劉兆鑫，閆 睿

（1.鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001；2.中共中央編譯局 世界發(fā)展戰(zhàn)略部，北京 100032；3.鄭州師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 鄭州 450044）

新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是公共服務(wù)

劉兆鑫1，2，閆 睿3

（1.鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001；2.中共中央編譯局 世界發(fā)展戰(zhàn)略部，北京 100032；3.鄭州師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 鄭州 450044）

我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入了加速期，必須明確政府推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的著力點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求推動(dòng)人口深度城鎮(zhèn)化，消除體制和政策上的人為障礙，重點(diǎn)是增加和開放城鎮(zhèn)公共服務(wù)；新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求拓展城鎮(zhèn)吸納能力，提升城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給水平，促進(jìn)公共服務(wù)在城鎮(zhèn)體系中的均衡配置。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要堅(jiān)決摒棄對(duì)管制型政策工具的過(guò)分依賴，牢固樹立公共服務(wù)優(yōu)先的政策理念，充分發(fā)揮公共服務(wù)對(duì)新型城鎮(zhèn)化的支撐作用。

新型城鎮(zhèn)化；公共服務(wù)；政策工具

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)以來(lái)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入了加速期。這一戰(zhàn)略的動(dòng)因有二：一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到城鎮(zhèn)化滯后的制約，對(duì)加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化形成倒逼機(jī)制；二是規(guī)避和化解城市病危機(jī)，確保城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。借用風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論家烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）的觀點(diǎn)，全球化浪潮中的發(fā)展中國(guó)家正處于“壓縮的現(xiàn)代化”進(jìn)程，面臨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，考驗(yàn)著政府的公共管理能力。[1]中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化之路要在有限的時(shí)空條件下實(shí)現(xiàn)提速與保質(zhì)的雙重目標(biāo)，需要有政府介入的社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃，要求政府善用公共服務(wù)的杠桿效應(yīng)。

一、公共服務(wù)是人口深度城鎮(zhèn)化的保障

人口深度城鎮(zhèn)化是相對(duì)于“半城鎮(zhèn)化”而言的。所謂半城鎮(zhèn)化，是指在城鎮(zhèn)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人不能在就業(yè)、居住、福利分配、身份認(rèn)同等方面獲得與城鎮(zhèn)原住居民一致的待遇，即從農(nóng)村流入城鎮(zhèn)的人口雖實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)方式的城鎮(zhèn)化，卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)生活方式的同步城鎮(zhèn)化。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查的結(jié)果，我國(guó)目前人戶分離的流動(dòng)人口達(dá)到2.6億，其中非市轄區(qū)人戶分離人口約2.2億。[2]以每年1%的人口流入速度計(jì)算，未來(lái)10年仍將有約1.4億人向城鎮(zhèn)遷移。如果這近4億人口不能真正地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，那么中國(guó)的有效城鎮(zhèn)化率將十分有限。

半城鎮(zhèn)化亦即人口淺度城鎮(zhèn)化的負(fù)作用是非常明顯的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)中的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人不能實(shí)現(xiàn)生活方式的城鎮(zhèn)化，消費(fèi)能力得不到相應(yīng)的提升，那么中國(guó)工業(yè)化發(fā)展的成果就只能是為世界城鎮(zhèn)化作貢獻(xiàn)；從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人不能享受市民待遇，心理預(yù)期得不到基本的滿足，容易造成社會(huì)結(jié)構(gòu)失穩(wěn)，使“反城市化”的潛在風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)；從政治學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，阻礙農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人市民化是對(duì)其權(quán)利和身份的一種剝奪與排斥，不利于維護(hù)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，同時(shí)也限制市民社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，不利于公共治理結(jié)構(gòu)的改善。所以，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不僅要促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)聚集，更要加快推動(dòng)人口深度城鎮(zhèn)化，其實(shí)質(zhì)就是要使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人真正實(shí)現(xiàn)市民化。

一般認(rèn)為，影響人口深度城鎮(zhèn)化的因素有很多，既有體制、機(jī)制因素，亦有文化、社會(huì)心理等因素，但收入分配差距和城鄉(xiāng)二元戶籍是其主要制約因素。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人工資收入不能與城鎮(zhèn)居民同工同酬，實(shí)際收入難以應(yīng)付城鎮(zhèn)生活消費(fèi)，削弱了他們?cè)诔擎?zhèn)落戶生存的能力，難以割舍農(nóng)村土地的保障作用；現(xiàn)行戶籍制度造成城鎮(zhèn)居民的身份差別，繼城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之后，在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)又造成了農(nóng)民工與城鎮(zhèn)戶籍人口、外來(lái)城鎮(zhèn)戶籍人口與本地戶籍人口的二次二元結(jié)構(gòu)。因此，要求縮小收入差距和取消戶籍限制的呼聲很高。但實(shí)際上，這兩方面的問(wèn)題都與城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系的不開放密切相關(guān)。

在收入分配方面，政府在初次分配中的作用是相當(dāng)有限的，在不直接干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行的前提下，更多地還是依靠二次分配來(lái)調(diào)節(jié)收入差距，而公共服務(wù)則是通過(guò)公共權(quán)力進(jìn)行二次分配的主要手段。一方面，正是由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人乃至外來(lái)城鎮(zhèn)戶籍人口不能對(duì)等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)，使他們負(fù)擔(dān)更多的生活成本，實(shí)際上進(jìn)一步拉大了與城鎮(zhèn)居民的可支配收入差距。另一方面，公共服務(wù)享有的差別化進(jìn)一步擴(kuò)大了機(jī)會(huì)不平等，削弱了他們?cè)诔擎?zhèn)生存與發(fā)展的能力，成為制造社會(huì)分化的新根源。有數(shù)據(jù)表明，公共服務(wù)特別是就業(yè)和教育服務(wù)享有方面的不平等，對(duì)收入差距的貢獻(xiàn)率超過(guò)了20%。

在戶籍方面，現(xiàn)行戶籍制度之所以會(huì)產(chǎn)生如此效力，其根子不在于戶籍本身，而在于戶籍上所捆綁的公共服務(wù)。如果將公民享受公共服務(wù)的資格與戶籍脫鉤，那么戶籍制度就會(huì)回歸到它的原初功能，即人口登記管理。同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，戶籍對(duì)人口流動(dòng)的限制作用越來(lái)越小，客觀上要求不能繼續(xù)無(wú)視城鎮(zhèn)中外來(lái)人口的正當(dāng)存在。所以有學(xué)者認(rèn)為，在不改變現(xiàn)行戶籍制度的情況下，應(yīng)該首先取消公共服務(wù)享有上的身份差別。[3]

因此，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人市民化進(jìn)程，首當(dāng)其充的就是破除城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系的封閉化。早在2002年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告就提出要“消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)”[4]。但是，囿于工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化的傳統(tǒng)思維，糾結(jié)于勞動(dòng)力成本的高低和戶籍制度是否應(yīng)該取消等問(wèn)題，消除體制和政策障礙的工作一直未能觸及公共服務(wù)這個(gè)關(guān)鍵因素。應(yīng)當(dāng)明確地看到，正是公共服務(wù)待遇上的差別化提高了城鎮(zhèn)準(zhǔn)入門檻，阻礙了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人市民化進(jìn)程。為此，城市政府一方面應(yīng)不斷加大公共服務(wù)供給，另一方面，應(yīng)積極推動(dòng)城鎮(zhèn)常住人口享有平等的公共服務(wù)，為人口深度城鎮(zhèn)化提供保障。當(dāng)然，開放城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系可能會(huì)帶來(lái)人口向大城市過(guò)度集中的問(wèn)題，但這就涉及到另一個(gè)需要考慮的方面，即城鎮(zhèn)吸納能力。

二、公共服務(wù)是拓展城鎮(zhèn)吸納能力的基礎(chǔ)

消除體制和政策上的阻滯因素，解決的是是否容許人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)的問(wèn)題，而城鎮(zhèn)吸納能力則關(guān)系到城鎮(zhèn)能否容納這么多人口居住和生活的問(wèn)題。也就是說(shuō)，即使消除了城鎮(zhèn)準(zhǔn)入的限制，但是由于城鎮(zhèn)不具備必要的客觀條件，也無(wú)法承載更多的人口進(jìn)入。概括來(lái)講，城鎮(zhèn)吸納的能力主要包括兩個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)吸納人口的能力和空間吸納人口的能力。

城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)對(duì)人口的吸納能力，直接表現(xiàn)為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體供養(yǎng)居民數(shù)量的多寡。換言之，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為城鎮(zhèn)居民提供的勞動(dòng)機(jī)會(huì)和收入來(lái)源愈多，其吸納人口的能力就愈強(qiáng)。但是，如果僅僅將提升城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)吸納能力理解為通過(guò)招商引資擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模和就業(yè)崗位，那么就犯了經(jīng)濟(jì)學(xué)上的常識(shí)性錯(cuò)誤。眾所周知，供需關(guān)系是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本命題，供需平衡是宏觀經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的基本特征，招商引資僅對(duì)增加就業(yè)有一定幫助，但對(duì)提振消費(fèi)卻沒(méi)有直接貢獻(xiàn)。如果城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體僅能供養(yǎng)大批廉價(jià)勞動(dòng)力，那么，一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然對(duì)外部需求形成過(guò)度依賴，一旦外需萎縮，經(jīng)濟(jì)吸納能力必然下降；另一方面，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)對(duì)勞動(dòng)力的吸引力下降，又增加了農(nóng)民返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的意愿，形成惡性循環(huán)。2008年全球金融危機(jī)中，我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的幾個(gè)大城市出現(xiàn)“開工荒”與“用工荒”并存的現(xiàn)象就說(shuō)明了這一點(diǎn)。同樣道理，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第二產(chǎn)業(yè)比重過(guò)大，以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，也是制約城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)吸納能力的一個(gè)重要因素，而第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展又依賴于社會(huì)成1生活方式和消費(fèi)模式的城鎮(zhèn)化，這又回到了前文所述的人口深度城鎮(zhèn)化的問(wèn)題上來(lái)。因此，增加城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)對(duì)人口的吸納能力，必須擺脫以GDP為目標(biāo)導(dǎo)向的政府行為模式，更加關(guān)注公共服務(wù)的供給。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政府投資拉動(dòng)內(nèi)需，應(yīng)將公共服務(wù)作為主要投入領(lǐng)域。

同時(shí)，公共服務(wù)的發(fā)展本身就在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)筆者對(duì)鄭州市農(nóng)民工的調(diào)查，超過(guò)70%的新生代農(nóng)民工留城工作的最主要?jiǎng)訖C(jī)不是更高的收入，而是獲取非農(nóng)生產(chǎn)的技能。①數(shù)據(jù)來(lái)源于本文作者參加的鄭州市發(fā)改委委托課題“流動(dòng)人口服務(wù)管理政策研究”的問(wèn)卷調(diào)查。加強(qiáng)教育、培訓(xùn)等公共服務(wù)，是增加農(nóng)民工留城意愿、提高勞動(dòng)力素質(zhì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要途徑。再有，政府招來(lái)了商、引來(lái)了資，不能馬上就當(dāng)甩手掌柜，還要通過(guò)加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障企業(yè)職工居住、醫(yī)療等公共服務(wù)需求，為企業(yè)發(fā)展減輕負(fù)擔(dān)，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的軟硬環(huán)境，同樣也能夠增強(qiáng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體吸納人口的能力。比如，江浙地區(qū)一些中小城鎮(zhèn)政府興建企業(yè)職工住房和公共文體設(shè)施，以財(cái)政補(bǔ)貼購(gòu)買后勤服務(wù)，為企業(yè)職1提供免費(fèi)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，等等，所有這些都是值得借鑒的以公共服務(wù)增強(qiáng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體吸納人口能力的做法。

城鎮(zhèn)空間是城鎮(zhèn)承載人口的物質(zhì)形態(tài)。以空間哲學(xué)來(lái)觀察，空間被賦予的社會(huì)功能決定了它的存在意義。對(duì)一個(gè)城鎮(zhèn)而言，城鎮(zhèn)空間吸納人口的能力，首先就取決于這個(gè)空間上附加的生命保障系統(tǒng)。能源乃至生態(tài)環(huán)境都是城鎮(zhèn)生命保障系統(tǒng)的組成部分。人類發(fā)展歷史上，因生命保障系統(tǒng)斷裂而消亡的城鎮(zhèn)已不在少數(shù)，如中美洲的瑪雅古城、中國(guó)的樓蘭古城等。

城鎮(zhèn)空間吸納人口的能力，還受制于城鎮(zhèn)的空間結(jié)構(gòu)和空間秩序。我國(guó)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的快速聚集，必然要求城鎮(zhèn)空間平面規(guī)模的擴(kuò)張。但是，城鎮(zhèn)內(nèi)部居住空間、生產(chǎn)空間和公共空間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，是城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中更值得政府切實(shí)加以關(guān)注的。簡(jiǎn)單而言，在一定平面規(guī)模的情況下，通過(guò)空間結(jié)構(gòu)的重組和空間秩序的優(yōu)化，能夠使城鎮(zhèn)承載更多人口居住。所以，現(xiàn)代西方國(guó)家普遍將城市空間規(guī)劃列為政府應(yīng)擔(dān)必?fù)?dān)的公共服務(wù)職能之一。這就給我們的各級(jí)政府以重要啟示：在推動(dòng)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中不能只關(guān)注城鎮(zhèn)空間的平面擴(kuò)張，更要優(yōu)先履行居住空間與生產(chǎn)空間的合理布局、公共空間的拓展等規(guī)劃職責(zé)，同時(shí)還要加大城鎮(zhèn)公用基礎(chǔ)設(shè)施的供給與均衡配置以及公共交通的建設(shè)維持力度，提升城鎮(zhèn)空間吸納人口的能力。

除了夯實(shí)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)以外，提升城鎮(zhèn)空間的吸納能力，還需積極推進(jìn)城鎮(zhèn)體系的拓展。歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，規(guī)劃得再好的城鎮(zhèn)也存在人口承載的極限。當(dāng)人口承載規(guī)模超過(guò)了臨界點(diǎn)，城鎮(zhèn)聚集效應(yīng)和規(guī)模效益就會(huì)呈現(xiàn)“U”型回歸，城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活就將變得不再經(jīng)濟(jì)。美國(guó)是典型的城鎮(zhèn)化進(jìn)程表現(xiàn)為大城市化和大都市化的國(guó)家，1940年美國(guó)超過(guò)40%的國(guó)民都生活在沿海少數(shù)幾個(gè)大都市區(qū)。后來(lái)，由于大都市交通擁堵、環(huán)境污染、生活壓力大等一系列城市病，從20世紀(jì)60年代開始出現(xiàn)持續(xù)10余年的“逆城市化”，隨之又帶來(lái)了大城市空心化的問(wèn)題。與當(dāng)年的美國(guó)相比較，中國(guó)有更加眾多的農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)化，顯然不能依賴數(shù)量有限的大都市區(qū)，也不能依靠“用腳投票”的國(guó)民自然選擇機(jī)制，而是需要靠引導(dǎo)將農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力消化在中小城鎮(zhèn)。目前，中國(guó)大城市與中小城鎮(zhèn)對(duì)人口的吸引力存在著明顯的兩極分化。大城市的磁極效應(yīng)對(duì)資金和勞動(dòng)力有著先天的吸附作用，從而使公共資源也附帶地向大城市流動(dòng)，而市政體制上的“以大管小”的結(jié)構(gòu)也不利于中小城鎮(zhèn)公共資源的獲得。由于大城市在公共資源的數(shù)量和質(zhì)量都比中小城鎮(zhèn)要優(yōu)越，所以即使面臨巨大的生活壓力，也無(wú)法避免或緩解社會(huì)關(guān)于“逃離北上廣”和“駐守北上廣”的爭(zhēng)論。因此，提升我國(guó)城鎮(zhèn)體系的整體吸納能力，關(guān)鍵是要加快發(fā)展中小城鎮(zhèn)，其中加大對(duì)中小城鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、提升中小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)供給能力是重中之重。

三、公共服務(wù)是政府介入城鎮(zhèn)化發(fā)展的優(yōu)先途徑

公共服務(wù)并非是政府推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的全部任務(wù)。完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、強(qiáng)化流動(dòng)人口管理等，都需要政府積極發(fā)揮作用，但是這些任務(wù)的完成都離不開公共服務(wù)這個(gè)基礎(chǔ)和保障。2003年10月中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，就將公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理并列為我國(guó)政府的四大基本職能之一，并將建設(shè)服務(wù)型政府和強(qiáng)化公共服務(wù)職能作為行政改革的基本方向，體現(xiàn)出公共服務(wù)作為政府履職手段和引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的重要地位。2004年黨中央又明確地界定了服務(wù)型政府的基本職責(zé)，就是提供包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布信息等在內(nèi)的公共服務(wù)?？梢哉f(shuō)這些公共服務(wù)的具體內(nèi)容，都與城鎮(zhèn)化發(fā)展密切相關(guān)?？傊?，城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜演變的過(guò)程，牽扯經(jīng)濟(jì)社會(huì)多方面要素，這一過(guò)程呈現(xiàn)何種狀態(tài)取決于政府采取什么樣的行動(dòng)計(jì)劃。公共服務(wù)是推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵要素，是政府推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該優(yōu)先選擇的政策工具?？梢哉f(shuō)，正是有了公共服務(wù)的支撐，中國(guó)的城鎮(zhèn)化之路才能夠避免西方發(fā)達(dá)國(guó)家自然城市化中的諸多社會(huì)問(wèn)題，才能夠突破城鄉(xiāng)分割和城鎮(zhèn)化與工業(yè)化脫節(jié)的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體制的束縛；正是有了公共服務(wù)的保障，才不致使中國(guó)的城鎮(zhèn)化落入“圈地上樓”的人為城鎮(zhèn)化陷阱。從政策科學(xué)的角度出發(fā)，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的社會(huì)實(shí)踐中，政府不僅要清楚自己應(yīng)該做什么，更要明白不應(yīng)該做什么。

政府要在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中強(qiáng)化公共服務(wù)的職能，需要克服下列錯(cuò)誤理念：

一是克服工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的錯(cuò)誤理念。以西方傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)和城市理論為依據(jù)，許多地方政府乃至理論界多年來(lái)都傾向于將工業(yè)化的發(fā)展?fàn)顩r作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，一些地方仍將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重心放在產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大上，在興建大批產(chǎn)業(yè)園區(qū)的同時(shí)，真正能夠吸納人口進(jìn)入的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系卻遲遲得不到應(yīng)有的改善，這實(shí)際上仍是GDP政績(jī)觀主導(dǎo)的結(jié)果。近年來(lái)，西方城市問(wèn)題研究者已經(jīng)注意到了工業(yè)化支撐城鎮(zhèn)聚集這個(gè)看似定律性觀念的錯(cuò)誤，如美國(guó)城市學(xué)家簡(jiǎn)·雅各布斯（Jane Jacobs）在《城市與國(guó)家財(cái)富：經(jīng)濟(jì)生活的基本原則》一書中提出，城市不是工業(yè)化的附屬物，城市化的政治社會(huì)功能會(huì)反作用于經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)。[5]布萊恩·貝利（Brian Berry）的《比較城市化》支持雅各布斯的這一觀點(diǎn)，并用經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)證明，城市化本身也在推動(dòng)工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)革新。[6]因此，從關(guān)注公共服務(wù)入手，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程能夠成為推動(dòng)后工業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的正向力量。

二是克服新型城鎮(zhèn)化就是快速城鎮(zhèn)化的錯(cuò)誤理念。實(shí)踐中，一些地方政府片面地將新型城鎮(zhèn)化理解為人口向城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)的快速聚集，一味用行政區(qū)劃手段拉大城鎮(zhèn)框架，推動(dòng)村鎮(zhèn)合并，卻忽視了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的配套跟進(jìn)和就業(yè)、福利、社會(huì)保障等公共服務(wù)體系的延伸覆蓋。然而，提速只是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)表象特征，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)涵條件，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的和諧、健康發(fā)展。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）曾斷言，21世紀(jì)對(duì)世界影響最大的兩件事，一是美國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)，二是中國(guó)的城市化。中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化之路絕不是城鎮(zhèn)戶籍人口的簡(jiǎn)單增加，而是國(guó)民生產(chǎn)方式和生活方式的整體變遷。因此，政府要擺脫對(duì)管制型政策工具的傳統(tǒng)依賴，更多地借助服務(wù)型政策工具，為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)流動(dòng)創(chuàng)造更有吸引力的條件與環(huán)境。

三是克服公共服務(wù)均等化就是城鄉(xiāng)無(wú)差別化的錯(cuò)誤理念。公共服務(wù)必然是空間性的存在[7]，雖然享受公共服務(wù)的權(quán)利可以實(shí)現(xiàn)全民覆蓋，但提供實(shí)際服務(wù)的必須是醫(yī)療、教育、文體等實(shí)體機(jī)構(gòu)，比如，農(nóng)民可以參加全民醫(yī)保，但看病最終還是要到醫(yī)院。因此，公共服務(wù)的城鄉(xiāng)無(wú)差別化是不現(xiàn)實(shí)的，也是缺乏效率的。道理很簡(jiǎn)單，為一個(gè)只有幾百人的村莊設(shè)立設(shè)備齊全的醫(yī)院與為十萬(wàn)人的城鎮(zhèn)提供同等條件的醫(yī)院，二者在效率上顯然是存在巨大差別的。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)循著縮小大城市與中小城鎮(zhèn)公共服務(wù)差距的方向，向有利于就近城鎮(zhèn)化的地區(qū)供給。如此，既可以發(fā)揮公共服務(wù)的規(guī)模效益，減輕政府公共服務(wù)供給的負(fù)擔(dān)，也能夠提升城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)的吸引力，引導(dǎo)人口合理聚集。

[1][德]烏爾里?！へ惪?從工業(yè)社會(huì)到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)（上篇）——關(guān)于人類生存、社會(huì)結(jié)構(gòu)和生態(tài)啟蒙等問(wèn)題的思考[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2003，（3）：26-45.

[2]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第1號(hào)）[EB/OL].（2011-04-28）[2016-11-20].http://www. stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110428_30327. html.

[3]王佃利，劉保軍，樓蘇萍.新生代農(nóng)民工的城市融入——框架建構(gòu)與調(diào)研分析[J].中國(guó)行政管理，2011，（2）：111-115.

[4]江澤民.全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào)，2002-11-09.

[5][美]簡(jiǎn)·雅各布斯.城市與國(guó)家財(cái)富：經(jīng)濟(jì)生活的基本原則[M].金潔，譯.北京：中信出版社，2008.

[6][美]布萊恩·貝利.比較城市化[M].顧朝林，譯.北京：商務(wù)印書館，2010.

[7]韓志明.公共服務(wù)均等化的空間政治學(xué)分析 [J].探索，2009，（2）：65-70.

（責(zé)任編輯 張 轉(zhuǎn)）

Towards the Key Role of Public Services on China's Neo-Urbanization

LIU Zhao-xin1,2,YAN Rui3

(1.School of Public Management,Zhengzhou University,Zhengzhou,Henan 450001,China;2.Central Compilation&Translation Bureau, Beijing100032,China;3.School of Economics&Management,Zhengzhou Normal University,Zhengzhou,Henan 450044,China)

Neo-urbanization has been sped up,and the acting point for the government's promotion of neo-urbanization needs to be clarified.This strategy needs to remove the systematic obstacles in the process of population migration,and expand the urban economy and spatial capacity.These all depend on the quality and openness of urban public service system.The government should pay more attention to the public service supply,and use the service-oriented policy tools preferentially,thereby giving full play to the supporting role of public service on neo-urbanization.

neo-urbanization;public service;policy tool

D63；C916.2

A

1673-1972（2017）02-0020-04

2017-01-19

中國(guó)博士后基金項(xiàng)目“空間正義視角下城市公共空間治理政策研究”（2015M5837）；河南省政府決策招標(biāo)課題“加快中原城市群一體化發(fā)展的重點(diǎn)、路徑和對(duì)策研究”（2016B317）

劉兆鑫（1980-），男，河南武陟人，副教授，博士，中共中央編譯局博士后，主要從事城市治理與公共政策研究。