項(xiàng) 谷

新形勢(shì)下人民監(jiān)督員制度深化改革及其路徑選擇
——以上海市人民檢察院某分院為例

項(xiàng) 谷

人民監(jiān)督員制度是為加強(qiáng)對(duì)人民檢察院辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣ぷ鞯谋O(jiān)督而探索建立的一項(xiàng)重要制度。實(shí)踐中存在監(jiān)督內(nèi)容重心失衡、監(jiān)督案件數(shù)量持續(xù)下降、監(jiān)督對(duì)象范圍狹窄、監(jiān)督知情權(quán)保障尚不充分以及監(jiān)督意見(jiàn)和效力剛性不足等問(wèn)題。為此，有必要堅(jiān)持“監(jiān)督案件與監(jiān)督情形并重”的理念，更加突出對(duì)違法情形的監(jiān)督，將普通刑事案件納入監(jiān)督范圍。建立監(jiān)督事項(xiàng)告知機(jī)制和聽(tīng)庭評(píng)議機(jī)制，暢通受理渠道，努力擴(kuò)大監(jiān)督案源。規(guī)范閱卷程序和會(huì)見(jiàn)程序，著力保障監(jiān)督知情權(quán)。增強(qiáng)監(jiān)督意見(jiàn)的程序剛性，完善復(fù)議程序，切實(shí)強(qiáng)化監(jiān)督效果。

人民監(jiān)督員制度；實(shí)踐探索；深化改革；路徑選擇；監(jiān)督知情權(quán)

作者：項(xiàng)谷，上海市人民檢察院第一分院研究室主任，全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專(zhuān)家。

人民監(jiān)督員制度是為加強(qiáng)對(duì)人民檢察院辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣ぷ鞯谋O(jiān)督而探索建立的一項(xiàng)重大制度，是人民群眾有序參與、監(jiān)督司法的直接形式。人民監(jiān)督員制度自2003年8月實(shí)施以來(lái)，先后經(jīng)歷了全面試點(diǎn)、全面推行和全面深化等三個(gè)階段，長(zhǎng)期的改革實(shí)踐充分證明，人民監(jiān)督員制度對(duì)于健全檢察權(quán)運(yùn)行的外部監(jiān)督制約機(jī)制、規(guī)范司法行為、促進(jìn)司法公正、提升司法公信力發(fā)揮了重要作用。中央高度重視人民監(jiān)督員制度改革工作，黨的十八屆三中、四中全會(huì)相繼提出要廣泛實(shí)行并不斷完善人民監(jiān)督員制度，2015年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議審議通過(guò)了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》。2016年7月，司法部會(huì)同最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《人民監(jiān)督員管理辦法》，由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任管理人民監(jiān)督員，實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員選任管理外部化。同時(shí)，最高檢印發(fā)《人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），增加了人民監(jiān)督員的監(jiān)督情形，完善了監(jiān)督工作程序，由此在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)全面深化人民監(jiān)督員制度的改革工作。本文在認(rèn)真總結(jié)上海市人民檢察院某分院轄區(qū)人民監(jiān)督員制度改革實(shí)踐基礎(chǔ)上，深入分析人民監(jiān)督員制度面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，立足檢察機(jī)關(guān)的改革任務(wù)，聚焦人民監(jiān)督員制度中的監(jiān)督范圍、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督程序、知情權(quán)保障等方面，研究提出深化改革的對(duì)策思考。

一、人民監(jiān)督員制度的實(shí)踐探索

（一）上海市人民檢察院某分院轄區(qū)人民監(jiān)督員制度實(shí)施情況及其特點(diǎn)

上海市檢察機(jī)關(guān)的人民監(jiān)督員制度探索實(shí)踐一直走在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)的前列。上海市人民檢察院某分院早在2004年9月就啟動(dòng)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作，按照上海市人民檢察院的統(tǒng)一部署，在本轄區(qū)推行“統(tǒng)一選任、分級(jí)管理、下管一級(jí)監(jiān)督”的工作模式，①?gòu)?003年9月起，上海市檢察院率先在A、B兩個(gè)區(qū)檢察院試點(diǎn)“同級(jí)選任、同級(jí)監(jiān)督”的全國(guó)工作模式，2004年9月起，市院又在全國(guó)率先試行“統(tǒng)一選任、分級(jí)管理、下管一級(jí)監(jiān)督”的工作模式。即“統(tǒng)一選任”是指由市院統(tǒng)一選任人民監(jiān)督員，在市院、各分院分別建立人民監(jiān)督員隊(duì)伍，統(tǒng)一以上海市檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員的身份履行監(jiān)督職責(zé)；“分級(jí)管理”是指市院、各分院分別設(shè)立人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)，對(duì)人民監(jiān)督員隊(duì)伍實(shí)施管理；“下管一級(jí)監(jiān)督”是指分院人民監(jiān)督員負(fù)責(zé)監(jiān)督本轄區(qū)基層檢察院查辦的職務(wù)犯罪案件，上海市人民檢察院人民監(jiān)督員隊(duì)伍負(fù)責(zé)監(jiān)督各分院查辦的職務(wù)犯罪案件。從2004年9月全面試點(diǎn)以來(lái)至

016年7月全面推行階段，上海市人民檢察院某分院組織人民監(jiān)督員監(jiān)督本轄區(qū)基層檢察院提請(qǐng)的各類(lèi)案件共計(jì)175件，上海市人民檢察院某分院也提請(qǐng)市院人民監(jiān)督員監(jiān)督本院辦理的各類(lèi)案件共計(jì)12件。本轄區(qū)人民監(jiān)督員制度實(shí)施工作呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.監(jiān)督案件數(shù)量全市占比較高。在全面試點(diǎn)階段（2004年9月至2010年10月）共監(jiān)督各類(lèi)案件89件，占全市同期監(jiān)督案件311件的29%，年均監(jiān)督案件15件；在全面推行階段（2010年11月至2016年7月）共監(jiān)督各類(lèi)案件86件，占全市同期監(jiān)督案件187件的46%，年均監(jiān)督案件14件。

2.監(jiān)督案件類(lèi)型和案由相對(duì)集中。175件案件中，不服逮捕決定的7件，②“不服逮捕決定”在2010年11月人民監(jiān)督員制度全面推行后不再納入案件監(jiān)督范圍，2016年7月全面深化改革后，又被納入案件監(jiān)督范圍。占比4%；擬不起訴的101件，占比58%；擬撤銷(xiāo)案件的67件，占比38%，主要集中于擬不起訴和擬撤銷(xiāo)案件兩類(lèi)案件。

3.人民監(jiān)督員不同意意見(jiàn)占一定比例。175件案件中，人民監(jiān)督員同意轄區(qū)院擬處理意見(jiàn)158件，占比90%，不同意的17件，占比10%。不同意的17件中，轄區(qū)院最終采納人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的有10件，意見(jiàn)采納率為59%。

（二）上海市人民檢察院某分院轄區(qū)人民監(jiān)督員制度實(shí)施的做法及其成效

1.不斷規(guī)范監(jiān)督活動(dòng)和程序。一是統(tǒng)一規(guī)范案件監(jiān)督程序。某分院在全市率先制定人民監(jiān)督員監(jiān)督案件工作細(xì)則》以及《人民監(jiān)督員辦公室工作規(guī)程》等工作制度，明確界定分院與轄區(qū)院的職責(zé)分工、工作內(nèi)容及工作要求。對(duì)案件監(jiān)督評(píng)議程序中的主要環(huán)節(jié)統(tǒng)一規(guī)范了工作標(biāo)準(zhǔn)和工作流程。還統(tǒng)一規(guī)范了案件監(jiān)督材料的制作格式和要求。二是實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督模式。為統(tǒng)一規(guī)范和嚴(yán)肅案件監(jiān)督評(píng)議活動(dòng)，確保監(jiān)督公信力，結(jié)合上海市地域較小、交通發(fā)達(dá)便捷等區(qū)域特點(diǎn)，自2013年4月起，凡對(duì)轄區(qū)院提請(qǐng)的案件監(jiān)督評(píng)議活動(dòng)一律安排在上級(jí)院即某分院組織進(jìn)行，改變?cè)圏c(diǎn)以來(lái)一直在接受監(jiān)督的基層院監(jiān)督評(píng)議案件的做法。三是嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督規(guī)范。某分院嚴(yán)格執(zhí)行最高檢、上海市人民檢察院案件監(jiān)督評(píng)議工作程序和工作要求，重點(diǎn)確保人民監(jiān)督員全面了解案件信息，確保人民監(jiān)督員獨(dú)立評(píng)議表決，防止誘導(dǎo)、限制、規(guī)避人民監(jiān)督員監(jiān)督，切實(shí)保障案件監(jiān)督評(píng)議質(zhì)量。

2.著力增強(qiáng)監(jiān)督力度和效果。一是認(rèn)真接受案件監(jiān)督意見(jiàn)。截至2016年7月，本轄區(qū)人民監(jiān)督員不同意轄區(qū)基層檢察院擬處理意見(jiàn)的案件共有17件，占全市人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見(jiàn)的案件29件的58.6%。轄區(qū)院采納人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的有10件，意見(jiàn)采納率為59%。對(duì)于未采納監(jiān)督意見(jiàn)的案件，轄區(qū)院均提交檢委會(huì)集體討論、認(rèn)真研究、慎重決定，轄區(qū)院院領(lǐng)導(dǎo)上門(mén)向人民監(jiān)督員詳細(xì)說(shuō)明處理意見(jiàn)及其理由，爭(zhēng)取人民監(jiān)督員的理解和支持。二是建立監(jiān)督案件處理情況動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制。按照現(xiàn)行辦案流程，對(duì)于人民監(jiān)督員同意轄區(qū)院作撤銷(xiāo)案件、不起訴等擬處理意見(jiàn)的案件，需要分別經(jīng)過(guò)本院檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)討論決定，以及報(bào)上級(jí)院審批等規(guī)定程序，辦案周期一般較長(zhǎng)；對(duì)于人民監(jiān)督員不同意轄區(qū)院作撤銷(xiāo)案件、不起訴等擬處理意見(jiàn)的案件，若轄區(qū)院采納監(jiān)督意見(jiàn)繼續(xù)偵查、起訴的，辦案周期將會(huì)更長(zhǎng)。為此，某分院會(huì)同轄區(qū)院改變靜態(tài)反饋案件最終處理結(jié)果的習(xí)慣做法，動(dòng)態(tài)反饋案件階段性處理情況，即在檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)作出決定提起公訴、一審判決等主要環(huán)節(jié)，及時(shí)向人民監(jiān)督員通報(bào)訴訟進(jìn)程及相關(guān)情況。三是積極擴(kuò)大監(jiān)督效果。人民監(jiān)督員結(jié)合監(jiān)督個(gè)案，充分發(fā)揮自身專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)和豐富的參政議政經(jīng)驗(yàn)，從規(guī)范司法行政管理、加強(qiáng)社會(huì)治理等方面，為涉案單位、部門(mén)及行業(yè)建章立制、堵塞漏洞、預(yù)防犯罪建言獻(xiàn)策，受到檢察機(jī)關(guān)及相關(guān)部門(mén)的高度重視，取得了良好的社會(huì)效果。

3.積極探索監(jiān)督方式和途徑。一是組織開(kāi)展聽(tīng)庭評(píng)議活動(dòng)。2011年至2014年，在上海市人大常委會(huì)組織開(kāi)展為期3年的“旁聽(tīng)百例庭審”專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)中，某分院認(rèn)真接受人大監(jiān)督，主動(dòng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加聽(tīng)庭評(píng)議活動(dòng)共計(jì)57場(chǎng)次，重點(diǎn)監(jiān)督評(píng)議案件審查起訴質(zhì)量和公訴人出庭表現(xiàn)，有力促進(jìn)了出庭公訴質(zhì)量的提高。從2012年起，某分院組織開(kāi)展檢委會(huì)委員與人民監(jiān)督員聯(lián)合聽(tīng)庭評(píng)議活動(dòng)，堅(jiān)持每季度開(kāi)展一次聽(tīng)庭評(píng)議活動(dòng)，并形成長(zhǎng)效工作機(jī)制。2014年起，某分院還組織市院人民監(jiān)督員與分院人民監(jiān)督員聯(lián)合旁聽(tīng)轄區(qū)檢察院查辦的職務(wù)犯罪案件庭審活動(dòng)，人民監(jiān)督員的旁聽(tīng)庭審案件從分院擴(kuò)大至轄區(qū)基層檢察院。二是組織參與執(zhí)法辦案檢查活動(dòng)。某分院每年組織邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加案件評(píng)查活動(dòng)，人民監(jiān)督員通過(guò)閱卷、座談、評(píng)議等方式，對(duì)某分院辦理的案件提出明確具體的評(píng)查意見(jiàn)，并提出促進(jìn)檢察辦案工作的意見(jiàn)建議。三是組織參與案件公開(kāi)審查活動(dòng)。2014年9月起，某分院在全市檢察機(jī)關(guān)率先組建以人民監(jiān)督員為主體的聽(tīng)證員隊(duì)伍，共組織人民監(jiān)督員先后對(duì)“房屋租賃合同糾紛申請(qǐng)監(jiān)督案件”等4起民事糾紛案件和4起刑事申訴案件進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證，還組織人民監(jiān)督員到轄區(qū)院參與對(duì)普通刑事案件作不起訴處理的公開(kāi)聽(tīng)證。

二、人民監(jiān)督員制度實(shí)施中面臨的問(wèn)題及其困難

人民監(jiān)督員制度自產(chǎn)生運(yùn)行以來(lái)的實(shí)踐，已充分證明其自身具有堅(jiān)強(qiáng)的政策基礎(chǔ)、正當(dāng)?shù)姆ɡ砘A(chǔ)、堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)和鮮明的中國(guó)特色，深受人民群眾和社會(huì)各界的肯定歡迎。但是人民監(jiān)督員制度從產(chǎn)生至今也不過(guò)短短十幾年，尚不成熟完善，在其成長(zhǎng)過(guò)程中也必然會(huì)遇到一些問(wèn)題和困難。

1.監(jiān)督內(nèi)容重心失衡。在全面試點(diǎn)階段，最高檢對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督的內(nèi)容和范圍規(guī)定為“3類(lèi)案件”和“5種情形”，①“3類(lèi)案件”是指：（1）犯罪嫌疑人不服逮捕決定案件；（2）擬撤銷(xiāo)案件；（3）擬不起訴案件。“5種情形”是指：（1）應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；（2）超期羈押的；（3）違法搜查、扣押、凍結(jié)的；（4）應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的；（5）檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的。在全面推行階段，最高檢取消對(duì)“3類(lèi)案件”中“犯罪嫌疑人不服逮捕決定案件”的監(jiān)督，保留了原“5種情形”，監(jiān)督內(nèi)容和范圍重新定義為“7類(lèi)案件或事項(xiàng)”。但是在實(shí)踐中，監(jiān)督范圍主要集中在“3類(lèi)案件”中的不起訴和撤銷(xiāo)案件這2類(lèi)案件，對(duì)“5種情形”監(jiān)督的比例很小，“重監(jiān)督案件輕監(jiān)督情形”已成為普遍現(xiàn)象。從全國(guó)情況看，截止2014年12月，全國(guó)人民監(jiān)督員共監(jiān)督“3類(lèi)案件”45255件，對(duì)“5種情形”的監(jiān)督僅2000余件，對(duì)“5種情形”的監(jiān)督僅占全部監(jiān)督案件的4.4%。①參見(jiàn)《檢察日?qǐng)?bào)》2015年3月12日。從上海市情況看，截止2014年12月，全市人民監(jiān)督員共監(jiān)督“3類(lèi)案件”453件，對(duì)“5種情形”的監(jiān)督事項(xiàng)僅有5件，僅占全部監(jiān)督案件的1%。究其原因，一是從實(shí)體結(jié)果看，這可能與上海市檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件較為規(guī)范文明，辦案干警能夠依法遵守辦案程序紀(jì)律，違法投訴情況較少有關(guān)。二是從程序公正看，程序公正是實(shí)體公正的前提。實(shí)踐中主要存在三難的問(wèn)題，即一對(duì)“5種情形”發(fā)現(xiàn)難，由于現(xiàn)行告知制度缺失及工作機(jī)制不配套，一旦違法行為發(fā)生，人民監(jiān)督員很難發(fā)現(xiàn)“5種情形”，②實(shí)踐中，“5種情形”通常依靠人民監(jiān)督員在自己日常工作中的發(fā)現(xiàn)、人民監(jiān)督員私人關(guān)系的告知，或者某些涉案人員家屬的舉報(bào)等，這種極具不確定性的發(fā)現(xiàn)渠道，導(dǎo)致了人民監(jiān)督員無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握相關(guān)信息，從而導(dǎo)致對(duì)“5種情形”的剛性監(jiān)督流于形式。當(dāng)事人也難以知曉有對(duì)“5種情形”的違法投訴渠道；二對(duì)“5種情形”調(diào)查啟動(dòng)難，檢察機(jī)關(guān)往往強(qiáng)調(diào)將“3類(lèi)案件”無(wú)一例外地納入監(jiān)督范圍，對(duì)“5種情形”主動(dòng)接受監(jiān)督?jīng)]有具體配套措施；三對(duì)“5種情形”調(diào)查難，由于“5種情形”有損檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力形象，可能涉及對(duì)相關(guān)責(zé)任人員違法違紀(jì)行為的問(wèn)責(zé)追責(zé)，一般對(duì)“5種情形”的調(diào)查持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。三是從新任務(wù)新要求看，2016年7月最高檢在“5種情形”基礎(chǔ)上，又將查辦職務(wù)犯罪案件中“犯罪嫌疑人不服逮捕決定”、“采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法”、“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利”、“應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還”等1類(lèi)案件、3種情形納入人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍，如果告知制度等配套機(jī)制沒(méi)能及時(shí)建立跟進(jìn)，可能仍舊使新增監(jiān)督情形虛置化，“重監(jiān)督案件輕監(jiān)督情形”的局面將仍無(wú)法改變。

2.監(jiān)督案件數(shù)量持續(xù)下降。近年來(lái)人民監(jiān)督員監(jiān)督案件數(shù)量降幅較大，總體上呈逐年下降趨勢(shì)。近5年某分院轄區(qū)21名人民監(jiān)督員分別對(duì)15件（2012年）、25件（2013年）、9件（2014年）、5件（2015年）、10件（2016年）案件進(jìn)行監(jiān)督評(píng)議，人均監(jiān)督案件量分別為0.7件、1.2件、0.4件、0.1件和0.5件。人民監(jiān)督員監(jiān)督案件量減少，一方面是由于近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件辦案質(zhì)量明顯上升，職務(wù)犯罪案件“撤案率”和“不起訴率”明顯下降。另一方面是目前擬不起訴案件、撤銷(xiāo)案件大多為賄賂類(lèi)案件，特別是行賄案件占相當(dāng)比重。如某分院轄區(qū)人民監(jiān)督員監(jiān)督的175件案件中，賄賂類(lèi)案件共120件，占全部監(jiān)督案件69%。實(shí)踐中由于種種原因，行賄犯罪嫌疑人在賄賂犯罪中多以污點(diǎn)證人”的身份出現(xiàn)，受到刑法追究的比例遠(yuǎn)低于受賄人。即使少數(shù)行賄犯罪嫌疑人進(jìn)入刑事訴訟程序，也多作不起訴或者撤銷(xiāo)案件處理，人民監(jiān)督員對(duì)此做法反響較為強(qiáng)烈，要求加大對(duì)行賄犯罪案件查處力度。隨著黨和國(guó)家不斷加大對(duì)腐敗犯罪懲處力度，全社會(huì)對(duì)行賄犯罪危害性的認(rèn)識(shí)日益加深，以及自最高檢2010年5月下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大查辦嚴(yán)重行賄犯罪力度的通知》以來(lái)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行賄犯罪查處力度不斷加大，今后對(duì)賄賂犯罪特別是行賄犯罪案件作撤銷(xiāo)案件和不起訴處理的情況逐漸減少將是必然趨勢(shì)，加之其他類(lèi)型違法情形的監(jiān)督虛置情況沒(méi)有改觀，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件數(shù)量不足，監(jiān)督職能履行將難以形成規(guī)模效應(yīng)，人民監(jiān)督員將可能面臨“無(wú)事可做”的窘境，人民監(jiān)督員制度的功能作用難以得到有效發(fā)揮。

3.監(jiān)督對(duì)象范圍狹窄。司法實(shí)踐中，一般將檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榈陌讣Q(chēng)為自偵案件，將公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈陌讣Q(chēng)為普通刑事案件。人民監(jiān)督員制度規(guī)定，人民監(jiān)督員的監(jiān)督對(duì)象限于檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件中的偵查活動(dòng)，不包括檢察機(jī)關(guān)在辦理普通刑事案件中的司法活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其權(quán)力既包括職務(wù)犯罪偵查權(quán)，還包括刑事檢察權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)等，人民監(jiān)督員制度對(duì)檢察機(jī)關(guān)司法辦案活動(dòng)的監(jiān)督制約，應(yīng)當(dāng)是全面、全程、全方位的監(jiān)督，而不應(yīng)只局限于某一類(lèi)案件或者某一項(xiàng)具體權(quán)能的行使。但是，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)在辦理普通刑事案件中的司法活動(dòng)能否納入監(jiān)督范圍存在爭(zhēng)議。反對(duì)觀點(diǎn)認(rèn)為，由于檢察機(jī)關(guān)對(duì)普通刑事案件的審查已構(gòu)成外部監(jiān)督，因此不存在尋找監(jiān)督者對(duì)其監(jiān)督的問(wèn)題，沒(méi)有將監(jiān)督范圍擴(kuò)展至普通刑事案件的必要。①卞建林：《人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行與完善》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期。贊同觀點(diǎn)認(rèn)為，人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)是全面的，作為被監(jiān)督者，檢察機(jī)關(guān)不能私自設(shè)立監(jiān)督的范圍，②張井宏：《重設(shè)人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的設(shè)想》，《江蘇經(jīng)濟(jì)報(bào)》2009年2月12日。隨著人民監(jiān)督員制度的不斷健全和完善，針對(duì)一些公眾高度關(guān)注的普通刑事案件，涉及檢察權(quán)運(yùn)行的環(huán)節(jié)也可以納入監(jiān)督范圍。③卞建林、孫靈珍：《讓檢察權(quán)在人民監(jiān)督下依法獨(dú)立公正行使——專(zhuān)家學(xué)者縱論深化人民監(jiān)督員制度改革》，《人民檢察》2015年第5期。

4．監(jiān)督知情權(quán)保障尚不充分。一是沒(méi)有明確規(guī)定閱卷權(quán)。對(duì)于人民監(jiān)督員能否閱卷，制度規(guī)定沒(méi)有明確，④在全面試點(diǎn)階段，最高檢規(guī)定，對(duì)于擬撤銷(xiāo)案件、擬不起訴案件，自偵部門(mén)、公訴部門(mén)應(yīng)及時(shí)向人民監(jiān)督員辦公室移送“書(shū)面意見(jiàn)和相關(guān)材料”；在全面推行階段，最高檢規(guī)定，案件承辦檢察院應(yīng)向上一級(jí)人民檢察院報(bào)送“擬處理決定、主要證據(jù)目錄、相關(guān)法律規(guī)定等材料”。最高檢《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點(diǎn)工作方案》規(guī)定，在監(jiān)督評(píng)議時(shí)向人民監(jiān)督員全面客觀地介紹案情，并出示主要證據(jù)，但是對(duì)于移送材料是否包括案件卷宗、人民監(jiān)督員能否閱卷以及閱卷的程序，均沒(méi)有做出明確規(guī)定。實(shí)踐中爭(zhēng)議較大。反對(duì)觀點(diǎn)認(rèn)為案卷屬于國(guó)家機(jī)密，受到保密法的保護(hù)，人民監(jiān)督員不是辦案主體，不能接觸案卷，也沒(méi)有閱卷的必要。⑤同注③。實(shí)踐中，人民監(jiān)督員了解案情主要依賴(lài)案件承辦人的介紹，但是這種案情介紹有時(shí)會(huì)不客觀也不全面，不利于人民監(jiān)督員充分掌握案情。二是調(diào)查核實(shí)權(quán)存在法律障礙。全面試點(diǎn)階段，最高檢規(guī)定，人民監(jiān)督員必要時(shí)可以旁聽(tīng)案件承辦人訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢(xún)問(wèn)證人、聽(tīng)取有關(guān)人員陳述、聽(tīng)取本案律師的意見(jiàn)。但在全面推行階段，刪除了上述規(guī)定，取消了人民監(jiān)督員會(huì)見(jiàn)權(quán)，使“監(jiān)督程序轉(zhuǎn)化為徹底的報(bào)告式，即完全將案件實(shí)體權(quán)益以及與監(jiān)督意見(jiàn)直接利害關(guān)系的主體——犯罪嫌疑人排除在外，單純聽(tīng)取控訴方的陳述，顯然這并不是客觀了解案件并作出公正決定的合理方式”。⑥人民監(jiān)督員制度實(shí)證研究課題組：《人民監(jiān)督員制度實(shí)證研究報(bào)告》，《中國(guó)檢察》（第24卷），中國(guó)檢察出版社2015年版，第299頁(yè)。反對(duì)觀點(diǎn)認(rèn)為人民監(jiān)督員監(jiān)督是社會(huì)監(jiān)督的一種，行使的是監(jiān)督權(quán)而不是司法權(quán)，不享有調(diào)查權(quán)。①秦前紅：《人民監(jiān)督員制度與人民陪審員制度之關(guān)系》，《國(guó)家檢察官學(xué)報(bào)》2009年第2期。司法實(shí)踐中，人民監(jiān)督員會(huì)見(jiàn)在押犯罪嫌疑人存在法律上的障礙，②據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，除司法人員辦案、律師依法會(huì)見(jiàn)等法定情形外，其他人不能進(jìn)入羈押場(chǎng)所，更不能與在押犯見(jiàn)面。未有會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人的先例。最高檢《規(guī)定》向前邁出一步，規(guī)定人民監(jiān)督員可以通過(guò)收聽(tīng)收看訊問(wèn)犯罪嫌疑人相關(guān)錄音錄像了解當(dāng)事人的意見(jiàn)，但是并未明確規(guī)定會(huì)見(jiàn)在押犯罪嫌疑人的權(quán)利。

5.監(jiān)督意見(jiàn)和效力剛性不足。一是復(fù)議救濟(jì)程序不齊全。檢察機(jī)關(guān)不采納人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)后的復(fù)議復(fù)核程序的存廢，在實(shí)踐中有過(guò)反復(fù)，在全面試點(diǎn)階段，最高檢設(shè)置了復(fù)核程序；③在全面試點(diǎn)階段，最高檢規(guī)定“檢察委員會(huì)的決定與人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)不一致時(shí)，參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對(duì)檢察委員會(huì)的決定有異議的，可以要求提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院復(fù)核。上一級(jí)人民檢察院的決定，下級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行”。而在全面推行階段，最高檢取消了復(fù)核程序；④在全面推行階段，最高檢取消了復(fù)核程序，這是由于從2009年起，職務(wù)犯罪不起訴案件、撤銷(xiāo)案件須報(bào)上級(jí)院審批，旨在加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)的監(jiān)督制約。到了全面深化階段，最高檢又恢復(fù)了復(fù)議程序，明確規(guī)定“人民檢察院的決定經(jīng)反饋后，參加監(jiān)督評(píng)議的多數(shù)人民監(jiān)督員仍有異議的，可以在反饋之日起三日以?xún)?nèi)向組織案件監(jiān)督的人民檢察院提出復(fù)議”，完善了人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的復(fù)議救濟(jì)程序。二是監(jiān)督意見(jiàn)采納率不高。主要表現(xiàn)在上海市監(jiān)督意見(jiàn)采納率低于全國(guó)平均水平。截至2014年12月，上海市人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見(jiàn)共計(jì)28件，被檢察機(jī)關(guān)采納的有12件，不同意意見(jiàn)的被采納率為42.9%。而同期，全國(guó)人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見(jiàn)的共計(jì)2125件，被檢察機(jī)關(guān)采納的有1147件，不同意意見(jiàn)的被采納率為54.4%。⑤參見(jiàn)《檢察日?qǐng)?bào)》2015年3月12日。三是對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)重視不夠。如最高檢規(guī)定，檢察長(zhǎng)不同意人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的，必須提交檢委會(huì)討論決定，但實(shí)踐中有的單位對(duì)人民監(jiān)督員不同意意見(jiàn)進(jìn)行“冷處理”，久拖不決，沒(méi)有及時(shí)召開(kāi)檢委會(huì)討論決定，或者沒(méi)有及時(shí)告知檢委會(huì)的決定；又如最高檢規(guī)定，凡是擬作不起訴或者撤銷(xiāo)案件處理的案件，必須先經(jīng)過(guò)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，然后再由檢察長(zhǎng)或者檢委會(huì)決定。但實(shí)踐中有的單位是“先決定、后監(jiān)督”，即作出擬處理意見(jiàn)后，先報(bào)本院檢委會(huì)決定，再報(bào)人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督，使得人民監(jiān)督員監(jiān)督程序變成“走過(guò)場(chǎng)”，形同虛設(shè)。還有少數(shù)辦案人員在心理上對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督案件存在抵觸情緒，不重視監(jiān)督意見(jiàn)。

三、人民監(jiān)督員制度的深化改革及其路徑選擇

中央深改組審議通過(guò)的《深化人民監(jiān)督員制度方案》明確提出，深化人民監(jiān)督員制度改革，以健全確保依法公正行使檢察權(quán)的外部監(jiān)督制約機(jī)制為目標(biāo)，改革人民監(jiān)督員選任和管理方式，擴(kuò)大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍，完善人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，進(jìn)一步拓寬人民群眾有序參與司法的渠道，充分保障人民群眾對(duì)檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)人民監(jiān)督員制度法制化，提高檢察工作透明度和司法公信力。2016年7月最高檢、司法部先后出臺(tái)《人民監(jiān)督員選任管理辦法》和《人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》，在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)深化人民監(jiān)督員制度的新一輪改革，現(xiàn)結(jié)合改革實(shí)踐，在正確把握人民監(jiān)督員制度功能定位的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、知情權(quán)保障、監(jiān)督效力等方面提出完善對(duì)策與路徑。

（一）堅(jiān)持“兩個(gè)并重”理念，積極拓展監(jiān)督范圍

1.堅(jiān)持“監(jiān)督案件與監(jiān)督情形”并重，更加突出對(duì)違法情形的監(jiān)督。一是加強(qiáng)對(duì)“違法情形”的監(jiān)督契合了人權(quán)保障理念。隨著社會(huì)文明的不斷進(jìn)步，“懲治犯罪與保障人權(quán)并重”理念的日益深入人心，2012年《刑事訴訟法》將“尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入總則，突出強(qiáng)調(diào)了保障人權(quán)的價(jià)值理念。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)通過(guò)完善人民監(jiān)督員制度，重點(diǎn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，更是人權(quán)保障理念的進(jìn)一步反映。二是加強(qiáng)對(duì)“違法情形”的監(jiān)督有利于制度進(jìn)一步發(fā)展，隨著檢察機(jī)關(guān)對(duì)加強(qiáng)自身監(jiān)督制約重要性認(rèn)識(shí)的不斷深入，在全面深化階段，最高檢在現(xiàn)有“2類(lèi)案件”、“5種情形”的基礎(chǔ)上，又增加職務(wù)犯罪案件中“犯罪嫌疑人不服逮捕決定”、“采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法”、“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利”、“應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還”等4種情形，達(dá)到11種情形。這些都為人民監(jiān)督員對(duì)職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)的實(shí)施監(jiān)督提供了廣闊平臺(tái)。三是在當(dāng)前監(jiān)督案件數(shù)量逐年減少的形勢(shì)下，人民監(jiān)督員加大對(duì)“違法情形”的監(jiān)督力度已成為更加緊迫的現(xiàn)實(shí)選擇。

2.堅(jiān)持“監(jiān)督自偵案件與監(jiān)督普通案件”并重，將普通刑事案件納入監(jiān)督范圍。一是檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)怠于行使或違法行使訴訟監(jiān)督權(quán)，如公安機(jī)關(guān)違規(guī)立案或不立案，檢察機(jī)關(guān)怠于行使或?yàn)E用監(jiān)督權(quán)，人民監(jiān)督員可啟動(dòng)監(jiān)督程序?qū)z察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。二是在檢察階段依法終結(jié)的案件，如檢察機(jī)關(guān)對(duì)普通刑事案件作出擬不起訴決定的，人民監(jiān)督員可以啟動(dòng)監(jiān)督程序。三是檢察機(jī)關(guān)辦理可能判處10年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑、死刑案件，以及涉及群體性利益、公共利益的涉眾型案件、有重大社會(huì)影響案件時(shí)，可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員全程參與，以利于防范“冤、假、錯(cuò)案”的發(fā)生，增加檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)的民主性和透明度。

（二）暢通受理渠道，努力擴(kuò)大監(jiān)督案源

1．建立健全人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知機(jī)制。一是公開(kāi)人民監(jiān)督員名單。將人民監(jiān)督員制度的規(guī)定依據(jù)、監(jiān)督事項(xiàng)、人民監(jiān)督員名單以及選任管理機(jī)構(gòu)聯(lián)系方式等信息納入檢務(wù)公開(kāi)范圍，在上海市主流媒體及各級(jí)檢察機(jī)關(guān)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站予以公開(kāi)，當(dāng)事人及其近親屬、辯護(hù)律師向人民監(jiān)督員辦公室提出申請(qǐng)、①既可以向檢察機(jī)關(guān)的人民監(jiān)督員辦公室，也可以向設(shè)置在司法行政機(jī)關(guān)的人民監(jiān)督員選任管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)及投訴。要求人民監(jiān)督員對(duì)案件進(jìn)行監(jiān)督的，人民監(jiān)督員辦公室經(jīng)形式審查后，認(rèn)為申請(qǐng)內(nèi)容符合監(jiān)督事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)交人民監(jiān)督員。二是建立人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知制度?？厣瓴块T(mén)接待職務(wù)犯罪案件舉報(bào)人、申訴人時(shí)，應(yīng)當(dāng)制作《人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知書(shū)》，告知其對(duì)處理結(jié)果有不同處理意見(jiàn)的，可以向人民監(jiān)督員反映。鑒于最高檢《規(guī)定》在監(jiān)督范圍中增加了“阻礙當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人依法行使訴訟權(quán)利”的情形，此種情況下，應(yīng)向聘請(qǐng)的律師或其他訴訟參與人告知。三是保障犯罪嫌疑人申請(qǐng)監(jiān)督的權(quán)利。在查辦職務(wù)犯罪案件的偵查、審查逮捕、審查起訴等訴訟環(huán)節(jié)第1次訊問(wèn)犯罪嫌疑人時(shí)，案件承辦人應(yīng)當(dāng)將《犯罪嫌疑人權(quán)利義務(wù)告知書(shū)》交犯罪嫌疑人，同時(shí)告知其如檢察機(jī)關(guān)和辦案人員存在法定監(jiān)督情形的，可以要求人民監(jiān)督員監(jiān)督，訊問(wèn)筆錄中應(yīng)明確記錄告知事項(xiàng)，并由犯罪嫌疑人閱讀并簽字。犯罪嫌疑人申請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督的，應(yīng)當(dāng)自告知之日起5日內(nèi)向承辦案件部門(mén)提出，并附申請(qǐng)理由。案件承辦部門(mén)應(yīng)當(dāng)立即將犯罪嫌疑人的書(shū)面意見(jiàn)和相關(guān)材料移送人民監(jiān)督員辦公室或司法行政機(jī)關(guān)，并做好接受監(jiān)督的準(zhǔn)備。

2.建立健全制度化、常態(tài)化的聽(tīng)庭評(píng)議機(jī)制。一是庭審是訴訟活動(dòng)的核心，也是訴訟活動(dòng)的集中體現(xiàn)，是查清案件事實(shí)的重要途徑，人民監(jiān)督員可以借助聽(tīng)庭評(píng)議這一載體方式，全面、深入了解案情和案件辦理情況，重點(diǎn)了解案件事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確實(shí)充分，辦案程序是否規(guī)范等。二是人民監(jiān)督員通過(guò)聽(tīng)庭評(píng)議，可以發(fā)現(xiàn)案情復(fù)雜、爭(zhēng)議較大、辦案質(zhì)量有瑕疵的案件，從而開(kāi)展有針對(duì)性的監(jiān)督，比如有的案件被告人拒不認(rèn)罪，有的被告人對(duì)檢察機(jī)關(guān)指控的犯罪事實(shí)提出合理辯解，有的被告人對(duì)檢察機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的合法性提出質(zhì)疑，還有的被告人法庭表現(xiàn)異常、供述不穩(wěn)定等，人民監(jiān)督員可向檢察機(jī)關(guān)了解案件辦理的有關(guān)情況，從中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線(xiàn)索，在監(jiān)督活動(dòng)中做到有的放矢。三是以審判為中心刑事訴訟制度改革也為人民監(jiān)督員聽(tīng)庭評(píng)議的質(zhì)量和效果提供了有力保障，人民監(jiān)督員通過(guò)聽(tīng)庭就可以全面、準(zhǔn)確地獲取案件信息，夯實(shí)履行監(jiān)督職能的基礎(chǔ)。

（三）賦予閱卷權(quán)會(huì)見(jiàn)權(quán)，著力保障監(jiān)督知情權(quán)

1.規(guī)范人民監(jiān)督員的審閱案卷程序。一是人民監(jiān)督員監(jiān)督評(píng)議案件一般應(yīng)當(dāng)安排閱卷程序，對(duì)于特別重大、疑難、復(fù)雜案件的閱卷，檢察院可以依法履行報(bào)批手續(xù)。二是案卷材料隨案件監(jiān)督材料一并移送人民監(jiān)督員辦公室，對(duì)于卷宗材料不齊備的，可以要求案件承辦部門(mén)補(bǔ)充移送。三是人民監(jiān)督員辦公室一般應(yīng)在案件監(jiān)督評(píng)議前即組織人民監(jiān)督員提前閱卷，對(duì)于案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚的案件，經(jīng)人民監(jiān)督員同意，可以不安排提前閱卷。四是人民監(jiān)督員閱卷應(yīng)在指定專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所進(jìn)行，閱卷范圍包括案件證據(jù)材料和訴訟文書(shū)。五是人民監(jiān)督員閱卷時(shí)遇有疑問(wèn)，可以向案件承辦人等有關(guān)人員提問(wèn)，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)、詳細(xì)作答。六是對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的擬處理意見(jiàn)、主要證據(jù)目錄及相關(guān)法律規(guī)定等卷外材料，人民監(jiān)督員辦公室可以在案件監(jiān)督評(píng)議之前即送達(dá)人民監(jiān)督員，保證其有充足的時(shí)間熟悉案情，并可自行確定是否需要提前閱卷。七是為確保辦案涉密安全，對(duì)于共同犯罪案件、賄賂犯罪案件，多項(xiàng)犯罪事實(shí)之間有關(guān)聯(lián)，或者涉及線(xiàn)索來(lái)源、待查線(xiàn)索等事項(xiàng)需要保密的，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施予以屏蔽或做技術(shù)處理。

2.允許人民監(jiān)督員會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人并聽(tīng)取意見(jiàn)。會(huì)見(jiàn)并聽(tīng)取犯罪嫌疑人以及與案件有關(guān)人員的意見(jiàn)，既是人民監(jiān)督員調(diào)查核實(shí)案情的重要方式，也是依法充分履行監(jiān)督職能的重要保障。首先，這是對(duì)犯罪嫌疑人訴訟主體地位的尊重，符合現(xiàn)代司法文明理念。其次，也是履行監(jiān)督職責(zé)的需要，有利于人民監(jiān)督員“兼聽(tīng)則明”，特別是實(shí)踐中存在超期羈押或者檢察機(jī)關(guān)延長(zhǎng)羈押期限決定不正確的、檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的，以及采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法等情形的情況下，通過(guò)會(huì)見(jiàn)并聽(tīng)取犯罪嫌疑人意見(jiàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線(xiàn)索、糾正違法辦案行為的意義更加凸顯。第三，以旁聽(tīng)訊問(wèn)犯罪嫌疑人的形式會(huì)見(jiàn)并聽(tīng)取其意見(jiàn)，并不干涉司法權(quán)的行使，是履行監(jiān)督職責(zé)所必要的程序，符合人民監(jiān)督員制度定位。即使對(duì)于一些重大案件，不能安排人民監(jiān)督員參與會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人，也應(yīng)當(dāng)允許人民監(jiān)督員會(huì)見(jiàn)并聽(tīng)取其辯護(hù)律師的意見(jiàn)。具體而言，一是人民監(jiān)督員認(rèn)為有必要或者犯罪嫌疑人提出申請(qǐng)的，可以啟動(dòng)會(huì)見(jiàn)、聽(tīng)取意見(jiàn)的程序。如犯罪嫌疑人被羈押的，會(huì)見(jiàn)和聽(tīng)取意見(jiàn)在羈押場(chǎng)所進(jìn)行；如未被羈押的，由人民監(jiān)督員辦公室組織人民監(jiān)督員在檢察機(jī)關(guān)司法辦案場(chǎng)所進(jìn)行。二是犯罪嫌疑人向案件承辦部門(mén)提出會(huì)見(jiàn)人民監(jiān)督員申請(qǐng)的，案件承辦部門(mén)應(yīng)及時(shí)將犯罪嫌疑人的請(qǐng)求報(bào)送人民監(jiān)督員辦公室，由其組織人民監(jiān)督員聽(tīng)取犯罪嫌疑人意見(jiàn)。三是人民監(jiān)督員認(rèn)為有必要會(huì)見(jiàn)并聽(tīng)取被羈押的犯罪嫌疑人的意見(jiàn)，向檢察機(jī)關(guān)提出會(huì)見(jiàn)要求的，人民監(jiān)督員辦公室應(yīng)當(dāng)溝通落實(shí)，讓人民監(jiān)督員以參與旁聽(tīng)訊問(wèn)犯罪嫌疑人的形式聽(tīng)取意見(jiàn)。四是人民監(jiān)督員認(rèn)為有必要，可以詢(xún)問(wèn)證人、聽(tīng)取有關(guān)人員陳述、聽(tīng)取本案律師的意見(jiàn)，作為對(duì)聽(tīng)取犯罪嫌疑人意見(jiàn)的佐證和補(bǔ)充。

（四）增強(qiáng)程序剛性，切實(shí)強(qiáng)化監(jiān)督效果

1.增強(qiáng)人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的程序剛性。一是將人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)放入被監(jiān)督案件的卷宗。如果檢察院將案件向同級(jí)人民法院提起公訴，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)就會(huì)成為人民法院判決的考量因素；如果檢察院對(duì)被監(jiān)督案件最終作出撤銷(xiāo)案件或者不起訴決定，雖然案件不進(jìn)入法院審理階段，但也會(huì)成為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法檢查和人大執(zhí)法檢查的個(gè)案隨機(jī)檢查內(nèi)容，會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)形成潛在的、有效的監(jiān)督制約。二是完善聽(tīng)取辦理人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的剛性機(jī)制。檢察院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行“先監(jiān)督、后決定”的辦案程序，檢察長(zhǎng)不同意人民監(jiān)督員評(píng)議意見(jiàn)的，必須提交檢委會(huì)討論決定；檢委會(huì)未采納人民監(jiān)督員不同意擬處理意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)向人民監(jiān)督員說(shuō)明理由；①說(shuō)明理由應(yīng)包括對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)的說(shuō)理以及對(duì)法律適用的說(shuō)理。認(rèn)定的犯罪事實(shí)和犯罪情節(jié)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明認(rèn)定的理由；不認(rèn)定的犯罪事實(shí)和犯罪情節(jié)，要重點(diǎn)說(shuō)明不認(rèn)定的理由；認(rèn)定犯罪嫌疑人有自首、立功、退賠等量刑情節(jié)的，要重點(diǎn)予以說(shuō)明。對(duì)法律條文的解釋?xiě)?yīng)重點(diǎn)闡明刑法、刑事訴訟法中對(duì)職務(wù)犯罪案件撤銷(xiāo)案件、不起訴的適用條件。上級(jí)檢察院在審批監(jiān)督案件時(shí)，不同意下級(jí)院意見(jiàn)的，可以提交本院檢委會(huì)討論，必要時(shí)通知下級(jí)院列席會(huì)議說(shuō)明理由和情況，同時(shí)聽(tīng)取人民監(jiān)督員意見(jiàn)。三是設(shè)置監(jiān)督意見(jiàn)反饋機(jī)制。檢察院對(duì)提請(qǐng)監(jiān)督的案件作出決定后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將處理結(jié)果告知參加案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員，并報(bào)人民監(jiān)督員辦公室備案。定期通報(bào)本轄區(qū)案件監(jiān)督意見(jiàn)的反饋情況，對(duì)人民監(jiān)督員的意見(jiàn)建議按照專(zhuān)項(xiàng)督查工作規(guī)定辦理。定期對(duì)人民監(jiān)督員提出的意見(jiàn)建議進(jìn)行梳理匯總，通過(guò)工作情況信息、簡(jiǎn)報(bào)、年報(bào)等載體及時(shí)通報(bào)人民監(jiān)督員。

2.完善不采納監(jiān)督意見(jiàn)的復(fù)議程序。一是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)不采納人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的說(shuō)理解釋。二是建立逐級(jí)復(fù)議制度。檢察一體化原則以及上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)體制決定了上級(jí)檢察院作為下級(jí)院案件的復(fù)議機(jī)關(guān)，具有較高的權(quán)威性。以分州市院為例，基層檢察院如果未采納人民監(jiān)督員評(píng)議表決意見(jiàn)的，經(jīng)說(shuō)理解釋多數(shù)人民監(jiān)督員仍然不同意檢察機(jī)關(guān)處理意見(jiàn)的，可以要求上一級(jí)院即分州市院復(fù)議一次。復(fù)議決定為最終決定，基層檢察院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

（責(zé)任編輯：丁亞秋）

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