焦連志

（上海電力學(xué)院 社會科學(xué)部，上海 200090）

推動政府社會管理職能創(chuàng)新探討*

焦連志

（上海電力學(xué)院 社會科學(xué)部，上海 200090）

轉(zhuǎn)型社會與社會自主性的成長，特別是“風(fēng)險社會”的來臨，推動著政府職能及其理念的變革，推動著政府社會管理職能的創(chuàng)新。促進(jìn)政府社會管理職能創(chuàng)新，應(yīng)從改革政府職能，完善社會管理體系；重塑政府價值，保障公平正義；貫徹治理與善治原則，倡導(dǎo)多元治理模式等方向努力，從而促進(jìn)政府管理職能現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。

政府；社會管理職能；創(chuàng)新；國家治理

和諧社會是中國特色社會主義社會的本質(zhì)屬性，黨的十六大報告第一次將“社會更加和諧”作為全面建設(shè)小康社會的重要奮斗目標(biāo)，黨的十七大和十八大都強(qiáng)調(diào)了建設(shè)社會主義和諧社會的重要性：“加強(qiáng)社會建設(shè)，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證……必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)。”[1]和諧社會建設(shè)離不開良好的社會管理，文明有序的社會管理也是建設(shè)和諧社會的重要保障。所謂社會管理是指“以維系社會秩序?yàn)楹诵?，通過政府主導(dǎo)、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進(jìn)社會認(rèn)同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護(hù)社會治安、應(yīng)對社會風(fēng)險，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)行條件和社會環(huán)境、促進(jìn)社會和諧的活動”[2]。社會管理的主要責(zé)任主體是政府，政府作為公共權(quán)力的執(zhí)掌者，在運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行社會管理以促進(jìn)社會和諧公正方面有著無可替代的作用。由此可見，推動政府治理體系現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會管理體制，加強(qiáng)政府社會管理職能創(chuàng)新無疑是當(dāng)前政府管理體制改革所面臨的重要任務(wù)。

隨著改革開放進(jìn)程推進(jìn)，我國已經(jīng)初步確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，與此同時，也就要求建立與之相應(yīng)的社會管理體制和機(jī)制，才能推動經(jīng)濟(jì)與社會的持續(xù)健康發(fā)展。改革開放以來，中國政府管理體制也一直處于不斷變革和創(chuàng)新之中，而在中國社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，市場化改革所推動的社會結(jié)構(gòu)分化與社會關(guān)系變革，各種社會問題與社會矛盾的集中涌現(xiàn)與社會沖突的頻發(fā)都凸顯了政府社會管理在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體布局中的重要意義。特別是隨著“風(fēng)險社會”①“風(fēng)險社會”這一概念是德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克在1986年出版的《風(fēng)險社會》一書中首次提出的。的來臨，政府如何應(yīng)對“風(fēng)險社會”的公共生活管理，更好地履行社會管理職能，既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要議題之一，也是建設(shè)社會主義和諧社會的重要保障。

一、推動政府社會管理職能創(chuàng)新的必要性

“社會管理創(chuàng)新與社會建設(shè)有著緊密的聯(lián)系，社會管理是社會建設(shè)的一個重要內(nèi)容，而社會管理創(chuàng)新是推進(jìn)社會建設(shè)的重要手段?！盵3]因此，要推動社會主義和諧社會建設(shè)，就需要根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會形勢的變化，積極推動政府社會管理職能創(chuàng)新，從而推動加快政府轉(zhuǎn)型和政府治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)，并為社會主義和諧社會提供重要的體制機(jī)制保障。

（一）經(jīng)濟(jì)與社會雙重變遷對政府管理方式變革的要求

改革開放以前，幾十年的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制使得中國確立了“政府辦企業(yè)，企業(yè)辦社會”的社會模式。在這種社會模式之下，國家通過無所不在的單位（主要是企事業(yè)單位）體制，將人們納入了國家無所不入的控制與管理網(wǎng)絡(luò)之中。國家通過這種網(wǎng)絡(luò)為個人提供就業(yè)與生活機(jī)會以及各種福利，而同時也將微觀組織如企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)、家庭等都納入了國家的管理和控制之中，由此導(dǎo)致政府職能膨脹，無所不包、無所不攬，國家包辦社會，形成了 “父愛主義”*“父愛主義”是匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞諾什·科爾奈提出的理論命題?？茽柲螌冶茸鞲改?，而將微觀組織（企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)、家庭）比作子女，以此為出發(fā)點(diǎn)來考察“父母”與“子女”之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，亦即從國家與企業(yè)關(guān)系約束的角度來探討國家與企業(yè)（也包括社會）的互動關(guān)系。參見（匈）亞諾什·科爾奈著.《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》（下卷），高鴻業(yè)譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1986年出版，第272-273頁。的政府模式。這種政府模式與計劃經(jīng)濟(jì)體制結(jié)合在一起，在一定時期對于促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步起到了積極的作用。然而政府管得太多、管得太死的種種弊端造成了政府管理體制的僵化，也窒息了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的活力。因此，改革開放以來，政府機(jī)構(gòu)改革和政府管理體制改革一直是理論界和實(shí)際運(yùn)作部門極為關(guān)注的一個問題。

市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展推動著計劃經(jīng)濟(jì)時期國家無所不包的“父愛主義”政府向“有限政府”轉(zhuǎn)化，由此推動著國家職能發(fā)生與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的轉(zhuǎn)變。改革開放以后，在市場經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)力擴(kuò)張與發(fā)展之下，計劃經(jīng)濟(jì)體制逐步讓位于市場經(jīng)濟(jì)體制，由此推動了國家從市場領(lǐng)域的退出，只要求在“市場失靈”和存在“外部性”的領(lǐng)域發(fā)揮作用。政府的主要職能是提供公共物品，彌補(bǔ)“市場失靈”的缺陷和減少“外部性”，同時要求其保持相對于市場和社會的獨(dú)立性。另外，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也推動了社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，原有的社會階級階層結(jié)構(gòu)開始發(fā)生分化，出現(xiàn)了許多新的社會階層，一個日益現(xiàn)代化的階級階層格局正在成長之中。階級階層結(jié)構(gòu)的變化帶來的是利益格局的變化，由此導(dǎo)致的社會利益沖突和社會矛盾不斷增加，社會不穩(wěn)定因素增加，給社會穩(wěn)定和社會秩序帶來了許多潛在的風(fēng)險?！皬?fù)雜的社會生活本身就意味著系統(tǒng)風(fēng)險的增加，而社會的轉(zhuǎn)型，無疑又為社會風(fēng)險增添了新的因素?！盵4]顯然，原有的社會控制模式、整合模式、管理方式無法適應(yīng)目前社會結(jié)構(gòu)變革中出現(xiàn)的新情況新問題，這在客觀上也提出了政府職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新社會管理的要求。

從國家與社會的關(guān)系上來看，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所推動的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型的雙重轉(zhuǎn)變，在一種更深刻的意義上是一種在市場經(jīng)濟(jì)的推力之下國家與社會相分離的過程，是一個公民社會的成長過程。而公民社會的成長是社會自組織程度提高和社會自治空間發(fā)育的過程，對于政府而言，也是“父愛主義”政府向“有限政府”和“有效政府”的轉(zhuǎn)變過程。在這樣一個由經(jīng)濟(jì)社會變遷帶來的政府管理變革的過程中，如何在保持國家與社會適度彈性和張力的空間中來重新界定政府職能，平衡政府的各種職能關(guān)系，構(gòu)建國家管理職能與社會自治之間的現(xiàn)代治理關(guān)系，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，這對于各級政府來說，都是擺在面前的迫切問題。由此，將政府職能的重心由政治統(tǒng)治轉(zhuǎn)向社會管理，并對政府社會管理職能進(jìn)行科學(xué)界定與平衡，有助于政府全面履行其職能。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化政府服務(wù)職能的需要

在計劃經(jīng)濟(jì)體制之下，國家無所不包、無所不攬，承擔(dān)著全面的經(jīng)濟(jì)社會職能，通過這樣一種“父愛主義”的政府模式，國家行使著全面的政治、經(jīng)濟(jì)、社會職能，運(yùn)用政治化、行政化的管理手段和管理方式在經(jīng)濟(jì)社會活動中貫徹國家意志?！斑@種管理方式在一定的時期內(nèi)是合理且有效的，但同時也僵化了社會的思想、活力，抑制了經(jīng)濟(jì)、文化、社會領(lǐng)域的分化與平衡發(fā)展，使得政治生活一支獨(dú)秀，而社會卻消極依賴政府，缺乏自我管理、自我發(fā)展的能力?！盵5]政府主導(dǎo)的集中計劃控制模式在很大程度上制約了經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，政府職能無限膨脹，政企政社不分，社會發(fā)育停滯，國家與社會成長都處于不健康的狀態(tài)。改革開放以來，隨著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線的確立，面對國內(nèi)成堆的問題，政府集中力量解決主要矛盾，將主要的精力集中在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，堅持“發(fā)展是硬道理”的基本思路，用發(fā)展的辦法來解決前進(jìn)中的各種問題。政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度重視使得各級政府對“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”形成了較深的自我認(rèn)同，政府由“全能主義”政府模式向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府模式的轉(zhuǎn)化，GDP成為衡量干部績效和政府績效的主要標(biāo)準(zhǔn)。

但是，政府職能片面?zhèn)戎赜诮?jīng)濟(jì)職能而忽視了其社會職能，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展“一條腿長一條腿短”的狀況，社會發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會矛盾增多、環(huán)境惡化、利益與價值沖突、社會貧富差距拉大等，加之轉(zhuǎn)型期面臨的新舊體制轉(zhuǎn)換所帶來的矛盾集聚與放大效應(yīng)，使得社會發(fā)展問題尤其值得政府重視。這種現(xiàn)狀迫切要求轉(zhuǎn)變政府職能現(xiàn)狀，重視社會發(fā)展，提升政府社會管理職能，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）應(yīng)對“風(fēng)險社會”挑戰(zhàn)的需要

“風(fēng)險社會”這一概念由德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克首次提出的。在《自由與資本主義》中，貝克這樣界定:“風(fēng)險社會是這樣一個社會，它斷言，工業(yè)化所造成的副作用具有可控性。這的確是一個設(shè)計精妙的通過制度化的解決方法預(yù)防不可預(yù)見事情的反思程序，是一個設(shè)計巧妙的控制社會，它把針對現(xiàn)代化所造成的不安全因素而提出的控制要求擴(kuò)展到未來社會?！盵6]風(fēng)險社會可以視為現(xiàn)代性的后果，其突出特征在于風(fēng)險無處不在和風(fēng)險的不可控性?！岸陲L(fēng)險社會中，風(fēng)險遍布社會、政治、經(jīng)濟(jì)和個人等領(lǐng)域，工業(yè)社會中的監(jiān)督制度和保護(hù)制度對這些風(fēng)險也常常無可監(jiān)督和保護(hù)。工業(yè)社會的危險日漸凸顯，并成為支配公眾、 政治和私人的爭論和沖突的中心，工業(yè)社會的某些特征成為社會問題和政治問題?！盵7]隨著改革開放以來中國社會正從國家的控制下脫離而逐步羽翼豐滿，社會自身的各種問題也不斷凸顯。正如貝克所言：“當(dāng)代中國社會因巨大的社會變遷正步入風(fēng)險社會，甚至將可能進(jìn)入高風(fēng)險社會”，“與西方市場經(jīng)濟(jì)上百年發(fā)展、完善的過程相比，中國的社會轉(zhuǎn)型是‘壓縮餅干’……中國社會的安全風(fēng)險更具有人為風(fēng)險的特征，很多城市安全事故的出現(xiàn)是與人的活動密切相關(guān)的?！盵8]如2008年，四川省廣元市的一批柑橘發(fā)生了對人無害的大實(shí)蠅疫情，由于傳統(tǒng)媒體和新媒體交叉?zhèn)鞑ミ^程中存在嚴(yán)重失誤，導(dǎo)致全國橘農(nóng)遭受至少15億的經(jīng)濟(jì)損失[9]。 2014年12月31日在上海外灘舉行的迎接新年跨年夜活動中發(fā)生的擁擠踩踏事件，造成36人死亡、49人受傷。據(jù)上海市公布“12·31”外灘擁擠踩踏事件調(diào)查報告認(rèn)定，這是一起對群眾性活動預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件[10]，11名黨政干部因此受到處分。由此可見，風(fēng)險社會的許多風(fēng)險難以預(yù)料，且具有不可控性，這就使得政府不能再沿用過去的社會控制與社會管理模式；同時，轉(zhuǎn)型中的中國社會的復(fù)雜性也對政府社會管理職能提出了更高的要求，要應(yīng)對風(fēng)險社會治理，就需要重視社會管理問題，積極進(jìn)行社會管理的機(jī)制與形式的創(chuàng)新。

二、政府社會管理職能創(chuàng)新的理念與方向

經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型所推動的政府管理體制改革是大勢所趨，加強(qiáng)政府社會管理職能建設(shè)無疑是其中的重要內(nèi)容和創(chuàng)新方向。政府社會管理職能創(chuàng)新一方面要借鑒西方國家政府社會管理職能建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，另一方面也要從中國的基本國情出發(fā)，來確立政府社會管理職能創(chuàng)新的價值取向，并在這樣的價值取向引領(lǐng)下指導(dǎo)政府社會管理職能建設(shè)。

（一）改革政府職能，完善社會管理體系

政府職能是政府運(yùn)用公共權(quán)力履行其職責(zé)的過程。政府職能是隨著經(jīng)濟(jì)與社會環(huán)境的變化而不斷變化的。美國公共管理學(xué)者R· J·斯蒂爾曼的研究指出，政府職能的消長情況是可以通過對其環(huán)境的細(xì)致觀察而得到說明的[11]。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)與環(huán)境的變化不斷推動著政府體制的改革，相應(yīng)地也推動著政府職能的變革與創(chuàng)新?！罢纳鐣芾砺毮苁且粋€動態(tài)的歷史過程 ，必須隨著社會的變化而優(yōu)化配置。不應(yīng)僅看政府行政的規(guī)模大小和職能多少 ，更要著眼于政府行政在社會整體結(jié)構(gòu)中的地位和作用 ，即看它是否形成了過多的行政管制 ，有否適應(yīng)行政環(huán)境的動態(tài)發(fā)展 ，特別是是否最大程度地滿足了公民社會和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求?！盵12]加快政府職能轉(zhuǎn)變是創(chuàng)新社會管理體系的重要內(nèi)容，也是創(chuàng)新社會管理體系的重要保障。在這一過程中，地方政府是重點(diǎn)，因?yàn)榈胤秸畵?dān)負(fù)著大量直接性的社會管理職責(zé)，直接面向社會大眾。社會管理創(chuàng)新是個系統(tǒng)工程，地方政府要根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，根據(jù)社會實(shí)際需求來合理確定自身職責(zé)?！爸匦聦徱暫秃侠斫缍ǖ胤秸纳鐣芾砺毮?，是促使地方政府從大量微觀事務(wù)中解放出來又不致造成政府在社會領(lǐng)域若干方面出現(xiàn)職能缺位的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)地方政府職能規(guī)范化與行為理性化的重要前提?！盵13]在這一過程中，也要理順好各級政府之間的關(guān)系，以地方政府社會管理職能建設(shè)為重點(diǎn)，構(gòu)建合理完善的社會管理體系，從而更好地回應(yīng)社會需求，更好地履行自身的社會管理職能，促進(jìn)社會建設(shè)。

（二）重塑政府價值，保障公平正義

理念變革是行動的先導(dǎo)，對于組織而言亦是如此，組織的價值觀將影響著組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)構(gòu)造以及組織的對外活動。對于政府組織而言，隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展進(jìn)步，政府的政治統(tǒng)治職能日益被淡化而社會管理與公共服務(wù)的職能日漸突出，相應(yīng)地也推動著政府組織的價值觀變遷。政府組織價值觀是政府理念、政府文化與政府精神的核心要素，也將影響著政府職能的界定、構(gòu)造與發(fā)揮。對于中國政府而言，為人民服務(wù)始終是各級政府所努力確定和貫徹的核心價值，但是在過去較長的時間里，政府將比較多的注意力放在了社會控制方面，力圖通過嚴(yán)密的控制體系維系社會穩(wěn)定，進(jìn)而組織與發(fā)展生產(chǎn)，保障和提升人民生活水平。但是很多時候往往未能體現(xiàn)以人為本，卻往往體現(xiàn)為以政府為本，將政府想當(dāng)然地認(rèn)定為是群眾利益的代表者和維護(hù)者，因而在制度制定、政策實(shí)施等方面都有許多不盡如人意的地方，甚至是以“官”為本、脫離群眾，未能很好地體現(xiàn)公共權(quán)力的價值旨?xì)w和黨的宗旨。而隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革所推動的經(jīng)濟(jì)社會變遷，政府體制改革與政府職能變革也得以不斷推進(jìn)，隨之政府價值觀也經(jīng)歷著變遷，真正體現(xiàn)以人為本，保障社會公平正義正成為政府的核心價值訴求。在經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般框架中，政府肩負(fù)著推動市場體制機(jī)制建設(shè)、維護(hù)市場公平競爭以及彌補(bǔ)市場失靈和提供公共產(chǎn)品的重要角色。在彌補(bǔ)市場失靈和提供公共產(chǎn)品的目錄中，我們似乎可以列出許多項(xiàng)內(nèi)容，但是維護(hù)社會公平和正義是現(xiàn)代政府的重要價值訴求，也是現(xiàn)代政府應(yīng)當(dāng)提供的最重要的“公共產(chǎn)品”。因?yàn)樯鐣胶驼x不可能由社會自發(fā)生成，更不可能借由市場機(jī)制來自發(fā)推動，公平正義是政府社會管理職能創(chuàng)新的核心價值原則。在當(dāng)前群體性事件、社會抗?fàn)幨录壬鐣芏喟l(fā)頻發(fā)的背景下，保障社會各群體權(quán)利，尤其是弱勢群體社會權(quán)利是維護(hù)社會公正的頭等課題。弱勢群體社會權(quán)利匱乏或貧困也是社會不公的重要表征?！啊鐣?quán)利貧困’（poverty of social rights）是國外一些學(xué)者在研究經(jīng)濟(jì)貧困現(xiàn)象時提出的一個概念，他們發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)貧困的深層原因不僅僅是各種經(jīng)濟(jì)要素不足，更重要的是社會權(quán)利的貧困，所以治理與消除經(jīng)濟(jì)貧困的治本之道，是強(qiáng)化社會權(quán)利的平等和保障社會權(quán)利的公正?！盵14]在社會管理領(lǐng)域所面臨的許多難題其實(shí)大都是與弱勢群體的社會權(quán)利貧困問題相關(guān)的，因此要積極推動政府社會管理職能創(chuàng)新，從而促進(jìn)社會公平正義的實(shí)現(xiàn)。

（三）貫徹治理與善治原則，倡導(dǎo)多元治理模式

良好的社會管理是實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的重要基石，但是這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)僅僅依靠政府是難以實(shí)現(xiàn)的?！吧鐣怯筛鱾€社會組織、企事業(yè)單位、基層自治組織組成的，事實(shí)證明社會組織和企事業(yè)單位的管理、基層居民組織自治是達(dá)成社會管理的總體方面，現(xiàn)代社會管理絕不可能單獨(dú)依靠政府完成，因此政府在這方面的重要內(nèi)容是培育社會組織、促進(jìn)社會責(zé)任。”[15]因此，良好的社會管理需要政府及政府之外的社會組織、社會公共機(jī)構(gòu)等行動者共同參與、通力合作，其本質(zhì)是政府與公民社會的合作。治理是應(yīng)對市場失靈和政府管理危機(jī)的產(chǎn)物，它的主要特征“不再是監(jiān)督，而是合同包工；不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散；不再是由國家進(jìn)行再分配，而是國家只負(fù)責(zé)管理；不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場原則的管理；不再是由國家‘指導(dǎo)’，而是由國家和私營部門合作。”[16]治理理念的提出體現(xiàn)了現(xiàn)代政府變革的大趨勢。中央在社會管理方面也提出了建立和完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會協(xié)同，公眾參與”的社會管理新格局，實(shí)際上也體現(xiàn)了治理的理念。治理要達(dá)到的目標(biāo)則是追求善治，2011年6月3日《人民日報》發(fā)表評論員文章，指出：“在良性互動中尋求‘善治’”，這也體現(xiàn)了對這一善治理念的認(rèn)可與追求?！案爬ǖ卣f，善治就是使公共利益最大化的公共管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵17]政府應(yīng)當(dāng)努力培育各類社會行動主體，充分發(fā)揮它們的管理、服務(wù)、規(guī)范等職能，實(shí)現(xiàn)政府與多元治理主體的合作治理，實(shí)際上也就是推動政府與公民社會的合作，利用公民社會的自我管理、自我服務(wù)能力來實(shí)現(xiàn)良好的社會管理，政府則為之提供支持和指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)政府與公民社會的良性互動，推動多元共治、合作共享的新治理模式，從而為實(shí)現(xiàn)良好的社會管理服務(wù)。

三、促進(jìn)政府社會管理職能創(chuàng)新的意義

推動政府社會管理職能創(chuàng)新將是今后中國政府職能改革所努力的重要方向，它是因應(yīng)轉(zhuǎn)型社會環(huán)境變化的產(chǎn)物，也是推進(jìn)政府管理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，它對于推動現(xiàn)代國家與公民社會的良好互動，實(shí)現(xiàn)有序穩(wěn)定、公平公正的社會管理起著舉足輕重的作用。

（一）有助于克服傳統(tǒng)管理模式的路徑依賴

“路徑依賴”是經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·保羅于 1975 年出版的《技術(shù)選擇、創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長》一書中初步探討，而后又經(jīng)諾貝爾獎獲得者諾思發(fā)揚(yáng)光大的一個重要概念。諾思將“路徑依賴”的概念引入制度變遷的分析中，產(chǎn)生了廣泛的影響。他認(rèn)為，路徑依賴是制度變遷過程中會呈現(xiàn)類似物理學(xué)中的“慣性”，制度變遷由于受到制度“慣性”而呈現(xiàn)自我強(qiáng)化的態(tài)勢。日本學(xué)者青木昌彥認(rèn)為,“路徑依賴”是制度重建時，由參與者的認(rèn)知能力所決定的主觀選擇模型繼續(xù)認(rèn)同舊的基本制度結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致舊制度在新政權(quán)中以新的形式延續(xù)的情況[18]。由于我國政府在長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，已經(jīng)形成了一套行之有效的政府履行政府職能模式，在中國改革開放以來的制度變遷與社會變革過程中，這種模式將在政府社會職能變革方面呈現(xiàn)一定的制度慣性，也就是形成了一定的政府行為路徑依賴。有學(xué)者這樣界定政府行為的路徑依賴：“其大致指向是，政府的部分行為及行為方式因?yàn)榇饲暗男袨檫x擇，變成了一種固定模式（套路），并在政府的工作中反復(fù)出現(xiàn)，最終只有依靠這種套路才能使政府工作有序進(jìn)行下去， 因而形成政府行為的路徑依賴?！盵19]正是因?yàn)榇嬖谝欢ǔ潭鹊恼袨槁窂揭蕾?，在推動政府職能轉(zhuǎn)變方面，就要更加明確政府社會管理職能的定位和重要性。自2004年以來，政府社會管理職能變革日益為政府和學(xué)界所重視，政府在社會管理職能變革方面進(jìn)行了許多積極的探索，學(xué)界也展開了相應(yīng)的研究，這些探索和研究有助于更新政府理念，促進(jìn)政府官員管理理念的變革；同時相應(yīng)的社會管理制度與對政府官員的考核機(jī)制也逐步建立，這都將有助于克服傳統(tǒng)管理的路徑依賴，使政府在社會管理職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新方面走出一條新路，最終克服傳統(tǒng)管理方式的路徑依賴而形成有利于促進(jìn)政府管理職能創(chuàng)新的正向的路徑依賴。

（二）有助于政府管理職能現(xiàn)代化

對于一個國家而言，現(xiàn)代化不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，政府管理職能現(xiàn)代化也是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。而且，政府管理職能現(xiàn)代化既支配著經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，也可以視為經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化成果得以鞏固和得以展望的重要指標(biāo)之一。人類社會的治理模式經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治型治理、工業(yè)社會的管理型治理，目前正在走向后工業(yè)社會的服務(wù)型治理[20]。社會的轉(zhuǎn)型迫切需要相應(yīng)的政府管理職能的變革，但是過去特定歷史條件下所形成的以大一統(tǒng)的行政化控制為特質(zhì)的社會管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)今復(fù)雜而多變的社會現(xiàn)實(shí)。政府管理職能的現(xiàn)代化是當(dāng)今政府面臨的一大課題。有學(xué)者指出：“由于我國政府行政化管理方式的長期存在，政府總是依靠權(quán)威，通過制定和實(shí)施政策來進(jìn)行直接的社會管理和控制。我國政府曾長期扮演‘全能政府’的角色對大小社會事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌統(tǒng)管，不懂得權(quán)力下放，這樣的管理方式在當(dāng)今雖然有了很大的改變，但在部分地方政府仍然存在，導(dǎo)致管理方式死板，沒有良好的群眾基礎(chǔ)。因而，如何從根本上轉(zhuǎn)變行政性的管理方式，如何從 ‘大政府’、‘小社會’走向‘小政府’、‘大社會’是政府面臨的一個重要的挑戰(zhàn)?！盵21]雖然隨著改革開放以來的政府轉(zhuǎn)型過程的推進(jìn)，政府在社會管理方面進(jìn)行了許多積極的探索，但是政府管理職能的現(xiàn)代化探索依然“在路上”。正視社會管理這一新課題，通過積極借鑒西方政府轉(zhuǎn)型與“政府再造”經(jīng)驗(yàn)，建立健全相關(guān)制度和機(jī)制，積極完善政府社會管理職能，將進(jìn)一步推動政府管理職能的現(xiàn)代化。

（三）有助于建設(shè)社會主義和諧社會

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會帶有過渡性特征的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的異質(zhì)性所帶來的各種問題開始進(jìn)一步凸顯。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與社會發(fā)展的不同步性開始呈現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)與社會“一條腿長，一條腿短”的發(fā)展?fàn)顩r。而伴隨這樣一個發(fā)展過程，各種社會問題諸如貧富差距擴(kuò)大、社會無序程度加深、社會環(huán)境質(zhì)量降低、社會矛盾多樣化、群體性事件和突發(fā)性事件增多等在一定層次、一定范圍內(nèi)表現(xiàn)了出來，也在不同程度上影響了社會的發(fā)展、和諧與穩(wěn)定。這些新問題的凸顯盡管是一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中不可避免的問題，但它歸根結(jié)底來說是在社會變遷過程中由于舊的社會資源分配方式、社會控制與整合方式、政府管理方式等的“慣性”和“路徑依賴”作用導(dǎo)致政府在不同層面的“越位”與“缺位”。這也就提出了在新的形勢下政府應(yīng)當(dāng)如何定位、如何作為才能夠有效地克服和治理這些問題的要求，對政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和政府社會管理職能的現(xiàn)代化都提出了進(jìn)一步的要求。而加強(qiáng)基層政府社會管理職能建設(shè)，建設(shè)地方服務(wù)型政府，進(jìn)一步提升政府的服務(wù)能力，優(yōu)化政府的服務(wù)環(huán)境與服務(wù)結(jié)構(gòu)，對于推動基層社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展，全面建成小康社會和建設(shè)社會主義和諧社會都有著重要的意義。

總的來說，經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，我國政府轉(zhuǎn)型也正處于穩(wěn)步發(fā)展之中，政府各項(xiàng)職能的調(diào)整與變革也正在進(jìn)行之中，政府社會管理也積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，在政府管理改革的價值取向和目標(biāo)方面已經(jīng)基本形成了一套既借鑒國外經(jīng)驗(yàn)、又結(jié)合中國國情的指導(dǎo)思路。而在西方，隨著政府管理改革運(yùn)動的興起，許多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立了相對成熟完善的和運(yùn)作有效的評價指標(biāo)體系和運(yùn)作機(jī)制，對于改進(jìn)政府績效，推進(jìn)政府管理改革都起到了積極的作用，也為我們探索中國政府管理體制改革，優(yōu)化政府管理績效提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這種趨勢，嘗試構(gòu)建政府社會管理職能的評價指標(biāo)體系，從而為政府履行社會管理職能提供可以遵循的技術(shù)操作路線，進(jìn)一步提升服務(wù)型政府的服務(wù)能力，優(yōu)化政府的服務(wù)環(huán)境與服務(wù)結(jié)構(gòu)，推動政府社會管理職能的現(xiàn)代化。

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Promoting the Innovation of Government′s Function of Social Management

JIAO Lianzhi

（DepartmentofSocialScience,ShanghaiUniversityofElectricPower,Shanghai200090,China）

The social transformation and the development of social autonomy, especially the coming of "risk society", impels the government to transform its function and ideas,and promotes the government to innovate its function of social management. The innovation should start by reforming the governmental functions, and improving the social management system; it is also necessary to reestablish the value of government and guarantee the fairness and justice of society, to implement good governance principles and advocate the pluralistic governance modes, so as to promote the modernization of the government management function and the realization of social harmony and stability.

government;social management function;innovation;state governance

*國家哲學(xué)社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“政治發(fā)展視野中的當(dāng)代領(lǐng)導(dǎo)干部特點(diǎn)研究”（13CZZ020）之成果。

2016-12-02

焦連志（1979- ），男，山東諸城人，上海電力學(xué)院副教授，法學(xué)博士。研究方向：馬克思主義中國化、中國政治。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.03.004

D63

A

1008-6285（2017）03-0012-06