◆李 紅

構建與現代稅收管理相適配的稅務管理組織體系的思考

◆李 紅

新型稅務管理組織體系的構建是稅收管理現代化進程中的重要命題。文章從分析建立與現代稅收管理適配的稅務管理組織體系的必要性入手，歸納了我國現行稅務管理組織體系存在的主要問題。在此基礎上，提出了搭建稅務管理組織體系的總體構想和原則，從明晰職能分工、重塑管理流程、健全監(jiān)督制約、改造組織架構等四個方面提出了構建與現代稅收管理相適配的稅務管理組織體系的具體設想。

現代稅收管理；管理職能；管理流程；監(jiān)督制約；組織機構

一、對現代稅收管理和稅務管理組織體系的基本認識

黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標，就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。這是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求，也是實現社會主義現代化的應有之意。所謂國家現代化，是一個不斷增加新的現代化要素，用現代化要素改造傳統要素和傳統要素不斷現代化的過程。即在國家的經濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設中最大限度擴大生產、創(chuàng)造財富，最大限度利用現代知識、科技、教育、文化和信息要素。它意味著整個社會的變革，各種傳統關系、傳統思維方式、生產方式和生活方式等變得更加“現代”的一種變化。①胡鞍鋼：《中國國家治理現代化的特征與方向》，《國家行政學院學報》，2014年第3期。稅收是國家治理體系的重要組成部分。大力推進稅收治理能力現代化，不斷提高稅收管理水平，是擺在稅務部門面前的一項重大而緊迫的任務。②王 軍：《以科技創(chuàng)新推進稅收管理現代化》，《人民日報》，2013年12月2日。

國際貨幣基金組織（IMF）曾經提出較為完整的現代稅收管理的基本特征：公開透明的稅收法律制度得到準確實施；稅收管理流程持續(xù)改進；組織機構設置科學合理；致力于促進自愿遵從；滿足納稅人日益多元化的需求；信息技術得到有效運用。由此，稅收管理現代化可以概括為稅收管理理念、管理目標、管理方法、管理技術、組織管理等的現代化。黨的十八屆五中全會提出了創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念。國家稅務總局按照國家戰(zhàn)略發(fā)展思路，重新調整完善稅收現代化六大體系，其中在組織管理方面提出：在建立高效清廉的組織體系上，與稅制改革、征管變革、服務優(yōu)化要求相適應，完善組織體系，逐步實現機構設置扁平化、職能配置科學化、運行管理高效化。③王 軍：《踐行五大發(fā)展理念 健全現代稅收制度》，《求是》，2016年第6期?？梢钥闯?，組織體系作為實現稅收現代化的組織保障，必須與稅制征管改革的推進以及納稅服務優(yōu)化的進程相適配。

在國家確立新的發(fā)展理念以及治理體系和治理能力現代化的社會背景下，遵循現代稅收管理的發(fā)展規(guī)律，從稅務管理①稅務管理一般可以理解為稅務機關實現稅收職能的一種管理活動，廣義的稅務管理還包括對稅務干部隊伍的管理，為強化分析針對性，本研究提出的稅務管理組織體系側重于狹義稅務管理角度。視角討論我國稅務組織體系存在的主要問題并加以研究解決，有助于鞏固和提升稅收管理取得的成果，推進我國稅收管理現代化進程。

二、構建與稅收管理現代化相適配的稅務管理組織體系的必要性

（一）社會發(fā)展的客觀需要。稅收管理現代化是國家治理能力和治理體系現代化的有機組成部分。改革開放以來，我國稅收發(fā)展進程中經歷了多次稅收管理改革：20世紀90年代，我國改革開放進入鞏固調整期，在稅收領域全面深入開展稅收征管改革，向現代稅收管理體制邁出了重要一步。進入21世紀，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和發(fā)展，稅收征管改革的探索不斷，如2008年以后，國家稅務總局根據國際通行做法和服務納稅人需要，先后成立了專門的大企業(yè)管理機構和納稅服務機構；2012年的全國征管會議提出了構建以明晰征納雙方權利和義務為前提，以風險管理為導向，以專業(yè)化管理為基礎的現代化稅收征管體系的總體規(guī)劃；2013年以后圍繞十八屆三中全會確立的推進國家治理能力和治理體系現代化的深化改革的總目標，國家稅務總局提出于2020年基本實現稅收現代化；2015年年底，全國范圍內的深化國地稅征管體制改革正式啟動，以服務深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合等為目標，國地稅各層次、全方位、多維度開展合作。不難發(fā)現，這些改革都與我國社會發(fā)展演進密切相關，改革內容大都涉及職能調整、流程再造、征管機構設置等方面。在推進國家治理能力和治理體系現代化的進程中，稅務管理組織體系作為推進稅收管理現代化的組織保障，變革是必然要求。

（二）稅制改革的重要組成。目前正在推進的稅制改革大致歸納為實體改革和程序改革兩部分，實體改革包括個人所得稅、財產稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅等稅種的改革，逐漸延伸并涉及以自然人為主體的納稅體系的構建。程序改革主要是指與實體改革相適配的稅收征管體制改革，包括目前正在深入推進的國地稅征管體制改革。實體的改革將帶來納稅主體屬性、稅制結構的重大變化，對現行的較為封閉的以屬地管理模式為主體，以滿足稅務機關管理需要進行職能和機構設定的稅收管理體制和組織設計模式提出較大挑戰(zhàn)，倒逼稅務機關在稅務組織管理方面做出相應變革和完善。稅收征管體制改革作為十八屆三中全會確定的稅收改革的主要內容，既要積極回應實體改革的挑戰(zhàn)與需求，更要結合我國稅收改革總體規(guī)劃，參考其他國家稅制建設成功做法，做出相應的變革和完善。

（三）政府職能轉變的必然要求。后工業(yè)時代，互聯網為代表的信息技術高速發(fā)展，帶來經濟發(fā)展方式的深刻變革，行政管理體制必須及時調適，做出相應的調整和完善，才能促進社會平穩(wěn)健康發(fā)展。十八屆三中全會明確指出：轉變政府職能必須深化機構改革。優(yōu)化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。十八屆四中全會提出：完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制。要根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。不難看出，十八屆四中全會精神蘊藏著宏大的政府管理體制改革的設計。當前，社會經濟發(fā)展已進入增長放緩、著重結構優(yōu)化的新常態(tài)，社會各界對行政機關職能轉變提出了新要求，稅務機關應積極回應社會和納稅人對政府職能轉變的訴求，對權力配置、流程設置、組織機構設計等做出科學合理規(guī)劃。

三、我國當前稅務管理組織體系存在的主要不足

根據稅務管理組織體系的基本構成以及現代稅收管理的基本特征，以建構兩者之間相互適配、互為推進的稅務管理組織體系為目標，分析我國當前稅務管理組織體系現狀，主要存在以下問題：

（一）稅收管理發(fā)展規(guī)劃系統性不足。雖然稅收現代化的發(fā)展方向已經明確，但是對稅收管理現代化的目標和實現方式，缺少較為明確的規(guī)劃和設定，導致在推進稅收管理現代化進程中，對作為稅制改革支撐的稅務系統組織設計研究不足、重視程度不夠。

（二）稅收管理職能缺乏科學定位。我國稅收管理理論基礎研究相對薄弱，目前實施的基于傳統稅收管理理念制定的《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征收管理法》），偏重于滿足稅務機關管理需求，對稅務機關職責功能的定位與稅收管理現代化的發(fā)展要求不相適配。在實踐方面，稅收征管體制改革需要行政管理體制改革以及社會經濟其他變革協調推進，如何在國家治理格局下，對稅務系統、納稅人及社會第三方權利義務進行清晰界定，亟待規(guī)范和完善。

（三）稅收管理流程亟待優(yōu)化。稅收管理現代化將納稅人視為“客戶”，以實現稅法遵從為目標，要求構建以風險管理為核心的稅收管理流程。我國稅務系統有全國統一的征管業(yè)務規(guī)范，但目前的稅收征管規(guī)范的設定側重于滿足稅收征收管理需要。2015年底以來，各地以落實深化國、地稅征管體制改革方案為契機，不斷拓展國地稅合作廣度深度，稅收管理流程必須適應這種變化做出調整優(yōu)化。此外，互聯網技術的高速發(fā)展，在持續(xù)影響和改變納稅人行為習慣的同時，對現行的“單兵作戰(zhàn)”式的稅收管理流程也提出了改進和完善要求。

（四）稅務組織機構設置不盡合理。我國稅務管理層級較多，有總局、省局、市局、縣（市）局、分局等五個層級。同時，直接從事稅收管理的機構層級低。主要由基層分局（所）面向納稅人實施稅收管理。此外，在組織機構設置方面，大體上屬于職能模式，即按照稅收管理的功能設置稅務管理機構，各層級稅務機關內設管理職能部門大體按稅種設置，并且“上下對口”，呈現出條塊分割明顯的特征。雖然各地稅務機關以國地稅征管體制改革為契機全面開展稅收專業(yè)化改革，但受制于行政管理體制改革沒有整體推進等原因，不能形成整體合力，稅收征管效能有待進一步提升。

四、搭建與現代稅收管理相適配的稅務管理組織體系的構想

（一）總體設想。遵循現代稅收管理的發(fā)展規(guī)律，以滿足納稅人需求為出發(fā)點，以提升稅務管理整體效能和提升納稅人稅法遵從為目標，重塑稅務機關管理職能，優(yōu)化管理流程，合理設置稅務管理機構，建構協調適配、監(jiān)督制約、科學高效的稅務管理組織體系。

（二）基本原則。1.法定。稅務管理組織體系的建構包含機構、職能、流程的調整優(yōu)化，必須以稅收法定原則為前提，遵循法律法規(guī)合理設定稅務機關職責功能、規(guī)范設置業(yè)務流程、推動稅務機構的科學重構，并以改革為契機推動國家相關法律法規(guī)的修訂完善。2.協調。稅務管理組織體系變革內容涉及財稅體制和行政管理體制改革等方面，應圍繞總體設想，結合國地稅征管體制改革、財稅體制改革和行政體制改革等總體規(guī)劃和進程，統籌推進。3.便利。稅務管理組織體系搭建應將便利納稅人辦理涉稅事項作為基本目標，按照中央簡政放權、放管結合的工作指向和要求，優(yōu)化流程設置，提高稅收管理效能。4.監(jiān)督。現代稅收管理的基本特征之一就是體現對公權力的監(jiān)督制約。應著力構建科學合理的監(jiān)督制約體系，既實現對公權力及時、充分監(jiān)督，又充分體現對納稅人權利的保障。

（三）主要內容。1.以稅收征管體制改革為切入點，建立完善、明晰、規(guī)范的職能分工管理系統。圍繞現代稅收管理，充分開發(fā)運用大數據，圍繞推進納稅人自愿遵從和滿足納稅人多元化需求的理念和目標，明晰管理職能?？茖W合理的職能設置分配，是管理流程再造、組織機構變革的基礎和保障。這里的職能主要指稅務機關代表國家在開展稅收管理活動中應被賦予的功能和職責，在宏觀層面，應按照協調便利等原則，合理界定稅務機關和財政部門及其他行政管理主體的職能劃分，切實體現十八屆三中、四中全會的簡政放權、優(yōu)化政府職能等精神和要求。同時，以《稅收征收管理法》及其他相關法律法規(guī)的修訂為契機，對稅務機關、納稅人和其他相關主體的權利義務進行規(guī)范，達到職能優(yōu)化、協作共贏等目標。多層級管理既是我國行政管理體制的基本特征，也是下一步改革和完善的方向。稅務系統應找到與行政管理體制改革的契合點，順應市場經濟條件下政府服務職能擴大化的特征和規(guī)律，逐漸拓展和深化國地稅合作成果，以分類分級差異化稅收管理為主要特征，設置科學合理的層級和準確的職能定位，明確不同層級稅務機關的管理重點，形成上下既相互銜接又各自獨立的管理單位，共同提高稅務管理整體效能；稅務機關內部各職能部門的職責設定，應結合不同層級稅務機關職能定位，對相關業(yè)務部門職能進行分配整合，特別是對基層稅務機關稅源管理、納稅服務、風險管理等部門的管理職能進行科學設定，為流程優(yōu)化和組織機構改進奠定基礎。

2.以稅收專業(yè)化改革和相關改革為契機，推進協同高效的管理流程建設?？茖W合理的流程設計對稅務人員職責的正確履行，稅收職能的充分發(fā)揮以及組織目標的達成起著至關重要的作用，稅務系統管理流程按照管理對象可以劃分為以納稅人為主要對象和以稅務人員為主要對象的兩大流程，具體而言：

對以納稅人為主要對象的管理流程建設，應借力金稅三期全面推開和稅收專業(yè)化改革不斷推進，著力搭建以風險管理為核心的管理流程。大數據時代市場經濟的發(fā)展，催生企業(yè)的組織形式、經營方式日趨多元化，應在明晰管理職能的前提下，分析現行稅收征管業(yè)務規(guī)范與現代稅收管理格局下風險管理要義不相適配的規(guī)定和原因，進一步完善優(yōu)化征管業(yè)務規(guī)范，確立后續(xù)管理關鍵節(jié)點，確定重要崗位和崗位職責，規(guī)范業(yè)務流程，通過流程設置確立風險管理機構在稅務系統的核心地位，使前后臺管理流程統一服從服務于組織目標，逐步實現對納稅人的稅收遵從度進行科學定位以準確適用相應的管理措施，并與納稅人社會信用評價等相結合，凸顯稅收治理在國家治理中的基礎地位。

對以稅務人員為主要對象的管理流程建設，應與國家“放管服”等行政管理職能優(yōu)化的設定相銜接，著力搭建系統集成的管理流程。結合現行稅收管理體制，可以劃分為“上下”（稅務系統各層級之間）和“左右”（稅務機關內部職能部門之間，以及稅務機關與其他相關職能部門）兩個層面的管理流程。具體來說，“上下”管理流程的搭建，應遵循監(jiān)督原則，既體現上級稅務機關對下級稅務機關的管理引導和監(jiān)督制約，又有利于下級稅務機關對上級稅務機關的反饋銜接。圍繞風險管理的總體要求，強化稅收分析職能，推動建立省局以上以稅收分析發(fā)起和市局以下以稅收風險應對為主的管理格局；“左右”管理流程的搭建，應遵循便利和協調原則，通過流程的構建，打破各部門各自為政的格局。同時，以國務院持續(xù)深入推進簡政放權改革為契機，以綜合治稅為抓手，優(yōu)化和拓展相關部門、機構業(yè)務銜接等方面的管理流程。在此進程中，以稅務人員為主要對象的流程應服從服務于以納稅人為主要對象的流程搭建需要，同時將“互聯網+稅務”的管理理念與管理流程的重塑有機融合，充分體現稅收管理現代化對稅務機關的職能定位轉換的要求，努力建構內外貫通、動態(tài)開放的管理流程。

3.以經濟社會發(fā)展變革對稅務管理總體要求為依托，建立健全稅務管理監(jiān)督制約體系。大數據時代，納稅人組織形式和經營方式多元化以及商事制度改革后納稅人數量快速增長的態(tài)勢，對稅務管理提出了全新的挑戰(zhàn)。十八屆六中全會也對新形勢下強化黨內監(jiān)督及社會監(jiān)督提出了明確具體的要求。稅務監(jiān)督作為稅收固有的監(jiān)督職能，其基本的特征就是與稅收征收管理緊密相連。①敖 汀：《試論稅務監(jiān)督》，《遼寧經濟技術學院學報》，2007年第1期。因此，加快建構科學合理的監(jiān)督制約系統，方能有效應對社會經濟發(fā)展對稅收管理提出的要求和挑戰(zhàn)，具體來說，一是健全稅務管理權力的監(jiān)督管理。以稅收法治機構建設為統領，賦予稅收法治機構稅收執(zhí)法管理、監(jiān)督和綜合協調，稅收爭議預防處理、法治意識和能力培育保障等綜合職能。與此同時，科學定位監(jiān)察、巡視等部門職能，減少職責交叉，加強部門間協作，建立科學合理的稅務管理權力運作監(jiān)督體系，推進科學、民主、依法決策。二是整合政策執(zhí)行管理。大數據時代，經濟全球化必然帶來稅收政策復雜化，加大了稅務管理和監(jiān)督的難度，應逐漸改變目前按稅種管理稅收政策的格局，以風險管理需求為核心，以提升管理效能、優(yōu)化納稅服務為目標，在一定程度、范圍內整合稅收政策管理職能，逐漸建成高效順暢的政策執(zhí)行和反饋機制，為征管變革奠定堅實基礎。三是優(yōu)化流程監(jiān)督。以風險管理流程優(yōu)化為支撐，根據不同層級管理、執(zhí)法部門和崗位的權力、職責清單，確立權力監(jiān)督的關鍵節(jié)點和相應的監(jiān)督方式，并依托金稅三期全國推廣的有利條件，將風險管理的節(jié)點、條件和應對方式嵌入金稅三期和相關管理軟件中，不斷強化內控機制建設，進一步完善稅務風險監(jiān)督體系。

4.以行政體制改革為助推器，推進稅務組織機構變革取得新突破。稅務組織管理體系的變革成果主要體現在稅務機構的調整和優(yōu)化。彼得·德魯克曾指出：組織的目的是解放和動員人的能力，而不是取得和諧、對稱的一致。稅務系統應積極回應社會主義市場經濟發(fā)展對稅務系統職能轉變的新要求，以行政體制改革逐步推進為契機，結合不同層級稅務機關職能定位，突破“職責同構”的約束，逐漸建立完善與納稅人模式結合的稅務組織機構模式。結合我國國情，可采取做實縣局、虛化市局、做優(yōu)省局、做強總局的總體思路開展。

一是做實縣局。稅務系統職能轉變以及管理流程優(yōu)化通過納稅人需求的傳導機制，都最先體現在縣級稅務機關。因此，這是組織機構變革的基礎，也是組織機構變革中最重要的一環(huán)。應按照滿足風險管理和強化縣局對稅務管理局指導的原則，壓縮縣（市、區(qū)）稅務機關非管理部門、整合相關管理職能部門，在數據大集中的基礎上，以實現納稅人滿意和提升納稅遵從為基本出發(fā)點，按照分類分級管理的原則，推進稅務管理（分）局進一步減并，發(fā)揮管理的規(guī)模優(yōu)勢，將行政管理資源在縣（市）區(qū)局和分局（所）之間合理配置，漸次實行扁平化管理，提高管理效能。

二是虛化市局。基于互聯網時代數據整合、信息共享的特征，市級稅務機關的組織架構應體現逐漸弱化其職能的趨勢。以強化分析、規(guī)范管理為目標，設置風險管理機構，并以此整合各稅種管理部門。以應對納稅人救濟和提供優(yōu)質服務為目標，保留政策法規(guī)部門和納稅服務部門。凸顯監(jiān)督制約綜合功能，將涉及巡視、審計、監(jiān)察等職能進行整合，設置獨立的綜合監(jiān)督機構，有效實施綜合監(jiān)督；推進大企業(yè)管理機構實體化。

三是優(yōu)化省局。省一級稅務機關作為總局與縣市局溝通的中心環(huán)節(jié)，組織機構應進一步優(yōu)化，以規(guī)范優(yōu)化納稅人服務功能為導向，不斷加強納稅服務機構和數據信息中心機構一體化建設；按照提升稅收遵從和納稅人滿意度兩個基本目標設置專門的風險管理組織機構，實現風險管理的“中樞”功能；優(yōu)化大企業(yè)和國際稅收管理部門的設置，推動開展稅種管理部門的減并整合；加強稅務稽查機構集約化建設，按區(qū)域、類別等整合市級稽查機構。同時，以國家產業(yè)布局調整為契機，推動稅收區(qū)域合作不斷升級，深入開展與京津冀一體化等產業(yè)集聚區(qū)設立相匹配的區(qū)域稅收合作，并以互聯網、大數據為支撐，探索按大區(qū)（經濟帶）虛擬設置稅務機關，使“服務深度融合，執(zhí)法適度整合，信息高度聚合”在區(qū)域合作中充分發(fā)揮作用。

四是做強總局。總局層面組織設計應充分體現行政管理體制改革、財稅體制改革和其他相關改革的綜合要求，加強政策法規(guī)、收入規(guī)劃、納稅服務等與財政及其他政府職能部門、社會組織團體銜接的內設機構的開放性建設，在持續(xù)推進國地稅廣泛深入合作的基礎上，最大程度降低征納成本、充分發(fā)揮社會管理整體效能。

[1]斯蒂芬.P.羅賓斯，瑪麗.庫爾特.管理學[M].李原，孫健敏，黃小勇譯.北京：中國人民大學出版社,2012.

[2]朱光磊.現代政府理論[M].北京：高等教育出版社,2008.

[3]朱光磊.當代中國政府過程[M].天津：天津人民出版社,2008.

[4]解學智，張志勇.世界稅制現狀與趨勢[M].北京：中國稅務出版社,2014.

（責任編輯：啟明）

F812.423

A

2095-1280(2017)02-0001-05

李 紅，女，河南省南陽高新區(qū)國家稅務局干部,首批全國稅務領軍人才培養(yǎng)研修班學員。