金黎鋼

（上海市公安局法制辦公室， 上海 200042）

【公安管理】

公安機(jī)關(guān)“陽光警務(wù)”實(shí)踐研究

金黎鋼

（上海市公安局法制辦公室， 上海 200042）

“陽光警務(wù)”是我國現(xiàn)代警務(wù)實(shí)踐的重要成果，對(duì)依法治國及實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化具有重大意義。我國警務(wù)工作的為民宗旨、實(shí)定法有關(guān)規(guī)定、行政法治原則、現(xiàn)代警務(wù)規(guī)律、規(guī)范執(zhí)法要求等共同構(gòu)成了“陽光警務(wù)”產(chǎn)生發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)因。警務(wù)實(shí)踐中，需要以公開、公平、服務(wù)為導(dǎo)向，總體把握“陽光警務(wù)”的內(nèi)在屬性和發(fā)展方向，需要通過構(gòu)建系統(tǒng)、開放的警務(wù)公開機(jī)制，構(gòu)建公開、公平導(dǎo)向的規(guī)范執(zhí)法機(jī)制，構(gòu)建民意導(dǎo)向的動(dòng)態(tài)服務(wù)便民機(jī)制，促成“陽光警務(wù)”不斷升級(jí)完善，助力我國警務(wù)法治化、現(xiàn)代化。

公安；陽光警務(wù)；法治；警務(wù)機(jī)制

近年來，各地公安機(jī)關(guān)不斷推出“陽光警務(wù)”工作舉措，對(duì)傳統(tǒng)警務(wù)理念及執(zhí)法公開等警務(wù)工作產(chǎn)生了重要影響。準(zhǔn)確界定“陽光警務(wù)”內(nèi)涵，理解其內(nèi)在的形成機(jī)理，正確把握其發(fā)展方向，對(duì)于我國警務(wù)工作發(fā)展具有重大意義。筆者擬通過本文，對(duì)“陽光警務(wù)”實(shí)踐與相關(guān)警務(wù)理論研究現(xiàn)狀做一梳理，立足現(xiàn)代警務(wù)理論，對(duì)“陽光警務(wù)”內(nèi)涵、形成機(jī)理、建構(gòu)路徑進(jìn)行探討，以期對(duì)我國警務(wù)實(shí)踐和理論發(fā)展有所裨益。

一、“陽光警務(wù)”實(shí)踐及研究綜述

關(guān)于“陽光警務(wù)”，目前《人民警察法》及其他與警務(wù)工作相關(guān)的法律規(guī)范中尚無直接的表述。2016年5月20日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第24次會(huì)議審議通過了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》，以中辦、國辦改革文件的形式，第一次提出了建設(shè)“陽光警務(wù)”的要求，包括“優(yōu)化執(zhí)法信息查詢服務(wù)，建立生效行政處罰、行政復(fù)議決定文書網(wǎng)上公開制度等?！雹賖ttp://paper.chinaso.com/detail/20160928/1000200032978261475021183168805246_1.html.

在實(shí)踐層面，筆者通過互聯(lián)網(wǎng)搜索發(fā)現(xiàn)，近年來全國已有部分地區(qū)公安機(jī)關(guān)先后推出了以“陽光警務(wù)”命名的工作舉措，如2007年遼寧鐵嶺公安機(jī)關(guān)在實(shí)施“社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略”中首先提出了“陽光警務(wù)”概念，2010年11月山西公安機(jī)關(guān)開展了“爭做陽光警察、爭創(chuàng)陽光警隊(duì)、打造陽光警務(wù)”活動(dòng)，其他如上海、浙江、江蘇、湖南、山西、吉林等各地紛紛推出了“陽光警務(wù)”工作舉措，各地舉措內(nèi)容和范圍各異，代表性做法有以下幾種：一是著力于執(zhí)法辦案公開，如湖南省公安廳于2015年推出的“陽光警務(wù)執(zhí)法公開系統(tǒng)”，①http://222.247.57.110:8099/ygjw/portal.該系統(tǒng)立足公安門戶網(wǎng)站，提供案件辦理情況公開、涉案財(cái)物信息公開、行政處罰決定公開、法律法規(guī)依據(jù)公開、辦案辦事流程公開、服務(wù)監(jiān)督電話公開等查詢服務(wù)；二是著力于網(wǎng)上辦事服務(wù)，如吉林公安機(jī)關(guān)依托門戶網(wǎng)站推出了“互聯(lián)網(wǎng)+”公安服務(wù)系統(tǒng)，推行網(wǎng)上行政審批，著力簡化行政審批環(huán)節(jié)；三是將警務(wù)公開與辦事服務(wù)等功能進(jìn)行整合，推出綜合性“陽光警務(wù)”平臺(tái)，如2015年上海市公安局立足門戶網(wǎng)站建設(shè)了“市局-區(qū)（縣）分局-派出所”三級(jí)“陽光警務(wù)大廳”，②http://www.police.sh.cn/shga/ygjw.大廳設(shè)有“權(quán)責(zé)清單”“警務(wù)信息”“辦案公開”“行政審批”“便民服務(wù)”“互動(dòng)交流”“網(wǎng)上110”等7大功能模塊，具體包括警務(wù)信息主動(dòng)公開和申請(qǐng)、執(zhí)法辦案依據(jù)公開、過程和結(jié)果公開、行政審批網(wǎng)上申請(qǐng)辦理和公開、網(wǎng)上咨詢求助報(bào)案服務(wù)等60余項(xiàng)功能，上海公安機(jī)關(guān)“陽光警務(wù)大廳”的功能不再局限于執(zhí)法辦案活動(dòng)的深度公開，還包括了網(wǎng)上審批、辦事服務(wù)及警方與公眾互動(dòng)等領(lǐng)域，可見，除了公開外，上海公安機(jī)關(guān)還賦予了“陽光警務(wù)”以公平、效率、服務(wù)等內(nèi)涵。

在理論研究方面，筆者以“陽光警務(wù)”為主題在中國知網(wǎng)“中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫”檢索，共有49篇論文，以“陽光警務(wù)”為篇名檢索，共有82篇論文，在上述論文中，實(shí)務(wù)性論文占絕大部分，研究主題主要集中在推行“陽光警務(wù)”的重要性、必要性及具體實(shí)施舉措等，個(gè)別研究性論文對(duì)“陽光警務(wù)”內(nèi)涵及理論基礎(chǔ)做了簡要討論，如認(rèn)為“陽光警務(wù)”的含義包括警務(wù)公開、規(guī)范警務(wù)、警隊(duì)陽光形象建設(shè)，其理論基礎(chǔ)在于“知情權(quán)理論”“社會(huì)治安治理理論”“反腐敗理論”“系統(tǒng)性原理”等。③參見朱志萍：《關(guān)于當(dāng)前構(gòu)建“陽光警務(wù)”機(jī)制的再思考》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。還有論文對(duì)國外政務(wù)公開的具體做法做了介紹，提出需借鑒國外經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)我國“陽光警務(wù)”建設(shè)。④參見楊建琦：《關(guān)于美國政務(wù)公開情況的考察及我國陽光警務(wù)工作的思考》，載《公安研究》2012年第4期?？傊?，相較于警務(wù)實(shí)踐的蓬勃發(fā)展，當(dāng)前關(guān)于“陽光警務(wù)”的理論探究較為單薄，缺乏結(jié)合實(shí)務(wù)及法學(xué)、警察學(xué)等視角的綜合思考，且相關(guān)研究僅立足于“陽光警務(wù)”的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)及必要性等問題，對(duì)其形成機(jī)理、理論基礎(chǔ)等問題的系統(tǒng)研究討論有待深化。

綜上，“陽光警務(wù)”是我國警務(wù)實(shí)踐中逐步發(fā)展起來的概念，已日益顯示出在警務(wù)工作中的重要作用，由于缺乏法定解釋以及相關(guān)研究尚未充分展開等因素，有關(guān)“陽光警務(wù)”的實(shí)踐各有特色，有關(guān)“陽光警務(wù)”的認(rèn)識(shí)尚待統(tǒng)一，但這也正好為本文的研究提供了基礎(chǔ)和空間。

二、“陽光警務(wù)”的內(nèi)涵界定

“警務(wù)”一詞是“警察事務(wù)”的簡稱，“警察事務(wù)”是指與人民警察履行法定職責(zé)任務(wù)相關(guān)的事務(wù)，根據(jù)《人民警察法》規(guī)定，我國“警務(wù)”包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、人民法院、人民檢察院等機(jī)關(guān)的警務(wù)活動(dòng)，本文的研究對(duì)象主要指公安機(jī)關(guān)，“警務(wù)”指與公安機(jī)關(guān)履行職責(zé)相關(guān)的事務(wù)。根據(jù)《人民警察法》第六條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的警務(wù)主要包括“預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)；維護(hù)社會(huì)治安秩序，制止危害社會(huì)治安秩序的行為；維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故；組織、實(shí)施消防工作，實(shí)行消防監(jiān)督”等十余項(xiàng)。概括而言，警務(wù)主要包括刑事犯罪的偵查與預(yù)防以及治安、交通、消防、出入境等行政管理與服務(wù)兩個(gè)方面。

“陽光警務(wù)”一詞將“陽光”與“警務(wù)”兩者進(jìn)行結(jié)合，用“陽光”修飾和限定“警務(wù)”，為此準(zhǔn)確界定“陽光”的含義具有重要意義。同時(shí)，由于用“陽光”一詞具有一定開放性，存在較多的比喻、引申含義，為此，從不同的角度會(huì)有不同的解讀，要準(zhǔn)確界定“陽光警務(wù)”涵義，也是比較困難的?；诖?，筆者主張通過描述和限定“陽光”的主要特性，結(jié)合警務(wù)工作的法律定位，對(duì)“陽光警務(wù)”進(jìn)行框架式解讀，總體上描繪和限定“陽光警務(wù)”的幾個(gè)主要導(dǎo)向：第一，“陽光”的首要物理特點(diǎn)是明亮、透明，對(duì)此，公開透明導(dǎo)向的警務(wù)工作應(yīng)當(dāng)是“陽光警務(wù)”的基本內(nèi)涵之一，要在刑事偵查及行政管理工作中貫徹公開透明原則，推行公開型、開放型警務(wù)；第二，“陽光”普照萬物，大眾均等，不因人而異，體現(xiàn)公平公正導(dǎo)向，這正契合警務(wù)工作的職責(zé)任務(wù)，公平公正是“陽光警務(wù)”的內(nèi)在要求之一，警務(wù)工作要在程序上和實(shí)體上充分體現(xiàn)公平公正；第三，“陽光”是普惠的、溫暖的，為此，“陽光警務(wù)”應(yīng)當(dāng)凸顯服務(wù)性質(zhì)，警務(wù)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)從便利群眾的角度出發(fā)，實(shí)行服務(wù)型警務(wù)，及時(shí)跟蹤民意，不斷完善警務(wù)辦事服務(wù)，使群眾感受到溫暖，有獲得感。

三、“陽光警務(wù)”的形成機(jī)理

“陽光警務(wù)”之所以在公安工作實(shí)踐中不斷發(fā)展推廣，必然有其內(nèi)在發(fā)展動(dòng)因及規(guī)律。筆者認(rèn)為，主要有以下幾個(gè)方面因素：

（一）警務(wù)工作的為民導(dǎo)向是建設(shè)“陽光警務(wù)”的根本原因

《人民警察法》第三條規(guī)定：人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，維護(hù)人民的利益，全心全意為人民服務(wù)。我國警務(wù)工作的根本宗旨，揭示了公安機(jī)關(guān)開展和深化“陽光警務(wù)”建設(shè)的內(nèi)在必然性，警務(wù)工作必須以群眾利益為工作的出發(fā)點(diǎn)。只有通過警務(wù)的公開、開放運(yùn)作，才能切實(shí)傾聽群眾的意見和建議，最大限度接受人民群眾的監(jiān)督；只有嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，落實(shí)確保執(zhí)法程序和實(shí)體公正的各項(xiàng)舉措，才能切實(shí)維護(hù)群眾利益；只有不斷改革警務(wù)運(yùn)作機(jī)制，深入推行便民服務(wù)舉措，才能踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

（二）基于落實(shí)警務(wù)公開等法定義務(wù)的需要

實(shí)定法設(shè)定的警務(wù)公開法律義務(wù)，是建設(shè)“陽光警務(wù)”的直接動(dòng)因，我國現(xiàn)行涉及公安工作的法律法規(guī)對(duì)警務(wù)公開做了不同程度的規(guī)范。比如《人民警察法》第四十四條規(guī)定：人民警察機(jī)關(guān)作出的與公眾利益直接相關(guān)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向公眾公布。又如，《政府信息公開條例》第九條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的。再如《治安管理處罰法》《行政許可法》《刑事訴訟法》《道路交通安全法》《消防法》等對(duì)推進(jìn)執(zhí)法公開、確保執(zhí)法公正等方面提出了一系列具體的要求。

（三）“陽光警務(wù)”是現(xiàn)代警務(wù)發(fā)展的必然趨勢

警務(wù)機(jī)制是國家治理體系的重要組成部分，警務(wù)機(jī)制的現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。縱觀中外警務(wù)的歷史發(fā)展，無論作為西方警務(wù)革命的社區(qū)警務(wù)、情報(bào)引導(dǎo)警務(wù)還是目前我國警界提出的現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制，都強(qiáng)調(diào)建設(shè)開放型警務(wù)，通過警務(wù)活動(dòng)的公開透明運(yùn)作，以取得公眾的理解與信任，并強(qiáng)調(diào)警方與公眾及執(zhí)法對(duì)象加強(qiáng)合作以完成警務(wù)使命，“陽光警務(wù)”是現(xiàn)代警務(wù)發(fā)展的必然要求和重要特征。此外，警務(wù)工作法治化是現(xiàn)代警務(wù)的重要特征，是建設(shè)法治國家的重要前提，警務(wù)工作貫徹落實(shí)職權(quán)法定、誠實(shí)公信、權(quán)責(zé)一致、服務(wù)公眾等行政法治原則，與“陽光警務(wù)”所強(qiáng)調(diào)的公開、公正與服務(wù)，具有內(nèi)在的邏輯一致性，“陽光警務(wù)”正是警務(wù)法治化的標(biāo)志。

（四）“陽光警務(wù)”是規(guī)范執(zhí)法行為的有效途徑

公安機(jī)關(guān)肩負(fù)刑事偵查及治安、交通、消防、出入境等行政管理雙重職能，執(zhí)法面廣，執(zhí)法量大，公安執(zhí)法活動(dòng)與公眾人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利緊密相關(guān)，規(guī)范執(zhí)法是公安工作的永恒主題，規(guī)范執(zhí)法行為既需要公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部執(zhí)法管理，也需要通過強(qiáng)化外部監(jiān)督“倒逼”執(zhí)法主體增強(qiáng)規(guī)范執(zhí)法的意識(shí)和能力，“陽光警務(wù)”正契合這一規(guī)范執(zhí)法的內(nèi)在需求，通過全方位執(zhí)法公開，全面接受群眾監(jiān)督，打通規(guī)范執(zhí)法的外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制。同時(shí)在理念、目標(biāo)和工作機(jī)制上，“陽光警務(wù)”所倡導(dǎo)的公開、公平、服務(wù)等內(nèi)涵，涵蓋公安執(zhí)法主體、執(zhí)法制度、執(zhí)法管理、執(zhí)法信息化等領(lǐng)域，能夠起到引領(lǐng)、推動(dòng)整個(gè)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的“主線”作用。為此，深入開展“陽光警務(wù)”建設(shè)，充分發(fā)揮其“主線”作用與“倒逼”作用，是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)在必然選擇。

四、“陽光警務(wù)”的建構(gòu)路徑

“陽光警務(wù)”是警務(wù)法治化、現(xiàn)代化的重要特征和必然要求，其本身既是警務(wù)機(jī)制升級(jí)發(fā)展的目標(biāo)，同時(shí)從方法論的角度看，“陽光警務(wù)”也具有警務(wù)發(fā)展措施與路徑之內(nèi)涵。構(gòu)建“陽光警務(wù)”工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)立足建設(shè)法治國家以及實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體格局，強(qiáng)化為民導(dǎo)向，貫徹法治原則，在警務(wù)工作理念和舉措上體現(xiàn)開放性、公正性、服務(wù)性，通過整體、系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)，從警務(wù)公開、公正執(zhí)法、便民服務(wù)等方面推行一系列相互銜接的工作舉措，實(shí)現(xiàn)對(duì)警務(wù)工作的牽引和促進(jìn)作用。

（一）構(gòu)建系統(tǒng)、開放的警務(wù)公開機(jī)制

警務(wù)公開作為一種制度規(guī)范和工作要求，最早見于公安部1999年下發(fā)的《關(guān)于在全國公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開制度的通知》（公通字[1999]43號(hào)），該通知規(guī)定：公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案和行政管理工作，除法律法規(guī)規(guī)定不能公開的事項(xiàng)外，都要予以公開。其明確列舉了四個(gè)方面具體內(nèi)容：（一）執(zhí)法依據(jù)和制度、程序；（二）刑事執(zhí)法管轄范圍，當(dāng)事人及律師的權(quán)利和義務(wù)；（三）行政執(zhí)法的范圍和職權(quán)，行政管理制度、程序、時(shí)限、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、投訴方式等；（四）警務(wù)工作紀(jì)律。上述通知設(shè)定了除法定不公開事項(xiàng)外都要公開這一總體原則，但具體公開事項(xiàng)的范圍限于機(jī)構(gòu)信息、執(zhí)法依據(jù)、權(quán)利義務(wù)及相關(guān)法律規(guī)范等書面靜態(tài)信息。

2012年，公安部制定了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》，該規(guī)定將“警務(wù)公開”代之以“執(zhí)法公開”，并將公開的范圍規(guī)定為：“向社會(huì)公眾或者特定對(duì)象公開刑事、行政執(zhí)法的依據(jù)、流程、進(jìn)展、結(jié)果等相關(guān)信息，以及開展網(wǎng)上公開辦事的活動(dòng)?！辈⒐_信息分為“向社會(huì)公開”“向特定對(duì)象公開”“網(wǎng)上公開辦事”三類，其中“向社會(huì)公開的信息”除了前述1999年通知規(guī)定的相關(guān)信息外，還拓展至“涉及公共利益、社會(huì)高度關(guān)注的重大案事件調(diào)查進(jìn)展和處理結(jié)果，以及公安機(jī)關(guān)開展打擊整治違法犯罪活動(dòng)的重大決策?！绷硗?，還包括“轄區(qū)社會(huì)治安狀況、火災(zāi)和道路交通安全形勢、安全防范預(yù)警信息”等。“向特定對(duì)象公開”指公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向控告人，以及被害人或者其家屬公開下列執(zhí)法信息：（一）辦案單位名稱和聯(lián)系方式；（二）刑事案件立案、破案、移送起訴等情況，對(duì)犯罪嫌疑人采取刑事強(qiáng)制措施的種類和期限；（三）行政案件辦理情況和結(jié)果。“網(wǎng)上辦事公開”則要求公安機(jī)關(guān)逐步推行審批辦事等事項(xiàng)的網(wǎng)上咨詢、受理、查詢等功能。

2012年規(guī)定相比較1999年通知，警務(wù)公開的范圍有了廣泛拓展，從公開機(jī)構(gòu)信息、法律規(guī)定等靜態(tài)信息，擴(kuò)展至刑事、行政案件辦理，網(wǎng)上辦事過程等動(dòng)態(tài)信息，可謂是一大飛躍。但公開事項(xiàng)較為原則，未涵蓋全部警務(wù)活動(dòng)，且限于公開法律明確列舉的事項(xiàng)，要求做到“應(yīng)公開、盡公開”，而法律的規(guī)定往往具有滯后性，如公開事項(xiàng)始終僅限于法律規(guī)定事項(xiàng)，則將束縛警務(wù)公開制度的深化發(fā)展，無法滿足現(xiàn)實(shí)中群眾對(duì)公安工作日益變化發(fā)展的期待，阻礙現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制的升級(jí)完善。為此，我們需要在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，立足法治原則和現(xiàn)代警務(wù)特點(diǎn)，在“陽光警務(wù)”框架下，主動(dòng)深化警務(wù)公開的范圍，完善警務(wù)公開工作機(jī)制，拓展警務(wù)公開載體，構(gòu)建開放型警務(wù)公開體系。

首先，以“能公開、盡公開”為標(biāo)準(zhǔn)確立警務(wù)公開的原則。傳統(tǒng)的警務(wù)公開原則可概括為“應(yīng)公開、盡公開”，雖然強(qiáng)調(diào)要拓展公開工作的廣度，但其公開范圍局限于法律明確規(guī)定公開事項(xiàng)，而“能公開、盡公開”則立足法律的禁止性規(guī)定，即除了涉及國家秘密、警務(wù)工作秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等法定不能公開的事項(xiàng)外，全部警務(wù)活動(dòng)都屬于可以公開的范疇，這一原則體現(xiàn)了“陽光警務(wù)”開放性和系統(tǒng)性的要求，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有法律規(guī)定公開事項(xiàng)基礎(chǔ)上，從涉及群眾利益的角度出發(fā)，不斷梳理警務(wù)公開事項(xiàng)，凡是群眾有合理需求，對(duì)群眾有利的公開事項(xiàng)，尤其是有關(guān)執(zhí)法工作的程序和標(biāo)準(zhǔn)，比如行政處罰的裁量標(biāo)準(zhǔn)等，公安機(jī)關(guān)都要努力創(chuàng)造條件提供，從而實(shí)現(xiàn)更高層次、更多角度全方位公開。

第二，實(shí)現(xiàn)警務(wù)公開工作標(biāo)準(zhǔn)化、具體化。實(shí)踐證明，做好警務(wù)公開工作，僅規(guī)定警務(wù)公開總體原則是不夠的，僅規(guī)定原則性公開范圍和領(lǐng)域也是缺乏可操作性的。根據(jù)上述“能公開、應(yīng)公開”原則，從標(biāo)準(zhǔn)化角度出發(fā)，實(shí)踐中需要將與警務(wù)執(zhí)法服務(wù)有關(guān)公開事項(xiàng)如“刑事偵查辦案受、立案，采取強(qiáng)制措施等過程信息、結(jié)果信息”，“行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政許可等過程和結(jié)果信息”，“其他治安、消防、交通等涉及公共安全及公眾生活的警務(wù)執(zhí)法和服務(wù)信息”等逐一制定公開制度規(guī)范和工作標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化公開的主體、具體事項(xiàng)內(nèi)容、公開的對(duì)象范圍、公開的時(shí)限要求、公開的監(jiān)督保障等規(guī)定，同時(shí)將公開工作標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)公開，確保公開工作落到實(shí)處。

第三，建設(shè)全方位、互動(dòng)式的警務(wù)公開載體。警務(wù)信息公開應(yīng)當(dāng)以群眾的需求為導(dǎo)向，最大化拓展主動(dòng)公開信息受眾的廣度，最大化拓展特定對(duì)象公開查詢的便利度，最大化增強(qiáng)信息公開的即時(shí)性。為此，應(yīng)當(dāng)建立全方位、多樣化的公開途徑，比如通過建設(shè)完善公安服務(wù)窗口和社區(qū)警務(wù)站以及建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)信息公開平臺(tái)等，通過工作窗口與互聯(lián)網(wǎng)及移動(dòng)終端等多種途徑主動(dòng)向社會(huì)發(fā)布和推送需要廣為告知的信息，向特定對(duì)象提供警務(wù)信息在線查詢等服務(wù)，同時(shí)，建立雙向溝通互動(dòng)機(jī)制，及時(shí)獲取群眾對(duì)公共安全服務(wù)的需求以及公安執(zhí)法活動(dòng)的意見和建議，不斷改進(jìn)和完善公安工作。

（二）構(gòu)建公開、公平導(dǎo)向的規(guī)范執(zhí)法機(jī)制

第一，完善統(tǒng)一的法律告知與說理程序。“陽光警務(wù)”的公平公正導(dǎo)向，要求每一個(gè)執(zhí)法行為及其執(zhí)法程序嚴(yán)格遵照法治原則，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公平，其前提是執(zhí)法民警樹立公開、公平、規(guī)范的執(zhí)法理念，牢牢掌握?qǐng)?zhí)法的程序與實(shí)體要件，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，僅通過教育培訓(xùn)提要求是不夠的，還需要通過執(zhí)法程序的設(shè)計(jì)，確保民警不斷增強(qiáng)自身執(zhí)法能力的自覺性?，F(xiàn)有相關(guān)法律已經(jīng)就行政處罰前告知執(zhí)法依據(jù)執(zhí)法理由，以及刑事辦案中告知當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)等若干執(zhí)法領(lǐng)域設(shè)定了法律告知程序，從執(zhí)法實(shí)踐看，處罰前告知等程序的設(shè)計(jì)，對(duì)規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法公信力、加強(qiáng)民警執(zhí)法形象建設(shè)具有重要意義。筆者認(rèn)為，有必要將這一法定程序普適至公安機(jī)關(guān)全部執(zhí)法行為，比如在現(xiàn)場盤查、行政檢查、糾正違法等領(lǐng)域設(shè)定統(tǒng)一的法律告知與說理程序，民警在開始執(zhí)法前，統(tǒng)一告知當(dāng)事人法律依據(jù)、執(zhí)法理由，對(duì)當(dāng)事人的辯解和疑問及時(shí)開展法律解釋和說理，從而營造開放、公開的“陽光警務(wù)”執(zhí)法環(huán)境，提高執(zhí)法水平。

第二，建立公開完備的執(zhí)法規(guī)范體系。在法律法規(guī)規(guī)定基礎(chǔ)上，建立系統(tǒng)完備的執(zhí)法規(guī)范體系并予以公開，是實(shí)行公開、公平執(zhí)法的前提和保障。一方面，要求公安機(jī)關(guān)在法律法規(guī)規(guī)定基礎(chǔ)上，立足規(guī)范執(zhí)法的需要，全面制定完善有關(guān)執(zhí)法程序、執(zhí)法行為、執(zhí)法裁量等領(lǐng)域制度規(guī)范和工作標(biāo)準(zhǔn)，并按照“能公開、盡公開”的原則全面公開；另一方面，在制定執(zhí)法制度規(guī)范時(shí)，應(yīng)當(dāng)廣泛采取公開聽證、論證、征求意見等舉措，充分聽取相關(guān)當(dāng)事人的意見和建議，確保執(zhí)法制度既符合法律規(guī)定，又能符合實(shí)踐需要。

第三，建立有效的執(zhí)法管理與執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。實(shí)現(xiàn)執(zhí)法行為公開、公平，既要規(guī)范執(zhí)法主體的行為，也需要在執(zhí)法管理和執(zhí)法監(jiān)督方面建立有效的規(guī)制措施以提供機(jī)制保障：一是“陽光警務(wù)”所要求的執(zhí)法公開，必須以建立執(zhí)法行為的全過程記錄和可追溯機(jī)制為前提；二是執(zhí)法公開與執(zhí)法公平公正之間，需要強(qiáng)有力的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督與反饋機(jī)制予以推進(jìn)落實(shí)。

（三）構(gòu)建民意導(dǎo)向的動(dòng)態(tài)服務(wù)便民機(jī)制

建立以民意為導(dǎo)向的服務(wù)便民機(jī)制是“陽光警務(wù)”的內(nèi)在要求，便民服務(wù)與警務(wù)公開也是相輔相成、密不可分，警務(wù)信息的深度公開需要通過便民高效的方式開展，精簡審批事項(xiàng)、簡化辦事程序、縮短辦事時(shí)限、拓展辦事途徑等便民服務(wù)措施也是伴行于警務(wù)工作深度公開的內(nèi)在要求與必然結(jié)果。

第一，以服務(wù)便民理念貫穿于全部警務(wù)活動(dòng)。為人民服務(wù)是全部警務(wù)活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，服務(wù)便民應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在各項(xiàng)警務(wù)活動(dòng)中。在刑事偵查辦案中，要從服務(wù)便利報(bào)案人、被害人的角度出發(fā)，在報(bào)案、受理、立案、辦案等環(huán)節(jié)為當(dāng)事人提供高效、便利的辦案服務(wù)，主動(dòng)告知當(dāng)事人辦案的時(shí)限、工作進(jìn)度等過程信息；在治安、交通、消防等行政管理領(lǐng)域，最大限度精簡審批事項(xiàng)，減少審批環(huán)節(jié)，縮短審批時(shí)限，主動(dòng)告知辦事服務(wù)的條件、機(jī)構(gòu)和辦理進(jìn)展和結(jié)果。

第二，建立民意跟蹤與反饋落實(shí)機(jī)制。“陽光警務(wù)”所要求的便民服務(wù)，不是低層次的便民舉措，而是要建立在與公眾的廣泛互動(dòng)，對(duì)民意的動(dòng)態(tài)跟蹤基礎(chǔ)上。有針對(duì)性的、持續(xù)深度拓展的便民服務(wù)機(jī)制，要常態(tài)化收集和梳理公眾的意見，對(duì)警務(wù)工作各環(huán)節(jié)開展定期分析論證，不斷推進(jìn)警務(wù)改革，豐富便民服務(wù)舉措。要拓展多種與公眾溝通服務(wù)的渠道，比如完善社區(qū)警務(wù)等“陽光警務(wù)”服務(wù)平臺(tái)，通過社區(qū)民警加強(qiáng)與社區(qū)居民的溝通聯(lián)系，主動(dòng)提供信息公開告知與查詢服務(wù)，提供治安防范、公共安全等信息服務(wù)，接受群眾的咨詢，為群眾提供全方位警務(wù)服務(wù)。

第三，全面深入推行“互聯(lián)網(wǎng)+警務(wù)服務(wù)”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”為“陽光警務(wù)”的發(fā)展提供了極大有利條件，作為一種扁平化高效工作載體和平臺(tái)，無論是審批辦事、便民服務(wù)還是信息公開，互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建了公安機(jī)關(guān)與公眾的直通橋梁，公安機(jī)關(guān)建設(shè)“陽光警務(wù)”，應(yīng)當(dāng)打造線上線下兩個(gè)平臺(tái)，對(duì)此，上海等地公安機(jī)關(guān)已經(jīng)開展了卓有成效的探索。構(gòu)建“陽光警務(wù)”互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，需要充分做好頂層設(shè)計(jì)，立足“公開、公平、便民”等“陽光警務(wù)”價(jià)值導(dǎo)向，將警務(wù)信息公開、行政審批、辦事服務(wù)、互動(dòng)溝通等非涉密事項(xiàng)集中展現(xiàn)，為群眾提供全方位的警務(wù)信息查詢和推送服務(wù)，提供全方位、一站式審批和辦事服務(wù)。同時(shí)，“陽光警務(wù)”互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)本身需要隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展而持續(xù)拓展升級(jí)，比如建設(shè)平臺(tái)移動(dòng)端等載體形式，以更好實(shí)現(xiàn)“陽光警務(wù)”的實(shí)踐發(fā)展需求。

綜上，“陽光警務(wù)”是在我國公安工作實(shí)踐中逐步產(chǎn)生和發(fā)展的一種警務(wù)機(jī)制或警務(wù)模式，體現(xiàn)了我國警務(wù)工作為民導(dǎo)向，代表著警務(wù)工作法治化的發(fā)展方向。準(zhǔn)確理解“陽光警務(wù)”的內(nèi)涵，把握“陽光警務(wù)”的發(fā)展方向，既是公安工作實(shí)踐的迫切需要，也是警務(wù)理論研究的重要課題，但警務(wù)工作可謂紛繁復(fù)雜，相關(guān)研究尚需循序漸進(jìn)，筆者擬拋磚引玉，以期通過本文的淺議引發(fā)更多具有深度對(duì)實(shí)踐有巨大裨益的研究。

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Study on the Practice of Police Agencies’ “Transparent Policing

Jin Liguang
(Legislative Af f airs Offi ce of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200042, China)

“Transparent policing” as one of important achievements our country has made in modern policing practice is signif i cant to both the building of law-governed country and realization of modernized law-governance competency and law-governance system. The people-serving goal, provisions of laws, principle of administrative law governance, law of modern policing, requirements of standardized law enforcement, etc. constitute the intrinsic drive for development. In policing practice, orientation toward openness, fairness and service is necessary and the understanding of intrinsic attributes and development tendency of “transparent policing” matters, too. The establishment of systems, open policing transparency mechanism, openness-and- fairness-oriented law enforcement standardization mechanism, public opinion-oriented convenient dynamic service mechanism will constantly promote the perfection of “transparent policing” and help realize law governance and modernization of our policing.

Public Security; Transparent Policing; Law Governance; Policing Mechanism

D631

A

1008-5750(2017)03-0026-(08)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.03.003

2017-04-28 責(zé)任編輯：何銀松

金黎鋼，男，上海市公安局法制辦公室副主任，法學(xué)博士。