李曉鳳，林佳鵬，龍嘉慧

（深圳大學(xué)心理與社會(huì)學(xué)院，廣東 深圳，518060）

深圳社會(huì)工作立法探究

李曉鳳，林佳鵬，龍嘉慧

（深圳大學(xué)心理與社會(huì)學(xué)院，廣東 深圳，518060）

梳理了“嵌入性發(fā)展模式”下深圳社會(huì)工作職業(yè)化的發(fā)展歷程及困境。深圳應(yīng)率先試點(diǎn)社會(huì)工作立法，以回應(yīng)職業(yè)化中面臨的發(fā)展路徑單一、去專業(yè)化、人才流失等問題。深圳社會(huì)工作立法非常必要，其基本思路是：以政府為主導(dǎo)，由民政局牽頭自上而下推動(dòng)社工師立法；立法過程應(yīng)注重“專家參與和民間參與”并重；以制定社會(huì)工作法為最終目標(biāo)；借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)確立社會(huì)工作法規(guī)基本框架。其形成路徑為：在現(xiàn)行民政法規(guī)基礎(chǔ)上“改立廢”；對(duì)境外社工法規(guī)進(jìn)行移植；對(duì)現(xiàn)有社會(huì)政策進(jìn)行法律化改革。

社會(huì)工作；社會(huì)工作立法；職業(yè)化；深圳社會(huì)工作

社會(huì)工作既是一門專業(yè)，又是一項(xiàng)職業(yè)。在我國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化快速發(fā)展的深圳，社會(huì)工作仍處于半職業(yè)化階段。當(dāng)社會(huì)工作職業(yè)無法完成其職業(yè)化進(jìn)程時(shí)，直接的影響是職業(yè)發(fā)展的空間和功能受限，間接的影響是社工專業(yè)化與人才隊(duì)伍建設(shè)受阻。從世界各地社工職業(yè)化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，在職業(yè)立法相對(duì)完善的國(guó)家和地區(qū)，其社工的職業(yè)化水平也較高。本文基于當(dāng)前深圳社工職業(yè)化的問題與挑戰(zhàn)，探討深圳率先試點(diǎn)社會(huì)工作立法的必要性、基本思路與形成路徑。

一、“嵌入性發(fā)展模式”下深圳社會(huì)工作發(fā)展歷程

2007年9月30日深圳市委通過了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展的意見》及七個(gè)配套文件（簡(jiǎn)稱“1+7”文件），并于10月26日正式印發(fā)，標(biāo)志著深圳社工服務(wù)的起步及深圳社工職業(yè)的確立。

深圳社會(huì)工作發(fā)展采取的是政府購(gòu)買、社會(huì)運(yùn)作的“嵌入性發(fā)展模式”?！扒度胄园l(fā)展模式”指社會(huì)工作作為一項(xiàng)制度是從體制外切入，它將嵌入現(xiàn)有的公共服務(wù)和社會(huì)管理架構(gòu)之中開展專業(yè)服務(wù)，并逐漸成為整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分。由于此種管理架構(gòu)具有很強(qiáng)的行政性、層級(jí)性和自上而下的特點(diǎn)，這與專業(yè)社工發(fā)揮作用的自由空間差異較大，故專業(yè)社會(huì)工作只能在嵌入中推進(jìn)。[1]

筆者以“嵌入性發(fā)展模式”為框架，從三個(gè)方面分析深圳社工職業(yè)化現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其主要有三個(gè)特點(diǎn)。一是人員的嵌入。深圳第一批崗位社工主要嵌入到了工、青、婦、民政等實(shí)際社會(huì)工作系統(tǒng)，社工作為用人單位中的成員，接受用人單位的管理以及工作模式；同時(shí)，還需要保持社工專業(yè)的獨(dú)特性。二是制度的嵌入。在宏觀層面，隨著社會(huì)福利制度的不斷發(fā)展，不少社會(huì)福利制度都囊括了專業(yè)社會(huì)工作內(nèi)容；在微觀層面，社工在政府部門、事業(yè)單位與社區(qū)等環(huán)境中開展專業(yè)服務(wù)，必將受到行政性的工作制度、人力資源管理制度及財(cái)務(wù)制度等的影響。三是服務(wù)的嵌入。這是深圳社工最為強(qiáng)力的嵌入方式。雖然用人單位多年的工作模式和行政性工作內(nèi)容，致使社工面臨較多的行政工作和“去專業(yè)化”的風(fēng)險(xiǎn)，然而在行政性工作中運(yùn)用社工手法時(shí)有發(fā)生，專業(yè)社工在行政壓力下正在尋找自己的發(fā)展空間。

在“嵌入性發(fā)展模式”的推動(dòng)下，深圳社工的發(fā)展可以分為四個(gè)階段。第一階段是試驗(yàn)探索時(shí)期。這一階段包括了政府組織相關(guān)人員赴上海和香港開展相關(guān)調(diào)研，并制定了1+7文件。隨著1+7文件的出臺(tái)，2007年市民政局開始通過政府購(gòu)買服務(wù)的形式，向社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買社工服務(wù)，首批社工分布在全市不同機(jī)關(guān)單位37個(gè)市級(jí)崗位。第二階段是大規(guī)模購(gòu)買時(shí)期。2008年開始，深圳市政府在全市范圍內(nèi)大規(guī)模購(gòu)買社工服務(wù)，新增社工崗位439個(gè)。2009年深圳市出臺(tái)了社工崗位設(shè)置規(guī)定，一方面，通過“一學(xué)校一社工”“一醫(yī)院一社工”等形式對(duì)服務(wù)對(duì)象比較集中的場(chǎng)域統(tǒng)一設(shè)置社工崗位；另一方面，對(duì)分散的特定人群按比例設(shè)置社工崗位，如吸毒人員70∶1，社會(huì)矯正人員70∶1，問題青少年70∶1等。[2]截至2011年，深圳市購(gòu)買社工服務(wù)崗位1 459個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了各領(lǐng)域社工服務(wù)崗位的全覆蓋。第三階段是項(xiàng)目化時(shí)期。隨著社工隊(duì)伍的不斷壯大及服務(wù)崗位覆蓋率的提升，個(gè)別社工機(jī)構(gòu)尋求思路轉(zhuǎn)變，進(jìn)行社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的研發(fā)和創(chuàng)投，社工小型專項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目開始出現(xiàn)。項(xiàng)目化運(yùn)作的風(fēng)潮從社工機(jī)構(gòu)吹向了政府。2010年，深圳市政府決定啟動(dòng)社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目購(gòu)買，社工服務(wù)大規(guī)模向項(xiàng)目化運(yùn)作轉(zhuǎn)移。第四階段是多向發(fā)展時(shí)期。近幾年，深圳市社工機(jī)構(gòu)不斷探索多元化的發(fā)展路徑。多元主體參與的綜合型大項(xiàng)目、社會(huì)企業(yè)、社企合作自營(yíng)項(xiàng)目以及政社企綜合服務(wù)平臺(tái)或項(xiàng)目等創(chuàng)新形式陸續(xù)出現(xiàn)，深圳市社工發(fā)展走向多元化。

經(jīng)過10年的發(fā)展，深圳在社會(huì)組織培育、社會(huì)工作人才建設(shè)以及社工服務(wù)質(zhì)量上成果豐碩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，深圳共有樞紐型社工組織13家，服務(wù)型社工組織142家，持證社工人數(shù)8 304人。同時(shí)，社工服務(wù)已覆蓋全市各區(qū)、街道和社區(qū)，累計(jì)通過1 500個(gè)崗位及近400個(gè)項(xiàng)目以及668家社區(qū)服務(wù)中心，為老年人、殘疾人、青少年、婦女兒童、勞務(wù)工、病患者及家屬、禁毒人士、矯正人士等14個(gè)領(lǐng)域的服務(wù)群體開展專業(yè)社工服務(wù)。[3]

二、深圳社會(huì)工作職業(yè)化的困境

社會(huì)工作的發(fā)展離不開專業(yè)化和職業(yè)化?！奥殬I(yè)化”是指一種職業(yè)逐步形成并被社會(huì)認(rèn)可的過程，具體可表現(xiàn)為一種兼職、免薪的志愿活動(dòng)逐步發(fā)展成為一種專職、受薪的工作。社會(huì)工作職業(yè)化則是指社會(huì)工作被社會(huì)認(rèn)定為一種專門的職業(yè)領(lǐng)域，能夠?qū)崿F(xiàn)專業(yè)理念和價(jià)值并獲得專業(yè)化發(fā)展的過程。[4]換言之，職業(yè)化是連接社會(huì)工作價(jià)值、知識(shí)和技巧于實(shí)踐的重要途徑。從國(guó)際的一般認(rèn)識(shí)來看，職業(yè)化的內(nèi)涵至少包括四個(gè)方面：一是職業(yè)資質(zhì)，二是職業(yè)體能(亦可稱作職業(yè)能力)，三是職業(yè)意識(shí)，四是職業(yè)道德。從目前學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)工作職業(yè)化的定義來看，社會(huì)工作職業(yè)化定義突出了職業(yè)的定位、專業(yè)性和認(rèn)同這幾個(gè)元素。王思斌認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)存在實(shí)際社會(huì)工作和專業(yè)社會(huì)工作兩種性質(zhì)的社會(huì)工作，因此也就存在兩種類型的社會(huì)工作職業(yè)化，即實(shí)際社會(huì)工作者的身份轉(zhuǎn)換型職業(yè)化與社會(huì)工作畢業(yè)生的專業(yè)支持型職業(yè)化。[5]

深圳社會(huì)工作職業(yè)化起步于政府1+7文件對(duì)社會(huì)工作作為一種職業(yè)的確立。隨后，在深圳社會(huì)工作者協(xié)會(huì)落實(shí)1+7文件的要求以及開展社會(huì)工作者培訓(xùn)、注冊(cè)登記和年度復(fù)核和制定行業(yè)規(guī)范等工作的促進(jìn)下，深圳社會(huì)工作的職業(yè)化得到了進(jìn)一步發(fā)展。不僅如此，隨著社工服務(wù)的不斷鋪開，社工的社會(huì)認(rèn)同度得到提升，這也是社會(huì)工作職業(yè)化的重要推動(dòng)力。不能忽視的是，社會(huì)工作協(xié)會(huì)的繼續(xù)教育培訓(xùn)、深圳社工學(xué)院的成立以及全國(guó)各所大學(xué)提供的MSW教育等都為深圳社工繼續(xù)教育、專業(yè)化水平提升、職業(yè)化進(jìn)程促進(jìn)做出了一定的貢獻(xiàn)。

在深圳社會(huì)工作職業(yè)化的歷程中，多方力量在共同助推著深圳社工職業(yè)化發(fā)展。但在“嵌入性發(fā)展模式”下的深圳社工職業(yè)化亦面臨四方面困境。

其一，社工職業(yè)認(rèn)同度不高。專業(yè)社工在深圳的發(fā)展時(shí)間很短，諸多居民對(duì)社工的知曉度和認(rèn)同度較低。其中最為突出的現(xiàn)象是，人們將專業(yè)社會(huì)工作與實(shí)際的社會(huì)工作（如居委會(huì)工作、志愿服務(wù)）相混淆。然而，專業(yè)社會(huì)工作是一門專業(yè)和職業(yè)，是價(jià)值、知識(shí)、技術(shù)的統(tǒng)一，其核心在于協(xié)助服務(wù)對(duì)象解決復(fù)雜的問題，實(shí)現(xiàn)助人自助及促進(jìn)社會(huì)和諧，這是實(shí)際社會(huì)工作不具備的。

其二，行政化與去專業(yè)化的威脅。嵌入性發(fā)展模式帶來的制度、人員、服務(wù)的多重嵌入，使得社工服務(wù)行政化問題嚴(yán)重。在實(shí)際工作中，因法律并未對(duì)社工專業(yè)身份加以認(rèn)定，使社工面對(duì)“多個(gè)行政性婆婆管家”，并與用人單位形成了一種“伙計(jì)關(guān)系”，在此種工作環(huán)境下，用人單位將大量的行政工作強(qiáng)加給社工，導(dǎo)致社工的專業(yè)服務(wù)空間被擠壓，社工專業(yè)化水平難以彰顯，“專業(yè)服務(wù)的不可取代性”逐漸被消解。

其三，社工流失率高，隊(duì)伍穩(wěn)定性不足。數(shù)據(jù)顯示，2015年深圳在崗社工流失共796人，流失率達(dá)18.08%，雖然比2014年的22.2%下降了4.12個(gè)百分點(diǎn)，流失現(xiàn)象有所緩解，但值得注意的是，因社會(huì)工作者整體薪酬水平缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，無法通過薪酬競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)引進(jìn)優(yōu)秀人才提供服務(wù)，加之晉升路徑較少等諸多原因，88%的社工選擇不再?gòu)氖律绻ば袠I(yè)，[6]致使社工行業(yè)呈現(xiàn)出“去專業(yè)化”的職業(yè)危機(jī)。

其四，社工職業(yè)發(fā)展路徑較為局限。深圳社工服務(wù)均由契約型的民辦社工機(jī)構(gòu)提供，政府的社會(huì)工作崗位并未向?qū)I(yè)社工開放，且未將社會(huì)工作者納入事業(yè)編制，致使社工只能在民間機(jī)構(gòu)從業(yè)，無法被納入政府服務(wù)體系的編制中。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)工作民間化及行政事業(yè)編制的多元發(fā)展路徑有助于社會(huì)工作在政府與民間機(jī)構(gòu)之間建立系統(tǒng)的、反應(yīng)靈敏的及整合的服務(wù)體系，有助于提升社會(huì)工作服務(wù)的效率和質(zhì)量。

三、深圳社會(huì)工作立法必要性、思路及路徑探索

(一)深圳社會(huì)工作立法的必要性

法是由國(guó)家制定或認(rèn)可并由國(guó)家強(qiáng)制力來保證實(shí)施的具有普遍效力的規(guī)范性文件。[7]深圳探索先行立法，離不開我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的整體環(huán)境。

自中國(guó)共產(chǎn)黨的十六屆六中全會(huì)以來，我國(guó)社會(huì)工作環(huán)境與人才建設(shè)均得到了迅速發(fā)展。2010年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》將社會(huì)工作人才列為與黨政人才、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才、專業(yè)技術(shù)人才、高技能人才、農(nóng)村實(shí)用人才并列的第六類人才，提出到2020年社會(huì)工作人才總量達(dá)到300萬的發(fā)展目標(biāo)；[8]2012年4月，中共19個(gè)部委和群團(tuán)組織聯(lián)合發(fā)布的《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2011—2020年）》提出，要“進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)工作立法，制定社會(huì)工作專業(yè)人才管理?xiàng)l例”；2015年3月，全國(guó)兩會(huì)上李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中首次提及發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作，表明社會(huì)工作作為社會(huì)建設(shè)的專業(yè)方法被國(guó)家高度重視，社會(huì)工作的發(fā)展將擁有更加寬闊的舞臺(tái)。[9]

目前，我國(guó)雖然沒有一部專門的、統(tǒng)一的針對(duì)專業(yè)社會(huì)工作的法律，但涉及專業(yè)社工的法律已經(jīng)出現(xiàn)。比如，2006年頒布的《社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》首次將社會(huì)工作者納入專業(yè)技術(shù)人員范疇[7]；《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見》《社會(huì)救助暫行辦法》等政策文件，均明確提出要引入社會(huì)工作專業(yè)制度，聘用專業(yè)社會(huì)工作者提供規(guī)范優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。[10]上述宏觀的社會(huì)工作立法相對(duì)完善，也是我國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化制度建設(shè)的重要支撐。

從深圳地方立法的條件看，除1+7文件外，深圳市于2015年8月頒布的《政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)實(shí)施辦法（征求意見稿）》提出要“加快推進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”，并確定了政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的主要領(lǐng)域包括社會(huì)服務(wù)類、基本公共服務(wù)類以及災(zāi)害應(yīng)急救援類，并應(yīng)向婦女兒童、老年人、殘疾人、青少年、特殊群體等重點(diǎn)人群傾斜，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)應(yīng)向衛(wèi)生、教育、司法行政、禁毒、信訪、綜治、養(yǎng)老助殘、救災(zāi)救濟(jì)等重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜。[11]該政策不僅依靠政府大力推動(dòng)以加快社工行業(yè)發(fā)展，也促使社工服務(wù)向多人群、寬領(lǐng)域滲透。另外，深圳同時(shí)出臺(tái)的《深圳市社會(huì)工作者專業(yè)化職業(yè)化實(shí)施辦法（征求意見稿）》，從社會(huì)工作者的職業(yè)評(píng)價(jià)與聘用、登記執(zhí)業(yè)、教育培訓(xùn)、職業(yè)操守、紀(jì)律懲戒以及社工行業(yè)組織的權(quán)利義務(wù)、登記管理、組織保障等方面明確了社會(huì)工作者職業(yè)化的具體操作辦法，有著《社會(huì)工作者條例》的雛形。

因我國(guó)專業(yè)社會(huì)工作法律法規(guī)資源缺乏，致使當(dāng)今諸多領(lǐng)域的社會(huì)工作無法可依，同時(shí)在各領(lǐng)域開展實(shí)際工作時(shí)仍未有清晰的定位。如此，一線社工往往受限于基層行政工作，難以發(fā)揮專業(yè)作用。[7]而深圳作為我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的前沿陣地，先行試點(diǎn)社會(huì)工作立法有其必要性。

第一，確立社會(huì)工作的職業(yè)地位。目前社會(huì)工作職業(yè)知曉度和認(rèn)同度低，居民往往將社工等同于“居委會(huì)大媽”或“義工”，用人單位亦對(duì)社工的職責(zé)不清晰，致使社工在嵌入第二場(chǎng)域提供服務(wù)時(shí)面臨身份尷尬、專業(yè)服務(wù)不易介入等問題。對(duì)此，政府應(yīng)通過立法明確社會(huì)工作的專業(yè)地位、工作范圍、權(quán)責(zé)、崗位設(shè)置等，以增強(qiáng)社會(huì)對(duì)整個(gè)社工職業(yè)的認(rèn)可度。[12]

第二，監(jiān)管社會(huì)工作的服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)前深圳對(duì)社工服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管主要包括市級(jí)評(píng)估、區(qū)域評(píng)估、機(jī)構(gòu)內(nèi)部評(píng)估。上述多元的質(zhì)量監(jiān)管體系為社會(huì)工作如何提升服務(wù)質(zhì)量與成效提供了操作化指引，有助于督促社工提供專業(yè)服務(wù)。但是，這些評(píng)估指標(biāo)較多注重結(jié)果評(píng)估，忽視了對(duì)服務(wù)過程的質(zhì)量把控，導(dǎo)致“為了評(píng)估而評(píng)估的高質(zhì)量”問題的出現(xiàn)，但實(shí)際的服務(wù)質(zhì)量強(qiáng)差人意。為此，政府可通過立法制定社工服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范。

第三，維護(hù)服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益。在助人過程中，社工屬于專業(yè)性技術(shù)人員，掌握較多的資源，服務(wù)對(duì)象則處于相對(duì)被動(dòng)、弱勢(shì)的地位。社工提供服務(wù)時(shí)應(yīng)遵循職業(yè)倫理守則，以服務(wù)對(duì)象利益為先，秉持專業(yè)價(jià)值觀，尤其要堅(jiān)持對(duì)服務(wù)對(duì)象、同事、機(jī)構(gòu)和專業(yè)的操守；而這些專業(yè)倫理與操守可以寫入法律中，以防社工違背倫理守則規(guī)定，從而保護(hù)服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益。

第四，規(guī)范行業(yè)組織運(yùn)作。深圳已有一百余家規(guī)模不等的社工機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行中有較大的自主空間，在人員配置、服務(wù)項(xiàng)目、薪酬待遇、考核晉升、督導(dǎo)培訓(xùn)、財(cái)務(wù)管理等方面存在差異，標(biāo)準(zhǔn)不一，不排除部分機(jī)構(gòu)存在違規(guī)從業(yè)及內(nèi)部管理混亂等現(xiàn)象，因此需要立法予以統(tǒng)一規(guī)范。

(二)深圳社會(huì)工作立法的基本思路

基于深圳社工“嵌入性發(fā)展模式”的獨(dú)特性，深圳社工立法的基本思路可從四個(gè)方面展開。

第一，以政府為主導(dǎo)，由民政局牽頭自上而下推動(dòng)社工師立法。與國(guó)外經(jīng)驗(yàn)不同，“大政府，小社會(huì)”的格局、民間組織欠發(fā)育、NGO文化缺乏等現(xiàn)實(shí)原因，致使我國(guó)尚不具備自下而上、通過社會(huì)壓力或激進(jìn)的社會(huì)行動(dòng)等影響立法決策的歷史條件，這決定了深圳立法主要應(yīng)遵循自上而下、從官方到民間的傳統(tǒng)路徑，即對(duì)政府的路徑依賴。同時(shí)，我國(guó)的社會(huì)工作尚處于發(fā)展的初級(jí)階段，勢(shì)必依靠政府的大力推動(dòng)，才能逐步邁向民間化、自主性的運(yùn)作路徑。

第二，立法過程應(yīng)注重“專家參與和民間參與”并重。立法是一項(xiàng)技術(shù)性非常強(qiáng)的工作，離不開法學(xué)界專家的參與，以保證立法的公平、正當(dāng)、科學(xué)、規(guī)范和可操作。[13]同時(shí)，社會(huì)工作又是專業(yè)的助人活動(dòng)和獨(dú)立的學(xué)科，外行人未必能很好地理解其價(jià)值觀、理論和方法，對(duì)此也需要社會(huì)工作專家的參與。此外，社工服務(wù)又是“與人打交道”的工作，服務(wù)對(duì)象是多樣的、真實(shí)的社會(huì)生活中的人，他們直接接受社工服務(wù)，對(duì)服務(wù)質(zhì)量有優(yōu)先發(fā)言權(quán)，公眾參與必不可少。不僅如此，“服務(wù)對(duì)象參與”也可以避免社工師的立法淹沒在“精英的沙漠化風(fēng)暴”之中。

第三，以制定社會(huì)工作法為最終目標(biāo)。有學(xué)者將世界各地的社工立法分為集中立法、分散立法和附屬立法三大模式。[13]另有學(xué)者從社會(huì)法的角度分析認(rèn)為，社工立法應(yīng)分為主體立法、事業(yè)立法、受助群體利益保護(hù)立法。[8]筆者認(rèn)為，深圳或許可以先制定主體立法的《社會(huì)工作者條例》，但先制定此條例耗時(shí)耗力，又易引起與現(xiàn)行民政法規(guī)的沖突。因此，深圳可將《社會(huì)工作條例》作為優(yōu)先目標(biāo)。

第四，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)確立社會(huì)工作法規(guī)基本框架?！渡钲谏鐣?huì)工作條例》至少應(yīng)涵蓋對(duì)社會(huì)工作者、社工機(jī)構(gòu)及政府作用的明確規(guī)定，包括以下內(nèi)容：第一章是總則，闡明法規(guī)的立法背景、依據(jù)、目的、基本原則、使用范疇和效力等；第二章是社會(huì)工作者，規(guī)定社會(huì)工作者的職業(yè)地位、權(quán)利和義務(wù)；第三章是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，規(guī)范社工機(jī)構(gòu)的具體行為；第四章是政府社會(huì)工作職責(zé)，明確政府在推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展中的角色定位、職責(zé)與措施；第五章是社會(huì)工作行業(yè)協(xié)會(huì)，明確社工行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)、地位、權(quán)利、義務(wù)和角色；第六章是法律責(zé)任，指對(duì)社工、社工機(jī)構(gòu)違反本法規(guī)所做的懲罰；第七章是附則，指其他與法規(guī)相關(guān)的內(nèi)容。[13]

(三)深圳社會(huì)工作立法的形成路徑

結(jié)合學(xué)者及深圳社工發(fā)展本土實(shí)際，筆者給出三種可能的立法路徑。

第一，在現(xiàn)行民政法規(guī)基礎(chǔ)上的“改立廢”。我國(guó)著名社會(huì)學(xué)家雷潔瓊曾將民政工作定義為“中國(guó)特色的社會(huì)工作”，可以說民政工作與社會(huì)工作有著一定的關(guān)聯(lián)。盡管民政法規(guī)屬于行政法范疇，重在調(diào)整各種國(guó)家行政管理活動(dòng)，社會(huì)工作法規(guī)屬于社會(huì)法范疇，重在保障公民社會(huì)權(quán)益，但民政法規(guī)卻為社會(huì)工作立法奠定了較好的基礎(chǔ)。其具體表現(xiàn)為：其一，現(xiàn)行社會(huì)工作以往多由民政部承擔(dān)，民政法規(guī)是開展工作的重要依據(jù)，至今在某些領(lǐng)域仍能滿足社會(huì)工作的需要；其二，民政法規(guī)涉及面廣且分散，通過社會(huì)工作立法有利于統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)有的民政法規(guī)，[15]促進(jìn)民政工作的社工化；其三，民政法規(guī)與社會(huì)工作立法能夠相互補(bǔ)充，深圳民政局可以作為社工立法的主體部門。

第二，對(duì)境外社工法規(guī)的移植。深圳得天獨(dú)厚的地理位置使其能夠借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，深圳社工的起步亦離不開香港的支持，可移植香港（香港目前沒有社工師法但有社工注冊(cè)條例）及其他境外的地方性法律法規(guī)作為立法基礎(chǔ)；不過，在移植境外的法規(guī)時(shí)，應(yīng)考慮兼容性和地區(qū)實(shí)際差異，不能完全照搬，需要加以本土化的整合。

第三，對(duì)現(xiàn)有社會(huì)政策的法律化。社工服務(wù)離不開對(duì)政策的了解和鏈接，社會(huì)政策倡導(dǎo)是社會(huì)工作的間接方法之一。深圳社會(huì)政策涉及救災(zāi)、救助、低保、社區(qū)建設(shè)、老齡服務(wù)、婚姻登記、收養(yǎng)、社會(huì)組織等諸多領(lǐng)域。但部分政策在執(zhí)行過程中往往遭遇阻力，強(qiáng)制力和權(quán)威性較低，而法律化的社會(huì)政策憑借其規(guī)范性、強(qiáng)制力、持久性等特點(diǎn)，能夠成為社會(huì)工作者開展服務(wù)的法理依據(jù)。

總之，隨著我國(guó)“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”戰(zhàn)略部署的推進(jìn)，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化和社會(huì)發(fā)展需求，先行試點(diǎn)社會(huì)工作立法已提上議事日程。而政府的大力支持、社工機(jī)構(gòu)與人才隊(duì)伍的井噴式發(fā)展、社工服務(wù)領(lǐng)域的不斷拓寬與深入、社工職業(yè)化近十年積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)以及與國(guó)際社工界的密切交流與合作等，均為深圳探索社工立法奠定良好基礎(chǔ)。同時(shí)，社會(huì)工作的立法也將有力地回應(yīng)深圳社工職業(yè)化進(jìn)程中的困境與挑戰(zhàn)，推動(dòng)深圳社工邁向跨越式的轉(zhuǎn)變。

王思斌，阮曾媛琪. 和諧社會(huì)建設(shè)背景下中國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展

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(文字編輯：王香麗 責(zé)任校對(duì)：鄒紅)

To explore the Legislation of Social Work in Shenzhen

LI Xiaofeng, LIN Jiapeng, LONG Jiahui
(College of Psychology and Sociology, Shenzhen University, Shenzhen, Guangdong, 518060, China)

This paper sorts out the development process of social work professionalizationin Shenzhen under the "embedded development model", and thinks that Shenzhen should take the lead in experimenting with the social work legislation in order to respond to the problems such as single development path, de-professionalization and the outflow of talent. After all it points out the necessity of the social work legislation whose basic framework is led by the government and initiated by the Civil Affairs Bureau to promote top-down legislation for social workers. The legalization process should pay equal attention to expert and popular participation; the ultimate goal is to formulate Social Work Law, whose basic framework should be established by reference to foreign experience. The formation paths of Shenzhen social work legislation is to reform, establish and abolish current civil law and regulations, transplant foreign law and regulations regarding social workers, and legally reform current social policies.

social work; social work legislation; professionalization; social work in Shenzhen

C916

A

1671–623X(2017)02-0012-05

2016-11-04

李曉鳳(1964— )，女，漢族，教授，博士，碩士生導(dǎo)師；主要研究方向：社會(huì)工作理論與實(shí)務(wù)，女性社會(huì)學(xué)及咨詢心理學(xué)。

李曉鳳，林佳鵬，龍嘉慧. 深圳社會(huì)工作立法探究［J］.社會(huì)工作與管理，2017，17(2)：12-16.