徐肖東

(華東政法大學(xué) 研究生院，上海 20042)

交通協(xié)管員參與執(zhí)法的定位及限度
——由違法停車(chē)告知(提醒)單而引出的話(huà)題

徐肖東

(華東政法大學(xué) 研究生院，上海 20042)

交通協(xié)管員參與執(zhí)法是交通行政任務(wù)民營(yíng)化的必然選擇。但交通協(xié)管員參與執(zhí)法是有限度的，不能脫離對(duì)法律規(guī)范層面之“協(xié)助”的理解。通過(guò)行政合同的容許性理論與行政過(guò)程論的可分解原理可知：在組織民營(yíng)化層面，應(yīng)當(dāng)將交通協(xié)管員定位為行政助手；在參與行為的限度上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合行為對(duì)行政相對(duì)人影響力大小及行為的侵益程度做判斷。就具體的路徑構(gòu)建，一是要建立交通警察與交通協(xié)管員之間的點(diǎn)帶面關(guān)系，二是務(wù)必明確責(zé)任追究機(jī)制，使其法治化。此外，對(duì)于以交通協(xié)管員制度為樣板之秩序行政的公私協(xié)力制度相關(guān)的行政法理念革新，應(yīng)當(dāng)從實(shí)踐點(diǎn)滴入手。

交通協(xié)管員；告知單；定位；公私協(xié)力

一、問(wèn)題緣起

隨著城市的發(fā)展，市民生活水平的提高，有車(chē)一族已隨處可見(jiàn)。車(chē)輛的增多，使城市道路愈來(lái)愈擁堵，有限的停車(chē)泊位更是難以滿(mǎn)足現(xiàn)代人停車(chē)的需要。于是，各種違法停車(chē)的現(xiàn)象到處可見(jiàn)。面對(duì)停車(chē)亂象，交通警察應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法。但筆者注意到，“違法停車(chē)告知單”或“違法停車(chē)提醒單”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)告知單)中存在著的一個(gè)行政執(zhí)法問(wèn)題——交通協(xié)管員是否可以作為告知單中的告知人？

在筆者有限收集的告知單中，主要可以分為五類(lèi)：(1)由交通協(xié)管員簽字或蓋章(蓋章包括蓋編號(hào)章或姓名章，或同時(shí)蓋編號(hào)與姓名章)，無(wú)行政執(zhí)法主體章；(2)由交通協(xié)管員蓋編號(hào)章，同時(shí)蓋行政執(zhí)法主體章；(3)無(wú)交通協(xié)管員、交通警察簽名與蓋章，由行政執(zhí)法主體蓋章；(4)由交通警察簽名，并蓋行政執(zhí)法主體章；(5)由承辦人員姓名蓋章(不知是交通警察還是交通協(xié)管員)，同時(shí)蓋行政執(zhí)法主體章。具體可參見(jiàn)下表：

情形告知單名稱(chēng)(1)由交通協(xié)管員簽字或蓋章(蓋章包括蓋編號(hào)章或姓名章,或同時(shí)蓋編號(hào)與姓名章),無(wú)行政執(zhí)法主體章杭州市下城區(qū)《機(jī)動(dòng)車(chē)不按規(guī)定停放提醒單》、紹興市柯橋區(qū)《機(jī)動(dòng)車(chē)不按規(guī)定停放提醒單》、《北京市交通協(xié)管員道路停車(chē)記錄告知單》(2)由交通協(xié)管員蓋編號(hào)章,同時(shí)蓋行政執(zhí)法主體章《紹興市柯橋區(qū)違法停車(chē)告知單》(3)無(wú)交通協(xié)管員、交通警察簽名與蓋章,由行政執(zhí)法主體蓋章臺(tái)州市《違法停車(chē)告知單》、義烏市《違法停車(chē)告知單》、《廊坊市公安交通警察支隊(duì)一大隊(duì)違法停車(chē)告知單》(4)由交通警察簽名,并蓋行政執(zhí)法主體章廣州市《違法停車(chē)告知單》、長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)《違法停車(chē)告知單》(5)由承辦人員姓名蓋章(不知是交通警察還是交通協(xié)管員),同時(shí)蓋行政執(zhí)法主體章深圳市《違法停車(chē)告知單》

根據(jù)一般行政法學(xué)原理，行政執(zhí)法活動(dòng)不允許非公務(wù)員的工作人員獨(dú)立行使公務(wù)。但誠(chéng)如上述，實(shí)踐中已出現(xiàn)了交通協(xié)管員作為唯一“執(zhí)法者”，對(duì)違法停車(chē)采集證據(jù)、粘貼告知單的現(xiàn)象。為了回應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，本文將對(duì)交通協(xié)管員參與執(zhí)法的定位及限度做必要的論述。目前國(guó)內(nèi)關(guān)于交通協(xié)管員的研究除了“提高交通協(xié)管員的業(yè)務(wù)素質(zhì)”[1]，交通協(xié)管員的權(quán)益保障等問(wèn)題外，確實(shí)已有不少學(xué)者對(duì)于包括交通協(xié)管員在內(nèi)的輔警之地位做了探討。[2]尤其在警察任務(wù)民營(yíng)化的框架下，有學(xué)者對(duì)輔警制度做了一系列從理論到實(shí)踐的研究。[3]本文將從更小的問(wèn)題點(diǎn)切入，試圖在交通協(xié)管員參與交通行政執(zhí)法的地位與限度上著手。

二、聚焦“協(xié)助”：基于法規(guī)范的分析

上述五類(lèi)中，涉及協(xié)管員的有兩類(lèi)，即情形(1)與情形(2)。同樣，在這兩種情形當(dāng)中，協(xié)管員參與執(zhí)法的法律依據(jù)同樣可以分為兩類(lèi)：第一類(lèi)，根據(jù)地方性法規(guī)及其他規(guī)范性文件《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定明確交通協(xié)管員在執(zhí)法中的“權(quán)限”①；第二類(lèi)，根據(jù)地方性法規(guī)將交通協(xié)管員的管理義務(wù)與“任何單位和個(gè)人”參與道路交通安全的義務(wù)畫(huà)等號(hào)。②在該情形下，交通協(xié)管員提交的違法停車(chē)證據(jù)的行為可以理解為群眾的投訴、舉報(bào)行為，以此作為交通協(xié)管員參與行政執(zhí)法的依據(jù)是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

在筆者看來(lái)，交通協(xié)管員參與交通行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)區(qū)別于交通警察、普通個(gè)體，并以相應(yīng)的法律規(guī)范明確其活動(dòng)范圍與“權(quán)限”。第一類(lèi)中的地方性法規(guī)及作為其他規(guī)范性文件的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》對(duì)交通協(xié)管員參與執(zhí)法工作做了規(guī)定，具體包括五個(gè)方面：①協(xié)助交通警察維護(hù)道路交通秩序，勸阻違法行為；②維護(hù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)秩序，保護(hù)事故現(xiàn)場(chǎng)，搶救受傷人員；③進(jìn)行交通安全宣傳；④及時(shí)報(bào)告道路上的交通、治安情況和其他重要情況；⑤接受群眾求助。而就交通協(xié)管員參與告知單制作與粘貼過(guò)程而言，它主要與①與②相關(guān)。

其中，協(xié)助交通警察維護(hù)道路交通秩序，一些地方性法規(guī)也已明確，如《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》(修訂前)第5條第1款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府聘用的道路交通安全協(xié)管員在交通警察的組織指揮下，協(xié)助交通警察維護(hù)道路交通秩序?！倍皶r(shí)報(bào)告道路上的交通、治安情況和其他重要情況應(yīng)當(dāng)屬于交通協(xié)管員參與內(nèi)部行政行為的工作，對(duì)于考察其參與執(zhí)法“權(quán)限”的意義不大。因此，由告知單引發(fā)的交通警察參與執(zhí)法的定位及限制的思考將從“在交通警察的組織指揮下，協(xié)助交通警察維護(hù)道路交通秩序”入手。

而從上述情形(1)與情形(2)來(lái)看，交通協(xié)管員參與對(duì)違法停車(chē)的取證，制作、粘貼告知單的行為，是單獨(dú)并直接參與行政執(zhí)法過(guò)程的行為。有違地方性法規(guī)關(guān)于在交警指揮下協(xié)助維護(hù)道路交通安全的規(guī)定，同時(shí)又有違反《行政處罰法》第37條關(guān)于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查或者檢查手段、程序規(guī)定之嫌，③尤其是兩名執(zhí)法人員參與執(zhí)法，及表明身份的規(guī)定。作為交通協(xié)管員，其未與交通警察一起(或者說(shuō)在交通警察的指揮、引導(dǎo)下)記錄違法停車(chē)的行為應(yīng)當(dāng)視為獨(dú)立的取證行為，而取證應(yīng)當(dāng)屬于行政執(zhí)法的必經(jīng)過(guò)程，其行為與第37條的規(guī)定明顯相悖。

當(dāng)然，有學(xué)者認(rèn)為交通協(xié)管員相應(yīng)的行為是合法的。該學(xué)者在法律規(guī)范層面的解釋路徑是根據(jù)《行政處罰法》第18條規(guī)定的行政委托④，行政機(jī)關(guān)與交通協(xié)管員的關(guān)系是委托與被委托的關(guān)系。[4]但根據(jù)《行政處罰法》第18條、第19條的規(guī)定，行政委托的受托方只能是組織而不能是個(gè)人。因此，這樣的解釋顯得無(wú)力。當(dāng)然，在相對(duì)通識(shí)的觀點(diǎn)認(rèn)為，交通協(xié)管員制作、粘貼告知單的行為是實(shí)在的交通執(zhí)法行為，實(shí)際上交通協(xié)管員已轉(zhuǎn)變成了不具有公職身份的“警察”(通常被稱(chēng)作“二警察”)。[5]

關(guān)于交通協(xié)管員的“權(quán)限”，2016年修訂后的《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》第52條第1款做了這樣的規(guī)定，“市和區(qū)、縣(市)人民政府聘用的道路交通安全協(xié)管員在交通警察的指揮下，維護(hù)道路交通秩序，協(xié)助實(shí)施交通違法行為的調(diào)查取證?！雹萜涮貏e強(qiáng)調(diào)了協(xié)助實(shí)施交通違法行為的調(diào)查取證，似乎在強(qiáng)化交通協(xié)管員獨(dú)立取證行為的合法性。但是何為“協(xié)助實(shí)施”？單獨(dú)進(jìn)行調(diào)查取證的行為是直接實(shí)施，還是協(xié)助實(shí)施？對(duì)這一問(wèn)題的回答，僅依賴(lài)于現(xiàn)成立法的表象做理解所能得出的結(jié)論尚欠謹(jǐn)慎，有必要從法理等層面對(duì)其做進(jìn)一步的分析。

三、行政助手與行為標(biāo)準(zhǔn)：基于行政法理的分析

非公務(wù)員的工作人員參與行政機(jī)關(guān)事務(wù)屬于全球化問(wèn)題，即便在行政組織法相對(duì)發(fā)達(dá)的法國(guó)，行政機(jī)關(guān)原則上不可以雇用非公務(wù)員的工作人員，但實(shí)際上卻是存在的。在雇用人力方面處于一種“非法”(沒(méi)有法律規(guī)制)的狀態(tài)。[6]同樣，在公私協(xié)力逐漸被引向行政任務(wù)的我國(guó)大陸地區(qū)，不少?zèng)]有法律規(guī)制的方式正在蓬勃發(fā)展中，但現(xiàn)實(shí)存在并非意味著該種狀態(tài)有足夠的正當(dāng)性。這一問(wèn)題是需要我們通過(guò)學(xué)理研習(xí)加以解釋與解決的。在不少學(xué)者的觀念里，“貼違章處罰告知單是調(diào)查取證和初步處罰決定行為，其中的公權(quán)力因素比較重，屬于交通執(zhí)法權(quán)的核心職能”[7]，不宜簡(jiǎn)單地認(rèn)為可以或不可以由交通協(xié)管員完成。尤其“對(duì)于身處社會(huì)急速轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)而言，還必須回歸理論層面，多角度探討私人參與警察任務(wù)執(zhí)行可能具備的法理基礎(chǔ)”。[8]

關(guān)于交通協(xié)管員的“職權(quán)”(或說(shuō)“權(quán)限”)，似乎關(guān)涉多個(gè)方面的公法原理，比如法治國(guó)原理、行政輔助原理等。[9]這些原理的探討確實(shí)有助于我們理解交通協(xié)管員存在的必要性與正當(dāng)性，但從具體理解交通協(xié)管員參與交通行政執(zhí)法的問(wèn)題上，筆者認(rèn)為欠缺了一些力度。筆者則欲從相對(duì)低觀層面(或者說(shuō)中觀層面)的兩種學(xué)理面向，對(duì)交通協(xié)管員的存在正當(dāng)性、及交通協(xié)管員參與執(zhí)法的限度做分析。

(一)行政合同的容許性理論

交通協(xié)管員的引入一般思考的是“公共行政民營(yíng)化”原理，或直接說(shuō)是行政組織的民營(yíng)化。組織法層面的交通協(xié)管員主要是基于身份的考慮。臺(tái)灣學(xué)者李震山教授從參與依據(jù)的角度出發(fā)，將私人參與警察任務(wù)分為四類(lèi)情形——基于緊急狀況、本于法令之義務(wù)、出于自愿及依據(jù)契約，[10]這對(duì)于明確交通協(xié)管員的身份具有積極意義。在筆者看來(lái)，為了規(guī)范交通協(xié)管員的準(zhǔn)入機(jī)制，通過(guò)行政合同締結(jié)中的競(jìng)爭(zhēng)性程序來(lái)選擇協(xié)管員是不錯(cuò)的方式。該方式可謂是一種現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)，因此筆者將行政合同的容許性理論作為交通協(xié)管員參與交通執(zhí)法的正當(dāng)性的依據(jù)。行政合同的容許性是指“不須以法律明白許可的事項(xiàng)，方能締結(jié)，只要服從‘法律優(yōu)越原則’——只要法律未明白排斥時(shí)，即許可主管機(jī)關(guān)自行決定要否締約之”。[11]同樣在沒(méi)有法律明文禁止的情況下，交通協(xié)管員的加入，往上至行政法學(xué)總論層面講，就是行政組織的民營(yíng)化可以以行政合同作為依據(jù)。

那么，以行政合同作為交通協(xié)管員參與執(zhí)法的依據(jù)做何進(jìn)一步解釋呢？通過(guò)行政合同將行政任務(wù)交由非行政主體一方(通常是公民、法人或其他組織)完成，是給付行政的重要方式，也是合作行政的重點(diǎn)領(lǐng)域。之前所述，有學(xué)者認(rèn)為交通協(xié)管員參與執(zhí)法是行政委托的一類(lèi)，顯然違背了現(xiàn)行法律的規(guī)定。但基于行政合同的容許性理論，只要法律未禁止，將非嚴(yán)格法律保留的行政任務(wù)委托給私人是可行的。也就是說(shuō)，通過(guò)行政合同設(shè)立的委托非彼傳統(tǒng)行政法意義上的行政委托，交通協(xié)管員作為受委托人是基于行政合同的契約理論。盡管Peter J. Tettinger教授提出了相應(yīng)的困惑，認(rèn)為“公私協(xié)力類(lèi)型的多樣性，導(dǎo)致行政法學(xué)面臨全新的挑戰(zhàn)。而且，此等挑戰(zhàn)幾乎難以組織法——如行政受托人與行政助手——及作用法上之傳統(tǒng)理論加以克服?！盵12]但是，根據(jù)容許性理論，通過(guò)行政合同的委托是可以將私人定位為行政助手的。不過(guò)，將其做組織層面的考察，務(wù)必明確兩點(diǎn)：“一是行政助手并無(wú)獨(dú)立主體資格，其行為或活動(dòng)并不具有獨(dú)立性”；“二是行政助手不能以自己的名義履行職責(zé)行為，而只能再行政機(jī)關(guān)的指揮及監(jiān)督之下行使特定職責(zé)?！盵13]

行政合同的容許性理論為交通協(xié)管員在組織法層面上的“行政助手”定位提供了合理的解釋?zhuān)诮煌▍f(xié)管員具體參與行政執(zhí)法過(guò)程中的行為是有限制的，參與交通執(zhí)法絕非意味著具有相應(yīng)的執(zhí)法職權(quán)。因此，需要對(duì)交通執(zhí)法行為做必要的法理分析。

(二)行政過(guò)程論的可分解性原理

對(duì)于交通協(xié)管員參與行政執(zhí)法的相關(guān)行為，有學(xué)者認(rèn)為該行為交由協(xié)管員行使并不涉及到國(guó)家權(quán)力轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，而是基于行政過(guò)程理論的行政執(zhí)法權(quán)分解在行民營(yíng)化問(wèn)題上的嘗試而已。[14]這一觀點(diǎn)具有相當(dāng)?shù)慕忉屃?，又有助于厘清交通協(xié)管員參與交通行政執(zhí)法的范圍與限度。行政過(guò)程論最核心的內(nèi)容是對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)考察。[15]而對(duì)法律現(xiàn)象的動(dòng)態(tài)考察通常是指“以法律解釋學(xué)的視角考察在行政過(guò)程中具體形成、變更或消滅的法律關(guān)系的動(dòng)態(tài)過(guò)程”。[16]筆者將行政過(guò)程論引入作為對(duì)交通協(xié)管員參與執(zhí)法的范圍與限度分析的法理基礎(chǔ)，主要是借助了行政過(guò)程論在階段性解讀行政行為上的方法優(yōu)勢(shì)。這種分析方法充分利用了行政過(guò)程論的可分解性原理。

具體來(lái)說(shuō)，完整的行政執(zhí)法過(guò)程通常包括立案、調(diào)查取證、廣義的聽(tīng)證、處罰決定及決定送達(dá)等。對(duì)于有些行政執(zhí)法，由于其案情相對(duì)簡(jiǎn)單、對(duì)社會(huì)秩序的影響并不強(qiáng)，可以適用簡(jiǎn)易程序。但無(wú)論如何，這些執(zhí)法過(guò)程在原則上務(wù)必由公務(wù)員親力親為。原因除了體現(xiàn)執(zhí)法的嚴(yán)肅性外，更多地在于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，并為行政相對(duì)人所接受。但由于警力的有限與交通管理執(zhí)法的數(shù)量之間存在著巨大張力，一些過(guò)程性的行為通過(guò)行政合同的方式轉(zhuǎn)交由作為行政助手的交通協(xié)管員完成。由此，問(wèn)題轉(zhuǎn)向哪些行政過(guò)程行為可以為交通協(xié)管員所替代。這需要將公法上的其他原則與行政過(guò)程論結(jié)合在一起分析，其中最不可少的便是法律保留原則。

法律保留原則應(yīng)當(dāng)適用于私人參與完成警察任務(wù)的執(zhí)行中，適用的嚴(yán)格程度可參考對(duì)公民合法權(quán)益的影響力大小，及具體內(nèi)容的重要程度。影響力大、內(nèi)容重要的應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用法律保留原則。[17]有學(xué)者以警察行政的公共性程度為標(biāo)準(zhǔn)，將警察行政分為強(qiáng)公共性警察行政、中公共性警察行政與弱公共性警察行政。并在該分類(lèi)的基礎(chǔ)上提出：只要警察行政呈弱公共性，并由公安機(jī)關(guān)加以確認(rèn)，根據(jù)實(shí)際情況的需要，可以通過(guò)輔警(交通協(xié)管員)實(shí)現(xiàn)的，不一定要嚴(yán)格按照法律保留原則加以限制。[18]該劃分思路對(duì)于我們分解行政執(zhí)法過(guò)程中的行為有積極意義，以交通協(xié)管員制作、粘貼告知單的行為來(lái)看，其對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的影響是間接的，相較于行政處罰決定、行政強(qiáng)制措施行為而言，其侵益性比較弱。因此，可將這一行為分解，由交通協(xié)管員具體實(shí)施這一過(guò)程性行為。誠(chéng)如有學(xué)者所講的，警察任務(wù)執(zhí)行中的私人參與并非意味著簡(jiǎn)單地把“警察所掌握的具有物理強(qiáng)制性的權(quán)力交由私人行使”。為了實(shí)現(xiàn)或完成相應(yīng)的警察任務(wù)，行政機(jī)關(guān)往往需要借助多樣性的手段逐一完成相應(yīng)的多個(gè)環(huán)節(jié)的階段性目標(biāo)?！敖煌ň焖惺沟男姓幜P權(quán)雖然不能委托給私人，但行政處罰之前的證據(jù)信息采集”等技術(shù)性、程序性事務(wù)可以由私人完成。[19]

以上是關(guān)于交通協(xié)管員參與交通行政執(zhí)法過(guò)程行為的法理分析。透過(guò)行為對(duì)行政相對(duì)人的影響，及侵益性的大小來(lái)判斷協(xié)管員參與該過(guò)程性行政行為的限度。對(duì)于制作、粘貼告知單的行為，其本質(zhì)是調(diào)查取證，并將一定的證據(jù)材料告知于行政相對(duì)人。雖然可以將這一過(guò)程性行為轉(zhuǎn)交給交通協(xié)管員行使，但其仍需要受到一定的限制。

四、交通協(xié)管員參與執(zhí)法的規(guī)范化路徑

交通協(xié)管員參與執(zhí)法是現(xiàn)代行政法發(fā)展的必然趨勢(shì)，是公私協(xié)力之合作行政所務(wù)必關(guān)注的實(shí)踐現(xiàn)象。上述的學(xué)理分析分別從組織、行為兩個(gè)層面對(duì)交通協(xié)管員參與行政執(zhí)法給予了肯定。盡管在公私協(xié)力興起的今天，行政助手是私人參與程度最淺的一類(lèi)，但其畢竟是直接針對(duì)違法現(xiàn)象，且將直接導(dǎo)向行政處罰，因此需要在肯定交通協(xié)管員參與執(zhí)法的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)問(wèn)題予以進(jìn)一步規(guī)范。當(dāng)然，隨著這一類(lèi)私人參與執(zhí)法逐漸俗成，且為行政相對(duì)人或者說(shuō)社會(huì)所接受，也不排除規(guī)范化的過(guò)渡性可能。

經(jīng)驗(yàn)主義告訴我們，社會(huì)力量參與公共事務(wù)必須在政府治理的框架內(nèi)。[20]就像許宗力教授所述的，“民營(yíng)化本身不當(dāng)然違反民生福利國(guó)家原則，重要的是民營(yíng)化的條件與內(nèi)容，尤其是后民營(yíng)化階段國(guó)家仍應(yīng)承擔(dān)何種內(nèi)容的監(jiān)督義務(wù)的問(wèn)題?！盵21]因此，我們應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)行有效的規(guī)范框架下對(duì)交通協(xié)管員參與執(zhí)法的路徑做一定的管窺。

交通協(xié)管員的職責(zé)限度應(yīng)當(dāng)從理解“協(xié)助”著手。在《浙江省城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例》規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，市和區(qū)、縣(市)人民政府聘用的城市管理協(xié)管員在城市管理執(zhí)法人員的指揮下，協(xié)助實(shí)施交通違法行為的調(diào)查取證。道路交通安全協(xié)管員、城市管理協(xié)管員不得實(shí)施行政處罰或者行政強(qiáng)制措施?！栋不帐」矙C(jī)關(guān)交通協(xié)管員暫行辦法》第2條對(duì)交通協(xié)管員的定位是“協(xié)助交通民警從事疏導(dǎo)交通、維護(hù)交通秩序的專(zhuān)職人員”，第7條又規(guī)定交通協(xié)管員“不具備道路交通管理執(zhí)法權(quán)，須在交通民警帶領(lǐng)下執(zhí)行職責(zé)”。我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范輔助警察的地方政府規(guī)章《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》也同樣強(qiáng)調(diào)了協(xié)管員的“輔助”。由此，我們理應(yīng)在相關(guān)制度設(shè)計(jì)時(shí)強(qiáng)化“協(xié)助”，與交通警察相連結(jié)，交通協(xié)管員制作、粘貼告知單的行為必須在交通警察的指導(dǎo)下。這應(yīng)當(dāng)是交通協(xié)管員定位的通識(shí)所在，有學(xué)者專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)了交通協(xié)管員必須做到以下的幾點(diǎn)：“其一，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和工作紀(jì)律；其二，不得上路行使執(zhí)法權(quán)，包括攔車(chē)罰款、‘貼單子’等?！坏脝为?dú)執(zhí)行勤務(wù)，必須在交警的帶領(lǐng)下統(tǒng)一著裝，隨身攜帶‘交通管理協(xié)勤證’實(shí)施協(xié)勤行為。”[22]以下兩個(gè)方面，是筆者認(rèn)為可以思考的規(guī)范化路徑。

首先，建立交通警察與交通協(xié)管員之間的點(diǎn)帶面關(guān)系。交通協(xié)管員是協(xié)助交通警察開(kāi)展交通執(zhí)法工作，根據(jù)警力與協(xié)管員的匹配量，或協(xié)管員的分工，由交通警察一人帶一名或多名協(xié)管員開(kāi)展工作。且這一點(diǎn)帶面的關(guān)系必須固定，不得隨意變更。不然就會(huì)存在問(wèn)題：一是缺少點(diǎn)帶面的固有意義，二是不利于后續(xù)的考評(píng)與追責(zé)。此外，還應(yīng)當(dāng)注意表現(xiàn)在形式上的簽字或蓋章。一名交通協(xié)管員在攝像或者拍照時(shí)應(yīng)當(dāng)標(biāo)明自己屬于某某交通警察下的協(xié)管員，并在告知單上寫(xiě)清楚對(duì)應(yīng)的交通警察與協(xié)管員的姓名與編號(hào)。

好的公私協(xié)力制度應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦姷闹С郑琜23]要得到公眾的支持務(wù)必正確處理好現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題。目前對(duì)于交通協(xié)管員制作、粘貼告知單的行為，質(zhì)疑聲不斷，公眾對(duì)其的可接受程度相對(duì)較低。作為公私協(xié)力的一類(lèi)，交通協(xié)管員制度欲逐漸為公眾所接受與尊重，應(yīng)當(dāng)從告知單形式這些細(xì)小點(diǎn)出發(fā)。

其次，務(wù)必明確責(zé)任追究機(jī)制，使其法制化。權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則由2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法實(shí)施綱要》所確定，可謂是現(xiàn)代行政善治的一條黃金律。在交通協(xié)管員權(quán)限與責(zé)任的問(wèn)題上，公安部《關(guān)于加強(qiáng)交通協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》就對(duì)交通協(xié)管員的管理實(shí)行“誰(shuí)用人、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。同樣，國(guó)內(nèi)首部專(zhuān)門(mén)針對(duì)輔警地方政府規(guī)章《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》也明確了“依法履行職責(zé)的法律后果由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)”。但是這些追責(zé)面向于行政主體與行政相對(duì)人，實(shí)際未牽連至交通警察、交通協(xié)管員個(gè)人，需要進(jìn)一步構(gòu)建追責(zé)規(guī)則。上述的點(diǎn)帶面關(guān)系，及告知單形式上的要求均為建立交通協(xié)管員責(zé)任制度提供了可操作層面的支持。具體的設(shè)計(jì)可以以它們?yōu)榛A(chǔ)，并以平衡交通協(xié)管員的地位與“權(quán)限”為目標(biāo)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意均衡點(diǎn)帶面關(guān)系下的交通警察與交通協(xié)管員間的責(zé)任分配，處理好交通警察與交通協(xié)管員間指揮與協(xié)助中的權(quán)責(zé)關(guān)系。

五、結(jié)論：行政法理念革新源于實(shí)踐“點(diǎn)滴”

交通協(xié)管員參與執(zhí)法的定位應(yīng)當(dāng)是行政助手，其行動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合“協(xié)助”的邏輯。而對(duì)其參與限度的把握，除了符合“協(xié)助”要求外，在行為上應(yīng)當(dāng)遵從對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的影響及行為本身的侵益程度大小的標(biāo)準(zhǔn)。具體的判斷，則需要我們結(jié)合個(gè)案做分析。誠(chéng)然，現(xiàn)實(shí)中對(duì)交通協(xié)管員制度的種種批評(píng)聲與格格不入的行政法治亂象相關(guān)，但實(shí)際也與從一個(gè)側(cè)面折射出來(lái)的當(dāng)前行政法理念的滯后性相聯(lián)。因此，從現(xiàn)實(shí)法治實(shí)踐的“點(diǎn)滴”切入，探尋制度之不足的同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)對(duì)行政法理論層面，尤其是在行政任務(wù)民營(yíng)化浪潮下的行政法理念做一些普及。對(duì)于以交通協(xié)管員制度為樣板之秩序行政的公私協(xié)力制度背后的觀念、理念的革新，我們應(yīng)當(dāng)傾力為之。

首先，在制度層面，由交通協(xié)管員制作、粘貼告知單行為類(lèi)微觀點(diǎn)滴到對(duì)交通協(xié)管員制度，乃至輔警制度的宏觀把握。交通協(xié)管員的引入，到對(duì)相關(guān)制度的法制化演進(jìn)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。當(dāng)然，在公私協(xié)力或者說(shuō)民營(yíng)化浪潮下，它只是一個(gè)子系統(tǒng)、微工程。在賴(lài)某訴廣州市公安局交警支隊(duì)機(jī)動(dòng)大隊(duì)行政處罰案中，二審法院認(rèn)為“交警方作為證據(jù)使用的違章照片是市民孔某依據(jù)《通告》拍攝的，依據(jù)我國(guó)《行政處罰法》的規(guī)定，調(diào)查取證是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)的組成部分，是不能委托給公民行使的?！盵24]這一判決為一般公眾所接受的可能性極大，但事實(shí)上并未關(guān)注到現(xiàn)代行政法理念之更新。也就是說(shuō)，如何對(duì)交通協(xié)管員制度做正確、完整、系統(tǒng)地理解與研究，需要通過(guò)實(shí)踐與學(xué)理間的不斷來(lái)回實(shí)現(xiàn)。2008年4月30日，公安部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)交通協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求嚴(yán)格把握交通協(xié)管員的準(zhǔn)入條件。類(lèi)似的相關(guān)制度之出發(fā)點(diǎn)或許符合現(xiàn)代治理的目標(biāo)，但未必適用民營(yíng)化時(shí)代下行政法治新思維。因此，關(guān)注實(shí)踐點(diǎn)滴，加快行政法理念變革的腳步是我們推進(jìn)民營(yíng)化所務(wù)必直面的。

其次，通過(guò)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，反思民營(yíng)化時(shí)代的行政法理念革新是當(dāng)前行政法治實(shí)踐，行政法學(xué)研究的必由之路。誠(chéng)如李建良教授所言，“在國(guó)家瘦身、行政革新、組織改造、管制松綁、公私伙伴、官民合作等政策理念之下，連帶開(kāi)放新世代的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)，形成一股排山倒海、不可抑擋的世界潮流與國(guó)際趨勢(shì)?！盵25]行政法理念已被這一世界潮流與國(guó)際趨勢(shì)所影響與變遷。僅限于從理念到理念的探討?yīng)q如飲鴆止渴一般，真正符合實(shí)踐之需的理念更新源于實(shí)踐的發(fā)現(xiàn)是亙古不變的。因此，將實(shí)踐問(wèn)題與變革之學(xué)理有機(jī)結(jié)合，在解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的同時(shí)，還有助于升華行政法理念?？傊?，我們需要借助實(shí)踐對(duì)“行政法理念的批判與重塑，來(lái)探尋一種切合中國(guó)現(xiàn)實(shí)與未來(lái)發(fā)展的行政法理念”。[26]

注釋?zhuān)?/p>

①《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》(修訂前)第5條第1款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府聘用的道路交通安全協(xié)管員在交通警察的組織指揮下，協(xié)助交通警察維護(hù)道路交通秩序?！薄侗本┦袑?shí)施<中華人民共和國(guó)道路交通安全法>辦法》第78條第4款規(guī)定：“市和區(qū)、縣人民政府組建的道路交通安全協(xié)管員隊(duì)伍，協(xié)助交通警察維護(hù)道路交通秩序，勸阻、告知道路交通安全違法行為?！薄督煌ň斓缆穲?zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》第5條規(guī)定：“交通協(xié)管員可以在交通警察指導(dǎo)下承擔(dān)以下工作：(一)維護(hù)道路交通秩序，勸阻違法行為；(二)維護(hù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)秩序，保護(hù)事故現(xiàn)場(chǎng)，搶救受傷人員；(三)進(jìn)行交通安全宣傳；(四)及時(shí)報(bào)告道路上的交通、治安情況和其他重要情況；(五)接受群眾求助。交通協(xié)管員不得從事其他執(zhí)法行為，不得對(duì)違法行為人作出行政處罰或者行政強(qiáng)制措施決定?！?/p>

②《浙江省實(shí)施<中華人民共和國(guó)道路交通安全法>辦法》第5條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)依法履行道路交通安全義務(wù)，服從公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)及其交通警察的管理。任何單位和個(gè)人都有權(quán)勸阻、舉報(bào)道路交通安全違法行為，報(bào)告道路交通安全隱患?！?/p>

③《行政處罰法》第37條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢(xún)問(wèn)，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢(xún)問(wèn)或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄。行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷(xiāo)毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避?！?/p>

④《行政處罰法》第18條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?！?/p>

⑤從筆者有限的了解，現(xiàn)行法規(guī)范中關(guān)于交通協(xié)管員“職權(quán)”的規(guī)定是相對(duì)原則、抽象的，但都一致地表達(dá)了“協(xié)助”這一層面的意義。當(dāng)然，在《行政處罰法》頒布實(shí)施前，有些地方有將實(shí)質(zhì)性的權(quán)力委托給交通協(xié)管員，如《云南省聘任公安道路交通協(xié)管員暫行辦法》(1991)第4條規(guī)定了“交通協(xié)管員可以受交通管理機(jī)關(guān)委托行使一定的車(chē)輛檢查權(quán)、滯留權(quán)和處罰權(quán)”。

[1]李瑞，王毅.從“電子警察”到“交通協(xié)管員貼罰單”——對(duì)交警行政執(zhí)法若干問(wèn)題的思考[J].江西公安專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2008，(1):9.

[2][13][18]鄒煥聰.我國(guó)輔警的理論悖論及其消解——從我國(guó)首部輔警地方政府規(guī)章切入[J].學(xué)術(shù)論壇，2012，(11):62,63,64.

[3]章志遠(yuǎn).行政任務(wù)民營(yíng)化法制研究[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2014.上篇.

[4][7]賀友齡、高家偉.協(xié)管員是否有權(quán)張貼“違法停車(chē)告知單”[N].檢察日?qǐng)?bào),2006.6.5(006).

[5]毛壽龍.交通協(xié)管員與公共管理的基本原則[J].中國(guó)改革，2005，(9):45.

[6]楊解君.法國(guó)的行政合同及其法律規(guī)制[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2008，(3):40.

[8][9][17][19]章志遠(yuǎn).私人參與警察任務(wù)執(zhí)行的法理基礎(chǔ)[J].法學(xué)研究，2011，(6):98,96-111,101,107.

[10]李震山.私人參與警察任務(wù)執(zhí)行之法律觀[J]. 警政學(xué)報(bào)，1990，(1):118.

[11]陳新民.行政法學(xué)總論(第九版)[M].臺(tái)北:自版,2015：335.

[12]轉(zhuǎn)引自詹鎮(zhèn)榮.公私協(xié)力與行政合作法[M].臺(tái)北:新學(xué)林出版股份有限公司,2014.

[14]章志遠(yuǎn).我國(guó)私人參與履行警察任務(wù)法制的現(xiàn)狀與課題[J] .河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(1):55.

[15]江利紅.以行政過(guò)程為中心重構(gòu)行政法學(xué)理論體系[J].法學(xué)，2012，(3):57.

[16]轉(zhuǎn)引自江利紅.行政過(guò)程論研究——行政法學(xué)理論的變革與重構(gòu)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2011：37.

[20][22]湯三紅.交通協(xié)管員問(wèn)題及其制度分析[J] .行政與法，2009，(1):34,35.

[21]許宗力.論行政任務(wù)民營(yíng)化.翁岳生教授祝壽論文編輯委員會(huì)編.當(dāng)代公法新論(中冊(cè))[M].臺(tái)北:臺(tái)灣元照出版社,2002.582.

[23]【美】E·S·薩瓦斯，著.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系[M].周志忍等，譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002. 327.

[24]余亞蓮.廣州法院:市民拍違章照片不能做處罰依據(jù)[N].信息時(shí)報(bào),2004.12.3.

[25]李建良主編.民營(yíng)化時(shí)代的行政法新趨勢(shì)[M].臺(tái)北:中央研究院法律學(xué)研究所,2012.2.

[26]楊解君.中國(guó)行政法的變革之道——契約理念的確立及其展開(kāi)[M].北京:清華大學(xué)出版社,2011.344.

(責(zé)任編輯：杜婕)

The Limit and Positioning of the Traffic Management Assistants Participating in Law Enforcement: the Topic from the Notification about Illegal Parking

XU Xiao-dong

( Graduate School, East China University of Political Science and Law , Shanghai 200042, China )

the Traffic Management Assistants Participating in Law Enforcement is a necessary way in PPP about the PPP. But there are some limits, all about the problem should be accounted for the 'assistance' in law regular. From the allowance theory about administrative contract and the administrative process theory, the traffic management assistants should be real administrative helps. And for the specific ways, one way the relationship between the police and the assistants should be clear, the other way the responsibility investigation of the assistants should be definite. Besides, for a prototype of the traffic system, the order of the administrative system of public and private efforts related to administrative law concept innovation should start from practice.

the traffic management assistants; the notification; the limit and positioning; PPP

2016-12-16

徐肖東(1987-)，浙江紹興人，憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)博士研究生，主要從事行政法學(xué)研究。

D920.4

A

1008-7605(2017)02-0092-06