(2)社會(huì)組織是政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的重要承接主體，是推進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的重要一環(huán)。但在實(shí)際推進(jìn)過程中，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)“內(nèi)部化”特征和形式性購(gòu)買。[14]一方面是由于社會(huì)組織自身建設(shè)不足，對(duì)政府依賴性較大；另一方面則是因?yàn)樯鐣?huì)組織進(jìn)入市場(chǎng)參與平等競(jìng)爭(zhēng)的壁壘較強(qiáng)。第二，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革推進(jìn)較慢，影響了承接主體平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。2011年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，意見明確指出，要將從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，對(duì)從事公益服務(wù)的，要強(qiáng)化其公益屬性。(3)改革后的事業(yè)單位可發(fā)展為承接政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的重要力量。在實(shí)際推進(jìn)過程中卻產(chǎn)生了政企不分、屬性不明等問題，這也是政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)“內(nèi)部化”的重要原因。第三，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式不成熟。在我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展過程中，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老模式發(fā)展較好，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展滯后。

截止2015年，全國(guó)城鄉(xiāng)失能、半失能老年人口在老年人中的占比為18.3%，總量約為4063萬人。[14]全國(guó)老齡辦政策研究部副主任李志宏披露，據(jù)測(cè)算，4年后也就是2020年，我國(guó)的失能老年人將達(dá)到4200萬；2030年將達(dá)6168萬人；2050年將達(dá)到9750萬人。[15]然而，全國(guó)僅有4萬家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，多數(shù)規(guī)模很小。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率達(dá)到48%。[16]公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位空置率同樣很高，一直保持在40%以上，[17]2013年達(dá)到48%。[18]機(jī)構(gòu)養(yǎng)老問題，一是需求老人眾多，二是規(guī)模不大且床位空置高。影響因素主要有：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的投資成本較高，財(cái)政補(bǔ)貼需求較大，老年人繳費(fèi)數(shù)額較高；社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，經(jīng)營(yíng)管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老準(zhǔn)入退出機(jī)制不完善等。在承接主體建設(shè)方面，有很多問題亟待解決。

(三)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過程中問題

1.信息公開不到位

信息公開渠道暢通是保障各主體平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并承接政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的重要環(huán)節(jié)。但不少地區(qū)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的信息公開性不夠，市場(chǎng)主體參與積極性不強(qiáng)，政府對(duì)承接主體的選擇也存在政策性歧視。許多地方鑒于公共服務(wù)的公益性以及培養(yǎng)社會(huì)組織發(fā)展的需要，在購(gòu)買公共服務(wù)的過程中普遍選擇社會(huì)組織作為承接主體。[19]同時(shí)，機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間、機(jī)構(gòu)與老年人之間也存在著信息缺位。在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的過程中，老年人應(yīng)該有選擇服務(wù)提供者的權(quán)利，機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)間也應(yīng)有資源共享的責(zé)任。老年人權(quán)利的滿足基于了解機(jī)構(gòu)信息，機(jī)構(gòu)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)也需要老年人信息平臺(tái)的搭建。

2.服務(wù)過程缺乏有效監(jiān)管

服務(wù)監(jiān)管是政府責(zé)任，也是社會(huì)的責(zé)任。很多地方在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的開展過程中，往往只重視對(duì)服務(wù)結(jié)果的信息收集和績(jī)效評(píng)估，缺乏對(duì)服務(wù)過程的監(jiān)管。特別是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面，護(hù)理人員流動(dòng)性大，專業(yè)化養(yǎng)護(hù)人員缺乏，服務(wù)質(zhì)量難以保障。據(jù)相關(guān)部門測(cè)算，當(dāng)前我國(guó)需要養(yǎng)老護(hù)理人員1000萬人左右，但全國(guó)僅現(xiàn)有專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理人員2萬多人，其中獲得職業(yè)資格的不足1萬人。[20]亟待提升服務(wù)人員素質(zhì)和加強(qiáng)服務(wù)過程監(jiān)管。

3.參與主體間缺乏互動(dòng)

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展離不開社會(huì)各利益群體的積極參與。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)的志愿者團(tuán)隊(duì)不成規(guī)模，缺乏有效管理；一些企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任意識(shí)，只有少數(shù)企業(yè)愿意為地區(qū)養(yǎng)老助殘事業(yè)的發(fā)展提供資金或者實(shí)物支持；政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的承接主體包括非盈利性社會(huì)組織、事業(yè)單位、企業(yè)、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)等，這些主體普遍存在著各自為政，缺乏互動(dòng)的現(xiàn)象。這影響了政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)良性發(fā)展。

(四)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政問題

我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的資金是從財(cái)政預(yù)算資金中劃撥出來的。在各地實(shí)際推進(jìn)過程中，存在預(yù)算歸口模糊問題。養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共品，政府補(bǔ)貼和老年人付費(fèi)相結(jié)合。在編制財(cái)政預(yù)算時(shí)，很多地方政府將購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的預(yù)算歸到購(gòu)買性支出預(yù)算，而不是根據(jù)其補(bǔ)貼屬性歸為轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算。在預(yù)算編制方面，我國(guó)缺乏績(jī)效評(píng)估機(jī)制與績(jī)效預(yù)算編制機(jī)制的結(jié)合，而發(fā)達(dá)國(guó)家的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目與項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算編制內(nèi)容一致。[21]盡管財(cái)政部在2011年出臺(tái)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)暫行管理辦法》，但是這種績(jī)效評(píng)價(jià)并沒有真正落實(shí)到項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算編制中，大多用于政府采購(gòu)方面。在財(cái)政資金補(bǔ)助方面，各地補(bǔ)助情況也不盡相同。北京市政府曾出資1億元從民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為該地區(qū)的20萬老人購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)。[22]而上海市民政局在2017年為20萬高齡老人投入項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)僅3600萬元。(4)此外，各地政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)還加劇了社會(huì)組織對(duì)政府的資金依賴。

四、推進(jìn)我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策建議

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)本身并不會(huì)自動(dòng)形成一個(gè)有效運(yùn)行機(jī)制去實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給效益的最大化，其服務(wù)效果好壞是要根據(jù)一系列要素的綜合效應(yīng)來實(shí)現(xiàn)。[23]

(一)健全相關(guān)政策法規(guī)

法制建設(shè)是保障政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)有效開展，促進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的根本之舉。主要包括如下方面：第一，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)配套政策的細(xì)化和延伸；第二，養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制的建設(shè)和對(duì)預(yù)算歸口問題的明確；第三，社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)等參與主體的進(jìn)入和退出機(jī)制建設(shè)；第四，明確購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)資金來源渠道和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方面的機(jī)制建設(shè)；第五，引入績(jī)效預(yù)算機(jī)制，保障財(cái)政資金的合理利用；第六，正確定位政府角色，政府應(yīng)是政策制定者和服務(wù)監(jiān)管者，干預(yù)市場(chǎng)過多或過少，都不會(huì)達(dá)到預(yù)期效果；第七，清晰定位政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過程中各要素的關(guān)系；第八，加大政府監(jiān)管力度，督促地方盡快出臺(tái)更為完善的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)配套措施；第九，加快出臺(tái)相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)人員的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和培養(yǎng)辦法；第十，細(xì)化購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目和內(nèi)容，方便績(jī)效考核和財(cái)政預(yù)算。

(二)促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中的應(yīng)用

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)效發(fā)展離不開對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)在網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)、保障信息公開渠道暢通等方面有著不可替代的作用?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”不僅會(huì)帶動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新性發(fā)展，還有助于保障相關(guān)利益群體之間信息共享和互動(dòng)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中的應(yīng)用，有助于創(chuàng)新績(jī)效反饋和考核方式；保障相關(guān)利益群體公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)；提高競(jìng)標(biāo)過程中的信息透明性；提高承接方服務(wù)資質(zhì)和服務(wù)能力的公開性；促進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的“精準(zhǔn)幫扶”。互聯(lián)網(wǎng)除了保障信息共享外，還能在“智能養(yǎng)老”方面提供技術(shù)支持?？捎糜趯?duì)失能老人的實(shí)時(shí)監(jiān)控、對(duì)突發(fā)意外老人的呼救支持、對(duì)居家老人的呼叫上門服務(wù)等。

(三)促進(jìn)服務(wù)承接方服務(wù)能力提升和管理模式創(chuàng)新

服務(wù)承接方服務(wù)能力提升主要有五個(gè)方面。第一，鼓勵(lì)支持具備專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)能力的社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)發(fā)展。政府既要在稅收、財(cái)政補(bǔ)貼和政策方面給予支持，還要培養(yǎng)社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)作能力，促進(jìn)管理模式創(chuàng)新。第二，鼓勵(lì)私企等發(fā)展養(yǎng)老慈善事業(yè)，發(fā)展養(yǎng)老助殘供應(yīng)商，促進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過程中資金和實(shí)物的多元化籌集。第三，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員的教育培訓(xùn)。第四，促進(jìn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”政策在實(shí)地推進(jìn)。第五，增強(qiáng)社會(huì)組織特別是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。由于老年人生理機(jī)制等的特殊性，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在提供養(yǎng)老服務(wù)的過程中存在較大風(fēng)險(xiǎn)。政府可通過補(bǔ)貼等形式鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)為老年人購(gòu)買意外傷害險(xiǎn)，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

(四)創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老基金籌資模式，夯實(shí)照護(hù)工作

在社區(qū)養(yǎng)老方面，政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)激勵(lì)措施幫助社區(qū)老年人繳納社區(qū)養(yǎng)老基金。社區(qū)養(yǎng)老基金專用于為社區(qū)老年人購(gòu)買社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。我國(guó)養(yǎng)老工作形勢(shì)嚴(yán)峻，老年人健康狀況不樂觀，尤其是失能老人數(shù)量較大，亟待加強(qiáng)對(duì)失能、半失能老人的照護(hù)工作。同時(shí)，也要發(fā)展適合我國(guó)老年人的養(yǎng)老模式，促進(jìn)養(yǎng)老照護(hù)、精神慰藉等工作開展。

(五)加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)探索

農(nóng)村地區(qū)空巢、孤寡、留守老人養(yǎng)老問題越發(fā)嚴(yán)重。目前，我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)探索主要圍繞城市社區(qū)，尚不能助力化解農(nóng)村養(yǎng)老困境。地方政府應(yīng)盡快將農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)納入政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的范疇，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在資金籌集方面，縣級(jí)以上政府要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)老年人照護(hù)費(fèi)用和工作經(jīng)費(fèi)，將之納入財(cái)政預(yù)算。當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)正積極開展家庭醫(yī)生簽約制和健康檔案建設(shè)。農(nóng)村地方政府可通過“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，明確服務(wù)購(gòu)買的標(biāo)準(zhǔn)和條件，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶。在承接主體建設(shè)方面，農(nóng)村地方政府應(yīng)從建設(shè)用地、稅收減免、床位補(bǔ)貼等方面鼓勵(lì)非盈利性社會(huì)組織參與，發(fā)展特色經(jīng)營(yíng)模式，建立巡診制度，積極推進(jìn)第三方組織建設(shè)。可以事業(yè)單位改革為抓手，讓改革后的公益類事業(yè)單位參與政府購(gòu)買農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，為農(nóng)村老人提供無償或低償、專業(yè)性養(yǎng)老服務(wù)，緩解農(nóng)村養(yǎng)老困境。

(六)其他建議

1. 省級(jí)統(tǒng)籌政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)預(yù)算

我國(guó)現(xiàn)行的分稅制使地方政府的大部分財(cái)政收入都要上繳中央和省級(jí)政府，但大部分養(yǎng)老服務(wù)都是由地方政府來提供。[24]這一定程度加大了城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)差距，并且導(dǎo)致地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，阻礙了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。中央或省級(jí)政府可根據(jù)地方財(cái)政預(yù)算將資金直接轉(zhuǎn)移給服務(wù)承接方，防止地方政府挪用資金；而地方政府只負(fù)責(zé)開展養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)研、招標(biāo)和監(jiān)管工作。

2.加強(qiáng)針對(duì)性和績(jī)效考核

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)分為居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)服務(wù)三部分。三部分的受益群體和服務(wù)方式有很大不同，所以要在購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容和承接方選擇上有針對(duì)性。另外，由于政府購(gòu)買的養(yǎng)老服務(wù)存在較多“軟服務(wù)”，很難進(jìn)行量化處理，所以要進(jìn)一步規(guī)范方式和方法，明確任務(wù)導(dǎo)向性。政府要做好監(jiān)管者的角色，可采取資金預(yù)付機(jī)制，預(yù)付數(shù)額盡量能讓剛進(jìn)入市場(chǎng)承接方在短期內(nèi)有開展養(yǎng)老服務(wù)的能力；然后根據(jù)服務(wù)開展和評(píng)估情況定期給付。政府可將績(jī)效考評(píng)外包給第三方來做，第三方除了專業(yè)化優(yōu)勢(shì)外，還能增強(qiáng)考評(píng)過程和結(jié)果的公正性及透明性。

注釋：

(1)見寧波市海曙區(qū)《關(guān)于海曙區(qū)社會(huì)化居家養(yǎng)老工作的指導(dǎo)性意見》，海政辦〔2004〕第29號(hào)。

(2)2014年財(cái)政部、民政部頒發(fā)《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的通知》，指出要積極推動(dòng)四類組織：行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類實(shí)行直接登記制度改革，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。

(3)《意見》具體提出: “承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性研究、公共文化、公共衛(wèi)生及基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益一類; 承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療服務(wù)等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益二類”。

(4)《關(guān)于開展2017年“為20萬高齡老年人提供家庭互助服務(wù)”和“為1000個(gè)低保等困難老年人家庭提供居室適老改造服務(wù)”的通知》，滬老民工發(fā)〔2017〕8號(hào).2017年4月18日.

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F812.45

A

2095-7238(2017)05-0096-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.05.018

2017-01-11

本文為山東省2016年軟科學(xué)項(xiàng)目(2016RKE3005)階段性成果。

編輯：李學(xué)迎