張 晨

方志治理體系與方志治理能力現(xiàn)代化
——以基層史志機(jī)構(gòu)方志理論研究工作為視角

張 晨

方志理論的科學(xué)認(rèn)識和知識體系不僅是對方志實踐經(jīng)驗的綜合概括和高度集成，而且還能夠引領(lǐng)方志實踐的科學(xué)發(fā)展。新時期方志理論研究工作的基本內(nèi)涵、基本途徑和手段、基本目標(biāo)。無論是方志理論研究還是方志工作實踐，都要正確認(rèn)識地方志的基本功能、正確看待地方志工作與檔案工作的關(guān)系，以及有效把握方志法治與方志治理現(xiàn)代化問題?；鶎邮分緳C(jī)構(gòu)要重點通過責(zé)任主體和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、評估考核和獎勵機(jī)制、人才培養(yǎng)和梯隊建設(shè)機(jī)制三個方面來加強(qiáng)、提升方志科研工作，促進(jìn)方志部門向地方智庫、智慧型機(jī)關(guān)升級和轉(zhuǎn)型。

基層史志機(jī)構(gòu)；方志理論研究；方志科研；方志治理；方志法治

方志理論研究，也可以稱為“方志科研”“方志學(xué)術(shù)化”，是地方志工作的重要組成部分，也是推動社會主義新方志事業(yè)不斷發(fā)展的強(qiáng)勁動力。當(dāng)前史志事業(yè)的蓬勃發(fā)展和史志工作時代化、專業(yè)化均要求方志理論研究作為一項常規(guī)性的工作持續(xù)深入開展下去，這既符合我國史志工作戰(zhàn)略和格局的具體安排，又適應(yīng)史志工作現(xiàn)實需要進(jìn)行創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的探索嘗試。

一、基層史志機(jī)構(gòu)方志理論研究工作的重要性

方志理論研究工作的重要性在于，方志理論的科學(xué)認(rèn)識和知識體系不僅是對方志實踐經(jīng)驗的綜合概括和高度集成，而且還能夠引領(lǐng)方志實踐的科學(xué)發(fā)展。方志理論研究的主要目的和根本意義在于提高修志質(zhì)量，這是開展方志科研的出發(fā)點和歸宿。

新時期，我國地方志事業(yè)發(fā)展到了新水平、新高度。2015年8月25日，國辦印發(fā)的《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》（國辦發(fā)〔2015〕64號），全面詳細(xì)地規(guī)劃了我國地方志事業(yè)發(fā)展的路線圖。中國地方志指導(dǎo)小組辦公室主任冀祥德指出，“《規(guī)劃綱要》中提出的舊志整理工作、方志理論研究、方志學(xué)學(xué)科建設(shè)、人才隊伍建設(shè)等任務(wù)，都要求我們要不斷加強(qiáng)學(xué)術(shù)交流與合作，提升地方志學(xué)術(shù)研究水平，展示地方志的當(dāng)代價值及永恒魅力，推動方志文化走向世界，增強(qiáng)方志文化的影響力。”①冀祥德：《冀祥德在第六屆中國地方志學(xué)術(shù)年會上的講話》，中國方志網(wǎng)2016年9月13日。方志理論研究工作對當(dāng)前地方志工作創(chuàng)新發(fā)展與實踐轉(zhuǎn)型意義重大，能夠促進(jìn)基層史志工作實現(xiàn)戰(zhàn)略性改革和突破性發(fā)展。

從根本上說，方志理論研究不是孤立的學(xué)術(shù)研究，它是史志工作新思想、新觀念、新價值的形成和凝結(jié)過程，也是在史志實踐基礎(chǔ)上總結(jié)和發(fā)現(xiàn)的經(jīng)驗教訓(xùn)、明理箴言。方志理論對于方志實踐是思想對于實踐的指導(dǎo)關(guān)系，方志理論的指導(dǎo)、引導(dǎo)以及促進(jìn)作用是方志實踐不斷前進(jìn)的思想動力，是解決方志實踐過程中出現(xiàn)新問題的智力火炬，是正確認(rèn)識和把握當(dāng)前方志實踐發(fā)展新形勢、新任務(wù)的真理之眼。

二、基層史志機(jī)構(gòu)方志理論研究工作的基本要義

我們從方志理論研究工作的基本內(nèi)涵、基本途徑和手段、基本目標(biāo)三個方面來把握其基本要義。

（一）基本內(nèi)涵

社會主義新方志事業(yè)視野下的方志理論研究工作具有多重內(nèi)涵。

其一，是指方志學(xué)理論研究。改革開放三十年來，方志學(xué)經(jīng)過不斷的發(fā)展已經(jīng)具備了作為一門獨立學(xué)科的重要特征，其中包括方志學(xué)基本理論、方志學(xué)史、方志學(xué)通論、方志學(xué)方法論、方志學(xué)文獻(xiàn)等方志理論的形成，方志編纂實務(wù)、方志操作基礎(chǔ)、方志學(xué)大辭典等方志實踐指導(dǎo)和方志綜合工具書的出現(xiàn)。方志學(xué)之所以能夠作為一門獨立的學(xué)科，因為它有著獨特的研究對象、研究方法和思路以及方志實踐的巨大發(fā)展作為客觀基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)，方志科研方興未艾，大量的方志科研活動和科研成果為中國地方志事業(yè)的發(fā)展提供了不可或缺的動力支持。①張晨：《設(shè)置方志學(xué)專業(yè)碩士學(xué)位探討》，《黑龍江史志》2016年第2期，第8—12頁。具體而言，它包括方志學(xué)基本理論、方志學(xué)史、方志學(xué)研究方法（方志學(xué)方法論）以及分支學(xué)科方向諸如方志管理學(xué)、方志心理學(xué)等方志學(xué)理論；國內(nèi)外方志學(xué)研究學(xué)術(shù)交流日益密切，比較方志學(xué)研究具有較大發(fā)展空間。②張晨：《設(shè)置方志學(xué)專業(yè)碩士學(xué)位探討》，《黑龍江史志》2016年第2期，第8—12頁。

其二，具有更廣泛意義的“方志科研”還應(yīng)包括：方志事業(yè)發(fā)展規(guī)律探索；方志工作面臨的新挑戰(zhàn)、新形勢、新特點；方志工作與現(xiàn)代科學(xué)新技術(shù)的結(jié)合，方志信息化；傳統(tǒng)方志文獻(xiàn)資源的保護(hù)與挖掘、整合；方志新聞媒介以及公眾輿論宣傳；方志文化塑造、傳播；方志工作新機(jī)制構(gòu)建研究；方志人才素質(zhì)、品質(zhì)、境界提升研究；方志工作部門打造智力資源密集型產(chǎn)業(yè)路徑分析；方志工作“三貼近”以及方志工作增強(qiáng)吸引力研究等。

其三，方志理論研究工作不是單一純粹的學(xué)習(xí)、研究、探討，它與方志實踐的現(xiàn)實發(fā)展需要緊密聯(lián)系。就目前的方志實踐發(fā)展需要來看，方志理論研究工作至少包括四個方面的內(nèi)涵，即方志編纂經(jīng)驗總結(jié)、舊志整理研究、方志理論人才培養(yǎng)以及系統(tǒng)性的方志理論研究。③參見：《李富強(qiáng)在山東省首屆齊魯新方志論壇開幕式上的講話（2012年7月2日）》，《山東史志》2012年第3期，第8頁。

（二）基本途徑和手段

開展方志理論研究可以通過各種各樣的途徑和手段來推進(jìn)?？偟膩碚f，有方志信息化和方志學(xué)術(shù)化等慣常模式和基本形式以及方志品牌化等新型機(jī)制。

第一，方志信息化。隨著方志成果的大批量產(chǎn)出，方志文獻(xiàn)數(shù)字化、信息化成為當(dāng)前保護(hù)、開發(fā)和運(yùn)用方志資源的重要手段和方式。數(shù)字化既是儲存方志文獻(xiàn)資源的基本模式，又是充分使用方志文獻(xiàn)資源的必要形式。當(dāng)前雖然已經(jīng)著手建立數(shù)字化方志期刊專門數(shù)據(jù)庫，但“距離嚴(yán)格意義上的數(shù)字化還有很長的路要走”。④參見：《李富強(qiáng)在山東省首屆齊魯新方志論壇開幕式上的講話（2012年7月2日）》，《山東史志》2012年第3期，第7頁。方志信息化是一項系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，它必將隨著方志實踐的發(fā)展而不斷發(fā)展，最終形成高效率、高附加值、高品位的方志工作模式。

第二，方志學(xué)術(shù)化。方志學(xué)是一門學(xué)問⑤朱佳木同志多次強(qiáng)調(diào)：“地方志編纂是學(xué)問，而且整個地方志工作是建立在地方志編纂這門學(xué)問基礎(chǔ)之上的”。，是一個學(xué)科。方志理論研究工作走學(xué)術(shù)化的道路是毋庸置疑的，而方志學(xué)術(shù)化與方志學(xué)學(xué)科建設(shè)是一體的，方志學(xué)術(shù)化的過程也就是方志學(xué)學(xué)科建設(shè)的過程。樹立方志學(xué)術(shù)化的導(dǎo)向，并且通過各種平臺召集方志才俊共同出謀劃策、拿出時間付出精力、專心致志搞好方志科研，在史志系統(tǒng)、史志行業(yè)形成“全民皆學(xué)、全民皆研、全民成書”的氛圍。方志學(xué)術(shù)化是方志科學(xué)化的必要過程，是方志作為一門學(xué)問、一個學(xué)科的立身之本。

第三，方志品牌化。方志成果在交流、研究、評比過程中會自然產(chǎn)生自身的形象和特征，每一方志成果都有其具體的特色和表征，優(yōu)秀的方志成果也將自發(fā)形成并遵循獨特軌跡的方志品牌化發(fā)展道路。品牌化是顯著標(biāo)識、顯著標(biāo)記的方志成果傳播現(xiàn)象，是高品質(zhì)、高質(zhì)量、得到較高認(rèn)可和贊許的認(rèn)證標(biāo)簽。它既可以是一位方志理論研究工作者，也可以是一部方志理論著作，還可以是某一地區(qū)方志理論研究成果體系，品牌本身就是代言，是主體性的象征和展現(xiàn)，完全符合并滿足了現(xiàn)代傳播理念和方志成果傳播的現(xiàn)實需要。

（三）基本目標(biāo)

方志理論研究工作具有十分顯著的功用，它能在一定范圍內(nèi)產(chǎn)生影響和效果。從目標(biāo)角度來看，可以分為三個層次。

第一個層次——“一推動、一促進(jìn)”。方志理論研究要以學(xué)科化為方向，方志學(xué)理論科研與方志學(xué)專業(yè)碩士學(xué)位建設(shè)和方志工作者培訓(xùn)（中心）基地創(chuàng)建工作結(jié)合起來，形成“方志學(xué)學(xué)科建設(shè)推動方志學(xué)理論研究、方志學(xué)理論研究促進(jìn)方志實踐跨越發(fā)展”的大好局面。

第二個層次——“有專家、有著作”，史志部門要逐步實現(xiàn)本單位本部門至少有一位在一定范圍具有一定影響力的理論專家和理論工作者，并且存有一定數(shù)量、享有完全知識產(chǎn)權(quán)的理論著述。據(jù)《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》，我們方志理論研究已呈“逐漸深化”“已出版各種志鑒理論著作1000多部，發(fā)表論文6萬多篇，取得顯著成果”。①《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》。

第三個層次——“雙提高、雙帶動”，通過方志理論研究工作強(qiáng)化當(dāng)前方志實踐，實現(xiàn)方志理論研究工作和方志實踐的共同提高，實現(xiàn)方志理論研究對方志實踐的引導(dǎo)帶動作用和方志實踐對方志理論研究的牽引帶動作用。

三、基層史志機(jī)構(gòu)方志理論研究工作的幾個重要問題

基層史志機(jī)構(gòu)方志理論研究工作是一項宏大的系統(tǒng)工程，需要足夠的時間來發(fā)展興旺。根據(jù)當(dāng)前方志理論初步形成的基本生態(tài)，有以下幾個重要問題不能回避。

（一）正確認(rèn)識地方志的基本功能

方志界認(rèn)為，地方志具有“存史、育人、資政”三大基本功能，“存史、資政、教化三種基本功能有著一定的關(guān)系，存史功能是前提和基礎(chǔ)，資政功能是途徑和支撐，教化功能是手段和目的”。②張晨：《地方志教化功能研究》，《福建史志》2011年第5期，第57—59頁。在談?wù)摴δ軙r，我們不能單單就功能、談功能，走本本主義，要從更廣闊的視角來審視方志文獻(xiàn)功能。基于育人功能領(lǐng)域和視角，方志文獻(xiàn)具有馬克思主義社會教化功能——即意識形態(tài)傳播與教育；從讀志用志角度分析，方志文獻(xiàn)具有歷史評價與社會評價功能：從地方政府管理與社會發(fā)展管理過程來看，方志文獻(xiàn)具有社會整合與社會矯治功能；從方志文獻(xiàn)的文化軟規(guī)范角度審視，它具有社會控制功能；以方志文獻(xiàn)三大基本功能的穩(wěn)定性和有效性為基點，我們在利用史書過程中可以實現(xiàn)其社會預(yù)測功能，所謂“以史為鑒”。

關(guān)于方志文獻(xiàn)的馬克思主義社會教化功能以及社會評價功能有一定爭議，有學(xué)者認(rèn)為孔子修纂《春秋》時定下了“述而不作，信而好古”的基本原則，即在史書修纂過程中要做到如實記載、述而不評，且在漢朝班固編修《漢書》時確立了“其文直、其事核、不虛美、不隱惡”的實錄原則、形成了方志文獻(xiàn)編修的實錄傳統(tǒng)①陳新漢：《論社會評價活動》，《學(xué)術(shù)月刊》1994年第7期，第39—45頁。，方志界有一些學(xué)者提出方志文獻(xiàn)“去政治化”觀點。但是，無論是實錄原則還是“去政治化”觀點，這里討論的都是方志文獻(xiàn)的編修手法、編輯策略以及行文方法，與方志文獻(xiàn)的性質(zhì)屬性討論并非相同領(lǐng)域、同一層次。

人類活動自有圖騰崇拜時便產(chǎn)生了不自覺的社會評價活動，當(dāng)出現(xiàn)文字符號、系統(tǒng)記錄史實的著述時人類社會便進(jìn)入了嶄新的自覺社會評價時期。即便《春秋》之編修是直述的，但也有“是非明辨、褒貶精當(dāng)”的評價語言；即便《漢書》編修堅持實錄原則，也有“不虛美、不隱惡”的社會評價原則；即便宣揚(yáng)“去政治化”的學(xué)者們，也無時無刻不在進(jìn)行著社會評價活動，其“去政治化”訴求本身就是一種社會評價觀點和社會評價期待。“正是由于意識形態(tài)的本質(zhì)意義與地方志書‘官修’的特殊性相一致，地方志的作用、功能發(fā)揮要與意識形態(tài)教育的功能保持一致，才使得地方志具備馬克思主義社會教化的功能和作用，這是地方志不同于其他‘官修’資料的地方……地方志的‘依法修志’原則決定了地方志具有法律政策背景，代表國家和全體國民意志，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越一般意義上的‘官修’介紹性資料。”②張晨：《地方志教化功能研究》，《福建史志》2011年第5期，第57—59頁。

方志文獻(xiàn)在發(fā)揮其育人功能過程中有著獨特的實現(xiàn)路徑和發(fā)展形態(tài)。隨著方志文獻(xiàn)社會評價功能的理性化、科學(xué)化和系統(tǒng)化程度加強(qiáng)，其意識形態(tài)教育功能和社會控制功能便體現(xiàn)出來，方志文獻(xiàn)所具有的思想性是其社會評價活動的群體心理沉淀，意識形態(tài)教育就是把這種群體心理沉淀進(jìn)行規(guī)范的社會整合并預(yù)期生成規(guī)范統(tǒng)一的社會價值觀。這就要求方志工作者具有整體的政治素養(yǎng)、道德修養(yǎng)、職業(yè)素質(zhì)、編纂業(yè)務(wù)能力和文字駕馭水平，提升方志文獻(xiàn)的思想性和藝術(shù)性，打造精品方志文獻(xiàn)。方志文獻(xiàn)作為社會傳媒載體是社會規(guī)范系統(tǒng)的重要內(nèi)容，同時也是一種隱性的、間接的、軟性的社會控制手段。

（二）正確看待地方志工作與檔案工作的關(guān)系

方志文獻(xiàn)是方志檔案建設(shè)過程中的基礎(chǔ)性資源，確切的說，是方志檔案的基本來源。方志文獻(xiàn)與方志檔案在表現(xiàn)形式上、內(nèi)容上和范圍上具有同質(zhì)、交集和交叉的特征。同質(zhì)性是指，方志檔案本身就是方志文獻(xiàn)，而方志文獻(xiàn)中的精華部分構(gòu)成了方志檔案。在浩瀚的方志文獻(xiàn)中，不斷發(fā)現(xiàn)、總結(jié)、研究出來的新價值史料、能夠佐證相關(guān)重大歷史事件的新資料、能夠互相印證某種歷史現(xiàn)象的分散材料組合等，均是被不斷尋找和逐一認(rèn)定為“寶貝”的方志檔案。方志文獻(xiàn)轉(zhuǎn)化為方志檔案，這是方志檔案資源建設(shè)的基本途徑和主要方式。基于此，方志檔案的“二重性”就表現(xiàn)為，它既是方志文獻(xiàn)，又是方志檔案。

在現(xiàn)有地方志和檔案行政管理體制下，方志文獻(xiàn)和方志檔案分別由方志館和檔案館收藏保存，方志館和檔案館作為不同界別的行政管理部門，分別實施不同的管理策略和管理措施。由于方志檔案先天的“二重性”，造成了方志文獻(xiàn)資源主管部門和方志檔案主管部門工作職責(zé)范圍的交集和工作職能上的交叉。方志檔案既可以成為方志行政管理的對象，也能夠成為檔案行政管理的對象，方志文獻(xiàn)是否被認(rèn)定為方志檔案以及如何認(rèn)定，成為解決這一方志檔案實踐中現(xiàn)實矛盾的焦點問題。方志檔案在行政管理視域下，具有爭奪性和競爭性。方志檔案先天的“雙重性”，演變?yōu)榉街緳n案實踐發(fā)展過程中的“雙重性”——稀缺性和競爭性。

從宏觀業(yè)務(wù)角度來看，檔案界“依法建檔”，方志界“依法修志”，各自業(yè)務(wù)范圍涇渭分明，分界清晰。然而社會主義檔案事業(yè)與社會主義新方志事業(yè)是有機(jī)統(tǒng)一的，兩者必然存在業(yè)務(wù)流程上的接續(xù)與交集。從建設(shè)社會主義事業(yè)的對象共同性來看，檔案事業(yè)與方志事業(yè)的服務(wù)宗旨是一致的，服務(wù)對象是同一的。從內(nèi)容角度分析，“依法治檔”是社會主義檔案事業(yè)管理工作，“依法治志”是社會主義新方志事業(yè)管理工作，“依法治檔”與“依法治志”都是社會主義事業(yè)建設(shè)的共同組成?；诜街緳n案之雙重性，“治檔”與“治志”出現(xiàn)職能職責(zé)上的交叉重疊與業(yè)務(wù)上的交集。以檔案執(zhí)法和方志執(zhí)法為例，針對某一具體的以方志檔案為對象的行為活動，行政執(zhí)法這種拘束性行政行為應(yīng)當(dāng)由哪一個部門做出，是檔案行政管理部門還是方志行政管理部門？

首先，以方志檔案和方志文獻(xiàn)的外延為基點，方志執(zhí)法的對象范圍是包含方志檔案在內(nèi)的所有方志文獻(xiàn)，而檔案執(zhí)法的對象范圍則是包括方志檔案在內(nèi)的所有檔案資料。其次，以方志檔案為中心視角，方志檔案管理工作的雙主體——檔案主管部門和方志主管部門，其競爭性的方志檔案資源是一個方面，而方志檔案執(zhí)法是另一個方面。具體而言，檔案界和方志界對于方志檔案的競爭是未被獲取和登記的方志檔案文獻(xiàn)，即是尚未納入到各自管理范圍的文獻(xiàn)資料。方志檔案執(zhí)法針對的是經(jīng)過行政管理部門收藏或登記程序的方志檔案資料，這是方志檔案執(zhí)法工作中容易出現(xiàn)爭議的地方。再者，依照方志檔案管理的現(xiàn)行方式“誰保存誰負(fù)責(zé)”，即經(jīng)過檔案主管部門認(rèn)定和保存的方志檔案資料由檔案工作部門主管，方志檔案執(zhí)法工作也由檔案工作部門執(zhí)行，而經(jīng)過方志主管部門認(rèn)定和保存的方志檔案資料由方志工作部門主管，基于此范圍的方志檔案執(zhí)法工作由方志工作部門來執(zhí)行。最后，對于那些尚未納入到檔案工作視野和方志工作領(lǐng)域的文獻(xiàn)資料，尤其是包含潛在歷史價值、具有特殊社會貢獻(xiàn)、能夠首次證明某些歷史事件或者特殊時期歷史現(xiàn)象的珍貴文獻(xiàn)和寶貴資料，保護(hù)是第一位的。方志檔案執(zhí)法無論由哪個部門來執(zhí)行，都以方志檔案資料的保護(hù)和最小化流失為主旨。若以方志檔案的開發(fā)利用為視角，檔案工作部門、方志工作部門、圖書館工作部門、情報工作部門等多領(lǐng)域、多行業(yè)和歷史學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等自然科學(xué)和人文社會科學(xué)學(xué)科均對方志檔案有研究需要，方志檔案研究能夠為實際工作提供相當(dāng)程度的實用價值。

值得注意的是，方志檔案執(zhí)法是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)和社會主義法治國家建設(shè)的大環(huán)境和方志檔案工作整體化、系統(tǒng)化和科學(xué)化的大背景下進(jìn)行的，“依法治檔”與“依法治志”體現(xiàn)的是檔案界和方志界在業(yè)務(wù)上的互相配合與相互銜接，體現(xiàn)的是社會主義公共文化服務(wù)體系建設(shè)和滿足人民日益增長的精神文化需求上的統(tǒng)一。

（三）方志法治與方志治理現(xiàn)代化問題

1.方志治理格局的轉(zhuǎn)變：從“方志法制”到“方志法治”

在方志法制建設(shè)時期，地方志法律規(guī)范數(shù)量的增加和覆蓋面的擴(kuò)大是主要特征，各地的地方志行政法規(guī)正在經(jīng)歷從無到有的過程，地方志行政法規(guī)的制定施行確立了地方志工作的法律地位和法律屬性。從地方志工作的“法律身份”來說，地方志工作是依法而為，任何組織、機(jī)構(gòu)和個人均無權(quán)破壞、干涉和影響方志部門按照法律規(guī)定開展地方志工作，否則將會受到相應(yīng)的紀(jì)律懲處和法律制裁。在方志法治階段，地方各級政府是開展地方志工作的主體，其地方志部門是地方志工作的執(zhí)行機(jī)關(guān)和承擔(dān)主體。地方各級政府及方志部門根據(jù)行政法規(guī)授權(quán)和政府內(nèi)部分工與職責(zé)安排成為本地區(qū)地方志工作的法律主體，承擔(dān)開展地方志業(yè)務(wù)、保護(hù)地方志資源、維護(hù)自身地方志主體地位和權(quán)益等方面的工作。

地方志工作納入法律規(guī)范體系，成為法律規(guī)范所重視和調(diào)整的社會關(guān)系和社會領(lǐng)域，這與日益發(fā)展的方志實踐密不可分。地方志工作法治化，要經(jīng)過“方志法制”和“方志法治”兩個階段，地方志工作法治化的內(nèi)涵也包括“方志法制”和“方志法治”兩個方面的價值。具體而言，“方志法制”建設(shè)包括地方志法律制度和地方志工作內(nèi)部規(guī)章制度兩個方面的內(nèi)容，一方面是以《地方志工作條例》為根本、以各地地方志行政法規(guī)為基礎(chǔ)建構(gòu)的地方志法律規(guī)范體系，另一方面是根據(jù)地方志工作實際和地方志發(fā)展需要制定的行業(yè)性、專業(yè)性、領(lǐng)域性的地方志系統(tǒng)的內(nèi)部規(guī)章制度，比如“一納入和五到位”制度、評稿會制度、志書審查驗收制度、資料報送制度等。這是地方志工作法治化的初階階段，同時也是地方志工作法治化的基礎(chǔ)性內(nèi)涵。

2.方志治理能力的轉(zhuǎn)變：從“依法修志”到“依法治志”

編修地方志是地方志工作的本職業(yè)務(wù)，確切的說，是一種專業(yè)技術(shù)工作。基于此，國家對于地方志工作的管理和調(diào)控是指導(dǎo)定位，即對地方志編修專業(yè)技術(shù)工作的“指導(dǎo)”。所以，在認(rèn)識上，通常認(rèn)為“依法修志”是地方志工作法治化的主要內(nèi)涵。而現(xiàn)實工作中，國家層面對于地方志工作的“指導(dǎo)”顯然不會局限于此，它更深刻的定位應(yīng)當(dāng)是“領(lǐng)導(dǎo)”而非指導(dǎo)。以此為視角轉(zhuǎn)換，以社會主義新方志事業(yè)為考察對象，我們發(fā)現(xiàn)，“依法治志”的地方志工作法治觀亟待確立。

“依法修志”以地方志編修工作為基礎(chǔ)，而“依法治志”立意于社會主義新方志事業(yè)。在新時期，確立“依法治志”的地方志工作法治觀極其重要。它不僅包含了“依法修志”的功能需要，而且還體現(xiàn)了社會主義新方志事業(yè)“依法治志”的發(fā)展趨勢和時代要求。從性質(zhì)和內(nèi)容上說，“依法治志”是對“依法修志”的超越和完善。從地方志實踐角度看，“依法治志”更能體現(xiàn)社會主義新方志事業(yè)的發(fā)展規(guī)律和國家社會主義文化體制的定位。從編修方面的業(yè)務(wù)管理（“依法修志”）到新方志事業(yè)的體制管理（“依法治志”），既是國家層面地方志工作著力點的轉(zhuǎn)移，也是地方志工作法治化發(fā)展的歷史趨勢和時代發(fā)展的必然要求?！耙婪ㄖ沃尽钡膬?nèi)涵是地方志工作在“方志法治”階段的主要內(nèi)容和發(fā)展特征。

首先，從“依法修志”到“依法治志”是社會主義新方志事業(yè)科學(xué)發(fā)展、科學(xué)實踐過程，是隨著地方志工作實踐發(fā)展而持續(xù)深入推進(jìn)的過程。地方志工作有了法律規(guī)范的制度保障性和方志系統(tǒng)專業(yè)指導(dǎo)規(guī)范的技術(shù)保障性，是國家政治和科技文化戰(zhàn)略的重要組成，非因重大特殊情況，地方志工作不得中斷停止。

其次，“方志法治”階段仍然主張“修志”的重大基礎(chǔ)性地位，“治志”工作依然以“修志”工作為邏輯起點?！靶拗尽笔乔疤岷突A(chǔ)，沒有“修志”，自然沒有“治志”?！靶拗尽奔仁欠街鞠到y(tǒng)專業(yè)性規(guī)范性指導(dǎo)的對象，也是社會主義新方志事業(yè)體制管理的對象。

再者，“依法治志”是“方志法治”階段的發(fā)展特征，更加強(qiáng)調(diào)地方志事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位和法律主體地位。方志工作部門除了“編修”層面上的主體地位以外，還應(yīng)包括地方志權(quán)利權(quán)益方面上的法律主體地位，即代表國家和人民承擔(dān)維護(hù)地方志權(quán)利權(quán)益。這就要求方志工作部門堅持立意“官修”的本質(zhì)內(nèi)涵和基本特征，從重“修”輕“官”到重“修”兼顧重“官”，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任，履行法律主體義務(wù)。

最后，在某種程度上，“治志”的現(xiàn)實需要能夠極大推動方志工作部門改革，推動建立“四型”（學(xué)習(xí)型、研究型、創(chuàng)新型、服務(wù)型）方志工作部門?！爸沃尽笔且粋€在既定國家政策和戰(zhàn)略視野下的摸索過程，既可以借鑒法學(xué)、公共管理、統(tǒng)計學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的基本原理和基本原則擴(kuò)展思路和視域，也可以借鑒黨史工作、圖書館工作、博物館工作、檔案工作及高等學(xué)校、研究院所等機(jī)構(gòu)的科研管理工作和其他形式的文化事業(yè)項目或文化產(chǎn)業(yè)公司的管理模式和發(fā)展經(jīng)驗。

另外，“治志”更是地方志工作組織管理體制機(jī)制的創(chuàng)新，它可以解決方志實踐發(fā)展過程中出現(xiàn)的很多問題，比如志書承編主體出現(xiàn)多元化現(xiàn)象以后，方志工作部門如何改變傳統(tǒng)的管理機(jī)制繼而進(jìn)行有效的組織管理。

3.方志法治與方志治理現(xiàn)代化

我國業(yè)已形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主持、各級地方志編纂委員會及其辦公室組織實施”的修志體制。在“治志”視域下，應(yīng)當(dāng)如何創(chuàng)建符合社會主義新方志事業(yè)發(fā)展規(guī)律和適應(yīng)當(dāng)前地方志工作實踐發(fā)展的治志體制是一個宏觀的頂層設(shè)計問題，我們先借以探討地方志工作法治化的幾個重要內(nèi)容來闡述高級階段即“方志法治”階段的價值內(nèi)涵。

一是，方志檢查。方志檢查，又稱方志監(jiān)督檢查，是指地方志系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的地方志工作監(jiān)督檢查，它無需經(jīng)過受檢查單位或個人的允許，是一種行政權(quán)力保障實施的監(jiān)督檢查活動。方志監(jiān)督及檢查工作可以依據(jù)行政權(quán)限和職責(zé)范圍對受檢單位或個人提出鑒定性結(jié)論或針對某一問題的指示等具體行政行為。受檢單位或當(dāng)事人不得以任何借口和任何理由推脫責(zé)任、阻礙行政命令的貫徹執(zhí)行，也不得隨意變更行政命令的內(nèi)容、方式和時間進(jìn)度。

總的來說，方志編修指導(dǎo)工作更強(qiáng)調(diào)“共識”，是對方志編修專業(yè)技術(shù)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)性工作；方志監(jiān)督檢查工作更強(qiáng)調(diào)“行政命令”，是對方志事業(yè)管理的領(lǐng)導(dǎo)性工作。從“指導(dǎo)”到“領(lǐng)導(dǎo)”，從“依法修志”到“依法治志”，真實反映了新時期地方志編修工作和地方志事業(yè)管理工作的高度融合和統(tǒng)一。方志檢查工作常態(tài)化，正是“方志法治”和“依法治志”的應(yīng)有之義。

二是，方志執(zhí)法。方志執(zhí)法，又稱方志行政執(zhí)法，是方志部門行政權(quán)力在方志日常工作過程中的運(yùn)用。新時期法治環(huán)境下，方志行政執(zhí)法既要堅持方志實體法原則與方志程序規(guī)定相統(tǒng)一，又要盡最大努力做到執(zhí)法公正、程序透明。以當(dāng)前方志實踐成果來看，方志行政執(zhí)法實踐仍需要“方志法制”之不斷完善，需要進(jìn)一步的方志實踐成果來推動方志行政執(zhí)法實踐。

三是，方志事業(yè)管理。方志事業(yè)管理這是“依法治志”和方志治理現(xiàn)代化①關(guān)于“方志治理現(xiàn)代化”的核心要義還需另文闡述。的核心命題，也是“方志法治”工作的基本立意和主要范疇。地方志工作的長足發(fā)展，地方志事業(yè)新局面的開創(chuàng)，都要靠科學(xué)的方志事業(yè)管理體制機(jī)制（“治志體制”）。由于這一命題的宏觀維度和深刻蘊(yùn)涵非一時一人之力所能開啟，僅以“方志治理現(xiàn)代化”為時代背景和特殊視角，通過相關(guān)重要機(jī)制的構(gòu)建來初步闡述其本真內(nèi)涵。

（四）相關(guān)重要工作機(jī)制

體制的運(yùn)行需要適當(dāng)?shù)臋C(jī)制來配合，根據(jù)方志實踐，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、組織機(jī)制、人才機(jī)制、考核機(jī)制、保障機(jī)制等都是十分重要的方面?，F(xiàn)僅從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、考核機(jī)制和人才機(jī)制三個方面，具體闡述“責(zé)任主體和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”“評估考核和獎勵機(jī)制”以及“人才培養(yǎng)和梯隊建設(shè)機(jī)制”等問題。

1.責(zé)任主體和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。目前，史志界業(yè)已形成共識——“搞好史志理論研究，各市史志機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)同志是第一責(zé)任人?！雹趨⒁姡骸剁娙A在山東省首屆齊魯新方志論壇開幕式上的講話（2012年7月2日）》，《山東史志》，2012年第3期，第12頁。史志機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人一般由本部門方志行政管理水平高、史志編纂經(jīng)驗豐富、熟悉本地歷史文化精粹精華和對現(xiàn)時地情掌握透徹的同志擔(dān)任，就自然成為方志理論研究工作的第一責(zé)任主體和主要領(lǐng)導(dǎo)主體。“第一責(zé)任人”明確定義了主要負(fù)責(zé)同志即“一把手”的責(zé)任內(nèi)涵架構(gòu)——史志部門“行政、業(yè)務(wù)、科研”三維一體的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)模式，集合了“黨委行政一把手、業(yè)務(wù)指導(dǎo)一把手、科研創(chuàng)新一把手”的豐富涵義。

2.評估考核和獎勵機(jī)制。項目化、成果化的方志理論研究產(chǎn)出是方志理論研究工作的結(jié)晶和精華，而方志理論研究成果需要經(jīng)過鑒定、評估才能被認(rèn)可、確定為某一等級的作品。實施獎勵并且把獎勵作為一項長效機(jī)制，主要歸因于堅持走方志學(xué)術(shù)化道路的長期性和完成科研任務(wù)、加快方志成果產(chǎn)出的艱巨性。把方志理論研究成果作為一項績效考核目標(biāo)來評定、評價，顯示出了評估考核機(jī)制的規(guī)范性，而獎勵機(jī)制在本質(zhì)上就是競爭機(jī)制，激發(fā)方志才俊齊頭并進(jìn)、互相競爭，規(guī)范性和競爭性是評估考核和獎勵機(jī)制的主要特征。

3.人才培養(yǎng)和梯隊建設(shè)機(jī)制。在方志理論研究工作中，人才是決勝因素。方志理論研究工作作為一項高密度、高效能的智力勞動，需要高品德素質(zhì)、高學(xué)歷（高智力水平）、高本領(lǐng)能力的方志才俊運(yùn)用其聰明才智進(jìn)行探索、挖掘、發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造。實踐告訴我們，對于方志人才的培育、培養(yǎng)方式極其重要。只有珍視史志人才資源，以培養(yǎng)保護(hù)的態(tài)度去啟發(fā)式（以養(yǎng)人才、開發(fā)人才為導(dǎo)向）使用，實現(xiàn)“以用代養(yǎng)、以養(yǎng)助安”式的史志賢才使用策略，才能逐漸調(diào)整和穩(wěn)固科學(xué)合理、結(jié)構(gòu)均衡的史志人才隊伍，并逐步實現(xiàn)新生力量——在政治覺悟與思想修養(yǎng)、學(xué)歷水平與知識結(jié)構(gòu)、思維能力與智能結(jié)構(gòu)、心理素質(zhì)與個性等內(nèi)在要素優(yōu)秀的梯隊人才補(bǔ)給。

綜上所述，方志理論研究工作是方志系統(tǒng)工作的有機(jī)組成部分，它需要我們基層史志工作者迫切地進(jìn)行知識再更新、水平再提高、本領(lǐng)再塑造，主動參與方志理論創(chuàng)新與區(qū)域地情調(diào)研，更大范圍融入到社會現(xiàn)實生活，以提高史志服務(wù)經(jīng)濟(jì)文化社會生活的能力和本領(lǐng)；需要基層史志機(jī)構(gòu)不斷優(yōu)化史志行業(yè)管理，提升史志行政管理水平，加強(qiáng)提高史志科研管理，開發(fā)出項目制、流程式、活動制、階段式等新型管理策略和方法，豐富史志工作模式和形式，擴(kuò)大基層史志人才發(fā)揮自身優(yōu)勢的場所和范圍，提高史志隊伍的內(nèi)聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)新力，并努力實現(xiàn)史志部門由人才資源密集地向地方智庫、智慧型機(jī)關(guān)的升級和轉(zhuǎn)型。

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張晨，國家行政學(xué)院決策咨詢部，博士 （北京 100089）

劉雪芹）