張真理 韓忠亮

一、問(wèn)題的提出

（一）憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款的研究現(xiàn)狀

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基礎(chǔ)性改革之一。當(dāng)前中國(guó)廣袤的土地上，新一輪的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革實(shí)踐已經(jīng)蓬勃展開，形式多樣、不拘一格，讓人眼前一亮的制度創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，而與此同時(shí)，也難免泥沙俱下、魚龍混雜，屢屢出現(xiàn)以改革之名行攫取公益之實(shí)的事件。以適宜的改革理論、方法與觀點(diǎn)來(lái)評(píng)價(jià)和指導(dǎo)實(shí)踐已經(jīng)是現(xiàn)實(shí)亟需。而另一方面，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革的理論觀點(diǎn)卻分歧重重，截然相悖者并不鮮見，并未形成關(guān)于改革目標(biāo)、方向與路徑的基本共識(shí)。在這樣紛繁復(fù)雜的情況下，作為規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)體制的憲法第八條第一款“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，并未發(fā)揮其基本法的規(guī)范作用，即界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革的價(jià)值取向、基本路徑和制度框架。這一情況的出現(xiàn)與國(guó)內(nèi)學(xué)界將該條款視為陳述中國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度或國(guó)家政策的政治宣示性條款，而未將之視為一種規(guī)范性條款，從而深入剖析其規(guī)范含義的窠囿有很大關(guān)系。

國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于該條款的論述寥寥，主要包括：第一，該條款是一個(gè)論述中國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的條款，主要規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)形式，而該條款所確定的家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是作為農(nóng)村集體所有制形式的特征之一出現(xiàn)的。①許崇德主編、胡錦光副主編：《憲法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第115-116頁(yè)；第115頁(yè)。第二，該條款是對(duì)國(guó)家政策的一種表述。有觀點(diǎn)認(rèn)為，此類條款對(duì)國(guó)家政策的表述，與憲法作為國(guó)家基本法所要求的穩(wěn)定性和規(guī)范性相沖突，不應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)憲法的條文。②張千帆：《憲法不應(yīng)規(guī)定什么》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期；林來(lái)梵：《憲法學(xué)講義》，法律出版社2011年版，第168-171頁(yè)。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，雖然此類條款是對(duì)經(jīng)濟(jì)制度和政策的規(guī)定，不可避免地帶來(lái)了憲法的不穩(wěn)定性，但農(nóng)村中實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)仍然可以作為一個(gè)原則規(guī)定而存在。③焦宏昌主編：《憲法》，中國(guó)政法大學(xué)2012年版，第81-82頁(yè)。

第一種解釋處于通過(guò)社會(huì)現(xiàn)實(shí)力量對(duì)比關(guān)系來(lái)理解憲法現(xiàn)象的“憲法的社會(huì)理論”脈絡(luò)中，④“憲法的社會(huì)理論”的定義參見白斌：《憲法教義學(xué)》，北京大學(xué)出版社2014年版，第1頁(yè)。更傾向于從體現(xiàn)社會(huì)主義原則這一政治要求的角度來(lái)解說(shuō)該條款的正當(dāng)性。比如“一方面，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)有利于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理和服務(wù)功能；另一方面，家庭承包經(jīng)營(yíng)，有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。憲法的這一規(guī)定，有利于理順農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。”⑤許崇德主編、胡錦光副主編：《憲法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第115-116頁(yè)；第115頁(yè)。雖然這種解說(shuō)在某種程度上帶有歷史說(shuō)明或目的說(shuō)明的性質(zhì)，但是以“政治正確”為前提的解說(shuō)不僅有意無(wú)意地忽略了對(duì)該條款本身法律性質(zhì)及其在法秩序中作用的探討，而且阻隔了從活生生的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境來(lái)觀察該條款現(xiàn)實(shí)影響的可能，從而放棄了追問(wèn)：政治的邏輯是否如所期望的那樣成為真實(shí)的生活？第二種解釋基于世界上成熟的立憲國(guó)家對(duì)于經(jīng)濟(jì)生活基本秩序的建構(gòu)大多采取經(jīng)濟(jì)權(quán)利的擴(kuò)張或者限制而實(shí)現(xiàn)的，以及憲法的安定性是根本特征之一，⑥[德]格奧爾格·耶利內(nèi)克：《憲法修改與憲法變遷論》，柳建龍譯，法律出版社2012年版，第13頁(yè)。而現(xiàn)行憲法對(duì)經(jīng)濟(jì)制度的具體化規(guī)定在相當(dāng)程度上帶來(lái)了憲法的不安定等理由，將包括憲法第八條在內(nèi)的條款看作憲法中的一類“不恰當(dāng)性條款”。持有此類觀點(diǎn)的學(xué)者自然也就對(duì)細(xì)致研究該條款的法律意義興趣寥寥。事實(shí)上，從尊重實(shí)在法的原則出發(fā)，只要不是極端的惡法，就應(yīng)當(dāng)采取法律信條論的觀點(diǎn)，“在現(xiàn)有情況下”來(lái)思考，⑦[德]考夫曼：《法律哲學(xué)》，劉辛義等譯，法律出版社2004年版，第15-16頁(yè)。更何況一旦認(rèn)真對(duì)待憲法，略微采用法律解釋的方法已經(jīng)開始揭示類似條款在中國(guó)法律秩序中的獨(dú)特作用。⑧張翔：《憲法釋義學(xué)》，法律出版社2013年版，第141-142、179-180頁(yè)?？傮w上，兩種觀點(diǎn)都沒(méi)有從中國(guó)實(shí)在法語(yǔ)境下追問(wèn)該條款的法性質(zhì)，也就無(wú)法揭示該條款與憲法其他規(guī)范和其他法律之間、中國(guó)法秩序的主導(dǎo)價(jià)值和原則之間以及中國(guó)快速轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的深刻聯(lián)系。

（二）研究不足的社會(huì)后果

憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款規(guī)范意義的核心問(wèn)題是：作為一種社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是否已經(jīng)或者可以被設(shè)定為集體經(jīng)濟(jì)組織的義務(wù)。對(duì)此問(wèn)題回答如果為肯定，則強(qiáng)國(guó)家-弱集體的權(quán)力權(quán)利格局就被生成——國(guó)家就被賦予了實(shí)施推進(jìn)該制度所必須的手段的權(quán)力，可以“合法”地介入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)層面；而集體經(jīng)濟(jì)組織則不具備一般意義上的社團(tuán)權(quán)，只能視為承擔(dān)實(shí)施特定社會(huì)主義經(jīng)營(yíng)制度職能的特殊社會(huì)組織。反之，則國(guó)家與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系仍然可以適用國(guó)家與社團(tuán)的一般法理——集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民行使結(jié)社自由權(quán)的產(chǎn)物，具有獨(dú)立的法律人格和完整的社團(tuán)權(quán)，國(guó)家唯有在社團(tuán)自治出現(xiàn)明顯缺陷或者力所不及的情況下方得介入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。由于對(duì)該條款尚未深入研究，模棱兩可、莫衷一是的情況比比皆是，與該憲法條款相關(guān)的社會(huì)秩序也因此出現(xiàn)了某種混亂、動(dòng)蕩和矛盾，這一情況表現(xiàn)于現(xiàn)行法律體系、國(guó)家政策、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐和學(xué)術(shù)討論之中。

第一，立法上的立場(chǎng)不明。憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款應(yīng)當(dāng)作為制定相關(guān)普通法律的立法依據(jù)，相關(guān)普通法律不僅不得和該條款的規(guī)定及其精神相違背，而且應(yīng)當(dāng)以更為明確具體的法律規(guī)范來(lái)積極實(shí)現(xiàn)該條款的立法意圖和目的。但是該條款作為法律規(guī)范的意義尚未得到充分挖掘，現(xiàn)行的相關(guān)普通法律也就難免出現(xiàn)立場(chǎng)不明、忽左忽右的情形?！稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”既是該條款的核心概念之一，也是統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制得以建立和運(yùn)作的關(guān)鍵主體之一，而至今中國(guó)的相關(guān)普通法律，如《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等，尚未對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”做出明確的法律規(guī)定，更未涉及“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的法律地位、組織形式、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制等基本內(nèi)容。2017年10月生效的《中華人民共和國(guó)民法總則》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)作為特別法人來(lái)對(duì)待，這標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位的重大發(fā)展，但該法仍未就其作為特別法人的基本性質(zhì)、主要目的、實(shí)體構(gòu)造等要素做出具體規(guī)定，需學(xué)理和立法填充的空間仍然巨大。①《中華人民共和國(guó)民法總則》第九十六條規(guī)定：本節(jié)規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人。第九十九條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定。一方面，法律明確規(guī)定“國(guó)家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益”、“國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用職權(quán)干涉農(nóng)村土地承包或者變更、解除承包合同”，似乎強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體享有的集體土地所有權(quán)。另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)又受到國(guó)家通過(guò)立法手段的嚴(yán)格限制。如《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等現(xiàn)行法律中并未賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般性的調(diào)整或收回承包地的權(quán)利，而僅僅規(guī)定了一些例外情形，也并未賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般性的收取地租的權(quán)利。這些立法事實(shí)上弱化了集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體代表享有的集體土地所有權(quán)，限制了集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整經(jīng)營(yíng)方式的自由。

第二，相關(guān)國(guó)家政策的沖突和矛盾仍然未得以消除。國(guó)家政策是推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要社會(huì)治理工具，而此種社會(huì)治理工具應(yīng)在憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款確立的憲法框架內(nèi)，根據(jù)該條款的法律目的、價(jià)值取向和基本原則來(lái)使用。然而，由于對(duì)該條款深刻的法律內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不清，相關(guān)國(guó)家政策仍然呈現(xiàn)出“管而不當(dāng)”的缺陷。如1993年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中既提倡“增人不增地，減人不減地”，又允許“對(duì)承包土地作必要的調(diào)整”。但是到了 1997年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》在對(duì)待土地調(diào)整的態(tài)度上就發(fā)生了明顯變化，強(qiáng)調(diào)第二輪的30年承包期內(nèi)不再按照人口增減調(diào)整土地，“要使絕大多數(shù)農(nóng)戶原有的承包土地繼續(xù)保持穩(wěn)定”，只允許“在個(gè)別農(nóng)戶之間小范圍適當(dāng)調(diào)整”，即所謂的“大穩(wěn)定，小調(diào)整”。這種政策之間的沖突所引發(fā)的爭(zhēng)議并未隨著1999年“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款進(jìn)入憲法而平息，也未隨著2002年出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包法》原則上禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整而結(jié)束。隨著工業(yè)化的加速，以及人口的持續(xù)變動(dòng)，要求根據(jù)人口調(diào)整土地的呼聲不斷高漲。②農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心土地課題組的一項(xiàng)調(diào)查共涉及河北、陜西、安徽、湖南、四川、浙江6 省、12 縣、36 個(gè)村、90 個(gè)村民小組（河北省6 個(gè)樣本村沒(méi)有村民小組）的824 戶農(nóng)戶，其中有688 戶認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)人口變化調(diào)地，占樣本總數(shù)的83.5%。參見廖洪樂(lè)：《農(nóng)戶的調(diào)地意愿及影響因素分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2002年第9期。根據(jù)華中師范大學(xué)農(nóng)村問(wèn)題研究中心項(xiàng)繼權(quán)、羅峰等對(duì)若干省份農(nóng)民的抽樣調(diào)查，當(dāng)下有38%的農(nóng)民認(rèn)為土地調(diào)整是應(yīng)該的，有47%的農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)該小調(diào)整，只有13%的農(nóng)民認(rèn)為不應(yīng)調(diào)整土地。參見郭凱：《新農(nóng)地矛盾調(diào)查：30年承包無(wú)限順延下的制度矛盾》，《南風(fēng)窗》2007年第22期。2007年對(duì)中國(guó)10 個(gè)省近2000 戶農(nóng)民的田野調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，對(duì)“增人不增地，減人不減地”政策表示不認(rèn)同的受訪農(nóng)戶所占比例為71.7%。參見“農(nóng)村土地問(wèn)題立法研究”課題組：《農(nóng)村土地法律制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)考察》，《法商研究》2010年第1期。國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的具體土地承包關(guān)系能否調(diào)整、如何調(diào)整的態(tài)度，其核心問(wèn)題是國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)力與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自由權(quán)之間是否存在相對(duì)確定的界限與范圍，以及自由、平等、效率三者是否在關(guān)于中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的現(xiàn)行法中存在相對(duì)穩(wěn)定的位階。而憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款恰恰為確定這兩個(gè)核心問(wèn)題提供了基本法上的依據(jù)。此外，國(guó)家政策中對(duì)農(nóng)村“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的一再?gòu)?qiáng)調(diào)也涉及了同樣的核心問(wèn)題。

第三，實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)方式的改革在部分領(lǐng)域和地區(qū)呈現(xiàn)出一種反差：行政主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)，而以農(nóng)民自由權(quán)為基礎(chǔ)的內(nèi)生性不足。當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)方式的改革，主要表現(xiàn)出兩大方向：一是以土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等主體集中為表現(xiàn)形式的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。比如到2012年底，全國(guó)30 個(gè)省區(qū)市中家庭農(nóng)場(chǎng)已達(dá)87.7 萬(wàn)個(gè)，經(jīng)營(yíng)耕地面積達(dá)到 1.76 億畝，占全國(guó)承包耕地面積的13.4%。①“全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá) 87.7 萬(wàn)個(gè)平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模超過(guò) 200 畝”，http：//www.gov.cn/gzdt/2013-06/04/content_2419159.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2017年 5月 30日。二是以社區(qū)型農(nóng)村土地股份合作制為主要表現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)制度改革。肇始于20世紀(jì)80年代廣東佛山南海區(qū)的社區(qū)型農(nóng)村土地股份合作制度試點(diǎn)，如今已經(jīng)為多個(gè)省市所借鑒。如北京的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革以社區(qū)型農(nóng)村土地股份合作制為主要形式，到2013年底已經(jīng)完成了全部3555 個(gè)村的改革工作。②康森：《北京農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革研究》，《前線》2015年第2期。前者在改革目標(biāo)上表現(xiàn)出了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)效率的追求明顯高于對(duì)農(nóng)民自由與平等的重視，在改革手段上不僅屢屢出現(xiàn)行政權(quán)力干預(yù)農(nóng)民自發(fā)選擇的情況，而且政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的支持政策實(shí)際上使不同類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者處于不平等地位，在改革后果上也存在客觀上使農(nóng)民面臨更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。后者在改革進(jìn)程上表現(xiàn)出明顯的行政推動(dòng)性，而非農(nóng)民自發(fā)選擇，而作為其改革結(jié)果的社區(qū)型股份合作組織至今仍然在實(shí)踐中未能脫離農(nóng)村基層行政管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障三位一體的社會(huì)結(jié)構(gòu)，從而成為一個(gè)真正獨(dú)立的私法主體。在上述改革中，憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款所包含的國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的義務(wù)及其范圍、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本法律定位，以及對(duì)農(nóng)民及其集體自由權(quán)的尊重等規(guī)范意義，都有意無(wú)意地被忽視了。

第四，學(xué)術(shù)討論突破了憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款所確立的基本法治框架。憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款雖然具有憲法規(guī)范一般的原則性、寬泛性的特征，但是該條款也有著剛性的、明確的規(guī)范意義層面，這就是建立在農(nóng)村土地集體所有基礎(chǔ)上的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。在中國(guó)的憲法中，在所有權(quán)屬于農(nóng)村集體這一基礎(chǔ)上實(shí)行的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制，不僅具有追求社會(huì)主義發(fā)展目標(biāo)的政治意義，還有消除剝削、確保資源分配公平、以自愿互助合作脫離小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自身矛盾的價(jià)值追求。然而，在關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式改革的討論中，突破這一限制的觀點(diǎn)——以永佃化或私有化為手段進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利，不僅得到了很多人的呼應(yīng)，而且影響到了對(duì)中央政策的理解。如“應(yīng)該和世界上絕大部分的國(guó)家一樣，允許農(nóng)民集體將農(nóng)地徹底平分給集體內(nèi)的農(nóng)民成員，實(shí)行有管理的農(nóng)地私有制”。③文貫中：《吾民無(wú)地》，東方出版社2014年版，第111頁(yè)。再如“賦予農(nóng)民一個(gè)充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的生產(chǎn)要素功能”，穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)永佃化。④高圣平：《中國(guó)土地法制的現(xiàn)代化——以土地管理法的修改為中心》，法律出版社2014年版，第118-119頁(yè)。此類觀點(diǎn)將強(qiáng)化農(nóng)民權(quán)利視為推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的一種手段，進(jìn)而從“有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)”這一吸引人的理由出發(fā)對(duì)強(qiáng)化農(nóng)民權(quán)利提供了理論支持。而另一方面，此類觀點(diǎn)也會(huì)影響到對(duì)中央農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度相關(guān)政策的解讀，比如十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”的表述就解釋為“這一改變意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將沒(méi)有存續(xù)期間的限制，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將被永佃化”。⑤高圣平：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯》，《法學(xué)研究》2014年第4期。將家庭土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，解釋為永佃化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，明顯帶著未經(jīng)反思的解釋者“先見”。雖然憲法確立的基本規(guī)范并非不能討論，但是如果對(duì)基本規(guī)范的立法目的、歷史脈絡(luò)、價(jià)值追求等尚未做出充分全面的考察并有足夠理論積淀和現(xiàn)實(shí)需求的情況下，就匆忙選擇一種明顯與其背道而馳的制度建構(gòu)方向，即使不說(shuō)是草率的，也不能不說(shuō)是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>

綜上，憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款的基本法規(guī)范意義尚沒(méi)有得到充分展現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)體制從理論到實(shí)踐都不同程度地體現(xiàn)出任意性與盲目性。因此，在一定意義上，全面地剖析該條款的法律意義，界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革的基本法律框架，不僅是找尋中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革合法性基礎(chǔ)的源頭，而且是落實(shí)中國(guó)憲法對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)“規(guī)范性適用訴求”①[德]迪特兒·格林：《現(xiàn)代憲法的誕生、運(yùn)作和前景》，劉剛譯，法律出版社2010年版，第30頁(yè)。的基本前提。

根據(jù)前述的問(wèn)題，對(duì)憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”法律意義的剖析圍繞三個(gè)方面展開：一是實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制到底是國(guó)家義務(wù)，還是組織義務(wù)。二是憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款中國(guó)家權(quán)力與農(nóng)民自由之間的關(guān)系。三是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款所確立的自由、平等與效率的關(guān)系為何。

二、國(guó)家義務(wù)抑或組織義務(wù)

“無(wú)論在何種情形下，決定哪些淵源在解釋憲法時(shí)具有重要意義者都將告訴我們憲法到底是什么?！雹赱美]弗雷德里克·紹爾：《憲法解釋之情形》，柳建龍譯，載鄭永流主編：《法哲學(xué)與法社會(huì)學(xué)論叢》2009年第一期（總第十四卷），北京大學(xué)出版社2009年版，第114頁(yè)。就法律文本的解釋而言，自薩維尼以來(lái)形成的語(yǔ)法、邏輯、歷史和體系的四種解釋類型屬于法律詮釋學(xué)相當(dāng)固定的組成部分。③[德]卡爾·恩吉施：《法律思維導(dǎo)論》，鄭永流譯，法律出版社2014年版，第88頁(yè)。要釋明該條款的意義，也當(dāng)從此四種解釋要素著手。從字義可能范圍④[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第200-207頁(yè)。出發(fā)，可以對(duì)該條款分析如下：

“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”并不如通常的表達(dá)法律規(guī)范的語(yǔ)句帶有“應(yīng)當(dāng)”、“可以”等明顯的規(guī)范詞，而是采用了陳述語(yǔ)句。該語(yǔ)句以動(dòng)詞“實(shí)行”為界分為前后兩個(gè)部分。

如果“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”作為“實(shí)行”行為的主體，則該條文直接表達(dá)的意義可能是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)實(shí)行家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。可以將該條款更清楚地表達(dá)為：如果某一組織是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，則該組織應(yīng)當(dāng)采用家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。也就是說(shuō)，如果行為主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，那么該主體負(fù)有實(shí)行家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的義務(wù)。從這一規(guī)范看，如果有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施其他的經(jīng)營(yíng)方式，則屬違法。

如果“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”是表示“雙層經(jīng)營(yíng)體制”實(shí)行的范圍或者針對(duì)的對(duì)象，即“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”適用于“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，如同“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”的表述，則該條款并不直接表明農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的義務(wù)，而有可能只是表明國(guó)家對(duì)于在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中采用“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”的積極態(tài)度。在此種情況下，文義解釋已經(jīng)明顯不足。若自體系解釋的角度看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)形式，而憲法第六條規(guī)定了國(guó)家負(fù)有堅(jiān)持與發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)的義務(wù)，由此，國(guó)家也就負(fù)有堅(jiān)持與發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的義務(wù)，這一義務(wù)直接體現(xiàn)于憲法第八條第三款“國(guó)家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。從中國(guó)的政治傳統(tǒng)來(lái)看，憲法第八條第一款規(guī)定的“家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”是作為農(nóng)村集體所有制的基本要素之一，因此，從國(guó)家負(fù)有堅(jiān)持與發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的義務(wù)就可以導(dǎo)出：國(guó)家負(fù)有支持在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的義務(wù)。在這樣的憲法價(jià)值導(dǎo)向下，結(jié)合此種情況下的文義，可以將該條款表述為“國(guó)家在集體經(jīng)濟(jì)組織中實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。這種表述所表達(dá)的法律規(guī)范是：“國(guó)家負(fù)有支持在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的義務(wù)。”這一規(guī)范的義務(wù)主體主要是國(guó)家，只有在國(guó)家怠于履行此種義務(wù)的情況下，才違背了該法律規(guī)范。

綜上，中國(guó)憲法第八條第一款規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”有可能表達(dá)了不同的法律規(guī)范：第一，如果某一組織是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，則該組織應(yīng)當(dāng)采用家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。第二，國(guó)家負(fù)有支持在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中實(shí)施家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的義務(wù)。該條款所陳述的規(guī)范內(nèi)容到底為何？

綜合各種考量，可以認(rèn)為后一個(gè)法律規(guī)則更為恰當(dāng)?shù)胤从沉嗽摋l款的意旨，原因在于：首先，雖然穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制是1999年對(duì)憲法第八條進(jìn)行修改意圖的直接表述，但在客觀上是以擴(kuò)大農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和自由權(quán)利為目的的。當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件并未表現(xiàn)出一種客觀要求，即就經(jīng)營(yíng)方式給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)定義務(wù)或者限制。在改革開放之初，為解決農(nóng)民生活普遍貧困，農(nóng)產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題，以包產(chǎn)到戶為代表的生產(chǎn)責(zé)任制在各地不斷涌現(xiàn)，國(guó)家政策經(jīng)歷了一個(gè)從容忍到支持的變遷過(guò)程。由于“包產(chǎn)到戶”帶來(lái)的農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自由的擴(kuò)大，以及以土地承包權(quán)與獲取剩余產(chǎn)品的收益權(quán)為主要形式的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的擴(kuò)張，確立了一種有效的激勵(lì)機(jī)制，從而不僅調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了生產(chǎn)效率，而且推動(dòng)了農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量迅速增加，農(nóng)民的溫飽問(wèn)題得到了解決。當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心問(wèn)題是家庭土地承包經(jīng)營(yíng)制是否合法的問(wèn)題，也即是說(shuō)與農(nóng)村生產(chǎn)承包制相聯(lián)系的經(jīng)營(yíng)自由權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)利是否合法的問(wèn)題。1982年憲法并沒(méi)有對(duì)此作出明確的回應(yīng)，僅僅規(guī)定“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！敝钡?986年公布的《民法通則》才真正從法律上肯定了家庭土地承包經(jīng)營(yíng)制的合法性。該法第八十條第二款規(guī)定：公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國(guó)家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定。到1993年左右，各地區(qū)土地承包合同紛紛到期，國(guó)家又出臺(tái)政策將承包合同延長(zhǎng)到30年。國(guó)家政策傾向于將家庭土地承包經(jīng)營(yíng)制作為一項(xiàng)基本的經(jīng)濟(jì)制度長(zhǎng)期實(shí)行。由此1993年的憲法修正案才明確：“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！斑@就把家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制這一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本制度用根本大法的形式肯定下來(lái)。它有利于農(nóng)村政策的長(zhǎng)期穩(wěn)定，有助于消除農(nóng)民怕變的心理”。①劉政：《為建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義提供更有力的憲法保障》，《中國(guó)法學(xué)》1993年第2期。當(dāng)家庭土地承包經(jīng)營(yíng)制已經(jīng)成為普遍的社會(huì)實(shí)踐之后，該制度所帶來(lái)的生產(chǎn)機(jī)會(huì)成本過(guò)高和規(guī)模效益低的問(wèn)題凸顯出來(lái)，由此集體經(jīng)濟(jì)組織提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的必要性日益突出。在這樣的情況下，1999年憲法又對(duì)這一條款進(jìn)行了修改：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。在當(dāng)時(shí)《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）的說(shuō)明》就此修改解釋道：“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部實(shí)行的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和家庭承包經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制，家庭承包經(jīng)營(yíng)是雙層經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)。在憲法中對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作出規(guī)定，有利于這一經(jīng)營(yíng)制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定、不斷完善和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?！庇纱丝磥?lái)，1999年修改此條的主要意圖：一是在于繼續(xù)保持農(nóng)民在家庭土地承包制中獲得的各種權(quán)利；二是在于增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一服務(wù)的功能，并沒(méi)有將實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度作為集體經(jīng)濟(jì)組織所必須履行的一項(xiàng)義務(wù)來(lái)看待。

其次，為集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)定履行實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的義務(wù)與法理不符。在集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)建立家庭承包經(jīng)營(yíng)制必須至少應(yīng)滿足幾個(gè)法律上的要件：一是須為集體經(jīng)濟(jì)組織成員；二是該成員須向集體經(jīng)濟(jì)組織為請(qǐng)求承包土地、開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的意思表示且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)形成合意；三是農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織就承包經(jīng)營(yíng)達(dá)成一致意見，簽訂家庭土地承包合同，建立起具體的土地承包關(guān)系。土地承包經(jīng)營(yíng)合同生效時(shí)方才產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。義務(wù)從其內(nèi)在本質(zhì)而言須是依義務(wù)人行為或不行為即能實(shí)現(xiàn)，不得超出義務(wù)人能力。而家庭承包經(jīng)營(yíng)制的確立不僅有賴于集體經(jīng)濟(jì)組織的行為，更有賴于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的行為，兩者之間系平等民事主體，因此為集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)定此種有賴他人行為的義務(wù)與法理不符。而將支持在集體經(jīng)濟(jì)組織中實(shí)行此種經(jīng)營(yíng)體制的義務(wù)人確定為國(guó)家，因國(guó)家能以立法、政策等手段實(shí)現(xiàn)該義務(wù)，則較為妥當(dāng)。

因此，中國(guó)憲法第八條第一款規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”應(yīng)當(dāng)表達(dá)了此種規(guī)范語(yǔ)句：國(guó)家應(yīng)支持在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。

三、國(guó)家權(quán)力與農(nóng)民權(quán)利

雖然前述通過(guò)解釋憲法條款所得出的法律規(guī)范并沒(méi)有將實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制直接設(shè)定為集體經(jīng)濟(jì)組織的義務(wù)，但是這并不意味著集體經(jīng)濟(jì)組織必然不在部門法上承擔(dān)此種義務(wù)。因?yàn)槿绻麑⒃摲梢?guī)范視為一種授權(quán)條款，即國(guó)家為實(shí)現(xiàn)“支持在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”的義務(wù)，得使用合理之手段，那么國(guó)家就有可能通過(guò)立法在部門法層次為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)定此種負(fù)擔(dān)——此種立法將可以視為國(guó)家履行此種義務(wù)的一種方式。在當(dāng)前的立法中就存在此種傾向，如前述的對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整與收回承包土地權(quán)利的嚴(yán)格限制，這實(shí)際上是以法定形式限制了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為代表所享有的農(nóng)民集體所有權(quán)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所認(rèn)為的維護(hù)家庭土地承包經(jīng)營(yíng)制穩(wěn)定的目的。事實(shí)上，此種解釋是不符合立法原意及其目的的。國(guó)家實(shí)現(xiàn)此義務(wù)之手段，應(yīng)限于創(chuàng)造實(shí)行家庭土地承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的良好條件，主要包括：一是尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自由選擇經(jīng)營(yíng)方式的自由；二是為這種經(jīng)營(yíng)體制的建立提供制度、物質(zhì)等必要條件。該條款既規(guī)定了國(guó)家的消極義務(wù)，即不得干涉農(nóng)民通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主選擇經(jīng)營(yíng)方式的自由，又規(guī)定了國(guó)家的積極義務(wù)，即為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供必要的幫助。理由如下：

首先，尊重農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自由權(quán)是社會(huì)主義中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本原則，而農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自由權(quán)就包括對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的選擇自由。憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款以中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造路線的基本思想和根本原則為思想淵源，以中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造為實(shí)踐脈絡(luò)。脫離這一背景，將無(wú)法揭示“尊重農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自由權(quán)”這一原則的法律意義。

中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，憲法第一條第二款規(guī)定“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度”，而這種社會(huì)主義制度并不是現(xiàn)成的，必須對(duì)之前的舊制度進(jìn)行改造，方能建立。因此，中華人民共和國(guó)成立之后就對(duì)包括農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度在內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度進(jìn)行了社會(huì)主義改造。中國(guó)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造遵循了馬恩關(guān)于尊重農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由的思想。馬克思指出，無(wú)產(chǎn)階級(jí)取得政權(quán)后“一開始就應(yīng)當(dāng)促進(jìn)土地的私有制向集體所有制過(guò)渡，讓農(nóng)民自己通過(guò)經(jīng)濟(jì)的道路來(lái)實(shí)現(xiàn)這種過(guò)渡；但是不能采取得罪農(nóng)民的措施，例如宣布廢除繼承權(quán)或廢除農(nóng)民所有權(quán)?！雹佟恶R克思恩格斯選集》（第3卷），人民出版社2012年版，第337頁(yè)。恩格斯也指出：“我們對(duì)于小農(nóng)的任務(wù)，首先是把他們的私人生產(chǎn)和私人占有變?yōu)楹献魃绲纳a(chǎn)和占有，不是采用暴力，而是通過(guò)示范和為此提供社會(huì)幫助?！雹凇恶R克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社2012年版，第370頁(yè)。馬恩實(shí)際上是主張，通過(guò)國(guó)家創(chuàng)造各種條件，積極推動(dòng)在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上的合作化，以實(shí)現(xiàn)改造小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的目標(biāo)。

除了明顯采取錯(cuò)誤路線的農(nóng)業(yè)合作化冒進(jìn)到改革開放之前的階段，中國(guó)對(duì)于農(nóng)村的基本政策都遵循了農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上的合作化原則。如1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》指出，在一切已徹底實(shí)現(xiàn)土地改革的地區(qū)，人民政府應(yīng)組織農(nóng)民及一切可以從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其副業(yè)為中心任務(wù)，并應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民逐步地按照自愿和互利的原則，組織各種形式的勞動(dòng)互助和生產(chǎn)合作。1953年中共中央通過(guò)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》、1955年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》、1956年全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》都強(qiáng)調(diào)在自愿與互利的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的生產(chǎn)合作。改革開放之后的中央農(nóng)村政策也都十分強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民的自主選擇。如1980年中共中央出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》就集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)原則，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民自己的意見。1986年4月發(fā)布的《民法通則》肯定了農(nóng)民集體所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，而1987年起實(shí)施的《土地管理法》則首次明確了農(nóng)民集體所有土地經(jīng)營(yíng)方式的自主選擇權(quán)。此后的立法和國(guó)家政策都反復(fù)強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民意愿，尊重農(nóng)民自主安排經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的自由。

從實(shí)踐來(lái)看，凡是尊重農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由比較好的時(shí)期，家庭經(jīng)營(yíng)與互助合作的某種結(jié)合就往往成為農(nóng)民自發(fā)的選擇，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一般就會(huì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，農(nóng)民生活往往表現(xiàn)出逐步改善的傾向，比如說(shuō)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的陜甘寧邊區(qū)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的解放區(qū)、一九四九年后到初級(jí)社建立時(shí)期的中國(guó)農(nóng)村等，而改革開放之后的農(nóng)村更是因?yàn)樽鹬剞r(nóng)民的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由激發(fā)出了無(wú)限活力。①熊金武、薛鶴翔：《中國(guó)農(nóng)村土地制度改革展望》，《理論參考》2013年第6期。

無(wú)論在規(guī)范的意義上，還是實(shí)踐的意義上，尊重農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由都構(gòu)成了農(nóng)民組織化的基本前提。而從理論上透視這種條件關(guān)系的內(nèi)在理路，則可以說(shuō)，只有在一個(gè)獨(dú)立的、不受強(qiáng)制的環(huán)境下，農(nóng)民自發(fā)建立或者力圖建立的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相互依賴、互惠互利關(guān)系才是真正的組織化，而表述某種農(nóng)民之間組織關(guān)系的協(xié)議、契約，乃至法律規(guī)則，都只能基于這種現(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系或者客觀需要之上。在尊重農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由的條件下，農(nóng)民的組織化將呈現(xiàn)出從生存理性轉(zhuǎn)向發(fā)展理性的自然變遷，而具體的組織形式也自然體現(xiàn)出較強(qiáng)的適應(yīng)性和多樣性。無(wú)論哪一種組織形式，無(wú)不體現(xiàn)農(nóng)民之間互相依賴、互惠互利的深刻聯(lián)系。以立法的形式或者明文契約的形式確認(rèn)并引導(dǎo)這種實(shí)際的社會(huì)關(guān)系，才能形成有效的法律秩序。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)民實(shí)際上既存在生存的問(wèn)題，也存在致富的問(wèn)題，他們的組織化理性就更體現(xiàn)出一種依時(shí)依地而變的特點(diǎn)。不尊重農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由，實(shí)際上是將農(nóng)民從具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下剝離開，以抽象劃一的制度設(shè)計(jì)替代農(nóng)民的自發(fā)選擇，不僅難以在情況千差萬(wàn)別的農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)有效的農(nóng)民組織化，而且有可能打破農(nóng)民原有的、自發(fā)的組織化進(jìn)程。這也正是恩格斯強(qiáng)調(diào)“違背小農(nóng)的意志，任何持久的變革在法國(guó)都是不可能的”②《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社2012年版，第368頁(yè)；第370頁(yè)；第370-372頁(yè)。的原因。

第二，國(guó)家支持的目的是建立社會(huì)主義性質(zhì)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，但以農(nóng)民自發(fā)的合作需求為限。這就是說(shuō)，無(wú)論農(nóng)民通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)選擇家庭土地承包經(jīng)營(yíng)為主，或者統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為主，或者兩者某種結(jié)合形式，均應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家的支持。

在中國(guó)，農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造不能離開國(guó)家的支持，這源于馬克思主義農(nóng)民合作化的思想。馬克思主義認(rèn)為，超過(guò)個(gè)人勞動(dòng)者個(gè)人所需要的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率是一切社會(huì)的基礎(chǔ)，而社會(huì)化大生產(chǎn)水平越高，這種超越的客觀需要就越強(qiáng)烈。③《資本論》（第3卷），人民出版社 2004年版，第888-890頁(yè)；第911-913頁(yè)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自身無(wú)法擺脫趨于貧困的必然規(guī)律，④《資本論》（第3卷），人民出版社 2004年版，第888-890頁(yè)；第911-913頁(yè)。從而無(wú)法適應(yīng)這種客觀的需要。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)解脫自身矛盾的根本途徑就是最終轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂扇寺?lián)合體采用公共生產(chǎn)資料進(jìn)行勞動(dòng)的合作社經(jīng)濟(jì)的一部分。但以自由的聯(lián)合的勞動(dòng)條件去代替勞動(dòng)受奴役的經(jīng)濟(jì)條件需要相當(dāng)一段時(shí)間才能逐步完成。⑤《馬克思恩格斯選集》（第3卷），人民出版社2012年版，第143-144。在這一時(shí)期內(nèi)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取措施促進(jìn)農(nóng)民自愿實(shí)現(xiàn)這種過(guò)渡，即首先是把他們的私人生產(chǎn)和私人占有變?yōu)楹献魃绲纳a(chǎn)和占有。⑥《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社2012年版，第368頁(yè)；第370頁(yè)；第370-372頁(yè)。恩格斯指出：國(guó)家對(duì)農(nóng)民合作是支持和幫助，包括金錢和實(shí)物的支持，以及各種類型的便利，這種幫助將使對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造更為容易，因而是為了農(nóng)民的利益而必須付出的犧牲。⑦《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社2012年版，第368頁(yè)；第370頁(yè)；第370-372頁(yè)。就馬恩的本意而言，國(guó)家支持主要是針對(duì)農(nóng)民之間的合作提供支持。1949年后，農(nóng)民的合作就是農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的社會(huì)主義性質(zhì)就越明顯。在中國(guó)語(yǔ)境下，國(guó)家支持以建立和發(fā)展社會(huì)主義性質(zhì)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度為目的，也就是應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為目的。

但是馬克思一再?gòu)?qiáng)調(diào)“權(quán)利決不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)的文化發(fā)展”，①《馬克思恩格斯選集》（第3卷），人民出版社2012年版，第364頁(yè)。列寧也一再?gòu)?qiáng)調(diào)“采用急躁輕率的行政手段和立法手段，只會(huì)延緩這種過(guò)渡，給這種過(guò)渡造成困難。只有幫助農(nóng)民大大改進(jìn)以至根本改造全部農(nóng)業(yè)技術(shù)，才能加速這種過(guò)渡”。②《列寧選集》（第4卷），人民出版社 2012年版，第64-65頁(yè)。國(guó)家對(duì)統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制建立及發(fā)展的扶持，不僅取決于當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，也取決于農(nóng)民在主觀上的合作意愿。當(dāng)農(nóng)民自發(fā)選擇的農(nóng)業(yè)合作化遇到了農(nóng)民自身所無(wú)法克服的困難，農(nóng)民發(fā)展的權(quán)利受到客觀條件限制時(shí)，國(guó)家才能以謹(jǐn)慎的態(tài)度介入農(nóng)民的合作化進(jìn)程，為其提供制度、物質(zhì)、財(cái)政等各方面的支持。在這個(gè)意義上，農(nóng)民的自發(fā)聯(lián)合受到客觀條件的限制，才是國(guó)家介入農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正當(dāng)性所在。

綜上，國(guó)家負(fù)有支持實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營(yíng)體制的義務(wù)絕不意味著國(guó)家代替農(nóng)民去選擇此種經(jīng)營(yíng)方式，而統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營(yíng)體制的實(shí)現(xiàn)只能是在尊重農(nóng)民自由意志的基礎(chǔ)上自發(fā)選擇的結(jié)果。國(guó)家介入農(nóng)民合作化的過(guò)程只能是基于農(nóng)民無(wú)法通過(guò)自身的聯(lián)合獲得發(fā)展所必需資源的現(xiàn)實(shí)需要。由此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也只能看作是農(nóng)民自由選擇基礎(chǔ)上行使結(jié)社權(quán)的結(jié)果，具有獨(dú)立的法律定位和完全的民事主體資格，而非由國(guó)家設(shè)定承擔(dān)特定社會(huì)主義改造功能的社會(huì)組織。

四、自由、平等與效率的位序

家庭土地承包經(jīng)營(yíng)制的推行，擴(kuò)大了農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)自由，促使了農(nóng)民獲得了平等的成員地位以及平等的家庭土地承包權(quán)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，但是從憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款所確立的權(quán)利結(jié)構(gòu)分析，自由、平等與效率并非處于同樣的地位，而是有著相對(duì)確定的位序：平等是該條款的初始條件，自由是該條款的基本內(nèi)涵，而效率并未包含于該條款的規(guī)范意義之中。這一認(rèn)識(shí)與前面的論述密切相關(guān)，而且直接影響到對(duì)當(dāng)前國(guó)家農(nóng)業(yè)政策所涉及的基本問(wèn)題的回答：穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)承包地的權(quán)利的政策取向以及在此基礎(chǔ)上的土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)政策導(dǎo)向是否符合該條款的基本價(jià)值導(dǎo)向。

憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款中統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的確立是以農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的平等地位為起點(diǎn)，以農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使經(jīng)濟(jì)自由權(quán)為必要條件。

家庭土地承包經(jīng)營(yíng)制的建立，是在集體經(jīng)濟(jì)組織成員地位與權(quán)利平等的前提下，由農(nóng)民自身行使經(jīng)濟(jì)自由權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織行使自主決策權(quán)的結(jié)果。如果農(nóng)民不以集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份表達(dá)土地承包的意愿，集體經(jīng)濟(jì)組織不認(rèn)可這種作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員即具有的請(qǐng)求權(quán)，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)家庭土地承包經(jīng)營(yíng)，即“包干到戶”的經(jīng)營(yíng)方式根本無(wú)法建立。③蔡昉、王德文、都陽(yáng)：《中國(guó)農(nóng)村改革與變遷：30年歷程和經(jīng)驗(yàn)分析》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第28-29頁(yè)。由此，從構(gòu)成作為“家庭農(nóng)業(yè)”完全形式的“包干到戶”的基本條件而言，家庭土地承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利應(yīng)當(dāng)包含著這樣一些必不可少的平等權(quán)以及經(jīng)濟(jì)自由權(quán)利：首先，在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間具有平等的社團(tuán)地位，享有平等的社團(tuán)權(quán)利，這其中就包括對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織有提起土地承包的請(qǐng)求權(quán)——從性質(zhì)上看，這是社會(huì)團(tuán)體成員的個(gè)人權(quán)利。其次，集體經(jīng)濟(jì)組織有根據(jù)該組織成員的土地承包的請(qǐng)求對(duì)是否承包以及采取何種方式開展土地承包進(jìn)行決策的義務(wù)，而這種決策權(quán)既是集體經(jīng)濟(jì)組織成員都平等享有的集體權(quán)利，又是集體經(jīng)濟(jì)組織作為社會(huì)團(tuán)體的自主權(quán)的一種。再次，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等適用集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)的承包方案，從而在個(gè)人與集體經(jīng)濟(jì)組織之間建立起土地承包關(guān)系，土地承包人獲得了對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)益。這其中就包括承包人對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品、規(guī)模、方式、勞動(dòng)力配置等的自主決策權(quán)，以及承包人對(duì)所生產(chǎn)產(chǎn)品的相對(duì)完整的自主支配權(quán)。

而某種形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)事實(shí)上也是來(lái)自于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使自主決策權(quán)、進(jìn)而形成的關(guān)于統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的團(tuán)體決議，而這種團(tuán)體決議的形成也是以組織成員的平等地位和權(quán)利為前提的。社團(tuán)強(qiáng)調(diào)社會(huì)生活的合作、平等、互惠和分享。①[英]羅杰·科特威爾：《法律社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》，彭小龍譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第284-285頁(yè)。農(nóng)民借以讓渡生產(chǎn)資料的所有權(quán)以換得經(jīng)濟(jì)上更好地生存與發(fā)展是結(jié)成集體經(jīng)濟(jì)組織的基本目的，而集體經(jīng)濟(jì)組織某種形式的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)以增大農(nóng)民的收益或者抵御風(fēng)險(xiǎn)就必然為這一目的所涵蓋。而集體經(jīng)濟(jì)組織是否為統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、為何種統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)以及如何統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，應(yīng)在不違背法律強(qiáng)制性規(guī)定（如土地用途管制與規(guī)劃管理）的前提下，主要由集體經(jīng)濟(jì)組織成員自主決定，也就是集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)權(quán)利應(yīng)當(dāng)來(lái)自集體經(jīng)濟(jì)組織的團(tuán)體決議——集體經(jīng)濟(jì)組織選擇全部耕地或部分耕地為統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或家庭承包經(jīng)營(yíng)均是其自主權(quán)限內(nèi)的事情。這種授權(quán)既可以來(lái)自集體經(jīng)濟(jì)組織的章程，即“在法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)其成員有拘束力的內(nèi)部規(guī)范”；②[德]卡爾·拉倫茨：《德國(guó)民法通論》，王曉曄、邵建東等譯，法律出版社2013年版，第201頁(yè)。也可以來(lái)自通過(guò)特定社團(tuán)機(jī)關(guān)和程序形成的社團(tuán)決議，如社員大會(huì)的決議。一旦集體經(jīng)濟(jì)組織獲得統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的授權(quán)，則這種授權(quán)的效力不僅作用于集體經(jīng)濟(jì)組織整體，而且作用于集體經(jīng)濟(jì)組織成員。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員而言，不僅有平等地享有請(qǐng)求集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)團(tuán)體決議統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，而且有平等地享受這種統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)利益的權(quán)利。但另一方面，各成員也均有配合集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的義務(wù)，因此，集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的授權(quán)也可能表現(xiàn)為一種社團(tuán)對(duì)內(nèi)的權(quán)力，即要求社團(tuán)成員服從為統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)而需要的指揮與安排。當(dāng)然，這種集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的社團(tuán)權(quán)力也是受到嚴(yán)格約束的。比如，成員的負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)均等，成員利益受損時(shí)應(yīng)當(dāng)獲得公平的補(bǔ)償；集體經(jīng)濟(jì)組織要求成員承擔(dān)義務(wù)應(yīng)當(dāng)以必要為限；集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)盡到謹(jǐn)慎責(zé)任等。

因此，憲法上的“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”必然以集體經(jīng)濟(jì)組織成員的地位與權(quán)利平等為初始條件，以集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)為基本權(quán)利架構(gòu)，即“平等為基礎(chǔ)，自由為內(nèi)涵”。憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款并非一個(gè)強(qiáng)制性的法律條款，而是一個(gè)關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的平等權(quán)與自由權(quán)條款，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上享有了自主選擇合理的經(jīng)營(yíng)方式的自由，這也正是改革開放后，在全國(guó)以家庭土地承包經(jīng)營(yíng)為主的村（組）超過(guò)了90% 的大背景下，③中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒編輯委員會(huì)編：《中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒1994》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社1995年版，第116頁(yè)。有部分地區(qū)實(shí)行土地集體經(jīng)營(yíng)為主，④中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒編輯委員會(huì)編：《中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒1992》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社1992年版，第101頁(yè)。卻并不被視為違法的原因。

從上述關(guān)于統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的權(quán)利分析中，可以看出效率并不是該條款所確立權(quán)利架構(gòu)的直接考慮因素，并不包含于該條款的法律意義當(dāng)中。這一立法設(shè)計(jì)有重要的意義：首先，單一的經(jīng)營(yíng)方式難以適應(yīng)中國(guó)千差萬(wàn)別的農(nóng)村地區(qū)，而以平等為基礎(chǔ)、以經(jīng)濟(jì)自由為內(nèi)核的權(quán)利架構(gòu)賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立地位與自決權(quán)利，從而有可能在國(guó)家法的框架下以構(gòu)建自治規(guī)范為手段選擇一種適合自身的、有效率的經(jīng)營(yíng)體制。這一點(diǎn)自改革之初就被強(qiáng)調(diào)。1985年頒布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》指出：“各種合作經(jīng)濟(jì)組織都應(yīng)當(dāng)擬訂簡(jiǎn)明的章程。合作經(jīng)濟(jì)組織是群眾自愿組成的，規(guī)章制度也要由群眾民主制訂；認(rèn)為怎么辦好就怎么訂，愿意實(shí)行多久就實(shí)行多久。只要不違背國(guó)家的政策、法令，任何人都不得干涉。”就集體經(jīng)濟(jì)組織而言，留下較大的自治空間的意義在于集體經(jīng)濟(jì)組織能夠根據(jù)本集體的財(cái)產(chǎn)狀況、自然稟賦、人力資源、土地區(qū)位乃至風(fēng)俗習(xí)慣等經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件恰當(dāng)選擇適合自身的經(jīng)營(yíng)方式、組織方式，甚至是產(chǎn)權(quán)形式。當(dāng)農(nóng)民聯(lián)合的客觀需要被體現(xiàn)于自治規(guī)范（如家庭土地承包方案或者集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的方案）時(shí)，即一種適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r的經(jīng)濟(jì)組織形式被自發(fā)選擇時(shí)，往往可能是符合實(shí)際的，效率較好的，正如列寧所說(shuō)：“只有那些農(nóng)民自己自由發(fā)起的、其好處經(jīng)他們?cè)趯?shí)踐中檢驗(yàn)過(guò)的聯(lián)合才是有價(jià)值的”。⑤《列寧全集》（第36卷），人民出版社 1985年版，第197頁(yè)。其次，此種設(shè)計(jì)符合追求“義務(wù)的道德”的立法標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度安排具有多重目的，不僅要保障農(nóng)民的生存權(quán)，體現(xiàn)公平正義的原則，而且要體現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效益的提升和農(nóng)民的收益增長(zhǎng)。如果說(shuō)前者是一種“義務(wù)的道德”的要求——即“確立了使有序社會(huì)成為可能或者使有序社會(huì)得以達(dá)致其特定目標(biāo)的那些基本規(guī)則”的話，那么后者就更多地反映了“愿望的道德”的要求，因?yàn)樽罴鸦蛘吒训男矢赡荏w現(xiàn)了“人在發(fā)揮其最佳可能性”的要求。①[美]富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2005年版，第7-11頁(yè)。法律不可能強(qiáng)迫一個(gè)人做到他的才智所能允許的極限，而只能將較為嚴(yán)重和明顯的投機(jī)及非理性表現(xiàn)排除出他的生活，因此法律所尋求的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是“義務(wù)的道德”。國(guó)家法對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定也應(yīng)限于那些集體經(jīng)濟(jì)組織理性化運(yùn)作的必要條件。比如設(shè)立程序、財(cái)產(chǎn)所有制、治理結(jié)構(gòu)、少數(shù)成員的權(quán)利保護(hù)，等等。而集體經(jīng)濟(jì)組織的自治規(guī)范則更大程度上是為了實(shí)現(xiàn)各種生產(chǎn)要素的均衡配置②[美]西奧多·W·舒爾茨：《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》，梁小民譯，商務(wù)印書館2006年版，第95頁(yè)。或者說(shuō)生產(chǎn)效率的提高，這種效用方面的考慮更多的是“愿望的道德”所要求。因此，當(dāng)國(guó)家法致力于保障農(nóng)民的基本生存條件、確立集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本框架時(shí)，自治規(guī)范就往往是在國(guó)家法所確立的框架內(nèi)追求最適合本集體經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的組織形式與運(yùn)作方式。由此，在這樣的意義上，當(dāng)國(guó)家以效率為理由介入時(shí)，實(shí)際上是打破了此種國(guó)家法與自治規(guī)范在作用領(lǐng)域與追求目標(biāo)上的界分，并不具有天然的正當(dāng)性。

五、總結(jié)

前述對(duì)憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款規(guī)范意義的分析主要集中這樣三點(diǎn)：第一，憲法第八條第一款“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”的完整表述應(yīng)是：國(guó)家負(fù)有在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中推行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的義務(wù)。第二，該條款既規(guī)定了國(guó)家不得干涉農(nóng)民選擇經(jīng)營(yíng)方式的自由的消極義務(wù)，又規(guī)定了國(guó)家為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供自發(fā)合作所必須的幫助的積極義務(wù)。第三，平等是該條款的初始條件，自由是該條款的基本內(nèi)涵，而效率并未包含于該條款的規(guī)范意義之中。這樣的基本法框架在現(xiàn)實(shí)中往往形成一種較優(yōu)的結(jié)果：“只要給農(nóng)民自由，他們就有足夠的智慧和能力保護(hù)自己的根本利益，形成對(duì)自己和集體都最有利的雙贏安排；國(guó)家所需要做的，就是通過(guò)法律制度有效保障每個(gè)人的選擇自由。”③張千帆：《安徽肥西試驗(yàn)——通往帕累托最優(yōu)的自由之路》，載張千帆：《憲在：生活中的憲法蹤跡》，中國(guó)民主法制出版社2011年版，第249頁(yè)。在這樣的基本法框架下，可以對(duì)第一部分提及的相關(guān)問(wèn)題做分析與總結(jié)：

當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制立法的正確思路應(yīng)是貫徹憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款的規(guī)范意義，以農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的平等為基礎(chǔ)（表現(xiàn)為成員權(quán)的構(gòu)建與完善），充分尊重農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)自由，以農(nóng)民的自發(fā)選擇確保經(jīng)營(yíng)方式的效率，從而推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國(guó)家唯有在嚴(yán)格界守國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自由界限的基礎(chǔ)上方能以立法或者政策方式介入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決農(nóng)民自身聯(lián)合所無(wú)法解決的公共性問(wèn)題。

但當(dāng)前立法中出現(xiàn)了兩個(gè)鮮明的傾向：一方面農(nóng)民對(duì)所承包土地的權(quán)利被不斷強(qiáng)化；另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織地位的虛化以及對(duì)集體土地權(quán)利的弱化。國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策也表現(xiàn)出了相同的兩面傾向，如禁止集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整承包土地，禁止集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留機(jī)動(dòng)地等。立法與國(guó)家政策的相同傾向顯然有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。然而，這已經(jīng)與該條款的意圖相悖：采用何種經(jīng)營(yíng)方式均應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部由其成員在平等基礎(chǔ)上自主決定，而非由國(guó)家以立法或政策方式直接規(guī)定。這不僅違背了社會(huì)主義農(nóng)業(yè)改造的自由原則，還違背了國(guó)家的介入應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民的自發(fā)合作化受到客觀條件限制為例外的原則，更打破了國(guó)家法和自治法在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度安排上的分工，忽視了效率并非國(guó)家干預(yù)集體經(jīng)濟(jì)的天然借口。國(guó)家以立法或者政策介入的后果就是：力圖以一種整體劃一的經(jīng)營(yíng)方式來(lái)適應(yīng)中國(guó)千差萬(wàn)別的農(nóng)村，卻發(fā)現(xiàn)諸如“穩(wěn)定土地承包關(guān)系”和“調(diào)整土地承包關(guān)系”、“農(nóng)地規(guī)?；s經(jīng)營(yíng)”和“維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”等直接相悖的政策都能找到合理的理由，不得不陷入一種搖擺不定的尷尬境地。而這一惡果從反面證明：“以平等為始，以自由為核”權(quán)利架構(gòu)所建立的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式自主選擇機(jī)制具有極大的合理性。

目前的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)方式改革的兩大趨勢(shì)中都隱藏著忽視農(nóng)民的平等與自由價(jià)值、盲目追求效率、以政府驅(qū)動(dòng)代替農(nóng)民自我選擇的傾向。

如家庭農(nóng)場(chǎng)被認(rèn)為是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的一條路徑，但其發(fā)展過(guò)程中“行政主導(dǎo)色彩濃厚，資源配置的效率與公平問(wèn)題突出”①于戰(zhàn)平、陳宏毅：《農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)制與中國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。。以家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展全國(guó)領(lǐng)先的上海松江區(qū)為例。該地區(qū)的家庭農(nóng)場(chǎng)“依托政府主導(dǎo)成型，明顯缺乏一種內(nèi)生動(dòng)力，‘趕鴨子上架’式的政府推動(dòng)模式也扼殺了家庭農(nóng)場(chǎng)后期成長(zhǎng)的活力”②袁呂岱、操家齊：《政府與市場(chǎng)雙輪驅(qū)動(dòng)下的家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展路徑選擇》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2016年第3期。。

在某種意義上，社區(qū)型農(nóng)村土地股份合作制改革是具體的土地承包關(guān)系在立法和政策支持下日益固化，無(wú)法因地制宜、因時(shí)順勢(shì)地選擇新的經(jīng)營(yíng)方式下所做出的一種以突破家庭土地承包經(jīng)營(yíng)制為手段、以提高集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)效率為目的的無(wú)奈選擇。如果以憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款的規(guī)范意義為指導(dǎo)，只需要在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部以合法程序做出團(tuán)體決議終止原有集體土地承包方案、形成集體資產(chǎn)的股份化方案即可，而無(wú)需以家庭土地承包制為基礎(chǔ)再形成一個(gè)復(fù)雜的股份制關(guān)系。即便是社區(qū)型農(nóng)村土地股份合作制改革，也存在國(guó)家以行政力量推動(dòng)的問(wèn)題，導(dǎo)致很多地方的所謂股份制名不副實(shí)，這再一次反證了憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款所體現(xiàn)的立法理性：自發(fā)選擇，而非外力強(qiáng)加。

與立法和政策中家庭土地承包關(guān)系固化、農(nóng)民對(duì)承包土地強(qiáng)化的傾向相呼應(yīng)的就是以永佃化或私有化為手段進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。此種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)與憲法“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款所必然包含的農(nóng)村土地集體所有制相違背，忽視了該條款的理論脈絡(luò)源自馬克思主義超越小農(nóng)經(jīng)濟(jì)而取農(nóng)業(yè)合作化道路的思想，更忽視了該條款是在總結(jié)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)改造正反兩方面實(shí)踐的基礎(chǔ)上確立了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)經(jīng)營(yíng)方式的自主選擇權(quán)。至于此種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)往往以提高效率為由強(qiáng)調(diào)其正當(dāng)性，則更是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到該條款對(duì)于效率問(wèn)題明智處理的立法理性。這就是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的框架下，以成員權(quán)利和集體的自決權(quán)利為主要權(quán)利架構(gòu)，由農(nóng)民集體根據(jù)自己的意愿和當(dāng)?shù)刭Y源稟賦狀況自行選擇經(jīng)營(yíng)方式。在一般意義上，這一路徑較大程度上消除了小農(nóng)之局限，又較好地消除了過(guò)度統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)之弊端，有可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)土地保障農(nóng)民基本生活和土地利用的相對(duì)有效率兩大目標(biāo)，從而基本實(shí)踐了馬恩所論述的“超越小農(nóng)”但又在農(nóng)民合作的主觀意愿之內(nèi)的農(nóng)業(yè)改革構(gòu)想，真正開創(chuàng)了中國(guó)特色的社會(huì)主義農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。