王光賢

檢察官權(quán)力清單制度實(shí)施及其完善
——以上海市檢察機(jī)關(guān)為樣本

王光賢

制定和落實(shí)檢察官權(quán)力清單是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)司法責(zé)任制改革的重要舉措，是明確檢察官職權(quán)并確定司法責(zé)任的基礎(chǔ)和根據(jù)。2015年12月上海市檢察院印發(fā)《上海檢察機(jī)關(guān)落實(shí)司法責(zé)任制工作細(xì)則（試行）》以來，全市檢察機(jī)關(guān)在檢察官權(quán)力清單制度實(shí)踐中通過科學(xué)配置各級(jí)辦案主體權(quán)力、合理確定權(quán)力配置標(biāo)準(zhǔn)、完善檢察官辦案權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大了檢察官的辦案權(quán)力，突出了檢察官辦案主體地位，凸顯了檢察官辦案的司法屬性和司法質(zhì)效。但同時(shí)也遇到了權(quán)力清單制定主體和發(fā)布形式不夠統(tǒng)一、辦案權(quán)力性質(zhì)和授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確、案件承辦確定機(jī)制和統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)不夠科學(xué)等一些帶有一定普遍性的困難和問題。對(duì)此，提出由省級(jí)院統(tǒng)一制定辦案職權(quán)配置的指導(dǎo)性意見，辦案權(quán)力不宜涉及非辦案業(yè)務(wù)及司法辦案中的具體職責(zé)，對(duì)重大疑難復(fù)雜案件設(shè)置優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)、一般標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)，以明確辦案組織為前提完善案件承辦確定機(jī)制，以及以檢察官為辦案流程核心修改統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等完善建議。

檢察改革；司法責(zé)任制；檢察官；權(quán)力清單

作者：王光賢，法學(xué)博士，上海市人民檢察院副檢察長。

檢察官權(quán)力清單是指檢察機(jī)關(guān)以目錄清單形式，在內(nèi)部不同層級(jí)辦案主體之間劃分配置辦案職權(quán)，以明確檢察長、檢委會(huì)、檢察官等各類辦案主體的職權(quán)界限，突出檢察官辦案主體地位，落實(shí)司法責(zé)任制的一種檢察權(quán)內(nèi)部配置和運(yùn)行模式。它是明確檢察人員職責(zé)權(quán)限、做實(shí)檢察官權(quán)力、合理配置辦案組織辦案權(quán)限的一種制度設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)“健全司法辦案組織，科學(xué)界定辦案權(quán)限，完善司法責(zé)任體系”的目標(biāo)。制定和落實(shí)檢察官權(quán)力清單是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)司法責(zé)任制改革的重要舉措，是明確檢察官職權(quán)并確定司法責(zé)任的基礎(chǔ)和根據(jù)。2015年12月上海市人民檢察院印發(fā)《上海檢察機(jī)關(guān)落實(shí)司法責(zé)任制工作細(xì)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《上海細(xì)則》），并以附件形式發(fā)布《上海檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門權(quán)力清單（20 15年版）》（以下簡(jiǎn)稱《權(quán)力清單》）。近2年來，上海檢察機(jī)關(guān)在檢察官權(quán)力清單制度實(shí)踐中積累了一些經(jīng)驗(yàn)。本文對(duì)2016年1月至6月上海各級(jí)院制定和實(shí)施檢察官權(quán)力清單的情況開展調(diào)研，在總結(jié)全市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)檢察官權(quán)力清單制度實(shí)施中的理論和實(shí)踐問題提出完善建議，以期為進(jìn)一步深化司法責(zé)任制改革提供參考。

一、上海檢察官權(quán)力清單制度實(shí)施的特點(diǎn)及成效

上海市人民檢察院印發(fā)實(shí)施《上海細(xì)則》以來，全市各分院、基層院認(rèn)真落實(shí)《上海細(xì)則》及《權(quán)力清單》要求，積極探索制定和實(shí)施本單位檢察官權(quán)力清單。至2016年6月，全市共有17家單位（2家分院、15家區(qū)院）根據(jù)市院《上海細(xì)則》及《權(quán)力清單》規(guī)定，結(jié)合自身辦案實(shí)際，細(xì)化制定了本單位的檢察官權(quán)力清單，占全市各級(jí)院的8 5%。另有2家單位直接執(zhí)行市院《權(quán)力清單》的相關(guān)規(guī)定，未再專門制定本單位的檢察官權(quán)力清單。據(jù)此，上海各級(jí)檢察院落實(shí)檢察官權(quán)力清單制度的比例達(dá)到1 0 0%。

（一）上海市檢察官權(quán)力清單實(shí)施的特點(diǎn)

1.科學(xué)配置各級(jí)辦案主體權(quán)力

各級(jí)院在制定本單位檢察官權(quán)力清單過程中堅(jiān)持“于法有據(jù)”和貼近實(shí)際原則。對(duì)辦案主體的權(quán)力配置嚴(yán)格依據(jù)《刑事訴訟法》、《檢察院組織法》的規(guī)定，并且與市院《上海細(xì)則》規(guī)定相適應(yīng)。同時(shí)，辦案權(quán)力的配置適應(yīng)本級(jí)院、本地區(qū)執(zhí)法辦案工作的現(xiàn)實(shí)情況。一是將檢察官作為辦案權(quán)力的主要承擔(dān)者。按照“刑事檢察權(quán)充分放權(quán)，職務(wù)犯罪偵查權(quán)限制放權(quán)，訴訟監(jiān)督檢察權(quán)部分授權(quán)”原則，明確檢察長的審批權(quán)、審核權(quán)和檢察官獨(dú)立行使職權(quán)的范圍和運(yùn)行辦法，突出檢察官執(zhí)法辦案的主體地位。在辦案組承辦案件時(shí)，主任檢察官既要負(fù)責(zé)組織、指揮和協(xié)調(diào)工作，也要在對(duì)眾多涉案人員和案件事實(shí)分工的基礎(chǔ)上親自承擔(dān)部分審查工作，建立權(quán)責(zé)明晰的辦案機(jī)制。二是辦案權(quán)力和辦案任務(wù)配置相協(xié)調(diào)。對(duì)檢察官權(quán)力的配置考慮檢察官辦案任務(wù)實(shí)際，使檢察官對(duì)日常辦案活動(dòng)有充分決定權(quán)。如有的區(qū)院授權(quán)獨(dú)任檢察官承辦簡(jiǎn)單的自偵案件，而分院承擔(dān)的重大職務(wù)犯罪案件中檢察官辦案權(quán)力受到限制，日常辦案活動(dòng)主要由檢察官辦案組承擔(dān)，主要辦案權(quán)力集中于檢察長。三是權(quán)力清單實(shí)現(xiàn)決定、監(jiān)督和管理的統(tǒng)一。各單位在設(shè)計(jì)檢察官權(quán)力清單時(shí)不只是分配辦案事項(xiàng)決定權(quán)，而是兼顧辦案決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，將檢察長、部門負(fù)責(zé)人、主任檢察官的案件審核權(quán)作為辦案活動(dòng)中加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約、保障案件質(zhì)量的一道把關(guān)程序，納入檢察官權(quán)力清單的總體結(jié)構(gòu)中。

2.合理確定權(quán)力配置標(biāo)準(zhǔn)

在各單位的檢察官權(quán)力清單中，“重大疑難復(fù)雜案件”標(biāo)準(zhǔn)是界定檢察官與檢察長、檢委會(huì)辦案權(quán)限的常見標(biāo)準(zhǔn)，重大疑難案件的決定權(quán)由檢察長行使，其他案件則可以授權(quán)檢察官行使決定權(quán)。“重大疑難復(fù)雜案件”標(biāo)準(zhǔn)比較抽象，各單位在實(shí)踐中探索可確定、可量化的標(biāo)準(zhǔn)。一是綜合考慮犯罪數(shù)額、案由、涉案人員情況、涉外因素、社會(huì)影響等多種因素。如有的單位優(yōu)先采用案件類型標(biāo)準(zhǔn)，危害國家安全犯罪案件、有重大影響的涉外犯罪案件、社會(huì)關(guān)注度高的敏感案件、團(tuán)伙犯罪、涉眾型犯罪、領(lǐng)導(dǎo)干部要案，由檢察官辦案組辦理；以刑期標(biāo)準(zhǔn)作為一般標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)可能判處死刑的案件是否決定提起公訴由檢察長、檢委會(huì)保留；以意見分歧作為補(bǔ)充，與公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)有意見分歧的不批準(zhǔn)逮捕案件、不起訴、變更起訴罪名影響量刑的案件，與下級(jí)檢察機(jī)關(guān)有意見分歧的撤回下級(jí)院抗訴、變更刑罰種類或改變刑罰執(zhí)行方式的上訴案件，檢察官與主任檢察官、檢察長有意見分歧的案件等均要由檢察長或檢委會(huì)決定。二是將辦案權(quán)力的性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)辦案權(quán)力的不同性質(zhì)配置給不同的辦案主體。如有的單位將辦案權(quán)力劃分為實(shí)體性權(quán)力和程序性權(quán)力、終結(jié)性權(quán)力和過程性權(quán)力，其中不對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的程序性權(quán)力，不會(huì)發(fā)生終結(jié)檢察環(huán)節(jié)辦案程序效力的權(quán)力均可以由檢察官行使。三是以案件決策風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)作為標(biāo)準(zhǔn)。如有的單位采取對(duì)案件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)決定辦案權(quán)力的歸屬。該院制定了《刑事案件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估控制辦法》，根據(jù)案件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等級(jí)確定不同的辦案主體。風(fēng)險(xiǎn)分為4個(gè)等級(jí)：2級(jí)風(fēng)險(xiǎn)以下案件，檢察官可自行決定，不需要向上請(qǐng)示；達(dá)到3級(jí)的，需由主任檢察官?zèng)Q定。只有案情風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到4級(jí)，方由檢察長決定。

3.完善檢察官辦案權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

部門負(fù)責(zé)人是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，不屬于辦案組織的組成單元，部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)具有行政化色彩，審核權(quán)過多不利于檢察官相對(duì)獨(dú)立行使辦案權(quán)力，也不利于辦案權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的扁平化。各單位均以崗位說明書、權(quán)力清單等形式，嚴(yán)格限制部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)，淡化檢察官辦案活動(dòng)中的行政色彩，實(shí)現(xiàn)辦案決策程序扁平化。一是將部門負(fù)責(zé)人案件審批權(quán)賦予檢察官、主任檢察官行使。部門負(fù)責(zé)人對(duì)案件只有審核職責(zé)而無決定權(quán)。二是部門負(fù)責(zé)人要承擔(dān)作為檢察官、主任檢察官的辦案職責(zé)。部門負(fù)責(zé)人作為檢察官同樣直接承辦案件，或者在辦案組中承擔(dān)主任檢察官辦案職責(zé)。三是將部分檢察長的職權(quán)下放給部門負(fù)責(zé)人。有的單位將原來由檢察長決定的重要程序事項(xiàng)，如變更管轄、二次退回補(bǔ)充偵查、延期審理等，交由部門負(fù)責(zé)人審核，以提高辦案效率。除此之外，部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)本部門的日常行政管理事務(wù)及組織檢察官聯(lián)席會(huì)議等。

（二）上海市檢察官權(quán)力清單制度實(shí)施的效果

1.進(jìn)一步擴(kuò)大檢察官的辦案權(quán)力

從清單形式看，少部分單位采取負(fù)面清單形式，只規(guī)定檢察長和檢委會(huì)的辦案職權(quán)；大多數(shù)單位（包括市院的《權(quán)力清單》）則采取正面清單形式，即分別規(guī)定檢察長（或檢委會(huì)）、檢察官的權(quán)力。其中，有的單位進(jìn)一步規(guī)定了檢察長或檢委會(huì)、主任檢察官、檢察官三級(jí)辦案主體的職權(quán)。從權(quán)力類型看，市院《權(quán)力清單》除規(guī)定檢察官對(duì)辦案事項(xiàng)的決定權(quán)外，還規(guī)定了檢察官?zèng)Q定（行使）但同時(shí)需提請(qǐng)檢察長（副檢察長）審核的職權(quán)。也有一些單位未專門規(guī)定審核權(quán)。從檢察官權(quán)力的權(quán)重看，市院《權(quán)力清單》中必須由檢察長或檢委會(huì)行使的權(quán)力由原來的50余項(xiàng)減為約17項(xiàng)，比改革前下降了約70%。其他各單位權(quán)力清單中，檢察官權(quán)力都得到較大幅度的擴(kuò)大，平均達(dá)到6 0%以上，檢察長或檢委會(huì)的辦案權(quán)力相應(yīng)縮小。調(diào)研情況表明，全市各級(jí)院均能按照權(quán)力清單的規(guī)定落實(shí)檢察官對(duì)辦案事項(xiàng)的決定權(quán)，以及檢察長對(duì)案件的審核權(quán)。以刑檢部門為例：根據(jù)市院《上海細(xì)則》規(guī)定，除重大、有影響的案件是否批準(zhǔn)（決定）逮捕、是否提起公訴、不構(gòu)成犯罪或證據(jù)不足而不批準(zhǔn)逮捕、決定不予逮捕、不起訴的案件、決定撤回起訴的案件要由檢察長決定之外，絕大多數(shù)辦案職權(quán)均可授權(quán)檢察官?zèng)Q定。在市院《權(quán)力清單》中，偵監(jiān)、公訴部門的分院、基層院清單均將普通刑事案件的批準(zhǔn)逮捕決定權(quán)、提起公訴決定權(quán)授予檢察官行使。經(jīng)了解，2016年1月至6月全市檢察機(jī)關(guān)共受理逮捕案件11863件，其中檢察官辦理審查逮捕案件9517件，占總數(shù)的80.2%；全市檢察機(jī)關(guān)同期共審結(jié)公訴案件14505件，其中由檢察官提起公訴的有13587件，占總數(shù)的93.7%。可見，檢察官對(duì)一般刑事案件的批準(zhǔn)逮捕權(quán)、提起公訴權(quán)得到了全面落實(shí)。

2.進(jìn)一步突出檢察官辦案主體地位

檢察官權(quán)力清單的實(shí)施使原來處在“承辦人”地位的檢察官走到執(zhí)法辦案決策的“前臺(tái)”，辦案主體地位在制度規(guī)范、司法實(shí)踐和內(nèi)心觀念中都得到進(jìn)一步突出。一是責(zé)任意識(shí)增強(qiáng)。檢察官普遍感受到自己既是辦案主體，又是責(zé)任主體。嚴(yán)把案件事實(shí)關(guān)、程序關(guān)、證據(jù)關(guān)和法律適用關(guān)，確保辦案質(zhì)量，使自己辦理的案件成為經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的鐵案。二是擔(dān)當(dāng)意識(shí)增強(qiáng)。檢察官認(rèn)真履行職責(zé)，成為辦案的主力軍。特別是在承擔(dān)重大案件辦理職責(zé)的分院，檢察官勇于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)。2016年上半年，某分院偵監(jiān)、公訴、二審3個(gè)部門檢察官直接決定案件數(shù)量分別占到總數(shù)的76%、60%和44%，同期“三級(jí)審批”的案件數(shù)量大幅減少。三是檢察官獨(dú)立辦案能力增強(qiáng)。由于權(quán)力清單對(duì)檢察官明確授權(quán)，檢察官改變了以往對(duì)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人與檢察長的依賴性，遇到疑難復(fù)雜案件不再是簡(jiǎn)單地“上交問題”，而是能主動(dòng)聽取當(dāng)事人意見，積極與相關(guān)部門溝通，協(xié)商研究，切實(shí)增強(qiáng)了協(xié)調(diào)處理案、事的綜合能力。在辦案執(zhí)法過程中，更多地會(huì)從法律、社會(huì)效果統(tǒng)籌考慮，耐心地強(qiáng)化對(duì)當(dāng)事人的釋法說理，避免涉檢信訪事件發(fā)生。

3.進(jìn)一步凸顯檢察官辦案的司法屬性和司法質(zhì)效

檢察官權(quán)力清單的制定和實(shí)施，科學(xué)界定了各辦案主體的職責(zé)權(quán)限，進(jìn)一步凸顯檢察權(quán)的司法屬性。一是淡化辦案行政化色彩。推行檢察官辦案責(zé)任制以后,全市各級(jí)院基本形成“檢察官——檢察長(副檢察長)、檢委會(huì)”的“扁平化”辦案模式,改變了以往“三級(jí)層報(bào)審批”的辦案模式。通過明確檢察官權(quán)力清單,依法賦予檢察官辦案決定權(quán),減少了審批環(huán)節(jié),凸現(xiàn)了司法屬性。二是增強(qiáng)辦案親歷性。辦案的主要環(huán)節(jié)均由作出決定的檢察官親自參與，檢察官直接審查案件證據(jù)材料，直接面對(duì)當(dāng)事人，“審者不定、定者不審”問題不復(fù)存在。三是體現(xiàn)獨(dú)立判斷性。檢察官對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的案件，認(rèn)真審查，獨(dú)立判斷，并作出處理決定。主任檢察官、部門負(fù)責(zé)人審核中有不同意見的，不能直接改變檢察官的決定，只能作為檢察官?zèng)Q策的參考。四是增強(qiáng)檢察辦案的質(zhì)效。檢察官權(quán)力清單的實(shí)施以合理放權(quán)于檢察官為目標(biāo)，同時(shí)也簡(jiǎn)化部門案件審批程序，減少案件審批流轉(zhuǎn)時(shí)間，最大程度挖掘檢察官隊(duì)伍的辦案潛力，提升辦案效率，確保辦案質(zhì)量。審前過濾把關(guān)作用顯現(xiàn)。大部分區(qū)院的不捕率和不訴率都不同程度有所上升，如2016年1-6月，有的單位的不捕率同比提高8.3個(gè)百分點(diǎn)，不訴率同比提高8.5個(gè)百分點(diǎn)。辦案流程加快。辦案過程的行政色彩被淡化，多數(shù)單位公訴案件辦案周期縮短。全市范圍內(nèi)公訴案件數(shù)量領(lǐng)先的兩個(gè)區(qū)院中，其中一區(qū)院公訴辦案周期由2015年同期的30天下降至25天，另一區(qū)院公訴辦案周期由27天下降至21天。案件類型以重大疑難復(fù)雜案件為主，且全部實(shí)行普通程序的分院中，某分院公訴平均辦案周期由71天下降至52天，辦案周期縮短26.7%。

二、檢察官權(quán)力清單制度實(shí)施中出現(xiàn)的困難和問題

檢察官權(quán)力清單的實(shí)施是檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的一次深刻變革，牽一發(fā)而動(dòng)全身，對(duì)檢察工作機(jī)制有著全方位的影響。自2015年最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《高檢院意見》）出臺(tái)后，不僅是上海檢察機(jī)關(guān)，全國各地檢察機(jī)關(guān)均開展了檢察官權(quán)力清單的實(shí)踐探索，但是，在制定和實(shí)施中出現(xiàn)了一些困難和問題，并且?guī)в幸欢ǖ钠毡樾裕枰覀冞M(jìn)一步思考和研究。

（一）檢察官權(quán)力清單制定的基本問題

檢察官權(quán)力清單是一種全新的檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案內(nèi)部規(guī)范，形式上并無先例可循，因而在基本形式和內(nèi)容等方面也存在不同認(rèn)識(shí)。

1.檢察官權(quán)力清單的制定主體不一

從各地檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐情況看，由哪一級(jí)院制定檢察官權(quán)力清單，有4種不同的做法或認(rèn)識(shí)：一是由省級(jí)院統(tǒng)籌制定適用于本轄區(qū)三級(jí)院的清單；二是由高檢院在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定框架性或指導(dǎo)性意見，明確指導(dǎo)原則，由各省在框架范圍內(nèi)結(jié)合實(shí)際探索完善，并必須報(bào)高檢院審核通過后方可實(shí)施；①李軍：《厘清檢察官權(quán)力清單相關(guān)問題——以部分試點(diǎn)單位權(quán)力清單的比較為視角》，《人民檢察》2016年第24期。三是由省級(jí)院委托下級(jí)院再行制定本院權(quán)力清單；四是由高檢院在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定全國統(tǒng)一的檢察官權(quán)力清單。

2.檢察官權(quán)力清單的授權(quán)形式不一

檢察官權(quán)力清單的形式實(shí)質(zhì)上關(guān)涉到檢察官辦案職權(quán)的授權(quán)形式，對(duì)放權(quán)范圍和程度十分重要。在明確檢察官權(quán)力范圍時(shí)，大部分檢察機(jī)關(guān)采取正面清單形式，即分別規(guī)定轄區(qū)內(nèi)各級(jí)院各項(xiàng)司法辦案業(yè)務(wù)中檢委會(huì)、檢察長、檢察官的職責(zé)權(quán)限。正面清單有利于各級(jí)檢察官清晰了解自身職權(quán)，做到授權(quán)明確。也有的檢察機(jī)關(guān)采取負(fù)面清單形式，即僅規(guī)定應(yīng)由檢察長、檢委會(huì)的權(quán)力，同時(shí)明確其他辦案權(quán)力均授權(quán)檢察官行使。負(fù)面清單比較全面，避免遺漏，也有利于擴(kuò)大檢察官的辦案權(quán)力。

3.檢察官權(quán)力清單的發(fā)布效力不一

由于對(duì)檢察官權(quán)力清單的效力認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，檢察官權(quán)力清單以何種效力形式出現(xiàn)也有不同做法。從上海市情況看，多數(shù)是檢委會(huì)審議通過，也有部分院是由院黨組會(huì)或檢察長辦公會(huì)審議通過。制定的權(quán)力清單對(duì)內(nèi)部檢察長、檢察官、檢察官助理等人員有約束力并無疑義，但是，權(quán)力清單具有何種對(duì)外效力在實(shí)踐中有不同認(rèn)識(shí)。由于還處在試點(diǎn)探索階段，各地檢察機(jī)關(guān)并未將權(quán)力清單對(duì)外公示。有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察官權(quán)力清單是確定“誰辦案誰負(fù)責(zé)”，落實(shí)司法責(zé)任制的重要依據(jù)，應(yīng)當(dāng)具有對(duì)外效力，以確定哪個(gè)辦案主體承擔(dān)何種司法責(zé)任。從其他法治國家的做法看，一般均將檢察官的辦案權(quán)力對(duì)公眾公開，便于公眾了解并對(duì)檢察官權(quán)力開展監(jiān)督。

（二）檢察官權(quán)力清單的具體內(nèi)容問題

檢察官權(quán)力清單的主要內(nèi)容是各級(jí)辦案主體的權(quán)力，涉及的主體和權(quán)力類型眾多。一些檢察機(jī)關(guān)在權(quán)力清單中賦予檢察官很多權(quán)力，而在辦案實(shí)踐中檢察長決定或?qū)徟陌讣匀徽级鄶?shù)，放權(quán)效果并不明顯，還存在檢察官“表面上有權(quán)而實(shí)際上無權(quán)”的問題，這表明檢察官權(quán)力清單的具體內(nèi)容還有待完善。

1.檢察官辦案權(quán)力的性質(zhì)有待明確

檢察官權(quán)力清單的主要作用是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各辦案主體之間劃分辦案事項(xiàng)決定權(quán)，為司法責(zé)任的劃分和落實(shí)奠定基礎(chǔ)。但是，對(duì)“辦案權(quán)力”的性質(zhì)認(rèn)識(shí)尚不明確，有的檢察官權(quán)力清單中規(guī)定的內(nèi)容是否為“辦案權(quán)力”存在疑問。一是司法辦案業(yè)務(wù)和非司法辦案業(yè)務(wù)中的權(quán)力不分。如有的檢察院在權(quán)力清單中將向地方黨委、人大請(qǐng)示報(bào)告等事項(xiàng)也作為辦案職權(quán)授予檢察官。二是辦案職責(zé)和辦案權(quán)力界定不清。有的檢察院在制定權(quán)力清單時(shí)，將訊問犯罪嫌疑人、詢問關(guān)鍵證人、收集、調(diào)取、審核證據(jù)等辦案職責(zé)作為職權(quán)授予檢察官。①項(xiàng)谷、張菁：《檢察官辦案責(zé)任制改革實(shí)踐的理性認(rèn)識(shí)——以上海市檢察改革為視角》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期。清單上雖然檢察官“權(quán)力”條目很多，但是實(shí)際對(duì)案件的決定權(quán)很少，檢察長審批決定的案件占比偏高。三是辦案權(quán)力外延有待明確。司法辦案業(yè)務(wù)中，有一些對(duì)具體案件處理沒有直接實(shí)體或程序效力的職責(zé)權(quán)限是否屬于辦案權(quán)力還需要進(jìn)一步明確，如對(duì)辦結(jié)后的案件進(jìn)行質(zhì)量評(píng)查、案件流程管理、案件承辦人的確定、法律政策研究、檢委會(huì)秘書工作等。

2.檢察官授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)有待明確

各地檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐中已經(jīng)形成共識(shí)：即審查逮捕、審查起訴等刑檢業(yè)務(wù)可以對(duì)檢察官充分放權(quán)，職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)要對(duì)檢察官限制放權(quán)。但是，實(shí)際中如何確定放權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)和界限，各地做法并不統(tǒng)一。一是以“重大疑難復(fù)雜案件”為標(biāo)準(zhǔn)，如山西、江西等地檢察官權(quán)力清單中，重大疑難復(fù)雜案件的批準(zhǔn)逮捕、提起公訴由檢察長、副檢察長、檢委會(huì)決定，一般案件由檢察官?zèng)Q定。二是在“重大疑難復(fù)雜案件”標(biāo)準(zhǔn)前提下增加了其他劃分標(biāo)準(zhǔn)，如北京、湖北等地檢察官權(quán)力清單采取“抓兩大、放兩小”的原則，即重大疑難復(fù)雜案件和可能影響其他地方執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)判決、裁定、決定的訴訟監(jiān)督案件，仍由檢察長、副檢察長、檢委會(huì)決定，一般案件的決定權(quán)以及所有案件中的非終局性事務(wù)、事務(wù)性工作決定權(quán)賦予檢察官。三是采取“應(yīng)放盡放”的原則，如吉林省、上海市的檢察官權(quán)力清單除少數(shù)明確由檢察長、副檢察長、檢委會(huì)決定的案件外，多數(shù)案件決定權(quán)均賦予檢察官。四是目前試點(diǎn)單位均未對(duì)“重大疑難復(fù)雜案件”作出合理明確的界定，實(shí)踐中何為“重大疑難復(fù)雜案件”缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際操作上仍有不確定性和隨意性。

3.檢察長、檢委會(huì)辦案權(quán)力的界限有待明確

從權(quán)力的淵源上看，檢察官的辦案權(quán)力來源于檢察長，檢察官權(quán)力清單的重要效果就是轉(zhuǎn)移、分配、委托檢察長的辦案權(quán)力。因而明確檢察長的辦案權(quán)力界限是權(quán)力清單的重要問題。但是，從各地檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐看，檢察長辦案權(quán)力的界限還不明確。一是以檢察院名義提出的監(jiān)督意見和對(duì)案件的終局性處理意見是否應(yīng)當(dāng)由檢察長或檢委會(huì)行使。多數(shù)省級(jí)院將糾正違法意見、檢察建議、終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請(qǐng)或提出（提請(qǐng)）抗訴的職權(quán)規(guī)定由檢察長（檢委會(huì)）行使，也有部分省級(jí)院將檢委會(huì)、檢察長的上述職權(quán)中的部分權(quán)力授予檢察官行使。如《上海細(xì)則》中將以檢察建議、在檢察環(huán)節(jié)終結(jié)訴訟的案件、不提出抗訴、不提出再審檢察建議的決定權(quán)均授權(quán)檢察官?zèng)Q定，檢察長（副檢察長）對(duì)決定進(jìn)行審核。二是以檢察院名義對(duì)外制發(fā)的法律文書是否均要由檢察長簽發(fā)。有的省級(jí)院在權(quán)力清單中檢察官?zèng)Q定的辦案事項(xiàng)的法律文書授權(quán)檢察官簽發(fā)，有的省級(jí)院則規(guī)定由部門負(fù)責(zé)人審核簽發(fā)，或者由檢察官簽發(fā)而部門負(fù)責(zé)人審核。《上海細(xì)則》規(guī)定檢察長或檢委會(huì)決定的案件，法律文書由檢察長（副檢察長）審核簽發(fā)，檢察長授權(quán)檢察官?zèng)Q定的案件，法律文書由部門負(fù)責(zé)人審核簽發(fā)。三是檢察長與檢委會(huì)的決定權(quán)是否應(yīng)當(dāng)區(qū)分。現(xiàn)有的各地檢察機(jī)關(guān)的檢察官權(quán)力清單中一般未將檢委會(huì)的職責(zé)權(quán)限予以單獨(dú)規(guī)定，而是將其與檢察長的職責(zé)權(quán)限合并規(guī)定。從上海市的情況看，目前亦尚未有專門對(duì)檢委會(huì)的議案范圍作出規(guī)定的。因檢察長與檢委會(huì)的職責(zé)權(quán)限完全相同，對(duì)檢察官而言，直接報(bào)請(qǐng)檢察長作出決定比提請(qǐng)檢委會(huì)討論決定，程序更便捷、效率更高，可能造成實(shí)踐中檢委會(huì)討論案件數(shù)量過少，檢委會(huì)對(duì)重大案件的決策把關(guān)指導(dǎo)功能弱化的局面，影響檢委會(huì)制度的發(fā)展。

（三）檢察官權(quán)力清單的配套措施問題

檢察官權(quán)力清單本質(zhì)上是一種新的辦案權(quán)力運(yùn)行模式，因而僅有形式上的檢察官權(quán)力清單難以發(fā)揮實(shí)際作用，它離不開辦案組織、案件統(tǒng)一分配機(jī)制和辦案應(yīng)用軟件系統(tǒng)等配套措施的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。一段時(shí)間以來的實(shí)踐探索使配套機(jī)制中一些與新辦案模式不相協(xié)調(diào)的因素得以顯現(xiàn)。

1.檢察官職責(zé)地位不夠清晰

當(dāng)前各單位對(duì)獨(dú)任檢察官、主任檢察官的職責(zé)和地位還存在一些認(rèn)識(shí)分歧。一是對(duì)獨(dú)任檢察官的辦案組織地位認(rèn)識(shí)不夠清晰。一般認(rèn)為，入額檢察官當(dāng)然具備獨(dú)任檢察官承辦案件的資格。但是有的檢察院認(rèn)為，獨(dú)任檢察官作為一種辦案組織形式，如同檢察官辦案組中的主任檢察官一樣，需要有正式的任命程序，入額檢察官并非當(dāng)然的獨(dú)任檢察官。二是對(duì)檢察官與檢察官助理的職責(zé)差異認(rèn)識(shí)不夠清晰?！陡邫z院意見》中規(guī)定檢察官助理在檢察官指導(dǎo)下履行7項(xiàng)職責(zé)。除檢察官的“決定權(quán)”和“親歷性”事項(xiàng)，檢察官在司法辦案中的其他職責(zé)，檢察官助理都可以在檢察官指導(dǎo)下完成，但是，檢察官助理能否代表檢察院出席法庭，主要是出席簡(jiǎn)易程序的法庭審理有不同認(rèn)識(shí)。三是對(duì)主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人的職責(zé)認(rèn)識(shí)不夠清晰。如有的業(yè)務(wù)部門主任檢察官和部門負(fù)責(zé)人高度重合，部門負(fù)責(zé)人之外無其他檢察官擔(dān)任主任檢察官，導(dǎo)致有時(shí)候部門負(fù)責(zé)人對(duì)自己行使的是部門負(fù)責(zé)人的職責(zé)還是主任檢察官的職責(zé)認(rèn)識(shí)不清。

2. 案件統(tǒng)一分配機(jī)制不夠科學(xué)

案件承辦確定機(jī)制是落實(shí)司法責(zé)任制的重要保障手段，案件由案件管理部門以隨機(jī)分案為主的方式統(tǒng)一分配，也是檢察官相對(duì)獨(dú)立行使辦案權(quán)力的保證。但是，從實(shí)際操作看，除了個(gè)別單位創(chuàng)新分案機(jī)制外，絕大多數(shù)單位均沿用過去傳統(tǒng)的分案方式，即由部門負(fù)責(zé)人分案。原因在于統(tǒng)一隨機(jī)確定承辦人存在一定障礙，如檢察機(jī)關(guān)對(duì)有的重大疑難復(fù)雜案件會(huì)提前介入引導(dǎo)偵查，案管部門在分配案件時(shí)不掌握情況，容易造成承辦檢察官與介入檢察官的不一致，辦案責(zé)任難以界定；還有的各部門根據(jù)工作需要設(shè)立了專業(yè)化辦案組，但案管部門對(duì)案件不熟悉，難以作出科學(xué)合理分配。案管部門對(duì)案件的難易程度和工作量難以明確估計(jì)，無法統(tǒng)籌平衡每個(gè)檢察官的工作量。

3.統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)不夠協(xié)調(diào)

雖然各單位檢察官權(quán)力清單實(shí)施已經(jīng)近2年，但是，高檢院推行的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)仍然遵循原有的“三級(jí)審批制”辦案模式，與權(quán)力清單不相適應(yīng)之處已經(jīng)顯現(xiàn)。一是統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)與《高檢院意見》有不協(xié)調(diào)之處。如《高檢院意見》明確了檢察長、分管檢察長對(duì)獨(dú)任檢察官、檢察官辦案組承辦案件的審核權(quán)，但是，在系統(tǒng)中只有承辦人向上級(jí)提交“審批”而無“審核”這一權(quán)限設(shè)置。二是統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)與《上海細(xì)則》有不協(xié)調(diào)之處。如《上海細(xì)則》規(guī)定檢察官?zèng)Q定案件的法律文書要有業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人審核簽發(fā)，但是在系統(tǒng)中沒有單獨(dú)的法律文書審核環(huán)節(jié)，法律文書是部門負(fù)責(zé)人審批同意承辦人審查報(bào)告后，由系統(tǒng)自動(dòng)生成，部門負(fù)責(zé)人要審核法律文書，還要單獨(dú)另行制作審核表。三是統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)與各單位的權(quán)力清單有不協(xié)調(diào)之處。如一分院權(quán)力清單將處理贓款贓物的權(quán)限授予主任檢察官和部門負(fù)責(zé)人行使，將其中的隨案移送贓證物品權(quán)限授予檢察官行使。但是，系統(tǒng)中涉案財(cái)物的處理和移送都必須由分管檢察長決定，否則無法生成移送贓證物品清單，以致有的案件已由檢察官或主任檢察官?zèng)Q定起訴，隨案贓物移送卻必須層報(bào)至分管檢察長決定的情況。有的單位將駁回羈押必要性申請(qǐng)的權(quán)限授予檢察官，但是在辦案軟件中則需要經(jīng)過檢察長審批。

三、完善檢察官權(quán)力清單制度的對(duì)策建議

針對(duì)上海市檢察機(jī)關(guān)落實(shí)檢察官權(quán)力清單過程中出現(xiàn)的困難和問題，我們提出以下對(duì)策建議，以進(jìn)一步完善權(quán)力清單制度，落實(shí)司法責(zé)任制改革的各項(xiàng)要求。

（一）檢察官權(quán)力清單制定問題的界定

檢察官權(quán)力清單在進(jìn)一步完善過程中，首先要界定有關(guān)制定主體、基本形式和效力的基本問題。

1.統(tǒng)一檢察官權(quán)力清單的制定主體

一是由省級(jí)院統(tǒng)一制定檢察辦案職權(quán)配置的指導(dǎo)性意見。各地檢察機(jī)關(guān)案件特征、數(shù)量差異很大。辦案職權(quán)配置應(yīng)當(dāng)符合各地檢察機(jī)關(guān)的辦案特點(diǎn)，如案件數(shù)量多的檢察院對(duì)普通檢察官的授權(quán)也要相應(yīng)增加，而在數(shù)量相對(duì)較少的檢察院，檢察長可以直接決定的案件也可以增加。省級(jí)院統(tǒng)一制定檢察官的辦案職權(quán)清單不可能兼容各基層院的具體情況，而制定指導(dǎo)性意見則比較容易，而且有更廣泛的適用性。二是省級(jí)檢察院各業(yè)務(wù)條線制定具體權(quán)力清單。由于檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)條線辦案活動(dòng)差異較大，各業(yè)務(wù)條線對(duì)檢察官辦案職權(quán)配置有不同的需求。如同樣的決定不起訴的權(quán)力，公訴部門一般都要由檢察長或檢委會(huì)決定，而未檢部門的不起訴可以由檢察官?zèng)Q定（檢察長審核）。因此，省級(jí)院各業(yè)務(wù)部門組織制定本業(yè)務(wù)條線三級(jí)院檢察官的具體權(quán)力清單能夠更加貼近辦案實(shí)際情況。三是省級(jí)以下各級(jí)院要參加業(yè)務(wù)條線制定清單工作并及時(shí)反饋清單實(shí)施情況。省級(jí)以下的分州市院和區(qū)縣院要及時(shí)向省級(jí)院反饋權(quán)力清單在實(shí)施中遇到的具體問題，結(jié)合本單位辦案實(shí)際需要提出調(diào)整完善意見。省級(jí)院匯總意見后可采用類似“辦案職權(quán)年度版本”，每年度作統(tǒng)一更新或調(diào)整，隨著司法責(zé)任制改革不斷深入，應(yīng)及時(shí)總結(jié)辦案職權(quán)配置后的運(yùn)行情況，調(diào)整與改革任務(wù)、要求和形勢(shì)不相適應(yīng)的配置，以不斷鞏固和完善改革成果。

2.統(tǒng)一檢察官權(quán)力清單的授權(quán)形式

負(fù)面清單的管理模式一般適應(yīng)于寬松的管理環(huán)境，能夠給予管理對(duì)象更多的行動(dòng)空間和靈活性。而正面清單的優(yōu)勢(shì)在于授權(quán)界限清楚，管理對(duì)象的行為更加便于受到監(jiān)督。根據(jù)正面清單和負(fù)面清單的不同特點(diǎn)，可以根據(jù)改革探索的情況采取不同的形式。在改革探索初期，對(duì)檢察官的授權(quán)以正面清單形式為主，同時(shí)對(duì)未盡事宜通過兜底條款予以解決。也可以正面清單為主、負(fù)面清單為輔的綜合清單形式，對(duì)于檢察官應(yīng)當(dāng)相對(duì)獨(dú)立決定的事項(xiàng)以正面清單予以明確，防止檢察官推諉，將決定事項(xiàng)推給檢察長、檢委會(huì)決定，用負(fù)面清單形式盡可能多授權(quán)給檢察官。隨著改革深入，可以逐步采取負(fù)面清單形式，規(guī)定除檢察長、檢委會(huì)行使的職權(quán)外，其余職權(quán)均可授權(quán)檢察官行使并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。既確保最大程度放權(quán)檢察官，也可以避免含糊不清、責(zé)任不明的情況。

3.統(tǒng)一檢察官權(quán)力清單的發(fā)布效力

檢察官權(quán)力清單是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)范辦案權(quán)力配置、運(yùn)行的重要規(guī)范性文件。根據(jù)我國檢察院組織法，檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察工作，檢委會(huì)在檢察長主持下討論決定重大案件和其他重大問題。同時(shí)，檢察官權(quán)力清單不僅約束檢察官，還約束檢察長、檢委會(huì)的案件決定權(quán)，因而由檢委會(huì)審議通過檢察官權(quán)力清單是理所當(dāng)然。“讓人民群眾在每一件案件中感受公平正義”，不僅要讓人民群眾了解案件的處理流程，還要了解案件處理決定權(quán)的配置情況。只有人民群眾了解案件決定權(quán)的歸屬，才能信賴辦案責(zé)任的認(rèn)定和歸屬?；跈z務(wù)公開的要求和保障訴訟參與人合法權(quán)益的考慮，檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)公開并具有對(duì)外效力，使檢察官、檢察長、檢委會(huì)行使職權(quán)在人民群眾的監(jiān)督之下。但是，目前檢察官權(quán)力清單制度還遠(yuǎn)未成熟，一些重要的辦案權(quán)力配置還處在不確定、不一致的狀態(tài)，因而現(xiàn)階段檢察官權(quán)力清單的效力僅在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部約束各級(jí)辦案主體，而不具有對(duì)外效力。

（二）檢察官權(quán)力清單具體內(nèi)容的完善

完善檢察官辦案權(quán)力清單的核心是進(jìn)一步做實(shí)檢察官辦案權(quán)力，更加深入了解檢察官的辦案權(quán)力“是什么”的問題，準(zhǔn)確區(qū)別“職權(quán)”和“職責(zé)”、“司法辦案”活動(dòng)和“非司法辦案”活動(dòng)，辯證看待“放權(quán)”、“行權(quán)”和“監(jiān)督”三者的關(guān)系，讓檢察官在辦案活動(dòng)中成為“形神兼?zhèn)洹钡霓k案主體。

1.明確檢察官辦案權(quán)力的性質(zhì)

權(quán)力清單的主要作用在于明確檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部檢察官、檢察長、檢委會(huì)之間在司法辦案中的職責(zé)權(quán)限，特別是在三者間劃分辦案決定權(quán)，為司法責(zé)任的劃分和承擔(dān)奠定基礎(chǔ)。具體而言：一是不宜涉及非司法辦案業(yè)務(wù)。非司法辦案業(yè)務(wù)雖然也是檢察官要承擔(dān)的職務(wù)活動(dòng)，但是不涉及司法責(zé)任的劃分，檢察官權(quán)力清單涉及這些業(yè)務(wù)就超出了司法辦案責(zé)任制改革的基本范疇。對(duì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)管理、隊(duì)伍建設(shè)等其他內(nèi)容可以另行規(guī)定。二是不宜涉及司法辦案中的具體職責(zé)。制定檢察官權(quán)力清單首先要明確辦案事項(xiàng)決定權(quán)，以及決定權(quán)行使的方法、措施和手段。辦案活動(dòng)中訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、調(diào)查核實(shí)證據(jù)、制作法律文書等具體辦案方式、辦案職責(zé)，嚴(yán)格來說屬于檢察官辦案的職責(zé)義務(wù)，而不是可以裁量決定的事項(xiàng)。①項(xiàng)谷、張菁：《檢察官辦案責(zé)任制改革實(shí)踐的理性認(rèn)識(shí)——以上海市檢察改革為視角》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期。檢察官權(quán)力清單規(guī)定過多具體職責(zé)會(huì)導(dǎo)致對(duì)檢察官表面上“授權(quán)”實(shí)際上是“定責(zé)”，“授權(quán)”項(xiàng)目多而實(shí)際決定事項(xiàng)少，表面上有權(quán)而實(shí)際上無權(quán)。對(duì)于檢察官的辦案職責(zé)可以制定檢察人員崗位職責(zé)說明書的方式另行明確規(guī)定。三是全面認(rèn)識(shí)司法辦案活動(dòng)中的相關(guān)權(quán)力。檢察官的辦案權(quán)力不能只作狹義理解，即直接對(duì)案件作程序或?qū)嶓w上的決定。完整意義上的辦案權(quán)力應(yīng)當(dāng)包含決定權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)和決策咨詢權(quán)三類。檢察長、部門負(fù)責(zé)人對(duì)檢察官承辦案件的審核權(quán)，案件管理部門檢察官對(duì)案件質(zhì)量的事后評(píng)查等，雖然不直接對(duì)案件處理發(fā)生程序或?qū)嶓w效力，卻是對(duì)檢察官?zèng)Q定權(quán)的監(jiān)督制約，也應(yīng)當(dāng)歸屬于司法辦案活動(dòng)。如檢察委員會(huì)討論的案件，承辦檢察官對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)承擔(dān)責(zé)任，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的檢察官向檢委會(huì)決策提供法律適用的咨詢意見，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的辦案責(zé)任。因而決策咨詢權(quán)作為一種辦案權(quán)力，可以明確授予檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的檢察官承擔(dān)。

2.明確檢察官權(quán)力的授予標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)上海和全國其他省市檢察機(jī)關(guān)實(shí)施檢察官權(quán)力清單的實(shí)際情況，我們認(rèn)為實(shí)踐中有兩項(xiàng)對(duì)檢察官授權(quán)原則采用較多，即重大疑難復(fù)雜案件標(biāo)準(zhǔn)和辦案權(quán)力屬性標(biāo)準(zhǔn)。重大疑難復(fù)雜案件的決定權(quán)由檢察長或檢委會(huì)行使，其他案件則可以授權(quán)檢察官行使決定權(quán)。

應(yīng)當(dāng)對(duì)重大疑難復(fù)雜案件設(shè)置具體、相對(duì)確定的標(biāo)準(zhǔn)。具體而言：一是以案件類型作為優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)暴力恐怖等危害國家安全犯罪案件、有重大影響的涉外犯罪案件、社會(huì)關(guān)注度高的敏感案件、黑社會(huì)性質(zhì)組織、團(tuán)伙犯罪案件、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、非法集資等涉眾型犯罪案件、領(lǐng)導(dǎo)干部要案，由檢察官辦案組辦理。二是以刑罰輕重作為一般標(biāo)準(zhǔn)。以公訴案件為例，在地級(jí)市院、直轄市分院層面，獨(dú)任檢察官對(duì)可能判處有期徒刑的案件有權(quán)決定提起公訴，檢察官辦案組的主任檢察官對(duì)可能判處無期徒刑的案件有權(quán)決定提起公訴，而對(duì)可能判處死刑案件決定是否提起公訴的權(quán)力仍保留在檢察長、檢委會(huì)。在基層院層面，獨(dú)任檢察官有權(quán)決定對(duì)可能判處1 0年以下有期徒刑的案件提起公訴，主任檢察官有權(quán)決定對(duì)可能判處1 0年以上有期徒刑的案件提起公訴。三是以各方意見分歧作為補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)。在案件審查處理過程中，公檢法機(jī)關(guān)對(duì)案件定性處理發(fā)生重大認(rèn)識(shí)分歧的案件，尤其是對(duì)于一些社會(huì)影響重大、敏感的案件，還有涉及上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)“一體化”原則的書面請(qǐng)示案件、抗訴與法律監(jiān)督案件，需要辦案機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，單靠檢察官個(gè)體力量難以勝任。如司法實(shí)踐中上述案件常見于這些類型：（1）與公安機(jī)關(guān)有重大分歧的不批準(zhǔn)逮捕、不起訴、變更起訴罪名影響量刑幅度的；（2）撤回下級(jí)院抗訴、變更刑罰種類或改變刑罰執(zhí)行方式的上訴案件提出改判或發(fā)回重審的；（3）承辦檢察官與主任檢察官、檢察長意見有重大分歧的；（4）按審判監(jiān)督程序提出抗訴的案件等。

根據(jù)辦案權(quán)力的不同性質(zhì)配置給不同的辦案主體。如有的地方檢察機(jī)關(guān)將辦案權(quán)力劃分為實(shí)體性權(quán)力和程序性權(quán)力、終結(jié)性權(quán)力和過程性權(quán)力，其中不對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的程序性權(quán)力，不會(huì)發(fā)生終結(jié)檢察環(huán)節(jié)辦案程序效力的權(quán)力均可以由檢察官行使。對(duì)非終局性、程序性辦案職權(quán)的配置不可一概而論，應(yīng)該兼顧辦案職權(quán)的實(shí)體和程序效力、檢察機(jī)關(guān)整體的辦案效率。對(duì)指揮辦案、監(jiān)督管理辦案等重要的程序性辦案職權(quán)不能授權(quán)檢察官行使。為達(dá)到兼顧實(shí)體、程序和效率的辦案效果，有些程序性辦案職權(quán)如決定追捕犯罪嫌疑人及報(bào)請(qǐng)核準(zhǔn)追訴案件的、決定移送犯罪線索的、不批準(zhǔn)延長偵查羈押期限、建議偵查機(jī)關(guān)釋放、變更強(qiáng)制措施、糾正偵查機(jī)關(guān)改變強(qiáng)制措施不當(dāng)?shù)?，不適宜授權(quán)檢察官行使，可以由分管副檢察長、檢察長決定，其中有些事項(xiàng)也可以向檢察長報(bào)備審核。

3.明確檢察長與檢委會(huì)辦案權(quán)力的邊界

檢察長的辦案權(quán)力可以綜合考慮檢察官隊(duì)伍的狀況、案件數(shù)量等因素，在確保案件質(zhì)量的前提下，將《高檢院意見》中規(guī)定由檢察長或檢委會(huì)決定的事項(xiàng)授權(quán)檢察官?zèng)Q定。一是根據(jù)決定事項(xiàng)的性質(zhì)確定是否授權(quán)。對(duì)于可以啟動(dòng)訴訟糾錯(cuò)程序、對(duì)公民權(quán)利有直接影響的重大監(jiān)督事項(xiàng)決定權(quán)，如提出抗訴和再審檢察建議，仍應(yīng)由檢察長或檢委會(huì)決定。根據(jù)《上海細(xì)則》和《權(quán)力清單》規(guī)定，以檢察院名義提出糾正違法意見、檢察建議、終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請(qǐng)或提出（提請(qǐng)）抗訴的職權(quán)，屬于檢察官?zèng)Q定（行使），但需提請(qǐng)檢察長（副檢察長）審核。根據(jù)《上海細(xì)則》規(guī)定，凡是提交檢察長審核、審批的事項(xiàng)，均要由主任檢察官、部門負(fù)責(zé)人審核后報(bào)檢察長。二是根據(jù)辦案權(quán)限和監(jiān)督制約需要確定不同法律文書簽發(fā)主體。檢察長（副檢察長）或檢委會(huì)決定的案件，法律文書由檢察長審核簽發(fā)，以體現(xiàn)司法責(zé)任歸屬；檢察長（副檢察長）直接辦理的案件，法律文書也由其簽發(fā)，以體現(xiàn)司法辦案的親歷性；檢察長授權(quán)主任檢察官、獨(dú)任檢察官?zèng)Q定的案件，法律文書授權(quán)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人審核簽發(fā)，以加強(qiáng)司法辦案的監(jiān)督制約；省級(jí)院可以根據(jù)本地辦案的實(shí)際需要、檢察官素質(zhì)等情形，將檢察官?zèng)Q定事項(xiàng)范圍內(nèi)的法律文書簽發(fā)權(quán)委托檢察官行使。三是區(qū)分檢察長和檢察委員會(huì)的決定權(quán)限。區(qū)分兩者的理由在于：檢委會(huì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮對(duì)檢察長決定案件的監(jiān)督制約作用。從檢察院組織法的基本框架看，檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作，檢委會(huì)討論決定重大案件和重大事項(xiàng)，兩者之間存在一定程度上的監(jiān)督制約關(guān)系。在司法責(zé)任制改革背景下，檢察長要作為案件的直接承辦人行使檢察官權(quán)力清單中規(guī)定的普通獨(dú)任檢察官、主任檢察官的辦案權(quán)力。這種情況下會(huì)有檢察長辦案權(quán)力誰來監(jiān)督的問題。如果對(duì)檢察長和檢委會(huì)的決定權(quán)限再不加區(qū)分，就不能充分全面發(fā)揮檢察委員會(huì)對(duì)重大案件和其他重大問題的決策、指導(dǎo)和監(jiān)督功能，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)決策程序的正式和權(quán)威。有的辦案決定事項(xiàng)經(jīng)過了下級(jí)檢察院檢委會(huì)的審議決定，因而不同意下級(jí)檢察院檢委會(huì)的決定也要由上級(jí)院檢委會(huì)審議決定為宜。還有的案件，如抗訴案件，根據(jù)人民法院審判委員會(huì)的議事規(guī)則必須要提交審判委員會(huì)討論，檢察機(jī)關(guān)為了體現(xiàn)抗訴意見的正式和權(quán)威，也有必要經(jīng)檢委會(huì)討論決定。

《高檢院意見》第11條規(guī)定，檢委會(huì)討論決定案件主要是本院辦理的重大、疑難、復(fù)雜案件；涉及國家安全、外交、社會(huì)穩(wěn)定的案件；下一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議的案件。據(jù)此，我們認(rèn)為下列類型案件，不論是普通檢察官承辦，還是檢察長直接承辦，都應(yīng)當(dāng)由檢委會(huì)討論決定：（1）抗訴案件，包括擬按照第二審程序提出抗訴、撤回抗訴的刑事案件、擬按照審判監(jiān)督程序提請(qǐng)抗訴、提出抗訴的案件。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第5 8 5條將一般抗訴案件的決定權(quán)賦予檢察長，但是一分院《司法辦案部門權(quán)力清單》將所有抗訴案件基本都納入檢委會(huì)討論決定，體現(xiàn)了對(duì)抗訴意見的重視。如對(duì)第二審程序抗訴案件，支持區(qū)院抗訴的，由檢察長決定；撤回區(qū)院抗訴的，由檢委會(huì)決定；按照審判監(jiān)督程序抗訴案件，不論是直接提出還是提請(qǐng)市院抗訴，均必須經(jīng)過檢委會(huì)決定；本院提起公訴案件需要提出抗訴的，必須經(jīng)過檢委會(huì)決定。（2）終局性并對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益有重大影響的決定，主要是擬作不起訴決定的案件。不起訴決定對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益有重大影響，是刑事訴訟程序的終局性決定，是對(duì)公安機(jī)關(guān)起訴意見的變更，有可能導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)的申請(qǐng)復(fù)議復(fù)核，因而不起訴決定應(yīng)有相當(dāng)高的正式性和權(quán)威性。在基層院權(quán)力清單中一般均由檢察長決定不起訴。但是，分院管轄案件一般可能判處無期徒刑以上刑罰，對(duì)其中的犯罪嫌疑人作不起訴處理，適用法律和政策的準(zhǔn)確性、均衡性要求較高，也要加強(qiáng)對(duì)檢察官行使權(quán)力的監(jiān)督力度。一分院對(duì)不起訴案件，不論絕對(duì)、相對(duì)、存疑三種形式，均納入檢委會(huì)決定范圍。（3）本院辦理的涉及國家安全、外交、社會(huì)穩(wěn)定的案件。（4）下一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議的案件。

（三）檢察官權(quán)力清單配套機(jī)制的協(xié)調(diào)

在檢察官權(quán)力清單的配套機(jī)制中，辦案組織是檢察官行使辦案權(quán)力的主體基礎(chǔ)，案件審核是對(duì)案件質(zhì)量把關(guān)的重要方式，統(tǒng)一應(yīng)用業(yè)務(wù)系統(tǒng)是檢察官行使辦案權(quán)力的技術(shù)支撐，只有三項(xiàng)機(jī)制有機(jī)協(xié)調(diào)配合，才能讓檢察官權(quán)力清單運(yùn)行有序。

1.規(guī)范檢察官的職責(zé)和地位

一是入額檢察官具有擔(dān)任獨(dú)任檢察官的資格。對(duì)檢察官實(shí)行員額制管理是檢察人員分類管理改革的關(guān)鍵部分。2 01 5年本市檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、嚴(yán)格遴選程序，經(jīng)過市級(jí)法官、檢察官遴選委員會(huì)的挑選，將一批業(yè)務(wù)素質(zhì)高、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富、職業(yè)品行評(píng)價(jià)高的檢察人員納入員額管理成為入額檢察官，具有獨(dú)立辦案能力和足夠的辦案經(jīng)驗(yàn)是成為入額檢察官的基本條件?？梢哉f員額制檢察官=檢察辦案精英。①張梁：《司法改革背景下檢察官司法責(zé)任制的構(gòu)建》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。在法律上這些入額檢察官本身也具有檢察員、助理檢察員的職務(wù)。如果入額檢察官還要經(jīng)過本單位的“任命程序”才能成為獨(dú)立辦理案件的獨(dú)任檢察官，則是對(duì)遴選程序公信力的傷害。入額檢察官當(dāng)然具備擔(dān)任獨(dú)任檢察官的資格和能力，無須再經(jīng)過其他的任命。獨(dú)任檢察官是檢察官辦案的一種基本組織形式，主任檢察官之所以要經(jīng)過任命，因其是作為檢察官辦案組負(fù)責(zé)人，有承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的需要。獨(dú)任檢察官這一組織形式應(yīng)根據(jù)案件情況加以適用，不需要任命程序。

二是合理確定檢察官與檢察官助理之間的職責(zé)關(guān)系。檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員，檢察官助理是在檢察官的指導(dǎo)下協(xié)助檢察官行使檢察權(quán)的檢察人員。②尹伊君：《檢察機(jī)關(guān)辦案組織內(nèi)部職權(quán)配置研究》，《人民檢察》2016年第5期。從加強(qiáng)檢察隊(duì)伍培養(yǎng)的角度出發(fā)，檢察官助理是檢察官的預(yù)備隊(duì)，是重要的辦案后備力量，除完成必要的辦案輔助工作之外，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)較為重要的辦案職責(zé)。德國法院組織法第1 4 2條也規(guī)定，檢察官助理可以承擔(dān)地區(qū)檢察官的職責(zé)或者在具體個(gè)案中在檢察官的監(jiān)督下履行檢察官的職責(zé)。為了盡快提升檢察官助理的辦案能力，適應(yīng)入額后的辦案需要，可以將辦案權(quán)力適度下放至特定的檢察官助理。建議經(jīng)檢察長授權(quán)，對(duì)具有助理檢察員法律職務(wù)的檢察官助理授權(quán)行使入額檢察官的大部分司法辦案職權(quán)。在區(qū)院層面，經(jīng)檢察長授權(quán)，具有助理檢察員以上法律職稱的檢察官助理可以行使首次訊問及履行簡(jiǎn)易程序案件的出庭職責(zé)。在分院層面，經(jīng)檢察長授權(quán)，檢察官助理可以在普通案件中行使檢察官的辦案權(quán)力，但是檢察官助理的決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過主任檢察官的審核，而且主任檢察官可以改變檢察官助理的決定。這一舉措可以發(fā)揮助理檢察員隊(duì)伍辦案效能，鍛煉培養(yǎng)檢察官助理，凸顯檢察官助理在辦案組織中的地位和作用，保證檢察工作平穩(wěn)推進(jìn)。

三是明確主任檢察官與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人職責(zé)地位的區(qū)別?？蛇m當(dāng)減少刑檢部門負(fù)責(zé)人的審核職責(zé)。刑檢部門負(fù)責(zé)人對(duì)本部門獨(dú)任檢察官和主任檢察官承辦案件全面進(jìn)行審核，容易造成審核重疊，不利于其作為主任檢察官集中精力辦理重大案件和承擔(dān)部門內(nèi)司法行政管理職責(zé)。對(duì)于不同層級(jí)檢察院而言，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人審核職責(zé)也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別：基層院偵監(jiān)、公訴業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對(duì)檢察官承辦一般案件的審核職責(zé)可以完全取消，分院偵監(jiān)、公訴業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對(duì)檢察官承辦案件的審核職責(zé)可以有限保留；省級(jí)院偵監(jiān)、公訴業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對(duì)檢察官承辦的某類或特定案件的審核職責(zé)可以有針對(duì)性地保留。

2.完善案件承辦確定機(jī)制

檢察官權(quán)力清單中規(guī)定的檢察官權(quán)力從“紙面”上落實(shí)到實(shí)際的辦案活動(dòng)中需要有案件承辦確定機(jī)制的介入。實(shí)踐表明，如果忽視案件承辦確定機(jī)制的必要性和獨(dú)立性，辦案組織就不會(huì)有相對(duì)獨(dú)立的地位，辦案組織與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也不能真正區(qū)別開。

一是全面認(rèn)識(shí)案件承辦確定機(jī)制的意義。案件承辦確定機(jī)制不能簡(jiǎn)單與案管部門的分案“等而視之”。案件承辦確定機(jī)制是《高檢院意見》中規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)對(duì)自身執(zhí)法辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)，也是檢察長實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察活動(dòng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要手段，對(duì)檢察官相對(duì)獨(dú)立依法履行辦案職權(quán)有緊密關(guān)聯(lián)。入額檢察官通過案件承辦確定機(jī)制獲得獨(dú)任檢察官的法律地位，檢察官辦案組及其主任檢察官也是通過該程序才具有相應(yīng)的辦案權(quán)限。案件承辦人的確定在本質(zhì)上屬于檢察長指揮檢察工作的權(quán)力之一，案件管理部門的分案只是案件承辦確定機(jī)制的執(zhí)行環(huán)節(jié)而已。完整意義上的案件承辦確定機(jī)制除了分案，還包括獨(dú)任檢察官、檢察官辦案組的設(shè)置和構(gòu)成、承辦權(quán)的移轉(zhuǎn)、變更、檢察長對(duì)承辦權(quán)的收取等內(nèi)容。因而各單位應(yīng)當(dāng)由檢察長或檢委會(huì)正式發(fā)布專門的案件承辦確定辦法，根據(jù)該辦法確定為案件承辦人的檢察官或者檢察官辦案組，即有權(quán)行使檢察官權(quán)力清單上的相應(yīng)辦案權(quán)力，非經(jīng)正式變更程序不得收回檢察官的承辦權(quán)。

二是規(guī)范案件承辦人的設(shè)置。確定案件承辦人包括兩項(xiàng)前提條件：具體案件和明確的承辦人。因此，設(shè)置完整、人員明確的辦案組織是案件承辦確定機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。各單位在制定本單位案件承辦確定辦法的同時(shí)，要明確本單位基本辦案組織的構(gòu)成，即每個(gè)辦案業(yè)務(wù)部門由哪些獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組構(gòu)成，有哪些專業(yè)化辦案組，如金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、職務(wù)犯罪案件辦案組等，辦案組中的主任檢察官、其他普通檢察官和檢察輔助人員。為了保證檢察官、檢察輔助人員業(yè)務(wù)能力的均衡發(fā)展，還要確定一定時(shí)間后檢察官、檢察輔助人員在各個(gè)辦案組之間的任職輪換，以及作為辦案組內(nèi)檢察官和擔(dān)任獨(dú)任檢察官的任職輪換。

三是案件承辦確定的原則?！陡邫z院意見》將“隨機(jī)分案為主、指定分案為輔”作為案件承辦確定的原則。由電腦軟件系統(tǒng)隨機(jī)分案機(jī)制可以避免人工分案導(dǎo)致案件分配不平衡，也可以防止人工分案影響案件處理結(jié)果。但是，電腦軟件隨機(jī)分配也存在許多不足，如電腦無法識(shí)別案件的工作量、無法識(shí)別案件性質(zhì)落實(shí)專業(yè)化辦案，因而不能將所有案件都交由電腦軟件隨機(jī)分配?！陡邫z院意見》同時(shí)也規(guī)定重大、疑難、復(fù)雜案件可以由檢察長指定承辦人。隨機(jī)分案為主首先不能取消專業(yè)化辦案模式，各單位本身設(shè)置有專業(yè)化辦案組織的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先將特定類型案件分配給專業(yè)化辦案組或者具有專長的獨(dú)任檢察官，而對(duì)于數(shù)量大、相似性高、工作量相對(duì)均等的普通刑事案件，如盜竊、搶劫、交通肇事、毒品、故意傷害等案件，則可以采取隨機(jī)分案的方法。

3.修改完善統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)

統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)是落實(shí)司法責(zé)任制的技術(shù)保障。建議上海市院調(diào)研匯總?cè)袡z察機(jī)關(guān)落實(shí)司法責(zé)任制改革后，在運(yùn)用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)時(shí)遇到的新情況、新問題，適時(shí)向高檢院建議調(diào)整統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的運(yùn)行架構(gòu)和權(quán)力設(shè)置，改變?cè)械摹叭?jí)審批制”職權(quán)運(yùn)行模式，明確區(qū)分審批和審核權(quán)限，實(shí)現(xiàn)辦案決策運(yùn)行的扁平化，讓統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)與檢察官權(quán)力清單相兼容。

一是將檢察官作為辦案流程的核心?，F(xiàn)行統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的基本運(yùn)行框架是“層層審批”，要與檢察官辦案責(zé)任制相適應(yīng)，就要以檢察官為辦案程序的核心。將檢察官直接決定案件的處理結(jié)果作為網(wǎng)上辦案的一般程序，而業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的“審批”變?yōu)椤皩徍恕?，不能直接改變或者否定檢察官的決定，而是只能提出不同意見。

二是區(qū)別對(duì)程序性事項(xiàng)和實(shí)體性決定的審核。對(duì)辦案中的程序性事項(xiàng)和實(shí)體性決定的審核應(yīng)當(dāng)有所不同，并且在業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中有所反映。對(duì)外法律文書、涉案款物的處理在法律上應(yīng)當(dāng)經(jīng)過檢察長的審核才能對(duì)外作出，但是對(duì)這些程序性事項(xiàng)的審核不同于對(duì)案件實(shí)質(zhì)問題處理決定的審核，如對(duì)不批準(zhǔn)逮捕、不起訴等決定的審核。一般僅作形式審查即可達(dá)到防止檢察官濫用權(quán)力的效果，不必對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，因而在業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中可以設(shè)置特殊的程序性審核權(quán)限，加快相關(guān)辦案活動(dòng)的節(jié)奏，避免由于大量程序性問題集中到檢察長審核環(huán)節(jié)，由于等待審核造成案件“積壓”。

三是保留適應(yīng)靈活性。統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的使用是為了保證案件質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化，在此前提下，在辦案流程控制上可以為各地檢察機(jī)關(guān)保留一定的靈活空間。各地檢察機(jī)關(guān)案件數(shù)量、案件類型差異很大，檢察官權(quán)力的配置要隨著案件的具體情況而有所不同，統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)正視并回應(yīng)各地檢察機(jī)關(guān)的靈活需求，在內(nèi)部決定、審核和管理流程上允許各地根據(jù)實(shí)際情況有所調(diào)整，將一些決定權(quán)限下放或者調(diào)整審核主體層級(jí)。

（責(zé)任編輯：丁亞秋）

DF83

A

1674-9502(2017)04-041-14

本文系上海市檢察機(jī)關(guān)2016年重點(diǎn)研究課題《司法責(zé)任制背景下檢察官權(quán)力清單的調(diào)查與思考》的主要成果，課題負(fù)責(zé)人為王光賢，成員包括項(xiàng)谷、張菁、姜偉。