◆張 銳

國地稅合作實踐探索與理論思考

◆張 銳

中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，將國地稅合作推向了前所未有的高度，隨著營改增等稅制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，國地稅合作的科學(xué)性和重要性日益凸顯。文章從青島市國地稅合作實踐出發(fā)，分析了國地稅合作的現(xiàn)狀及開展深層合作的制約因素，并提出了國地稅深度合作的對策。

國地稅合作；征管體制；合作規(guī)范

推進(jìn)國地稅合作是一項事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收現(xiàn)代化、納稅人權(quán)益等多方面的長期的系統(tǒng)工程。自1994年國稅、地稅機構(gòu)分設(shè)以來，為倡導(dǎo)和推動國地稅合作，國家稅務(wù)總局在不同時期出臺了多個指導(dǎo)性文件，特別是2015年6月以后相繼推出了《國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局合作工作規(guī)范》（以下簡稱《合作規(guī)范》）1.0版、2.0版和3.0版，通過頂層設(shè)計、統(tǒng)籌謀劃、統(tǒng)一規(guī)范，有序地推進(jìn)了國地稅合作的進(jìn)程，不斷取得新的成效。中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《改革方案》），提出到2020年建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代稅收征管體制，進(jìn)一步將稅收征管體制改革上升到國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度來加以實施。

一、青島市國地稅合作的實踐探索

青島市國地稅合作由來已久，自2004年起，就在稅收征管、納稅服務(wù)、信息共享、信用管理等多個領(lǐng)域進(jìn)行合作，迄今為止，已建立起以信息共享為基礎(chǔ)，優(yōu)化納稅服務(wù)、提高征管效能和規(guī)范稅收執(zhí)法為重點的國地稅合作常態(tài)化機制，在43項具體業(yè)務(wù)方面進(jìn)行實質(zhì)性合作，并取得了顯著成效，實現(xiàn)了1+1＞2的積極效應(yīng)。特別是《合作規(guī)范》1.0版試行以來，青島市國稅局、地稅局協(xié)同貫徹落實，取得了較好效果，并得到總局和青島市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)多次表揚性批示，同時，也在總局績效考核中獲得了優(yōu)秀等級。

（一）《合作規(guī)范》與《改革方案》融合實施，同步推進(jìn)

《改革方案》明確了深化國稅、地稅征管體制改革6方面31類的改革事項，而總局據(jù)此制定的96條具體措施中有30多條都需要國稅局與地稅局協(xié)同完成；《合作規(guī)范》2.0版44個合作事項中，有20多個事項都在總局的96條措施中專門提及；《合作規(guī)范》3.0版，保留了2.0版全部44個合作事項，并重點修訂了其中13個合作事項，同時，新增了7個合作事項，合作事項總數(shù)為51個，這表明《改革方案》與《合作規(guī)范》具有很高的契合度。

為此，青島市政府專門成立領(lǐng)導(dǎo)小組，分管副市長任市深化國稅、地稅征管體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長，市財政局、法院、公安局等30家職能部門的分管領(lǐng)導(dǎo)為領(lǐng)導(dǎo)小組成員。在此基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)小組召開了落實《改革方案》和《合作規(guī)范》的專題會議，全面解讀工作要求，進(jìn)一步凝聚了改革共識。其后，青島市國稅局和地稅局聯(lián)合成立了具體工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，分別對國、地稅征管體制改革具體措施以及合作事項進(jìn)行逐項研究，并制定了落實方案。

（二）聯(lián)合辦稅，統(tǒng)籌推進(jìn)

“服務(wù)深度融合”部分的17個合作事項可分為辦稅服務(wù)、宣傳咨詢和權(quán)益維護(hù)3大類。其中，對于辦稅服務(wù)的8個合作事項，從大廳辦稅、網(wǎng)上辦稅、移動辦稅三個層面同時發(fā)力，形成了國地稅聯(lián)合辦稅的三條業(yè)務(wù)線。

1.網(wǎng)絡(luò)互連，推動大廳辦稅合作

大廳辦稅5個相關(guān)合作事項的難點是國、地稅軟件如何同時運行在同一個辦稅廳。為此，青島市稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用新的技術(shù)打通了國、地稅兩家業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)和征管系統(tǒng)，讓納稅人做到“進(jìn)一家門、辦兩家事”。

一是網(wǎng)絡(luò)直連，實現(xiàn)“用一根網(wǎng)線，訪問兩家網(wǎng)絡(luò)”。在保證網(wǎng)絡(luò)安全的基礎(chǔ)上，搭建網(wǎng)絡(luò)橋梁，雙方可分別訪問對方業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的即時傳遞和共享。

二是系統(tǒng)互通，運用“同一臺機器，操作兩家系統(tǒng)”。在國、地稅網(wǎng)絡(luò)直連的基礎(chǔ)上，搭建了青島市國地稅合作平臺，將青島市國稅局的“綜合征管軟件”與地稅局的“大集中征管軟件”整合到同一臺計算機上，國稅局、地稅局的工作人員可以分別登錄對方的征管系統(tǒng)，操作辦理對方的征管業(yè)務(wù)。

三是窗口互設(shè)，做到“在一個大廳，辦理兩家業(yè)務(wù)”。通過窗口互設(shè)，歸并了業(yè)務(wù)流程。如在國稅局辦稅廳開設(shè)多個地稅服務(wù)窗口，可以同時辦理地稅的業(yè)務(wù)。

2016年，進(jìn)一步打造了全面融合的辦稅服務(wù)廳。實現(xiàn)了“進(jìn)一家門、抽一次號以及一站咨詢、一窗代開、一窗通辦、一機通用、一廳服務(wù)”的全面融合新模式。

2.CA互認(rèn)，推動網(wǎng)上辦稅合作

網(wǎng)上辦稅3個相關(guān)合作事項是《合作規(guī)范》新增事項，是實施“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動計劃的重要內(nèi)容，其難點在于如何在國、地稅兩套網(wǎng)上辦稅體系中應(yīng)用同一CA。對此，青島市稅務(wù)系統(tǒng)聯(lián)合解決了CA互認(rèn)的技術(shù)和管理問題，同時，還推動市政府統(tǒng)籌市直單位共用同一CA，讓納稅人“用一個證、辦多家事”。

免費提供CA。前期，數(shù)字證書公司主要采取與聯(lián)通公司、移動公司和商業(yè)銀行合作的方式發(fā)放CA，只要納稅人滿足一定的通信套餐或銀行賬戶條件就可以免費獲得CA。后經(jīng)稅務(wù)部門與數(shù)字證書公司商談，達(dá)成了無條件免費發(fā)放CA的協(xié)議，大大加快了CA在納稅人中的推廣速度。

CA互認(rèn)對國地稅聯(lián)合網(wǎng)上辦稅的無紙化提供了可能，目前，納稅人可以使用同一數(shù)字證書在國稅網(wǎng)站和地稅網(wǎng)站辦理21項無紙化涉稅業(yè)務(wù)。

3.軟件共用，實現(xiàn)移動辦稅合作

移動互聯(lián)是新一代的互聯(lián)網(wǎng)，其發(fā)展速度遠(yuǎn)超PC互聯(lián)。因此，青島市國稅局、地稅局在《合作規(guī)范》44個合作事項之外又創(chuàng)建了移動辦稅合作，讓納稅人做到“指尖一動即可輕松辦理兩家事”。

統(tǒng)一APP軟件。納稅人通過下載一個移動辦稅APP軟件，安裝注冊一次，即可使用國、地稅統(tǒng)一的移動辦稅APP中所有功能。同時，將國、地稅業(yè)務(wù)統(tǒng)一分布到各功能模塊中，從而方便了納稅人一體化使用。

通過國、地稅聯(lián)合提供移動辦稅服務(wù),讓更多的納稅人得到了益處，目前已有12萬戶納稅人注冊成為基本用戶群，功能涵蓋國稅和地稅的政策資訊、咨詢服務(wù)、辦稅幫助、納稅申報、預(yù)約辦理、私人訂制、涉稅查詢、涉稅提醒、納稅學(xué)堂等九大板塊內(nèi)容，不僅創(chuàng)建了移動辦稅平臺，而且也實現(xiàn)了聯(lián)合宣傳、輔導(dǎo)、共建熱線、為大企業(yè)提供個性化服務(wù)等功能。

（三）深度合作，攻堅克難，層層推進(jìn)

1.首創(chuàng)與公安聯(lián)合辦案新機制

2016年3月29日，青島市國稅局、地稅局和省公安廳、市公安局聯(lián)合舉行建立稅警合作機制聯(lián)席會議暨“公安派駐國、地稅辦公室”揭牌儀式，開創(chuàng)了青島市“國稅+地稅+公安”深度合作的新格局，標(biāo)志著青島市國稅、地稅、公安三方在聯(lián)手打擊涉稅犯罪方面實現(xiàn)了新突破、開啟了新征程。

2.激活信息資源的聚合效應(yīng)

青島市國、地稅信息互通已由原來的按需、定期交換數(shù)據(jù)，成功地提升為目前的按照信息交換內(nèi)容不設(shè)障礙、信息更新頻度完全實時、信息應(yīng)用最大化共享，并在國稅數(shù)據(jù)中心建立了國、地稅統(tǒng)一的數(shù)據(jù)倉庫，通過復(fù)制軟件實現(xiàn)了國、地稅數(shù)據(jù)的實時集中，同時對集中的數(shù)據(jù)進(jìn)行加工整理和融合，形成國地稅統(tǒng)一的業(yè)務(wù)主題模型，為國地稅聯(lián)合開展信用等級評價、注銷、納稅評估、稽查、簡化納稅人報表報送等工作提供了保障。

3.共建“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)黨建”平臺

雙方共同合作開發(fā)“青島稅務(wù)黨建”微信公眾平臺，拓展黨建交流信息渠道，宣傳黨的路線方針政策，及時了解社情民意。同時，加強國地稅黨建文化、廉政文化、稅務(wù)文化等基地建設(shè)，定期聯(lián)合組織干部職工到文化基地參觀學(xué)習(xí)，提升修養(yǎng)、提振精神。

二、國地稅深度合作的制約因素分析

（一）部分人員思想不到位

由于受管理體制、考核機制、部門利益和現(xiàn)實條件等因素影響，各級稅務(wù)機關(guān)對國地稅合作的必要性、重要性的認(rèn)識還沒有達(dá)到高度的統(tǒng)一。主要表現(xiàn)在牽頭部門合作意識較強，配合部門合作意識較弱；利于本部門工作的合作積極性較高，其他工作合作力度不大等。究其原因除了對國地稅合作的重要意義認(rèn)識不到位、主觀愿望不迫切外，還有就是缺乏大局意識。

（二）相關(guān)法律不完善

執(zhí)法適度整合是建立在依法治稅層面上的，因此，合作不能突破法律邊界。然而，事實上在國地稅聯(lián)合執(zhí)法方面缺乏實操性強的涉及法律風(fēng)險層面的合作工作制度。由于國稅部門和地稅部門是兩個不同的執(zhí)法主體，執(zhí)法的側(cè)重點不一樣，管轄的稅種也不一樣，在文書和程序方面也都存在著一定的法律障礙，形式上的聯(lián)合難以實現(xiàn)實質(zhì)意義上的便捷、高效和減負(fù)。

（三）機制和制度不完備

在實際工作中，許多的合作事項涉及兩個機構(gòu)的征管流程、部門職責(zé)和工作文書的優(yōu)化和整合。由于缺少健全的實操性強的合作制度或保障性制度機制，在合作中難免會產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致執(zhí)行方式松散化、工作內(nèi)容碎片化。

一是基層國稅、地稅的征管機構(gòu)不一致，國地稅合作運行不順暢。當(dāng)前，省級國、地稅部門的設(shè)置基本對等，而地市與縣級國、地稅部門設(shè)置有較大的差異，即使設(shè)立了對等的部門，部門職責(zé)也不盡相同。此外，重點稅源企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一樣，也阻礙了風(fēng)險管理的合作程度。

二是國、地稅部門單一征收各自管理的稅種制度安排，造成稅款流失。如國稅局代開個人增值稅發(fā)票時，原來只征收增值稅，現(xiàn)在的做法是代征城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加等或向地稅局反饋相關(guān)信息，但仍然沒有考慮代扣個人所得稅問題。以城市維護(hù)建設(shè)稅為例，增值稅是地稅部門征收城市維護(hù)建設(shè)稅的計稅依據(jù)，可地稅部門在納稅檢查時卻無權(quán)查證增值稅數(shù)額。

三是合作工作機制缺乏職能化的支撐和監(jiān)督。雖然制定了合作方案、明確了合作項目和責(zé)任分工，但相關(guān)內(nèi)容還沒有納入責(zé)任監(jiān)督和績效考評機制中，因此，合作效果難以保證和衡量。

（四）信息障礙仍存在

由于國、地稅之間信息化建設(shè)程度不同，信息交換與共享平臺不一致，數(shù)據(jù)處理能力和方式以及征管軟件差異等問題的存在，一定程度上制約了雙方對彼此信息的分享和利用，進(jìn)而制約了稅收業(yè)務(wù)上的深度合作。

（五）新技術(shù)應(yīng)用不夠

一是國、地稅門戶網(wǎng)站不統(tǒng)一，內(nèi)容更新不及時，從納稅人側(cè)考慮，針對涉及國、地稅業(yè)務(wù)事項的查詢搜索很不方便。

二是尚未形成全國統(tǒng)一規(guī)范的國地稅合作平臺。當(dāng)前金稅三期系統(tǒng)中國地稅合作平臺開發(fā)和應(yīng)用的事項較少，僅僅限于聯(lián)合稅務(wù)登記、共享涉稅信息等，既沒有很好地結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”擴展到《合作規(guī)范》中涉及的信息化支撐的事項范圍，也沒有在全國范圍內(nèi)形成諸如稅收征管規(guī)范、納稅服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)化的運行模式。

（六）合作領(lǐng)域待挖掘

受制于信息技術(shù)、制度機制、機構(gòu)設(shè)置、資金人力等因素，國地稅合作的廣度、深度、力度還有待于進(jìn)一步加強。主要體現(xiàn)在“三多三少”，即針對納稅人事項合作多，針對稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部事項少；服務(wù)層面多，執(zhí)法層面少；基礎(chǔ)業(yè)務(wù)層面多，綜合管理層面少。如聯(lián)合稅務(wù)登記、納稅信用評價方面的合作做得好，而在涉及稽查、評估、協(xié)同制訂稅收風(fēng)險管理年度合作計劃等相關(guān)環(huán)節(jié)上難以達(dá)成共識。

三、國地稅深度合作的對策

（一）發(fā)揮地方政府主導(dǎo)作用，創(chuàng)建深度合作的共治格局

推進(jìn)國地稅深度合作，尤其是“深水區(qū)”觸及多方利益的合作，如聯(lián)合采集第三方信息、跨區(qū)域稅收協(xié)作等，必須爭取到地方政府的支持，并充分發(fā)揮其在合作工作中的主導(dǎo)作用，才能為國地稅深度合作提供必要的人財物保障。此外，積極服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，以實際行動爭取地方政府優(yōu)秀考評成績也是稅務(wù)系統(tǒng)的責(zé)任。

（二）同步推進(jìn)征管體制改革，規(guī)范征管職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置

現(xiàn)行征管體制下，國、地稅職能界定重疊，職責(zé)分工交叉。因此，應(yīng)合理劃分國、地稅征管職責(zé),改變一個稅種兩家都管的現(xiàn)象。營改增后，流轉(zhuǎn)稅已基本由國稅征收，因此企業(yè)所得稅應(yīng)全部由國稅征收，對其稅收收入實行中央與地方同源分成共享。同時，與之相配套的是要充分考慮國、地稅資源的合理配置，保證業(yè)務(wù)增減、機構(gòu)設(shè)置要與人財物等資源配備相適應(yīng)。此外，雙方的機構(gòu)設(shè)置和部門職責(zé)方面也應(yīng)趨同，減少差異，這樣才有利于雙方深度合作。

（三）梳理并固化合作事項制度，建立國地稅合作長效機制

梳理當(dāng)前合作事項，對已經(jīng)成熟的合作事項，從雙方合作配合的責(zé)任部門、合作內(nèi)容、工作方法與手段、工作程序以及問題解決機制等方面予以明確，形成健全、科學(xué)、規(guī)范的合作管理制度和工作流程體系，從而建立起國地稅合作工作的長效機制。

（四）加快應(yīng)用新技術(shù)，實現(xiàn)國地稅信息共享和增值利用

一是共建實體辦稅服務(wù)廳。運用互聯(lián)網(wǎng)思維，在辦稅服務(wù)廳內(nèi)設(shè)立國地稅綜合服務(wù)窗口，統(tǒng)一名稱設(shè)置、人員管理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施配置和使用，通過國稅、地稅雙系統(tǒng)運行模式，將一人雙機、前臺一家受理、后臺分別處理以及限時辦結(jié)反饋落到實處。

二是共建電子稅務(wù)局。統(tǒng)一門戶網(wǎng)站，秉承以納稅人為中心的理念，注重客戶體驗設(shè)計，讓納稅人在同一網(wǎng)站、同一入口既可以辦理國稅業(yè)務(wù)也可以辦理地稅業(yè)務(wù)，共同打造標(biāo)識統(tǒng)一、流程統(tǒng)一、操作統(tǒng)一的“電子稅務(wù)局”。同時，網(wǎng)站配備在線客服和智能化客服，使用推薦式搜索引擎。運用大數(shù)據(jù)思維，量化統(tǒng)計、分析納稅人行為習(xí)慣，做好納稅服務(wù)。并通過網(wǎng)上和實體辦稅服務(wù)廳線上線下、互聯(lián)互通的方式實現(xiàn)同城通辦。

三是依托和完善金稅三期信息管理系統(tǒng)，為國、地稅兩個系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通提供技術(shù)支持，實現(xiàn)納稅人戶籍資料等內(nèi)部信息和收集的外部信息完全共享。完善金稅三期系統(tǒng)中國地稅合作的模塊與功能，搭建快捷、好用的國地稅合作平臺。

四是大力實施“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”的行動計劃。通過共享12366資源和熱線平臺設(shè)備、共建熱線服務(wù)場所、共同培訓(xùn)12366服務(wù)人員等方式，聯(lián)合開通省級12366納稅服務(wù)熱線，統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一咨詢解答，暢通納稅人稅務(wù)咨詢、服務(wù)投訴渠道。

（五）培養(yǎng)國、地稅業(yè)務(wù)復(fù)合型人才是深度合作的基礎(chǔ)

加強人力資源管理和儲備，培訓(xùn)和培養(yǎng)精通國、地稅業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才。加大國、地稅干部交流的力度，注重對中青年干部的全面鍛煉和培養(yǎng)，用制度來保證每年選派一定數(shù)量的稅務(wù)干部相互掛職，通過交流互動，將彼此的先進(jìn)經(jīng)驗融合本職工作并加以改進(jìn)創(chuàng)新，為深化合作提供新思路、新方法，為創(chuàng)新合作找準(zhǔn)關(guān)鍵點、結(jié)合點，努力成長為國、地稅業(yè)務(wù)都精通的綜合型稅務(wù)干部，為推進(jìn)國地稅合作提供人才儲備。

（六）建立績效考評機制

通過對各地、各層級稅務(wù)機關(guān)合作事項進(jìn)行目標(biāo)考核的方式，促進(jìn)和推動合作事項真正落地并規(guī)范運行。因此，必須完善績效管理體系，提高國地稅合作工作考評的分值，必要時可以考慮進(jìn)行專項考評。

（責(zé)任編輯：東方源）

F812.423

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2095-1280(2017)02-0020-05

張 銳，男，青島市國家稅務(wù)局副局長。