張超漢 魏悅悅

論現(xiàn)代國(guó)際航空保安公約體系的懲治范疇

張超漢 魏悅悅

《北京公約》等打擊和懲治危害國(guó)際航空安全犯罪行為公約的相繼出臺(tái)，延伸和擴(kuò)大了航空犯罪的范圍。公約中的一系列新規(guī)定及對(duì)懲處不循規(guī)和擾亂性行為的重新聚焦，對(duì)維護(hù)國(guó)際航空安全和秩序具有一定的積極意義。盡管如此，針對(duì)民用航空的犯罪案件仍與日俱增，國(guó)際航空保安公約體系的懲治范疇仍有待完善。相比之下，我國(guó)航空保安立法滯后、數(shù)量龐雜、缺乏體系化，無(wú)法滿足當(dāng)前嚴(yán)峻的航空保安形勢(shì)。我國(guó)應(yīng)汲取國(guó)際航空保安公約體系的創(chuàng)新，適時(shí)制定航空保安單行法，將恐怖主義活動(dòng)與不循規(guī)旅客行為分別予以整合，以便于實(shí)踐操作與執(zhí)行。

航空保安法；《北京公約》；《北京議定書》；《蒙特利爾議定書》；懲治范疇

作者：張超漢，法學(xué)博士，西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院講師、上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士后研究人員；魏悅悅，西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院碩士研究生。

一、背景、現(xiàn)狀及問(wèn)題

隨著現(xiàn)代高科技的迅速發(fā)展，交通運(yùn)輸業(yè)逐步趨于多元化、便捷化和國(guó)際化。其中作為大交通運(yùn)輸體系重要組成部分的航空運(yùn)輸，因其快捷、安全、舒適的優(yōu)勢(shì)，已成為全球人員和貨物流通最主要的方式。但近年來(lái)，如2014年馬航MH370空難和MH17空難、2015年俄羅斯科加雷姆航空公司7K926空難等災(zāi)難性事故頻發(fā)，非法干擾飛行安全的航空刑事案件不勝枚舉。為切實(shí)保障航空旅客權(quán)益、促進(jìn)航空運(yùn)輸業(yè)有序發(fā)展，嚴(yán)峻的航空安全形勢(shì)對(duì)規(guī)范航空器犯罪的國(guó)際公約提出了更高要求。

國(guó)際民航組織（ICAO）自20世紀(jì)50年代起，開始研究制定用于懲處航空器犯罪的國(guó)際公約，先后主持和制定了1963年《關(guān)于在航空器內(nèi)犯罪和其他某些行為的公約》（簡(jiǎn)稱《東京公約》）、1970年《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》（簡(jiǎn)稱《海牙公約》）、1988年《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》（簡(jiǎn)稱《蒙特利爾公約》）、1991年《關(guān)于注標(biāo)塑性炸藥以便探測(cè)的公約》等公約。

其中，1963年9月14日，由ICAO主持通過(guò)的《東京公約》是全球航空史上生效的第一部航空保安公約和反恐怖公約。該公約從法律層面上對(duì)規(guī)制危害民用航空安全行為予以首度規(guī)定，對(duì)保護(hù)民用航空安全秩序和發(fā)展國(guó)際航空安保法理論做出了貢獻(xiàn)。就公約的懲治范疇（第1條第1款）而言，①《東京公約》第1條第1款規(guī)定：“本公約適用于：（一）違反刑法的罪行；（二）危害或能危害航空器或其所載人員或財(cái)產(chǎn)的安全、或危害航空器上的良好秩序和紀(jì)律的行為，無(wú)論是否構(gòu)成犯罪行為?！彪m看似涵蓋面廣，為各國(guó)實(shí)施保護(hù)行為提供了充分的法理依據(jù)，但細(xì)細(xì)看來(lái)，其內(nèi)容不免有顯空乏和簡(jiǎn)略——適用范圍極為寬泛，缺乏明確性和具體性，不具可操作性。而之后的《海牙公約》、《蒙特利爾公約》等均對(duì)其進(jìn)行了修訂，如《蒙特利爾公約》第1條填補(bǔ)性地列舉了5種犯罪行為，將“犯罪”范疇精細(xì)化和類型化。然而，其完整性仍顯不足，內(nèi)容仍有欠缺，以至于本應(yīng)懲處的行為人未被追究刑事責(zé)任，如此，無(wú)法充分對(duì)恐怖分子施以震懾，無(wú)法提升航空安全。

迫于航空保安嚴(yán)峻形勢(shì)的壓力，國(guó)際民航組織于2010年和2014年分別出臺(tái)了《制止與國(guó)際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》（簡(jiǎn)稱《北京公約》）、《制止非法劫持航空器公約的補(bǔ)充議定書》（簡(jiǎn)稱《北京議定書》）和《修訂〈關(guān)于在航空器上犯罪和犯有某些其他行為的公約〉的議定書》（簡(jiǎn)稱《蒙特利爾議定書》），使以《東京公約》為基石的國(guó)際航空保安法有了進(jìn)一步的發(fā)展。譬如，在罪名方面，《北京公約》對(duì)“犯罪”外延進(jìn)行了細(xì)致擴(kuò)充并新增了多種新型犯罪；《北京議定書》第1條明確了“劫機(jī)”的含義，同時(shí)設(shè)置了犯罪手段及犯罪形態(tài)；《蒙特利爾議定書》在一定程度上擴(kuò)大了適用范圍，將關(guān)注點(diǎn)更多地從反恐領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到對(duì)機(jī)組成員合法權(quán)益的保護(hù)以及旅客行為的規(guī)制上。公約和議定書中確立的新規(guī)則對(duì)打擊恐怖主義的囂張氣焰、應(yīng)對(duì)和威懾層出不窮的不循規(guī)旅客事件具有重要作用。然而，在肯定其積極作用的同時(shí)，通過(guò)對(duì)公約和議定書的深層探究和解析可知：《北京公約》中如“無(wú)刑事責(zé)任能力人刑責(zé)承擔(dān)”等學(xué)理上的細(xì)節(jié)問(wèn)題并未得到重視；《蒙特利爾議定書》雖將注意力重新轉(zhuǎn)回到遏制機(jī)上不循規(guī)和擾亂行為上，但卻沒(méi)有對(duì)航空安保員和機(jī)長(zhǎng)權(quán)力設(shè)限。這些不足令人擔(dān)憂恐怖主義威脅能否有效消除，不循規(guī)旅客事件能否有效遏制，旅客及機(jī)組人員的合法權(quán)益能否得到切實(shí)保護(hù)。

藉此，筆者以文意解釋等方法對(duì)現(xiàn)代國(guó)際航空保安公約的法律內(nèi)涵和適用情況進(jìn)行探討，并嘗試提出相關(guān)建議，以更好地規(guī)制影響正常航空活動(dòng)的非法干擾行為，促進(jìn)民航業(yè)健康有序地發(fā)展。

二、國(guó)際航空保安立法懲治范疇的新發(fā)展和新動(dòng)向

《北京公約》、《北京議定書》和《蒙特利爾議定書》等作為航空保安領(lǐng)域國(guó)際統(tǒng)一立法的重要成果，為航空安全提供了有力的法律保障，更為各國(guó)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)航空刑事案件的處罰提供了法律依據(jù)。

（一）《北京公約》和《北京議定書》懲治范疇的發(fā)展脈絡(luò)

2010年9月10日，在北京舉行的“ICAO國(guó)際航空保安公約外交大會(huì)”上，60多個(gè)授權(quán)國(guó)代表簽署了具有更強(qiáng)法律效力的國(guó)際航空保安公約——《北京公約》和《北京議定書》。該公約是國(guó)際民航史上首度以中國(guó)城市命名的、經(jīng)談判磋商最終產(chǎn)生的、以有效保護(hù)旅客生命和財(cái)產(chǎn)安全為規(guī)則導(dǎo)向的國(guó)際多邊條約。它們成為國(guó)際反恐公約體系中的重要組成部分，彌補(bǔ)了航空保安公約體系存留的空白和不足。

1.新增犯罪罪種

《北京公約》在一系列公約和議定書的基礎(chǔ)上，在第1條中又對(duì)犯罪罪種進(jìn)行了擴(kuò)充。其中，第1款第6項(xiàng)至第9項(xiàng)，第2款第1項(xiàng)和第2項(xiàng)擴(kuò)展了“犯罪”的含義，新增如下新型犯罪：（1）以航空器作為武器攻擊地面目標(biāo)；（2）從使用中的航空器內(nèi)釋放或排放、對(duì)一使用中的航空器或在一使用中的航空器內(nèi)使用任何生化武器、核武器或爆炸性、放射性或其他類似危險(xiǎn)物質(zhì)犯罪；（3）運(yùn)輸、導(dǎo)致或便利在航空器上運(yùn)輸任何生化武器、核武器或爆炸性、放射性材料；（4）運(yùn)輸、導(dǎo)致或便利運(yùn)輸用于核爆炸活動(dòng)或未按與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的保障監(jiān)督協(xié)定置于保障監(jiān)督措施下的任何其他核活動(dòng)的原材料、特種裂變材料或?yàn)槠鋵ｉT設(shè)計(jì)配制的設(shè)備或材料；（5）未經(jīng)合法授權(quán)的用于核活動(dòng)目的的對(duì)前者有重大輔助作用的設(shè)備、材料、軟件或相關(guān)技術(shù)；（6）當(dāng)情況顯示做出的威脅可信時(shí)，非法或故意地威脅實(shí)施上述罪行；（7）在民航機(jī)場(chǎng)對(duì)他人實(shí)施暴力行為；（8）毀壞或嚴(yán)重?fù)p壞機(jī)場(chǎng)設(shè)施或非使用中的航空器。一旦行為人實(shí)施的上述行為造成或威脅造成死亡、嚴(yán)重身體傷害、危及航空安全和秩序以及嚴(yán)重破壞財(cái)產(chǎn)或環(huán)境等重大后果，該行為便構(gòu)成犯罪行為。

與《北京公約》呼應(yīng)，《北京議定書》第1條明確界定了“劫機(jī)”的含義：“任何人如果以武力或以武力威脅、或以脅迫、或以任何其他恐嚇?lè)绞?，或以任何技術(shù)手段，非法和故意地劫持或控制使用中的航空器?！痹撟h定書對(duì)犯罪手段和犯罪形態(tài)等關(guān)鍵問(wèn)題予以規(guī)定，較之原《東京公約》的規(guī)定，①《東京公約》第11條規(guī)定：“如航空器內(nèi)某人非法地用暴力或暴力威脅對(duì)飛行中的航空器進(jìn)行了干擾、劫持或非法控制，或行將犯此類行為時(shí)，締約國(guó)應(yīng)采取一切適當(dāng)措施，恢復(fù)或維護(hù)合法機(jī)長(zhǎng)對(duì)航空器的控制?！睂⒅黧w從“航空器內(nèi)某人”擴(kuò)大到“任何人”、犯罪構(gòu)成要件在原有基礎(chǔ)上增補(bǔ)了“脅迫或其他恐嚇?lè)绞健币约啊叭魏渭夹g(shù)手段”兩種、罪過(guò)形式上增加了“犯罪故意”，并明確劫持航空器行為在國(guó)際法下是一項(xiàng)犯罪，使法律規(guī)范和劃分依據(jù)更加具體、更具適用性。

《北京公約》和《北京議定書》對(duì)航空犯罪罪種以及劫機(jī)等問(wèn)題的創(chuàng)新規(guī)定，具有重要意義：

（1）公約和議定書在《東京公約》等國(guó)際航空保安原有立法的基礎(chǔ)上落實(shí)和細(xì)化了各項(xiàng)危害民用航空的犯罪，為國(guó)際航空保安立法的發(fā)展與完善奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！侗本┕s》所調(diào)整的范圍基本涵蓋了針對(duì)民用航空的非法行為，并將排放使用生化武器和核武器、濫用民用航空器作為武器、“自殺式攻擊”等新型犯罪納入懲治范疇。而“劫機(jī)”這一恐怖主義犯罪給世界各國(guó)人民的生命財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重?fù)p失，給公眾帶來(lái)了巨大恐慌，《北京議定書》對(duì)此也進(jìn)行了全面和詳細(xì)的規(guī)定。二者通過(guò)修訂和增補(bǔ)公約條文，完善法律構(gòu)架，加大對(duì)犯罪行為尤其是恐怖主義犯罪的打擊力度，威懾從事恐怖活動(dòng)的組織和個(gè)人，對(duì)保護(hù)旅客乃至公眾人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益具有一定的價(jià)值，是國(guó)際民航業(yè)安全發(fā)展的需求，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。

（2）新增對(duì)破壞環(huán)境行為的規(guī)制，是公約的一大亮點(diǎn)。當(dāng)前，環(huán)境污染問(wèn)題日益突出，全球極端天氣肆虐，霧霾橫行，嚴(yán)重制約了人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境保護(hù)已成為人類命運(yùn)共同體的核心，此舉順應(yīng)國(guó)際潮流，保護(hù)了人類的生存環(huán)境，適應(yīng)了不斷發(fā)展的環(huán)境法益需求。可見，公約既有對(duì)《東京公約》和《蒙特利爾公約》既存規(guī)則的保留與繼承，又有在此基礎(chǔ)上可圈可點(diǎn)的發(fā)展與創(chuàng)新。

2.加強(qiáng)對(duì)犯罪預(yù)備行為的懲治

根據(jù)《蒙特利爾公約》第1條第2款的規(guī)定，①《蒙特利爾公約》第1條第2款規(guī)定：“任何人如果他從事下述行為，也是犯有罪行：（一）企圖犯本條第一款所指的任何罪行；或……”。“企圖”實(shí)施的犯罪未遂行為也受公約約束?！侗本┕s》在繼承和延續(xù)《蒙特利爾公約》上述發(fā)展的同時(shí)，使其懲罰范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。其第1條第3款規(guī)定，在顯示威脅可信的情況下，任何人若威脅實(shí)施第1款前8項(xiàng)（第5項(xiàng)除外）和第2款中的罪行，或非法和故意使任何人收到這種威脅，便構(gòu)成犯罪。第4款規(guī)定，任何人若企圖實(shí)施第1條第1款、第2款中所列的任何罪行，便構(gòu)成犯罪。這兩款“錦上添花”的規(guī)定對(duì)保護(hù)旅客和航空公司的權(quán)益具有積極意義，極具前瞻性。因?yàn)樵谡：桨噙\(yùn)行過(guò)程中，行為人有所“意圖”將可能帶來(lái)因飛機(jī)延誤、緊急迫降等臨時(shí)措施所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失和因恐慌而造成的惡劣影響，而突發(fā)的“威脅”更為嚴(yán)重。因此，條約對(duì)犯罪預(yù)備行為的懲治，有利于保障人權(quán)。

3.明確規(guī)定共犯、包庇犯和團(tuán)伙性犯罪

1971年《蒙特利爾公約》僅有對(duì)“同犯”的規(guī)定，而《北京公約》沿用了此款規(guī)定，并增加對(duì)“組織或指揮他人實(shí)施犯罪”、“團(tuán)伙犯罪”和“包庇犯罪”的規(guī)定。從條約最新規(guī)定，我們不難看出：

（1）公約完善了對(duì)共同犯罪的規(guī)定，加大了打擊恐怖分子和恐怖組織的力度。關(guān)于共同犯罪人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界莫衷一是，至今未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如德國(guó)“共犯從屬性說(shuō)”、意大利“多主體構(gòu)成要件說(shuō)”、我國(guó)“共犯二重性說(shuō)”……上述這些國(guó)家都在各自發(fā)展過(guò)程中分別以自己的方式解決了共同犯罪人的認(rèn)定問(wèn)題。那么，公約第1條第4款第2項(xiàng)所規(guī)定的“組織或指揮他人實(shí)施公約所列之罪行”，是否可視為對(duì)“共同犯罪”規(guī)定的增補(bǔ)？對(duì)此，1939年，德國(guó)學(xué)者威爾澤爾創(chuàng)造性地提出：“在間接正犯的情況下，只有以利用他人行為來(lái)實(shí)現(xiàn)自己犯罪目的的‘犯罪事實(shí)支配者’才是實(shí)現(xiàn)犯罪的人?！雹陉惪少唬骸兜?、意、中共同犯罪人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)比較研究》，《法商研究》2015年第1期。此學(xué)說(shuō)已成為刑法學(xué)界區(qū)分正犯與共犯的主導(dǎo)性理論。③參見廖北海：《犯罪事實(shí)支配理論之適用范圍》，《北方法學(xué)》2011年第5期。顯然，“組織和指揮他人犯罪”具有以下特點(diǎn)：第一，具備犯罪事實(shí)支配的主觀意圖；第二，組織者對(duì)實(shí)行者存在現(xiàn)實(shí)的支配和制約；第三，受支配實(shí)施的行為構(gòu)成犯罪，值得處罰。該特征符合間接正犯的構(gòu)成要件。藉此，筆者認(rèn)為，公約第1條第4款第2項(xiàng)實(shí)屬“共犯”的規(guī)定。當(dāng)今世界范圍內(nèi)的恐怖主義犯罪，都傾向于以一種共同犯罪的形式表現(xiàn)出來(lái)，具有極其嚴(yán)重的社會(huì)危害性。公約嚴(yán)懲危害國(guó)際航空安全的共同犯罪行為，可有效地防范和打擊危及國(guó)際社會(huì)穩(wěn)定和主權(quán)國(guó)家安全的恐怖主義行為。

（2）公約第5款規(guī)定的“團(tuán)伙犯罪”，其措辭實(shí)質(zhì)上將共同犯罪的規(guī)定與個(gè)人的刑事責(zé)任規(guī)定結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人刑事責(zé)任的承擔(dān)，是國(guó)際刑法中個(gè)人責(zé)任主義原則價(jià)值取向的體現(xiàn)。④參見王華偉：《論國(guó)際刑法中的共犯刑事責(zé)任》，載陳興良主編：《刑事法評(píng)論》北京大學(xué)出版社2013年版，第2期。

（3）將“包庇罪”納入“犯罪”范圍，實(shí)際上擴(kuò)大了懲處的罪行范圍。自“9·11”事件之后，諸如“劫機(jī)”、“自殺式攻擊”等恐怖主義行為屢次發(fā)生，嚴(yán)重危及主權(quán)國(guó)家和民用航空安全，航空保安活動(dòng)被納入到人類反恐怖主義體系之中。如此規(guī)定有利于打擊恐怖主義犯罪，遏制恐怖活動(dòng)的嚴(yán)重態(tài)勢(shì)，凸顯了國(guó)際立法人本化發(fā)展理念。

（4）對(duì)處于完全刑事責(zé)任能力和完全無(wú)刑事責(zé)任能力之間的一個(gè)狀態(tài)，各國(guó)刑法均予以限定，謂之減輕刑事責(zé)任能力。①參見周維琦：《刑事責(zé)任能力若干問(wèn)題研究》，中國(guó)政法大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文，第32頁(yè)。例如，超出完全無(wú)責(zé)任能力年限的未成年人、因精神狀況和生理功能缺陷等原因致使辨認(rèn)或控制行為能力減弱的人。這類人尚未喪失辨認(rèn)和控制能力，其實(shí)施的犯罪行為如若造成極其嚴(yán)重和惡劣的后果，如恐怖主義活動(dòng)，因其具有明顯危險(xiǎn)性，應(yīng)承擔(dān)從輕或減輕的刑事責(zé)任。這與公約的規(guī)定相吻合。

（二）相關(guān)航空保安公約存在的問(wèn)題

1.具體概念缺乏明確性，結(jié)構(gòu)設(shè)定不合理?！侗本┕s》第1條在其涵義上未明確危害民用航空的恐怖主義犯罪與不循規(guī)旅客行為，結(jié)構(gòu)上未將兩者分類列舉和歸納，具有模糊性。在實(shí)踐中，如果對(duì)飛行中的航空器內(nèi)的人員實(shí)施暴力行為的主體是恐怖分子，法院是否會(huì)以“暴力危及飛行安全罪”抑或“劫持航空器罪”未遂對(duì)其起訴？條文的模糊性使非法干擾行為的屬性難以判定，這可能導(dǎo)致公約的具體適用和實(shí)施會(huì)因國(guó)別或地域不同而存有差異，訴訟中可能會(huì)產(chǎn)生同一被告在不同國(guó)家或地區(qū)承擔(dān)罪名和適用刑罰不同的情況，不利于保障被告人的合法權(quán)益，有損公約統(tǒng)一實(shí)施的效果。2002年，國(guó)際民航組織秘書處“不循規(guī)旅客研究組”針對(duì)不循規(guī)旅客事件的攀升發(fā)布了《關(guān)于處理不循規(guī)/有破壞性行為的旅客的法律指導(dǎo)材料》，其中明確闡釋了“不循規(guī)或擾亂性乘客”的含義。②參見根據(jù)《關(guān)于處理不循規(guī)/有破壞性行為的旅客的法律指導(dǎo)材料》，“不循規(guī)或擾亂性旅客”是指不遵守航空器上的行為守則或沒(méi)有服從機(jī)組成員指示，因而干擾航空器上良好秩序和紀(jì)律的旅客。筆者認(rèn)為，以該法律指導(dǎo)材料為鑒，厘清兩者含義并將公約調(diào)整的罪行按種類和性質(zhì)分別劃清實(shí)為必要。

2.盡管劫持、炸毀航空器等傳統(tǒng)航空犯罪已得到較為完善的法律規(guī)制，但是由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和傳播手段的日新月異，新型犯罪手段層出不窮。對(duì)此，國(guó)際民航組織于2002年發(fā)布的《關(guān)于涵蓋新的和正在出現(xiàn)的對(duì)民用航空的威脅的法律措施的研究》提出并歸納了7種新型犯罪方式：一是濫用民用航空器作為武器的攻擊；二是在空中和地面的自殺式攻擊；三是使用便攜式防空系統(tǒng)進(jìn)行的攻擊；四是使用無(wú)線電發(fā)射器或其他手段的電子攻擊；五是以計(jì)算機(jī)為基礎(chǔ)干擾航空器運(yùn)行的攻擊；六是實(shí)施或威脅實(shí)施針對(duì)航空公眾的化學(xué)和生物攻擊；七是濫用核材料或其他放射性材料進(jìn)行的攻擊。③參見王懷玉、薛煜、薛榮國(guó)：《航空保安法導(dǎo)論》，中國(guó)民航出版社2008年版，第123頁(yè)。這些犯罪手段基本上涵蓋了目前國(guó)際上新近出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的對(duì)民用航空的威脅形式，具有前沿性?！侗本┕s》雖對(duì)第1點(diǎn)、第2點(diǎn)、第6點(diǎn)、第7點(diǎn)有所體現(xiàn)，但在具體規(guī)定中仍存不少遺漏和模糊的地方。

以“網(wǎng)絡(luò)犯罪”為例，隨著計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的興起，網(wǎng)絡(luò)犯罪已成為威脅航空安全的一大隱患。據(jù)外媒體報(bào)道：目前，黑客、網(wǎng)絡(luò)犯罪分子或其他“恐怖分子”除了利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)竊取航空和用戶資料，甚至能通過(guò)篡改航空系統(tǒng)、封鎖或改變航空通信，妨害公共安全，其危害性不可小覷。為此，以打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪為主的新的網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)議，已由包括國(guó)際民用航空組織在內(nèi)的5個(gè)航空組織共同簽署。①《航空組織：網(wǎng)絡(luò)犯罪威脅航空安全或致災(zāi)難事件》，http://www.chinanews.com/gj/2014/12-11/ 6867539.shtml，中國(guó)新聞網(wǎng)，2016年12月11日訪問(wèn)。作為航空保安領(lǐng)域的一個(gè)新問(wèn)題，網(wǎng)絡(luò)犯罪嚴(yán)重危及國(guó)際社會(huì)和旅客人身權(quán)益，不容忽視。作為國(guó)際航空保安立法的新發(fā)展，《北京公約》應(yīng)將利用計(jì)算機(jī)實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)犯罪的防治之策予以規(guī)定，以防范這一威脅。

除“網(wǎng)絡(luò)犯罪”外，“使用便攜式防空導(dǎo)彈擊落航空器”、②《盤點(diǎn)便攜式防空導(dǎo)彈：恐怖分子偏愛的“民航殺手”》,http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5NDMxN TkwMQ==&mid=400241148&idx=2&sn=ef6888c99aa6afe4dd72322ee6fd1fd3&3rd=MzA3MD U4NTYzMw==&scene=6#wechat_redirect，騰訊網(wǎng)，2016年11月1日訪問(wèn)。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，全球至少有42架民航客機(jī)遭到MANPADS的攻擊，其中29架被擊落，造成至少900人喪生?！案蓴_民用航空無(wú)線電專用頻率”也未納入《北京公約》的懲治范疇，但作為近年來(lái)“新興”犯罪行為，因其易操作、攻擊精準(zhǔn)等優(yōu)勢(shì)已為恐怖分子所“青睞”，已嚴(yán)重威脅到民航飛行安全，對(duì)此，國(guó)際社會(huì)亟需通過(guò)完善立法施以必要規(guī)制。

3.《北京公約》和《北京議定書》將關(guān)注點(diǎn)更多集中到諸如“劫機(jī)”等恐怖組織計(jì)劃實(shí)施的危害民用航空安全犯罪上，對(duì)不循規(guī)旅客事件缺乏應(yīng)有的重視。③參見孫曉霖：《1963年〈東京公約〉修訂焦點(diǎn)之不循規(guī)旅客的懲治》，《長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第8期。

4.對(duì)機(jī)組人員不循規(guī)行為的規(guī)制存在漏洞。2004年國(guó)航CA4344航班發(fā)生空中保安李濤毆打乘客事件；2012年巴西TAM航空公司的一架班機(jī)從烏拉圭飛往巴西圣保羅途中發(fā)生疑似乘務(wù)員毆打機(jī)長(zhǎng)事件；2015年菲律賓宿務(wù)太平洋航空公司5J52航班發(fā)生客艙乘務(wù)員涉嫌盜竊事件……從上述事件中我們不難看出，由機(jī)組人員所實(shí)施的擾亂良好航空秩序、威脅飛行安全的違法行為也不在少數(shù)。針對(duì)這一現(xiàn)象，國(guó)際民航組織重新研究并提出“不循規(guī)/擾亂性個(gè)人”這一新概念，將不遵守航空器上規(guī)則的機(jī)組人員所實(shí)施的擾亂性行為與旅客不循規(guī)行為“合二為一”。④同注③。但筆者認(rèn)為，機(jī)組人員與旅客實(shí)施的不循規(guī)行為，除了應(yīng)考慮行為主體的身份地位外（機(jī)組人員尤其是機(jī)長(zhǎng)作為航空公司工作人員，更應(yīng)以維護(hù)航空秩序和安全為己任），其主觀惡性、實(shí)施手段及方式、危害程度和社會(huì)影響均不一致，理應(yīng)區(qū)別對(duì)待。例如，在實(shí)踐中，乘務(wù)員在被旅客辱罵毆打后激憤實(shí)施暴力行為致人重傷，雖然危及機(jī)上秩序和人員安全，但其主觀方面不同于單純的暴力行為，此時(shí)，不能一概簡(jiǎn)單地采取“暴力危及飛行安全罪”定罪量刑。因此，宜將“不循規(guī)旅客行為”與“機(jī)組人員不循規(guī)和擾亂性行為”分別規(guī)定在國(guó)際航空保安法當(dāng)中?！侗本┕s》和《北京議定書》在“機(jī)組人員不循規(guī)與擾亂性行為”方面存在不足，有待進(jìn)一步豐富和完善。

5.按照傳統(tǒng)刑法理論，“共同犯罪的主體，必須是兩個(gè)以上達(dá)到刑事責(zé)任年齡、具有刑事責(zé)任能力的人或者單位”，這是共同犯罪的構(gòu)成要件之一。⑤張明楷：《共同犯罪的認(rèn)定方法》，《法學(xué)研究》2014年第3期。即完全無(wú)刑事責(zé)任能力者不能成為犯罪主體，①根據(jù)現(xiàn)代刑事立法的規(guī)定，完全無(wú)刑事責(zé)任能力人包括以下兩類：（1）未達(dá)到責(zé)任年齡的人；（2）因精神疾病而沒(méi)有刑法所要求的辨認(rèn)或控制自己行為能力的人。其實(shí)施的行為不應(yīng)被追究刑事責(zé)任。公約不存在對(duì)未成年人和精神病人的特殊規(guī)定。完全無(wú)刑事責(zé)任能力人，身心發(fā)育尚未成熟導(dǎo)致其辨別是非能力匱乏，更無(wú)論對(duì)法律的了解。因此，應(yīng)以側(cè)重教育的方式對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)，有針對(duì)性地防止再次危害社會(huì)。另外，因思想觀念存在差異，各國(guó)對(duì)負(fù)刑事責(zé)任的年齡劃分也不盡相同，這勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)同一未成年人實(shí)施的同一罪行，適用不同國(guó)家法律“刑罰孰輕孰重”的現(xiàn)象。對(duì)此，各國(guó)需以“以人為本”的價(jià)值理念繼續(xù)進(jìn)行磋商，以期達(dá)成共識(shí)。

（三）《蒙特利爾議定書》的創(chuàng)新及評(píng)價(jià)

近年來(lái)，旅客在飛機(jī)上鬧事的丑劇屢見不鮮，產(chǎn)生不良社會(huì)影響。若對(duì)此類擾亂性行為不加約束，勢(shì)必嚴(yán)重破壞良好的航空秩序，損害各國(guó)航空業(yè)的健康發(fā)展。2014年4月4日《蒙特利爾議定書》的出臺(tái)，②Protocol to Amend the Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Broad Aircraft, done at Montréal on 4 April 2014 (Doc 10034).重申了對(duì)有礙航空秩序和飛行安全的不循規(guī)旅客行為的規(guī)制。其中，議定書第10條規(guī)定：“鼓勵(lì)各締約國(guó)應(yīng)采取必要措施，對(duì)在航空器上犯有《東京公約》第1條第1款所指罪行或行為的人啟動(dòng)適當(dāng)刑事、行政或任何其他形式的程序，特別是：（1）對(duì)機(jī)組成員實(shí)施人身攻擊或威脅實(shí)施此種攻擊；（2）拒絕遵守機(jī)長(zhǎng)或以機(jī)長(zhǎng)名義為保護(hù)航空器或機(jī)上人員或財(cái)產(chǎn)安全目的發(fā)出的合法指令?！?/p>

前一規(guī)定突出和強(qiáng)調(diào)了對(duì)機(jī)組成員人身權(quán)利的保護(hù)，遵循了“平等保護(hù)”、“法治保護(hù)”等現(xiàn)代國(guó)際人權(quán)法的重要原則，是國(guó)際法人本化思潮日益發(fā)展的結(jié)果，對(duì)建構(gòu)有序穩(wěn)定的民航業(yè)具有一定的推動(dòng)作用。后一規(guī)定是對(duì)《東京公約》條文文本的增補(bǔ)，③《東京公約》第1條涵蓋面廣，實(shí)際上囊括了對(duì)“不循規(guī)旅客”的規(guī)定。在實(shí)踐中產(chǎn)生了比《東京公約》適用范圍更為寬泛的情況。公約對(duì)機(jī)長(zhǎng)公權(quán)力的賦予，是防范機(jī)長(zhǎng)“不作為”不得已而為之的舉措，有利于確保航行安全，維護(hù)機(jī)上全體人員的共同利益。但不可忽視的是，機(jī)長(zhǎng)在航空器運(yùn)行過(guò)程中行使治安權(quán)力的大小、范圍和方式等問(wèn)題也值得探究，否則在實(shí)踐中有可能產(chǎn)生“濫用職權(quán)”的現(xiàn)象，如南航CZ6800航班機(jī)長(zhǎng)逐客事件和東航集體返航門事件。

總之，《蒙特利爾議定書》強(qiáng)制性地?cái)U(kuò)大了管轄的范圍，強(qiáng)化了各國(guó)對(duì)“不循規(guī)行為”的遏制，降低了危害民航安全事件的發(fā)生率。該議定書支持以國(guó)際協(xié)作方式促進(jìn)航空器內(nèi)良好秩序和紀(jì)律的維持與恢復(fù)。④Administrative Package for Ratification of or Accession to the Protocol to Amend the Convention on Offences and Certain other Acts Committed on Board Aircraft (Montréal Protocol, 2014)，http://www.icao. int/secretariat/legal/Docs/Protocole_mu.pdf，2016年11月5日訪問(wèn)。

三、我國(guó)航空保安法律體系有關(guān)懲治范疇的規(guī)定及完善

近年來(lái)，恐怖主義活動(dòng)猖獗，國(guó)內(nèi)外航空保安形勢(shì)嚴(yán)峻。為切實(shí)維護(hù)民航安全，防范危及航空安全行為的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)秩序，我國(guó)陸續(xù)批準(zhǔn)加入《東京公約》、《海牙公約》、《蒙特利爾公約》、《北京公約》、《北京議定書》和《蒙特利爾議定書》等旨在制止和減少破壞航空安全和非法干擾行為的系列國(guó)際公約。為積極履行國(guó)際義務(wù)，我國(guó)結(jié)合國(guó)情，以相關(guān)公約為藍(lán)本，已相繼制定了具有中國(guó)特色的航空保安法律法規(guī)。①除文中三大航空保安立法之外，我國(guó)還頒布涉及航空保安的諸多行政法規(guī)和規(guī)范性文件，也當(dāng)屬我國(guó)的立法成果。如《中華人民共和國(guó)民用航空安全保衛(wèi)條例》、《民用航空安全保衛(wèi)工作規(guī)則》、《民航機(jī)場(chǎng)治安管理工作細(xì)則》等，此類行政法規(guī)數(shù)量龐雜、種類繁多，在此不多贅述。

（一）我國(guó)航空保安法律體系的現(xiàn)狀與成就

1979年全國(guó)人大制定的《刑法》雖然是一部刑事方面的綜合性立法，但也可視作航空保安立法領(lǐng)域的“開山之石”。1996年施行并于2015年修正的《民用航空法》與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整了民用航空活動(dòng)所產(chǎn)生的各類法律關(guān)系。其中，該法第15章“法律責(zé)任”較為統(tǒng)一和集中地規(guī)范了非法干擾行為，是我國(guó)航空保安立法的奠基之作，極大地維護(hù)了我國(guó)的領(lǐng)空主權(quán)和民用航空權(quán)利。另外，2006年實(shí)施并于2012年修正的《治安管理處罰法》也納入了航空保安法的部分內(nèi)容，該法主要涉及對(duì)不循規(guī)旅客干擾性行為的懲治，對(duì)保障公共安全、維系社會(huì)秩序以及保護(hù)公民合法權(quán)益具有一定作用。

1.對(duì)恐怖主義活動(dòng)的立法

《刑法》第116條和第119條規(guī)定了“破壞航空器罪”，該犯罪行為足以使航空器發(fā)生傾覆和毀壞危險(xiǎn)，應(yīng)加以預(yù)防和懲處。第117條確定了“破壞交通設(shè)施罪”，即破壞機(jī)場(chǎng)或進(jìn)行其他破壞活動(dòng)并足以使航空器發(fā)生傾覆和毀壞危險(xiǎn)的罪行。《刑法》第121條和《民用航空法》第191條賦予我國(guó)對(duì)“劫持航空器”這一以暴力、脅迫或者其他方式劫持航空器的嚴(yán)重犯罪行為行使刑事管轄權(quán)的權(quán)力。另外，2011年通過(guò)的《刑法修正案（八）》第7條規(guī)定，從事危害國(guó)家犯罪和恐怖活動(dòng)犯罪的犯罪分子，于任何時(shí)候再犯都以累犯論處。此外，《刑法》中還有對(duì)“放火罪”、“決水罪”、“爆炸罪”、“投放毒害性、放射性、傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)罪”、“以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”（2001年《刑法修正案（三）》對(duì)原第114條和第115條進(jìn)行了修訂）、“組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加、資助恐怖組織罪”（第120條）、“破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪”（第286條）、“擾亂無(wú)線電管理秩序罪”（第288條）的規(guī)定，這些規(guī)定均可作為對(duì)民用航空領(lǐng)域恐怖主義犯罪處罰的依據(jù)。在航空業(yè)飛速發(fā)展的今天，我國(guó)通過(guò)制定和修改本國(guó)法，加大對(duì)恐怖主義的懲治力度，以落實(shí)公約義務(wù)和維持航空安全有序，其進(jìn)步意義不言而喻。

（1）增設(shè)新罪名，罪種規(guī)定多樣化。為了應(yīng)對(duì)和震懾愈演愈烈的恐怖主義活動(dòng)態(tài)勢(shì)，我國(guó)積極修訂三大航空保安立法，新增規(guī)定了許多危害國(guó)際航空的恐怖主義罪行。如2001年通過(guò)的《刑法修正案（三）》增加了“資助恐怖活動(dòng)罪”，為加大打擊和有效處置劫機(jī)”等恐怖主義活動(dòng)提供了法律依據(jù)。此外，我國(guó)還與國(guó)際航空保安領(lǐng)域最新的立法工作和研究成果接軌，將投放放射性、傳染病病原體等生化危險(xiǎn)物質(zhì)的行為認(rèn)定為犯罪行為，并對(duì)以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)或無(wú)線電對(duì)民用航空實(shí)施非法干擾這種新型犯罪作了規(guī)定。②參見王懷玉、薛煜、薛榮國(guó)：《航空保安法導(dǎo)論》，中國(guó)民航出版社2008年版，第122頁(yè)。新罪名的合理增設(shè)，航空保安法適用范圍的延伸擴(kuò)大，依法懲治和打擊了通過(guò)航空器實(shí)施恐怖主義的犯罪行為，彰顯了我國(guó)反對(duì)一切形式的恐怖主義的決心和力度，同時(shí)有利于我國(guó)應(yīng)對(duì)多樣的恐怖襲擊，以免因法律漏洞而在實(shí)踐中束手無(wú)策，因而具有一定的前瞻性、先進(jìn)性及現(xiàn)代性。

（2）我國(guó)將“犯罪預(yù)備”、“犯罪未遂”和“共同犯罪”一并納入航空保安立法的懲治范圍，擴(kuò)大了刑事管轄權(quán)。第一，對(duì)預(yù)備犯罪和未遂犯罪的懲處。2015年8月29日通過(guò)的《刑法修正案（九）》第7條對(duì)犯罪預(yù)備作出具體規(guī)定，明確“為實(shí)施恐怖活動(dòng)準(zhǔn)備兇器、危險(xiǎn)物品或者其他工具”、“組織恐怖活動(dòng)培訓(xùn)或者積極參加恐怖活動(dòng)培訓(xùn)”以及“為實(shí)施恐怖活動(dòng)與境外恐怖活動(dòng)組織或者人員聯(lián)絡(luò)”等為實(shí)施恐怖活動(dòng)而進(jìn)行的策劃準(zhǔn)備行為均應(yīng)定罪處罰，彰顯我國(guó)對(duì)恐怖主義潛在威脅的重視。相比之下，犯罪未遂雖未被航空保安法明文規(guī)定，但依據(jù)《民用航空法》第193條，隱匿托運(yùn)和攜帶炸藥、雷管、槍支子彈、管制刀具或其他危險(xiǎn)品乘坐民用航空器的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。通過(guò)對(duì)該條文的探析，結(jié)合《刑法》第23條有關(guān)“犯罪未遂”的規(guī)定可知：一是攜帶危險(xiǎn)品上機(jī)行為，具備犯罪的主觀故意；二是已經(jīng)著手實(shí)行犯罪，卻由于犯罪分子意志以外的原因尚未實(shí)施引爆炸藥和劫機(jī)等危害行為，均屬于該條適用范圍。因此，第193條是對(duì)飛行中未遂暴力犯罪的懲治性規(guī)定。我國(guó)航空保安立法確定對(duì)航空犯罪中“未遂犯罪”和“預(yù)備犯罪”采取強(qiáng)制措施，順應(yīng)了《蒙特利爾公約》體現(xiàn)的立法趨勢(shì)，與《北京公約》的先進(jìn)性相契合。通過(guò)擴(kuò)大管轄權(quán)，在實(shí)踐中人民法院可根據(jù)案情靈活運(yùn)用法律規(guī)定，處罰存在犯罪意圖并實(shí)施犯罪的犯罪分子，從而更好地解決民用航空安保問(wèn)題。

第二，對(duì)共同犯罪的懲處?！睹裼煤娇辗ā返?95條使用“唆使”措辭，①《民用航空法》第195條規(guī)定：“故意在使用中的民用航空器上放置危險(xiǎn)品或者唆使他人放置危險(xiǎn)品，足以毀壞該民用航空器，危及飛行安全，尚未造成嚴(yán)重后果的，依照刑法第107條的規(guī)定追究刑事責(zé)任；造成嚴(yán)重后果的，依照刑法第110條的規(guī)定追加刑事責(zé)任?！睆牧⒎ㄉ蠈?duì)教唆犯做出了懲處規(guī)定。2001年《刑法修正案（三）》中強(qiáng)化對(duì)恐怖主義活動(dòng)組織者和領(lǐng)導(dǎo)者的打擊，適度提高量刑起點(diǎn)，將刑罰增至“十年以上有期徒刑或無(wú)期徒刑”。另外，修正案新增“資助恐怖活動(dòng)罪”，將為實(shí)施恐怖活動(dòng)的組織或個(gè)人提供物質(zhì)資金或其他幫助行為作為一項(xiàng)全新的獨(dú)立犯罪確立下來(lái)，這是“幫助犯”入刑的體現(xiàn)。上述法律法規(guī)是立法機(jī)關(guān)出于對(duì)共犯主觀惡性、社會(huì)危害程度以及加大打擊航空犯罪力度等方面的綜合考量，充分體現(xiàn)了《蒙特利爾公約》、《北京公約》等國(guó)際航空保安公約對(duì)我國(guó)航空保安立法的影響。如前文所述，《蒙特利爾公約》和《北京公約》的優(yōu)勢(shì)是由淺入深地明確規(guī)定共犯也應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。如此，在擴(kuò)大刑事管轄權(quán)，強(qiáng)化打擊航空領(lǐng)域日益增長(zhǎng)的恐怖主義活動(dòng)的同時(shí)，也切實(shí)履行了國(guó)際條約的義務(wù)，維持了航空領(lǐng)域的安全秩序。

2.對(duì)不循規(guī)旅客的規(guī)制立法

根據(jù)《刑法》第123條和《民用航空法》第192條的規(guī)定，“暴力危及飛行安全罪”，即對(duì)飛行中的航空器上的人員使用暴力，危及飛行安全的罪行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。同時(shí)，《刑法》第291條強(qiáng)調(diào)“投放虛假的爆炸性、毒害性、放射性、傳染病病原體等物質(zhì)，或者編造爆炸威脅、生化威脅、放射威脅等恐怖信息，或者明知是編造的恐怖信息而故意傳播”造成嚴(yán)重后果或嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序的行為，均應(yīng)被追究刑事責(zé)任。第263條規(guī)定“在公共交通工具上以暴力、脅迫或者其他方式搶劫財(cái)物的應(yīng)以搶劫罪加重處罰?！雹谖覈?guó)《最高人民法院關(guān)于審理?yè)尳侔讣唧w應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第2條將“公共交通工具”界定為“主要是指從事旅客運(yùn)輸?shù)母鞣N公共汽車、大、中型出租車、火車、船只、飛機(jī)等正在運(yùn)營(yíng)中的機(jī)動(dòng)公共交通工具?！边@是對(duì)不循規(guī)旅客的規(guī)制措施。《治安管理處罰法》中，行為人故意傳遞虛假情報(bào)（第196條）、盜竊或故意損毀、移動(dòng)使用中的航行設(shè)施（第197條）以及聚眾擾亂民用機(jī)場(chǎng)秩序（第198條），其違法行為危及飛行安全、擾亂正常飛行秩序或使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的，均應(yīng)依刑法追究刑責(zé)，尚不夠刑事處罰的，應(yīng)給予治安管理處罰。①《民用航空治安管理處罰法》第200條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，尚不夠刑事處罰，應(yīng)當(dāng)給予治安管理處罰的，依照治安管理處罰法的規(guī)定處罰。”另外，《治安管理處罰法》確立了對(duì)情節(jié)較輕的、損害航空安全的違法行為的處罰方式。其第23條第2至第4款分別對(duì)“擾亂機(jī)場(chǎng)秩序的行為”、“擾亂機(jī)上秩序的行為”和“非法攔截或強(qiáng)登航空器的行為”作出了規(guī)定。根據(jù)第34條，盜竊、毀壞、擅自移動(dòng)使用中的航空設(shè)施或強(qiáng)行進(jìn)入航空器駕駛艙，以及在飛行途中使用禁止使用的器具和工具而不聽勸阻的行為，均應(yīng)受到懲處。

隨著世界航空運(yùn)輸市場(chǎng)的發(fā)展，大量旅客選擇飛機(jī)作為出行工具，但個(gè)人素質(zhì)參差不齊?！俺丝蜕瞄_艙門”、“空中乘務(wù)員被乘客毆打”、“中國(guó)多名游客大鬧曼谷機(jī)場(chǎng)”等事件比比皆是。不循規(guī)乘客的擾亂行為雖不至構(gòu)成嚴(yán)重犯罪，但對(duì)航空秩序和安全百害而無(wú)一利，亟需立法規(guī)制。我國(guó)《刑法》、《民用航空法》和《治安管理處罰法》三大法律從重到輕地將“危及飛行安全的行為”、“機(jī)上人身傷害的暴力行為”以及“擾亂飛機(jī)或民用機(jī)場(chǎng)秩序的行為”詳細(xì)囊括在內(nèi)，大致勾勒出不循規(guī)旅客的幾種違法情形，對(duì)司法機(jī)關(guān)行使管轄權(quán)具有一定的指導(dǎo)意義。

另外，《刑法》第25條、第26條（結(jié)伙斗毆、硬拿硬要或任意毀損和占用公共財(cái)物或其他尋釁滋事行為）、第44條（在公共場(chǎng)合故意裸露身體）和第64條（偷開航空器）也是對(duì)不循規(guī)旅客的管制措施。就第25條而言，在飛行途中實(shí)施散布謠言、投放虛假危險(xiǎn)物質(zhì)、揚(yáng)言炸機(jī)等干擾行為，勢(shì)必引起旅客慌亂，擾亂機(jī)上秩序，危及航空安全。機(jī)長(zhǎng)緊急情勢(shì)下臨時(shí)采取的迫降等措施也會(huì)造成航空公司的經(jīng)濟(jì)和聲譽(yù)受損，不利于航空事業(yè)的發(fā)展。第26條（飛機(jī)上的尋釁滋事行為），如乘客打架斗毆，可能會(huì)致使飛機(jī)返航，造成航空資源浪費(fèi)和旅客權(quán)益受損。第44條和第64條雖然并非傳統(tǒng)的不循規(guī)旅客行為，但是就前者而言，因飛行中的航空器構(gòu)成了一個(gè)臨時(shí)的、獨(dú)立的密閉空間，這一空間內(nèi)集聚了乘客和全體機(jī)組人員，應(yīng)被視為公共場(chǎng)所，在其中故意裸露身體的行為違背公序良俗；而后者可能對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)安全造成威脅甚至損害。二者均會(huì)擾亂正常的公共秩序，對(duì)其進(jìn)行規(guī)制將對(duì)維護(hù)航空秩序大有助益。

（二）我國(guó)航空保安立法的不足與完善進(jìn)路

當(dāng)下，我國(guó)已形成較為完善的防范和打擊非法干擾民用航空安全行為的國(guó)內(nèi)法，有關(guān)航空保安的法律法規(guī)較多。事實(shí)上，在為數(shù)眾多的航空保安法律法規(guī)中，占據(jù)“半壁江山”的卻是行業(yè)規(guī)章和規(guī)范性文件，且大多由國(guó)家民用航空局發(fā)布。在這些法律文件中，立法機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵循立法程序制定和頒行的法律僅有3部，且無(wú)一采用統(tǒng)一單行立法模式，懲治范疇存在局限性。根據(jù)國(guó)際和國(guó)內(nèi)航空保安的新形勢(shì)和新問(wèn)題，結(jié)合國(guó)際立法，我國(guó)現(xiàn)行保安立法仍有許多問(wèn)題亟待解決。

1.如前文所述，國(guó)際民航組織在《關(guān)于涵蓋新的和正在出現(xiàn)的對(duì)民用航空的威脅的法律措施的研究》中制定公布了7種最新的犯罪手段，我國(guó)《民航航空安全保衛(wèi)條例》僅對(duì)其中4種有所規(guī)定，而忽略了對(duì)“濫用民用航空器作為武器”、“使用便攜式防空導(dǎo)彈”進(jìn)行攻擊和“在空中和地面的自殺式攻擊”作出規(guī)定。這三類新型犯罪行為給國(guó)內(nèi)民用航空業(yè)帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，雖然在現(xiàn)階段暫時(shí)不會(huì)出現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，但始終是威脅航空安全的一大“毒瘤”，迫切需要立法機(jī)關(guān)作出積極的反應(yīng)和有效的應(yīng)對(duì)。另外，《北京公約》明確規(guī)定，在威脅可信時(shí)，非法或故意地威脅實(shí)施公約所規(guī)定的罪行便構(gòu)成犯罪，但我國(guó)航空保安法律法規(guī)及規(guī)章并未將此納入制裁范圍，這將減輕對(duì)民用航空安全犯罪的懲治效果。

2.在不循規(guī)與擾亂性行為方面，我國(guó)航空保安法仍需改進(jìn)。對(duì)于不循規(guī)旅客行為，我國(guó)雖然將其囊括于航空保安法的適用范圍中，但缺乏精確定義。對(duì)此，立法機(jī)關(guān)可以斟酌、吸收2002年《關(guān)于處理不循規(guī)/有破壞性行為的旅客的法律指導(dǎo)材料》中有關(guān)“不循規(guī)或擾亂性乘客”科學(xué)合理的規(guī)定，彌補(bǔ)現(xiàn)行國(guó)內(nèi)航空保安法中的空白和不足。

此外，我國(guó)航空保安法還缺少對(duì)機(jī)組人員不循規(guī)和擾亂性行為的法律規(guī)定。如前文所述，隨著非法干擾行為主體的多元化，機(jī)組人員也極有可能實(shí)施危害航空安全的行為，從而危及飛行安全，挑戰(zhàn)航空安保。在此情勢(shì)下，我國(guó)應(yīng)及時(shí)更新航空保安現(xiàn)有規(guī)定，將“機(jī)組人員不循規(guī)和擾亂性行為”納入法律懲治范疇，在此框架下細(xì)化和構(gòu)建犯罪行為類型并確立不同罪名，適時(shí)加強(qiáng)航空保安立法工作，提高立法質(zhì)量和水平。

3.從現(xiàn)實(shí)因素以及犯罪現(xiàn)場(chǎng)五花八門的非常規(guī)情況來(lái)看，中國(guó)在借鑒國(guó)際航空保安立法修正和完善罪名的基礎(chǔ)上，有必要研究將共同犯罪、無(wú)刑事責(zé)任能力人犯罪和犯罪的未完成形態(tài)（未遂、中止犯罪）納入法律規(guī)定的可行性和必要性。一方面，我國(guó)航空保安法已有對(duì)共犯和犯罪未遂的懲治規(guī)定，但從列舉的條文中不難看出，這些法律規(guī)定都是學(xué)者以文意解釋的方式在理解和剖析的基礎(chǔ)上通過(guò)總結(jié)得出的，而非法律明文規(guī)定。另一方面，對(duì)中止犯罪以及無(wú)刑事責(zé)任能力人犯罪的懲處，因我國(guó)航空保安法沒(méi)有明確規(guī)定，法官只能依據(jù)《刑法》的總則部分裁量刑罰。這兩方面的不足都造成法官在行使自由裁量權(quán)斷案量刑過(guò)程中沒(méi)有明確法律依據(jù)，法官只能通過(guò)自身的理解和判斷確定刑罰，除了可能導(dǎo)致司法權(quán)力的濫用，有礙于被告合法權(quán)利和人權(quán)的保障之外，也可能導(dǎo)致對(duì)犯罪分子懲處力度不夠而使違法現(xiàn)象屢禁不止。因此，我國(guó)航空保安法應(yīng)對(duì)上述三部分的內(nèi)容在權(quán)衡利弊下進(jìn)行合理規(guī)定，形成較為完備的、有實(shí)踐意義的航空保安刑法體系。

4.犯罪行為類型的結(jié)構(gòu)完善。第一，非法干擾行為，學(xué)界普遍認(rèn)為包括違反國(guó)際國(guó)內(nèi)刑法的重大暴力性犯罪（如劫持或炸毀航空器等恐怖主義活動(dòng)）和不循規(guī)旅客行為（可能危及飛行安全的行為和擾亂航空秩序的行為）。①參見刁偉民：《航空保安》，中國(guó)民航出版社2008年版，第5頁(yè)。二者雖本屬一派，但各自危害程度、侵害對(duì)象和實(shí)施場(chǎng)所等都不盡相同，按其性質(zhì)和危害后果理應(yīng)區(qū)別立法，分別設(shè)置不同的刑事和治安管理處罰，使體系架構(gòu)趨于完善。我國(guó)將二者混雜，一概確立在不同層級(jí)的法律當(dāng)中，需逐條解讀才能鑒識(shí)具體類別，不易檢索和查詢，有礙司法審判。

第二，有關(guān)“罪名”龐雜、缺乏體系化的法律規(guī)范，零散地分布在不同法律法規(guī)當(dāng)中，難免出現(xiàn)內(nèi)容重疊和沖突。例如，《民用航空安全保衛(wèi)工作規(guī)則》和《國(guó)家民用航空安全保衛(wèi)規(guī)劃》等航空保安工作綜合類立法文件就有6份，其中僅《民用航空安全保衛(wèi)條例》于2011年進(jìn)行了修正，其他法律文件自實(shí)施以來(lái)均未及時(shí)修訂和完善。①參見王懷玉、薛煜、薛榮國(guó)：《航空保安法導(dǎo)論》，中國(guó)民航出版社2008年版，第123頁(yè)。條文的繁瑣和滯后將直接造成立法資源浪費(fèi)和具體司法操作“低效率”現(xiàn)象，而健全的單行法規(guī)可以有效減少法院高額的司法成本和“法官找法難”的現(xiàn)象，有益于公眾普法和當(dāng)事人權(quán)益的維護(hù)。

綜上所述，基于維護(hù)司法公正和實(shí)現(xiàn)司法高效的考量，我國(guó)航空保安法應(yīng)整理和歸納法律法規(guī)中有關(guān)航空保安方面細(xì)枝末節(jié)的規(guī)定，汲取現(xiàn)代國(guó)際公約中的突破和創(chuàng)新之處，將其分門別類地整合，形成調(diào)整“民用航空安全保衛(wèi)活動(dòng)所產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系”的單行航空保安法，②參見刁偉民：《航空保安》，中國(guó)民航出版社2008年版，第8頁(yè)。如此將有助于法官快速查閱和研讀法律文本，依法履行職責(zé)。借助單行法的頒布，從而細(xì)化和補(bǔ)充以《民用航空法》為核心的三部上位法，立法的針對(duì)性和體系性也得以增強(qiáng)，對(duì)建設(shè)專門的航空保安法律體系起到至關(guān)重要的作用。

值得一提的是，立法機(jī)關(guān)對(duì)航空保安領(lǐng)域，甚至航空法整體關(guān)注和重視程度不高。航空保安與國(guó)家利益和社會(huì)安全息息相關(guān)，相關(guān)部門機(jī)構(gòu)應(yīng)給予足夠重視，否則立法的缺失和不足將會(huì)引起危害國(guó)內(nèi)民航業(yè)和公民財(cái)產(chǎn)及人身安全的嚴(yán)重后果，也有違我國(guó)簽署和加入國(guó)際公約之本意。

四、結(jié) 語(yǔ)

《東京公約》和《蒙特利爾公約》等一系列公約和議定書為航空保安法的理論研究奠定了良好的基礎(chǔ)，而《北京公約》、《北京議定書》和《蒙特利爾議定書》則是在航空安全新形勢(shì)下，對(duì)國(guó)際航空安全規(guī)則現(xiàn)代化、一體化和法治化發(fā)展的新成果。這一系列有關(guān)航空保安的公約體系是國(guó)際航空法專家集體智慧的結(jié)晶，對(duì)規(guī)制有損正常航空活動(dòng)的非法干擾行為，遏制當(dāng)今國(guó)際社會(huì)恐怖主義的猖獗事態(tài)，促進(jìn)航空業(yè)健康平穩(wěn)地向前發(fā)展起到重要作用。相比之下，我國(guó)有關(guān)航空保安法的研究相對(duì)薄弱，立法滯后，缺乏系統(tǒng)性和一體化，無(wú)法滿足當(dāng)前航空安保嚴(yán)峻形勢(shì)的需要。因此，我國(guó)應(yīng)積極吸收國(guó)際公約和各國(guó)立法的有益成份，加強(qiáng)航空保安法的立法工作和理論研究，完善航空保安法律體系，以推進(jìn)我國(guó)民用航空事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

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本文系2016年中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究一般項(xiàng)目“中國(guó)空域管理法律制度的完善研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：CLS2016C45；本文是2013年西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)科青年學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目。