◆馮守東

黨的十九大對我國經濟社會發(fā)展狀況做出兩個重大判斷：一是中國特色社會主義進入了新時代，二是我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，從而明確了中國特色社會主義發(fā)展新的歷史方位，必將對我國未來幾十年乃至上百年的發(fā)展帶來巨大影響。

伴隨新時代和社會主要矛盾的深刻變化，經濟社會發(fā)展有了新目標、新導向和新戰(zhàn)略，我國稅收發(fā)展迎來了新的歷史機遇，稅收的功能將進一步擴大，稅收結構將進一步優(yōu)化，深化稅收制度改革對我國經濟社會發(fā)展將起到基礎性、支撐性和保障性作用。

一、中國特色社會主義新時代的基本特征

新時代新在哪里？從我國經濟社會發(fā)展的理論與實踐，可以總結歸納新時代有以下幾個重要特征：

（一）國民經濟開始由高速增長轉向高質量發(fā)展，經濟進入轉型升級新階段

改革開放30多年，以經濟建設為中心，重點放在提高社會生產能力，長期追求經濟增長的速度，急于解決溫飽問題，關注物質生活層面，但也出現(xiàn)“先污染、后治理”的生態(tài)問題以及食品安全等民生問題。

十九大提出“建設美麗中國”，將“美麗”納入到社會主義現(xiàn)代化建設的重要內涵，成為衡量社會主義現(xiàn)代化強國的重要維度，不再提GDP翻番類目標。更加注重生活質量的提高、生活環(huán)境的改善，以及社會保障體系的打造。

我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展，為經濟發(fā)展奠定基礎。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。

（二）社會主要矛盾發(fā)生歷史性變化，人民美好生活需要有了新內涵

“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾……人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。”十九大給新時代人民美好生活需要賦予新的內涵。從“人民日益增長的物質文化需要”升級為“人民日益增長的美好生活需要”。另一方面，從“落后的社會生產”延展為“不平衡不充分的發(fā)展”，這不只是生產力層面的東西，也包括諸如分配等領域的生產關系的內容。

（三）經濟發(fā)展的動力結構發(fā)生重大轉換，科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、知識更新積累新動能

產業(yè)結構優(yōu)化升級進程加快。從經濟上看，我國已基本完成工業(yè)化，開始由工業(yè)經濟向知識經濟轉型，三次產業(yè)產值比重已經超過二次產業(yè)十幾個百分點，且在加速發(fā)展。新興經濟形態(tài)不斷涌現(xiàn)，新經濟發(fā)展模式開始形成。

中國經濟正由要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動。經過幾十年的積累，一大批新技術、新產品集中涌現(xiàn)，呈現(xiàn)爆發(fā)式發(fā)展態(tài)勢。中國經濟增長動能開始轉換。

（四）國家治理、社會治理、公共服務現(xiàn)代化邁向新臺階

十八大以來，黨中央提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面依法治國，以及公共服務均等化，推進社會公平正義，提出簡政放權、“放管服”結合；十九大進一步提出“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家”和“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”。這將意味著，新時代國家治理現(xiàn)代化水平會明顯提高，中國特色社會主義法治體系會更加成熟，公共服務均等化和現(xiàn)代化將進一步提升。

（五）中國國際影響力顯著增強，大國地位不斷提升，成為拉動全球經濟新生力量

近五年，我國國內生產總值從54萬億元增長到80萬億元，穩(wěn)居世界第二，對世界經濟增長貢獻率超過百分之三十。我國在互聯(lián)網經濟、電子商務和移動支付等領域均走在世界前列，進出口國際貿易規(guī)模不斷上升，外匯儲備穩(wěn)定在3萬億美元以上。

在參與全球治理方面發(fā)揮著越來越重要的作用。實施共建“一帶一路”倡議，發(fā)起創(chuàng)辦亞洲基礎設施投資銀行，設立絲路基金，舉辦“一帶一路”國際合作高峰論壇、亞太經合組織領導人非正式會議、二十國集團領導人杭州峰會、金磚國家領導人廈門會晤、亞信峰會，倡導構建人類命運共同體，積極促進全球治理體系變革。我國國際影響力、感召力、塑造力進一步提高。

（六）中國特色社會主義理論臻于成熟，國家全面實施新理念、新思想和新戰(zhàn)略

改革開放之初，黨中央提出走“中國特色社會主義道路”，開始中國特色社會主義理論探索，經歷從“有計劃的商品經濟”到“中國特色社會主義市場經濟”，十九大進一步提出“貫徹新發(fā)展理念，建設現(xiàn)代化經濟體系”。

在中國經濟建設理論方面勇于探索、大膽創(chuàng)新，在實踐中積累了豐富的經驗，提出一系列新理念、新思想和新戰(zhàn)略。十八大之后，黨中央提出“五大發(fā)展理念”“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，提出供給側結構性改革重大戰(zhàn)略部署。在此基礎上，十九大又進一步提出習近平新時代中國特色社會主義思想，從總目標、總任務、總體布局、戰(zhàn)略布局和發(fā)展方向、發(fā)展方式、發(fā)展動力、戰(zhàn)略步驟、外部條件、政治保證等基本問題和對黨和國家事業(yè)各方面作出理論分析和政策指導。習近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化的最新成果，把中國特色社會主義理論體系提升到一個新的境界。從全面建成小康社會到基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，再到全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，是新時代中國特色社會主義發(fā)展的戰(zhàn)略安排。

二、中國經濟社會發(fā)展不平衡不充分的理論分析

經濟發(fā)展不平衡不充分的問題越來越突出，這已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。

（一）發(fā)展的不平衡問題分析

發(fā)展的不平衡反映出經濟發(fā)展的質量不高，主要體現(xiàn)在發(fā)展結構上的失衡，主要包括以下幾個方面：

1．供給與需求之間不匹配

就是有效供給不足抑制了國內消費，換言之，低質量供給難以滿足日益提升的消費需求，加上投資與消費的不匹配，導致產能嚴重過剩與供給短缺并存，以及投資整體效益下降，制約了新經濟的發(fā)展。黨中央提出在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，提高供給體系的質量和效率。著力解決需求與供給、消費與投資、政策與體制的結構性矛盾，推進相應的制度調整與制度創(chuàng)新。

2．經濟結構布局不夠合理

一是三次產業(yè)發(fā)展速度不均衡。長期以來，由于體制機制僵化，傳統(tǒng)的農業(yè)組織模式和生產方式制約了農業(yè)生產力水平的提高，農業(yè)農村農民問題成為我國經濟發(fā)展的焦點問題。對此，十九大提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，完善承包地“三權”分置制度，采取第二輪土地承包到期后再延長三十年等重大措施。農業(yè)土地資源和勞動力資源被再次激活，與二、三產業(yè)交匯融合，將成為我國經濟發(fā)展的新動能。

二是市場經營主體結構不均衡。上世紀90年代我國建立社會主義市場經濟體制，國內市場經營主體多元化趨勢明顯，逐步形成了公有制經濟、民營經濟、外資經濟和個體工商業(yè)協(xié)同發(fā)展的格局。然而，作為市場經營主體重要組成的個人以及民營企業(yè)，由于政策約束，其作用沒有被充分挖掘出來。黨的十八大以來，中央號召“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，不斷深化商事制度改革和行政管理改革，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，涌現(xiàn)出大量新型市場主體。特別是隨著互聯(lián)網經濟、電子商務、共享經濟等新經濟模式的發(fā)展，個人的潛能和創(chuàng)造力被大大調動起來，也因此改變著現(xiàn)有的市場主體結構。

三是國民收入分配結構不合理。從政府、企業(yè)和居民三部門可支配收入占國民可支配收入的比重看，有統(tǒng)計數據表明，“十一五”時期，我國政府部門收入占比不斷上升，企業(yè)部門收入占比在波動中上升，而居民收入分配占比偏低且呈持續(xù)下降趨勢。不過，進入“十二五”之后，呈現(xiàn)出收入向企業(yè)和居民傾斜的態(tài)勢。從居民收入結構看，與過去以勞動所得收入為主不同，越來越多家庭的財產所得，投資所得逐步占據主導地位，因而導致居民貧富差距明顯，2012年以來，盡管我國的基尼系數呈下降趨勢，但仍處于0.4以上。

四是區(qū)域經濟發(fā)展不平衡。作為長期積累的結果，東、中、西部差距明顯。從城鄉(xiāng)結構看，大城市中心化導致大小城市之間、城鄉(xiāng)之間綜合差距較大，特別是偏遠鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展嚴重滯后，鄉(xiāng)村老齡化、空巢化現(xiàn)象普遍，影響人民生活的質量，亟須改變區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策導向。

五是勞動力結構、就業(yè)結構不合理。一方面人口老齡化使得勞動人口明顯減少，另一方面進入虛擬經濟、資本經濟的勞動力明顯增加，進入真正創(chuàng)造價值的實體經濟的勞動人口明顯減少，實體企業(yè)招工難問題突出，作為立國之本的實體經濟需要國家予以政策支持。這次十九大明確指出，實體經濟水平有待提高，必須把發(fā)展經濟的著力點放在實體經濟上，著力加快建設實體經濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產業(yè)體系。

（二）發(fā)展的不充分問題分析

發(fā)展的不充分反映出經濟發(fā)展的人均總量相對較低，主要體現(xiàn)在發(fā)展效率不夠高，主要因素有以下幾個方面：

1．整體生產力水平相對較低。改革開放以來，我國社會生產力水平顯著提高，特別是近五年來，社會生產能力在很多方面進入世界前列，然而，從總體上看，我國社會生產力水平相對于經濟發(fā)達國家還有一定差距。“補短板”成為必修課，需要從戰(zhàn)略上調整、政策上支持。

2．整體科技水平相對較低。長期以來，中國一直是技術引進國、模仿國，直到2000年還是世界科技創(chuàng)新小國，發(fā)明專利申請量僅占世界的3.77%；①胡鞍鋼：《中國成世界技術創(chuàng)新之國》，《人民日報海外版》，2017年2月14日。雖然目前我國發(fā)明專利申請量位居世界第一，但是“點高面低”，先進技術企業(yè)數量比例低，技術推廣應用效率較低。有數據顯示，2015年全球國家創(chuàng)新力排名中，我國僅排在第22名，而韓國、日本、德國名列前三，相比之下，我國在研發(fā)實力、制造創(chuàng)新、教育投入和科研人員占比方面都存在明顯差距。②http://www.xici,net/d226557006.htm。我國以研發(fā)為重點的生產性服務業(yè)發(fā)展相對滯后，生產性服務業(yè)占GDP的比重只有15%，而發(fā)達國家德國生產性服務業(yè)占GDP的比重在30%～40%。①http://www.gov.cn/zhengce/2015-10/28/content_2954718.htm。

3．勞動生產率相對較低。國內生產總值與全部就業(yè)人員的比率2013年為66,199元/人，到2016年為94,825元/人，年均提高7%左右；與經濟發(fā)達國家相比有明顯差距。②國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2016年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。盡管我國已成為世界第二大經濟體，但是2016年人均國內生產總值8866美元，在世界上排名在69位。而從人均國民收入考察的話，排名就更低了，2016年我國人均國民總收入世界排名第96位。③http://money.163.com/17/O4O/17/CIFV45ESOO258 Dsb.html.這說明我國與經濟發(fā)達國家還有相當大的差距。

4．要素資源配置效率相對較低。我國從20世紀90年代開始探索建立中國社會主義市場經濟體制，市場在優(yōu)化資源配置方面起到明顯的推進作用，但長期以來政府對經濟的過度干預一定程度上影響了資源配置效率，出現(xiàn)明顯的經濟扭曲，資源稟賦沒有得到充分發(fā)揮。黨的十八大明確提出，要發(fā)揮市場在資源配置中的“決定性”作用，這意味著以往政府主導的經濟發(fā)展模式將改變，相應地，許多行政管理制度需要改革。近五年來，國家倡導“五大發(fā)展理念”，不斷深化改革，推行“城鄉(xiāng)戶籍改革”“互聯(lián)網+行動戰(zhàn)略規(guī)劃”“農村承包土地制度改革”、完善相關立法等一系列重大舉措，為市場經濟發(fā)展鋪平道路。我國互聯(lián)網經濟、共享經濟、數字經濟、大數據、云計算等發(fā)展迅猛，因信息不對稱和制度約束導致資源錯配的狀況開始得到緩解。

5．發(fā)展中存在三大供給約束。一是高行政成本約束，二是高融資成本約束，三是高稅費成本約束。思想觀念滯后導致行政管理制度陳舊，制度煩瑣不給力導致市場交易成本過高；由于投資結構不合理導致實體經濟資金緊張、資本價格昂貴；1994年大規(guī)模稅制改革以來，隨著稅收征管能力的提高，稅收征收率顯著提升，名義稅率與實際稅負之間的差異逐步縮小，這意味著納稅人的實際稅負逐步提高，但從小口徑宏觀稅負觀察，營改增全面推行之后，稅收占GDP的比重逐年下降。然而，非稅收入這一塊下降不夠明顯。為此，中央決定取消一些行政性收費，特別是取締不合理的行政收費，為企業(yè)減負。

按照十九大報告精神，相對于發(fā)展不充分的總量問題而言，發(fā)展不平衡的結構性問題則是首先要解決的。

三、新時代中國稅收發(fā)展的戰(zhàn)略定位

十九大提出“建設現(xiàn)代化經濟體系”“必須堅持質量第一、效益優(yōu)先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率，著力加快建設實體經濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產業(yè)體系，著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制”。建設現(xiàn)代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標。上述“三變一率”的現(xiàn)代化經濟體系乃是新時代財稅改革的邏輯起點。

（一）稅收發(fā)展的戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略步驟

十九大報告提出分兩步走全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的新目標。根據這一戰(zhàn)略安排，從現(xiàn)在起到2050年，稅收發(fā)展的規(guī)劃大致可以分為三個階段，即2018年到2020年，基本實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化；2020年到2035年，形成與基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化相配套的全面稅收治理體系；2035年到本世紀中葉，形成與社會主義現(xiàn)代化強國相匹配的世界領先的稅收治理體系。

（二）稅收發(fā)展的新理念和新戰(zhàn)略

1．以新發(fā)展理念謀劃未來稅收發(fā)展

應當改革現(xiàn)行稅制，由“收入型”轉向“發(fā)展型”，換言之，從過去的“以組織財政收入為中心”轉向“以助推經濟社會發(fā)展為中心”的稅收制度。

要樹立“四個意識”：一是制高點意識。就是稅收制度要瞄準經濟社會發(fā)展的制高點，精準發(fā)力，打造國家發(fā)展新優(yōu)勢。二是創(chuàng)新意識。通過稅收制度不斷創(chuàng)新，實現(xiàn)與時代發(fā)展同步，為經濟社會發(fā)展提供新動能。三是公平意識。不僅稅收立法要公平，而且稅收執(zhí)法要公平，保證稅負公平，維護社會公平正義。四是法治意識。首先要落實稅收法定，不斷完善稅收立法；其次要嚴格稅收執(zhí)法和嚴肅稅收司法，維護稅法尊嚴。

2．新時代稅收發(fā)展的新戰(zhàn)略

（1）助推要素升級戰(zhàn)略。國際貨幣基金組織2015年國家創(chuàng)新力排名顯示，我國“教育”和“科研人員”兩個指標與排名前25名中的其他24個國家的差距明顯，也是影響“制造創(chuàng)新”指標的主因。因此，十九大特別強調“必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置”。教育既是中華民族復興的“制高點”，也是我國創(chuàng)新力不足的“短板”。我們對此必須有清醒的認識。稅收必須要從各個方面大力扶持教育事業(yè)，助力教育產業(yè)發(fā)展。

（2）助推創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略。十九大重申“堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”“堅定實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略”“不斷推進理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新”。鼓勵全面創(chuàng)新,鼓勵創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、創(chuàng)造，應作為稅制改革的原則和重點，助力經濟發(fā)展模式創(chuàng)新、發(fā)展方式創(chuàng)新和組織體系創(chuàng)新，加快培育新經濟、新業(yè)態(tài)和新產業(yè)。

（3）推動結構優(yōu)化戰(zhàn)略。按照供給側結構性改革和構建現(xiàn)代化經濟體系要求，需要加快產業(yè)結構、產品結構、收入分配結構、投資結構、城鄉(xiāng)結構、地區(qū)結構、勞動結構、生態(tài)結構等方面的優(yōu)化調整，提高供給質量和資源配置效率。新時代稅制改革必須著重解決收入分配結構、投資結構和生態(tài)結構問題，促進社會公平正義、生活環(huán)境改善和實體經濟振興。

3．新時代稅收發(fā)展的新舉措

（1）深化稅制改革，健全地方稅體系?！笆濉逼陂g重點研究實施房產稅擴圍、個人所得稅改革，設置資本利得稅。

（2）優(yōu)化稅收結構，完善對家庭及自然人征稅體系。在完善個人所得稅制度和房產稅制度的基礎上，逐步完成遺產稅和社會保障稅立法。

（3）整合稅收政策，規(guī)范和完善稅收優(yōu)惠。按照國家發(fā)展的新理念和新戰(zhàn)略，對現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策重新進行梳理，形成一整套系統(tǒng)、完整、科學的稅收政策體系。

（4）提升國際稅制質量，強化境外稅收征管。伴隨營改增擴展增值稅稅收管轄權，以及“一帶一路”國際合作和全球貿易便利化、投資自由化，我國的稅源結構正在發(fā)生巨大變化，近年來國際稅收管理被提到重要議事日程。改革完善相關國際稅收規(guī)則、加強境外稅源管理刻不容緩。需要重點圍繞“一帶一路”“國家自貿區(qū)”“互聯(lián)網經濟”“數字經濟”等，制定和完善相關稅收制度，提升稅收征管。

（5）推進稅收治理現(xiàn)代化，構建稅收社會化管理模式。按照國家治理現(xiàn)代化要求，實現(xiàn)新時代稅收現(xiàn)代化，就必須還權于民、發(fā)揮社會組織作用，將行政職能以外的管理服務職能交還給社會自主管理，建立新的組織體系，借助強大的信息技術，整合調動社會力量參與稅收管理，形成“政府組織領導、稅務依法主管、部門協(xié)作配合、社會協(xié)助參與、司法監(jiān)督保障、信息網絡支撐”的管理格局。

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