孫 華(山東省臨沂市蒙陰縣煙草專賣局，山東 臨沂 276200)

論煙草專賣執(zhí)法監(jiān)督體系的構(gòu)建

孫 華
(山東省臨沂市蒙陰縣煙草專賣局，山東 臨沂 276200)

專賣執(zhí)法權(quán)在執(zhí)法實(shí)踐中存在被濫用的可能，執(zhí)法監(jiān)督是有效規(guī)范執(zhí)法活動(dòng)，防止權(quán)力濫用的必要手段。然而，伴隨依法行政的深入推進(jìn)和公民權(quán)利意識(shí)的日漸覺醒，煙草專賣執(zhí)法面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，現(xiàn)行的執(zhí)法監(jiān)督模式不夠系統(tǒng)和深入，對(duì)專賣執(zhí)法權(quán)力的濫用難以形成有效制約，更不足以應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。有鑒于此，構(gòu)建全新的專賣執(zhí)法監(jiān)督體系勢(shì)在必行。執(zhí)法監(jiān)督體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)將重心放在內(nèi)部監(jiān)督，著力圍繞完善同級(jí)審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督、優(yōu)化上級(jí)主管部門對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)部門監(jiān)督以及強(qiáng)化對(duì)專賣執(zhí)法全過程監(jiān)督等層面展開。

專賣執(zhí)法；監(jiān)督體系；內(nèi)部監(jiān)督；構(gòu)建

一、問題的由來——為何要構(gòu)建煙草專賣執(zhí)法監(jiān)督體系

英國憲政學(xué)家阿克頓勛爵曾經(jīng)有言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗?！倍系滤锅F的至理名言：“一切擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條亙古不變的經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”，也被后人奉為經(jīng)典之談。以上兩則法諺向我們?cè)忈屃耍罕仨毞婪稉碛袡?quán)力的人濫用權(quán)力，必須通過設(shè)計(jì)科學(xué)合理的制度體系使權(quán)力的運(yùn)行受到規(guī)范與控制，從而預(yù)防腐敗的發(fā)生。

盡管《煙草專賣法》賦予煙草專賣執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)力范圍有限，主要局限于行政許可和行政處罰等兩大領(lǐng)域。然而，隨著違法辦證、制作行政處罰虛假案件套取舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等行政違法行為見諸報(bào)端，同時(shí)，鑒于煙草行業(yè)在當(dāng)前社會(huì)中的敏感地位，對(duì)于專賣執(zhí)法權(quán)力濫用行為的防范和制約，應(yīng)當(dāng)引起足夠重視，并建立起行之有效的制度體系。其中，執(zhí)法監(jiān)督體系是權(quán)力制約體系中最為重要的一環(huán)。完善的執(zhí)法監(jiān)督體系能夠糾正違法或不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為規(guī)范執(zhí)法過程，改進(jìn)執(zhí)法效果，保障作為行政相對(duì)人的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，預(yù)防和化解法律風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而維護(hù)煙草行業(yè)良好社會(huì)形象。

二、煙草專賣執(zhí)法監(jiān)督體系的概念

要構(gòu)建行之有效的執(zhí)法監(jiān)督體系，必須準(zhǔn)確了解和把握?qǐng)?zhí)法監(jiān)督體系的理論內(nèi)涵。要探究專賣執(zhí)法監(jiān)督體系的內(nèi)涵，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)專賣執(zhí)法監(jiān)督的概念進(jìn)行合理的界定。

專賣執(zhí)法監(jiān)督即是對(duì)煙草專賣執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督行為。專賣執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)涵有廣義和狹義之分。狹義上的專賣執(zhí)法監(jiān)督是指負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的機(jī)關(guān)部門對(duì)于專賣執(zhí)法主體實(shí)施的執(zhí)法行為是否符合法律法規(guī)的規(guī)定，而進(jìn)行的監(jiān)察和督促，并對(duì)違法或不當(dāng)?shù)男袨橛枰约m正的活動(dòng)。廣義上的專賣執(zhí)法監(jiān)督是指除了負(fù)有法定職責(zé)的機(jī)關(guān)部門監(jiān)督外，還包括社會(huì)輿論及人民群眾的監(jiān)督?；趯?duì)防范執(zhí)法權(quán)力濫用的考量，筆者更傾向于從廣義層面去理解和界定專賣執(zhí)法監(jiān)督。

專賣執(zhí)法監(jiān)督體系是對(duì)各種執(zhí)法監(jiān)督方式、方法整合之后的有機(jī)統(tǒng)一體。它是國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾、新聞媒體等監(jiān)督方式的總稱。專賣執(zhí)法監(jiān)督的形式可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種，內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督包括同級(jí)審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門的執(zhí)法監(jiān)督和上級(jí)主管部門對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)部門的執(zhí)法監(jiān)督；外部行政執(zhí)法監(jiān)督包括人民代表大會(huì)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會(huì)輿論的監(jiān)督。

三、煙草專賣執(zhí)法監(jiān)督現(xiàn)行模式評(píng)析

在煙草專賣執(zhí)法領(lǐng)域，執(zhí)法監(jiān)督方式呈現(xiàn)弱化態(tài)勢(shì)，且散見于各項(xiàng)制度之中，并未形成全方位、立體式的監(jiān)督體系?，F(xiàn)行的執(zhí)法監(jiān)督模式主要依托內(nèi)部監(jiān)督，突出表現(xiàn)為事后監(jiān)督，比如采取執(zhí)法回訪、案卷評(píng)查、責(zé)任人審計(jì)倒查等方式，更多的是扮演“事后諸葛亮”的角色。內(nèi)部監(jiān)督層面主要體現(xiàn)在同級(jí)審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門的執(zhí)法監(jiān)督以及上下級(jí)部門的執(zhí)法監(jiān)督。

關(guān)于同級(jí)審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門的執(zhí)法監(jiān)督，在行業(yè)內(nèi)部權(quán)力架構(gòu)中，審計(jì)機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的位置與其他業(yè)務(wù)部門是持平的，因此，在行使監(jiān)督職能時(shí)并不具有天然的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，相反，還處處受制于其他強(qiáng)勢(shì)部門。同級(jí)監(jiān)督形同虛設(shè)，不論從形式到內(nèi)容都缺乏獨(dú)立性，導(dǎo)致了畏首畏尾，阻礙重重。

對(duì)于上下級(jí)機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督而言，由于工作區(qū)域距離的限制，上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的交流接觸相對(duì)較少，而且，上級(jí)主管部門與下級(jí)業(yè)務(wù)部門在工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)范圍上也存在一定差別，監(jiān)督職能并未常態(tài)化、制度化。另外，上級(jí)監(jiān)督下級(jí)主要依靠行政復(fù)議這一被動(dòng)的事后監(jiān)督方式，事前、事中監(jiān)督存在缺位，監(jiān)督效果大打折扣。

由于專賣執(zhí)法權(quán)力范圍較為有限，加之，與其他領(lǐng)域的行政執(zhí)法部門相比，煙草專賣執(zhí)法部門對(duì)于執(zhí)法權(quán)力的自我約束相對(duì)較好，類似于申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行、行政復(fù)議、訴訟、賠償案件少有發(fā)生。盡管《人民檢察院組織法》賦予了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，但是，監(jiān)督權(quán)的行使更多地停留在紙面上，因此，作為外部監(jiān)督主要方式的司法監(jiān)督并沒有太大的施展空間。至于其他的外部監(jiān)督方式，比如人民代表大會(huì)、社會(huì)輿論、社會(huì)公眾等主體的監(jiān)督，很大程度上受制于社會(huì)監(jiān)督信息不靈、監(jiān)督渠道不暢、公民責(zé)任感不強(qiáng)、公眾參與意識(shí)薄弱、公眾參與機(jī)制不健全等因素的影響，也存在弱化的現(xiàn)象。

四、如何構(gòu)建行之有效的煙草專賣執(zhí)法監(jiān)督體系

事實(shí)證明，現(xiàn)有的專賣執(zhí)法監(jiān)督模式尚存缺陷，已經(jīng)不能適應(yīng)執(zhí)法實(shí)踐的需要，構(gòu)建一套行之有效的煙草專賣執(zhí)法監(jiān)督體系顯得尤為必要。筆者認(rèn)為，構(gòu)建專賣執(zhí)法監(jiān)督體系的目的之一就是防范各類執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。如果將工作重心放在外部監(jiān)督，比如司法監(jiān)督、社會(huì)媒體監(jiān)督等，那么，煙草專賣執(zhí)法部門將直接面臨多重法律風(fēng)險(xiǎn)和輿論壓力。因此，還是應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部監(jiān)督，著力圍繞完善同級(jí)審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督、優(yōu)化上級(jí)主管部門對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)部門監(jiān)督以及強(qiáng)化對(duì)專賣執(zhí)法全過程監(jiān)督等層面，嘗試探索構(gòu)建全新的煙草專賣執(zhí)法監(jiān)督體系。

(一)完善同級(jí)審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督

要想徹底扭轉(zhuǎn)同級(jí)部門監(jiān)督的尷尬局面，應(yīng)當(dāng)從地位和職權(quán)兩個(gè)方面去加以改進(jìn)和提升。一方面，需要提升同級(jí)審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門的行政層級(jí)和地位，以此強(qiáng)化兩大監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性。在具體實(shí)施上，可以從干部和人員的任用、辦公經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)和監(jiān)督情況的述職等方面賦予其獨(dú)立性，使其只接受單位主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)，這樣可以將同級(jí)其他部門對(duì)執(zhí)法監(jiān)督的影響降到最低，克服人情世故對(duì)監(jiān)督活動(dòng)的干擾和影響，保證監(jiān)督目的充分實(shí)現(xiàn)。另一方面，充分和必要的職權(quán)、科學(xué)先進(jìn)的檢查方式是有效行使監(jiān)督權(quán)的前提和保障，因此，必須充分賦予審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)更多的監(jiān)督權(quán)力，比如，監(jiān)督建議權(quán)、人事罷免權(quán)等。另外，依托信息化手段，比如借助遠(yuǎn)程設(shè)備監(jiān)控執(zhí)法記錄儀的運(yùn)行，實(shí)時(shí)掌控執(zhí)法活動(dòng)動(dòng)態(tài)信息也不啻為一項(xiàng)行之有效的現(xiàn)代化監(jiān)督方式。

(二)優(yōu)化上級(jí)主管部門對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)部門監(jiān)督

具體到煙草行業(yè)而言，上下級(jí)之間的專賣執(zhí)法監(jiān)督主要由上級(jí)法規(guī)部門負(fù)責(zé)實(shí)施。上級(jí)法規(guī)部門不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于通過行政復(fù)議來完成對(duì)下級(jí)專賣執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。上下級(jí)之間的專賣執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全方位的，首先，要立足當(dāng)前行政法律法規(guī)基礎(chǔ)上，制定符合本轄區(qū)實(shí)際的專賣執(zhí)法活動(dòng)準(zhǔn)則和行為規(guī)范，并將執(zhí)行情況納入考核體系，以此對(duì)執(zhí)法行為形成約束。其次，要參與執(zhí)法過程，比如，隨機(jī)抽取基層執(zhí)法線路，實(shí)施跟蹤執(zhí)法，從而全面掌握?qǐng)?zhí)法活動(dòng)信息。再次，靈活采用電話核實(shí)、實(shí)地核查等方式對(duì)案件當(dāng)事人進(jìn)行執(zhí)法回訪，詳細(xì)了解專賣執(zhí)法人員有無違法違規(guī)行為。

(三)強(qiáng)化對(duì)專賣執(zhí)法全過程監(jiān)督

1.嚴(yán)肅執(zhí)法資格準(zhǔn)入，夯實(shí)基層專賣執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

基層專賣執(zhí)法人員是專賣執(zhí)法權(quán)的實(shí)施主體，執(zhí)法人員素質(zhì)的高低、行為是否符合要求等都直接影響到專賣執(zhí)法水平，因此，有必要做好執(zhí)法資格的事前把關(guān)和專賣執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。一方面，需要按照?qǐng)?zhí)法檢查證件管理辦法的規(guī)定，本著認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格篩選，扎實(shí)做好新增執(zhí)法人員執(zhí)法檢查證件申領(lǐng)、年度審驗(yàn)等工作，確保執(zhí)法主體適格。另一方面，需要加大法制教育培訓(xùn)力度，通過制定和實(shí)施科學(xué)合理的學(xué)習(xí)計(jì)劃和培訓(xùn)方案，努力提升基層執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)技能、法律素養(yǎng)以及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。

2.創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)督方式，跟進(jìn)事中監(jiān)督

傳統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)督手段已經(jīng)不能完全適應(yīng)日趨復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境，依托現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將執(zhí)法監(jiān)督與現(xiàn)代化技術(shù)手段有機(jī)結(jié)合，顯得尤為必要。比如，在當(dāng)前專賣執(zhí)法實(shí)踐中，全面推廣使用執(zhí)法記錄儀就起到了較好的監(jiān)督效果。執(zhí)法記錄儀在使用過程中對(duì)執(zhí)法人員的行為是否符合法定程序、執(zhí)法用語是否文明規(guī)范都會(huì)即時(shí)記錄，從而督促執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法水準(zhǔn)。

在充分利用現(xiàn)代化監(jiān)督方式基礎(chǔ)上，可以嘗試在基層稽查分隊(duì)設(shè)置法制員或者法規(guī)員一職，實(shí)施跟蹤督查督辦模式，負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)案件的監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督。在跟蹤督查過程中，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)進(jìn)行反饋并督促糾正。在隸屬關(guān)系層面，該法制員或法規(guī)員不隸屬于各個(gè)基層稽查分隊(duì)，屬于派駐人員，其只接受分管局長的直接委派和領(lǐng)導(dǎo)。法制員或法規(guī)員的獨(dú)立設(shè)置可以實(shí)現(xiàn)對(duì)專賣執(zhí)法過程的實(shí)時(shí)監(jiān)督，有效預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

3.綜合運(yùn)用多項(xiàng)制度，完善事后監(jiān)督

首先，實(shí)現(xiàn)案卷評(píng)查制度精細(xì)化。案卷材料是對(duì)執(zhí)法活動(dòng)最直觀的反映。透過案卷，我們可以從一個(gè)側(cè)面發(fā)現(xiàn)違法行為的存在。在做好執(zhí)法案卷日常審核的基礎(chǔ)上，定期或不定期地抽取案卷進(jìn)行評(píng)查或評(píng)審儼然成為最為常見的專賣執(zhí)法監(jiān)督方式。案卷評(píng)查制度實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化，其廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層級(jí)的執(zhí)法部門，對(duì)案卷質(zhì)量的提升起到了促進(jìn)作用。但從評(píng)查工作實(shí)際來看，案卷評(píng)查制度尚未實(shí)現(xiàn)精細(xì)化，在一定程度上存在流于形式的現(xiàn)象。今后，需要從評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)的確定、評(píng)查小組人員的組成以及評(píng)查方式的改進(jìn)等方面加以細(xì)化和完善。

其次，嚴(yán)格推行執(zhí)法信息公開制度。信息公開工作踐行的是“以人為本”的理念，體現(xiàn)的是民主管理的決策機(jī)制。及時(shí)而有效地信息公開既有助于公民知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也有利于增進(jìn)執(zhí)法部門與行政相對(duì)人之間的相互理解。在專賣執(zhí)法過程中，將主要的兩大信息公開領(lǐng)域即行政許可和行政處罰信息及時(shí)發(fā)布在單位網(wǎng)站、公開欄等載體，既是煙草行業(yè)對(duì)內(nèi)部規(guī)范管理工作的自我要求，也是有力保障公民監(jiān)督權(quán)、有效預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。

再次，嘗試建立執(zhí)法約談制度，推行誡勉式預(yù)防機(jī)制。2015年5月1日實(shí)施的《山東省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》第二十六條規(guī)定，行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)在實(shí)施行政執(zhí)法監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為違法或者不當(dāng)?shù)缺壤^高的，可以約請(qǐng)?jiān)撔姓?zhí)法機(jī)關(guān)的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行談話。對(duì)于煙草行業(yè)的執(zhí)法監(jiān)督部門而言，也可以嘗試建立約談制度。通過誡勉式談話，可以讓基層執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人清醒地認(rèn)識(shí)到執(zhí)法不當(dāng)或行政違法行為的社會(huì)危害性，進(jìn)而督促其更加重視專賣執(zhí)法的規(guī)范性。

最后，著力推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度的貫徹實(shí)施。2012年12月4日，習(xí)近平總書記在紀(jì)念憲法公布施行30周年大會(huì)上，講到要健全權(quán)力監(jiān)督體系，必須做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究。就煙草專賣執(zhí)法領(lǐng)域而言，必須把執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法責(zé)任緊緊聯(lián)系起來，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法人員責(zé)任制和過錯(cuò)責(zé)任追究制度。對(duì)在行使執(zhí)法權(quán)過程中有故意或重大過失的行政執(zhí)法人員，要依法追究其法律責(zé)任。根據(jù)錯(cuò)案的事實(shí)、情節(jié)及其危害后果，對(duì)錯(cuò)案責(zé)任人員作出相應(yīng)的行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。只有這樣，才能有效減少和預(yù)防違法執(zhí)法行為的發(fā)生。

[1]朱姣珍.論我國行政執(zhí)法監(jiān)督制度體系及其完善[D].杭州：浙江大學(xué)，2012.

[2]楊啟敬.行政執(zhí)法監(jiān)督體系的構(gòu)建與完善[J].湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(5)：97-98.

(責(zé)任編輯：孫強(qiáng))

OntheConstructionoftheTobaccoMonopolyLawEnforcementSupervisionSystem

SUN Hua
(Linyi Mengyin County Bureau (branch), Mengyin, Shandong 276200, China)

The existence of monopoly law enforcement powers could be abused in the practice of law enforcement. Law enforcement and supervision is effectively regulating law enforcement activities, which is the necessary means to prevent the abuse of power. However, with further promotion of the administration and according to law and the rights of citizenship increasingly awakening, legal risks faced by the tobacco monopoly law enforcement continues to increase, the current mode is not enough for law enforcement and supervision system and the depth of the monopoly law enforcement abuse of power is difficult to form an effective constraint, and there is not enough law enforcement to deal with increasingly complex risks. In view of this, building a new monopoly law enforcement supervision system is imperative. Construction law enforcement supervision system should be focused on internal oversight, efforts to improve around the same level discipline inspection and supervision departments and audit supervision departments to optimize the higher authorities to subordinate business units and strengthen monopoly oversight of law enforcement and other aspects of the whole process of supervision is expanded.

monopoly law enforcement; supervision system ; internal supervision; construction

F721

A

1671-4385(2017)05-0091-04

2017-03-18

孫華(1987- )，男，山東臨沂人，法規(guī)員，西南政法大學(xué)法學(xué)，主要研究方向?yàn)闊煵輰Ｙu執(zhí)法實(shí)務(wù)、行政程序法。