○ 龐鶴，王玨

(1.西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710000； 2.西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，陜西 西安 710000)

試論我國政府行政管理職能的改革

○ 龐鶴1,2，王玨1

(1.西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710000； 2.西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，陜西 西安 710000)

在國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略背景下，我國的政府行政管理職能迎來了新一輪的歷史改革。文章簡要分析了我國行政管理職能改革的歷史沿革，并指出了國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略下我國政府行政管理職能改革中存在的困境。然后，從職能轉(zhuǎn)型、制度健全、信息滲入、監(jiān)督強(qiáng)化、民主參與等方面，提出了深化政府行政管理職能改革的對(duì)策建議。

政府； 行政管理職能； 改革； 國家治理現(xiàn)代化

在30多年以前，我國開始了深化改革開放的偉大戰(zhàn)略歷程。自此，我國政府行政管理職能也開始了顛覆性的改革。可以認(rèn)為，我國政府行政管理職能的改革是漸進(jìn)式的，這是由我國經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、社會(huì)體制改革等所決定的。可以肯定的是，我國多年以來的政府行政管理職能改革取得了積極的成效，但同時(shí)也面臨著較多的困難與挑戰(zhàn)。在當(dāng)前我國大力推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略背景下，政府行政管理職能也必然面臨著新一輪改革。

一、我國政府行政管理職能改革的現(xiàn)實(shí)意義

政府的行政管理是保障市場經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的前提，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度改革的基礎(chǔ)。作為社會(huì)主義國家，我國政府本身所擁有的行政管理職能處于特殊地位。政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革中占據(jù)主導(dǎo)地位，政府行政管理職能改革對(duì)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有特殊的制約作用。壟斷的行政管理模式阻礙了現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致無法形成統(tǒng)一、開放、有序、共享、競爭的市場體系。我國政府行政管理職能的錯(cuò)位，導(dǎo)致我國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控存在失靈的現(xiàn)象。因此，我國必須實(shí)施行政管理職能改革。

(一)行政管理職能改革為我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航

行政管理職能改革有利于建立我國現(xiàn)代化的市場經(jīng)濟(jì)體系，有利于完善我國市場經(jīng)濟(jì)管理制度，打破原有的行政壟斷和地區(qū)封鎖，理順了我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，為我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

(二)行政管理職能改革為我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革注入活力

我國行政管理職能改革與經(jīng)濟(jì)體制改革是密切相關(guān)，行政管理職能改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的基礎(chǔ)，為我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革注入了活力，只有經(jīng)濟(jì)體制改革與行政管理職能改革同步進(jìn)行，才能徹底改革我國經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)而提高我國經(jīng)濟(jì)體制改革效率。

(三)行政管理職能改革優(yōu)化了我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在諸多的沖突與矛盾，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式停留在粗放模式，投資的計(jì)劃性不強(qiáng)，建設(shè)存在重復(fù)性與雷同性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)等，這些問題的解決都需要借助于行政管理職能改革，只有強(qiáng)化行政管理職能改革，才能優(yōu)化我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，才能解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的沖突與矛盾。

政企分開、政資分開、政事分開是我國政府行政管理職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，只有真正做到政府部門不再影響微觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能建立統(tǒng)一、開發(fā)、有序與競爭的現(xiàn)代化體系，才能實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)改革的有序推進(jìn)。

二、我國行政管理職能的歷史沿革

為了進(jìn)一步了解我國政府行政管理職能改革的現(xiàn)狀，本文梳理了改革開放30多年以來我國政府行政管理職能改革的歷史進(jìn)程。

第一次政府行政管理職能改革：1983年。此次改革是改革開放以來我國探索政府行政管理新制度的開始，重點(diǎn)任務(wù)是減少政府機(jī)構(gòu)、編制數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職位數(shù)。此次改革的重大貢獻(xiàn)，在于建立了任期制與退休制，擯棄了原有的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。

第二次政府行政管理職能改革：1988年。此次改革致力于轉(zhuǎn)變過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政管理職能，逐步轉(zhuǎn)向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的行政管理職能。改革明確了轉(zhuǎn)變職能是我國政府行政管理職能改革的核心所在，并提出了“三定”(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)的改革方案。

第三次政府行政管理職能改革：1993年。此次改革在上一輪改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制所需的行政管理體制，重點(diǎn)是對(duì)宏觀管理部門、專業(yè)管理部門進(jìn)行了調(diào)整。

第四次政府行政管理職能改革：1998年。此次改革是在亞洲金融危機(jī)背景下開展的，重點(diǎn)對(duì)金融、投資、外貿(mào)等政府部門的行政管理職能進(jìn)行了調(diào)整。

第五次政府行政管理職能改革：2003年。此次改革最主要的特點(diǎn)，在于首次公開提出了政府簡政放權(quán)、行政審批制度改革的重大決策，共下放審批權(quán)60%以上。

第六次政府行政管理職能改革：2008年。此次改革重點(diǎn)是推行了大部制改革，優(yōu)化原有的細(xì)分工作的部門，合并成大部委。這是又一次對(duì)政府部門組織的大調(diào)整。

第七次政府行政管理職能改革：2013年。此次改革在繼續(xù)實(shí)行大部制改革的基礎(chǔ)上，提出了政府行政管理職能要服從和服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的要求，并成立了國家安全委員會(huì)等部門，以往較弱的行政管理部門得到強(qiáng)化。

三、新時(shí)期我國行政管理職能改革賦予新內(nèi)涵

2015年11月，習(xí)近平同志首次提出供給側(cè)改革。2016年1月，習(xí)近平同志再次強(qiáng)調(diào)供給側(cè)改革的根本目的在于提高社會(huì)生產(chǎn)力。無論是供給側(cè)改革還是行政管理職能改革，其改革的目的都在于提高我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，更好地提高服務(wù)人民的能力?？梢钥隙ǖ氖?，政府管理的供給側(cè)改革，旨在優(yōu)化政府管理職能的供給，是新時(shí)期推進(jìn)我國治理能力現(xiàn)代化的重要保證。行政管理作為一項(xiàng)重要職能，也勢必要通過供給側(cè)改革來優(yōu)化管理能力。

雖然我國已進(jìn)行了行政管理職能改革，在機(jī)構(gòu)與人員精簡方面取得了一定的成效，但是“強(qiáng)政府”與“弱市場”的現(xiàn)象依然存在，權(quán)力尋租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政府行政管理職能缺乏有效監(jiān)督，地方政府行政管制較多，這些問題都迫切需要加強(qiáng)供給側(cè)改革與行政管理職能改革。

政府與市場的關(guān)系含糊不清，導(dǎo)致我國政府對(duì)市場存在過多的干預(yù)、管理不當(dāng)?shù)炔涣夹袨?，?yán)重影響了經(jīng)濟(jì)在供給側(cè)要素方面的長期增長，導(dǎo)致行政管理阻礙供給。因此，在推進(jìn)供給側(cè)改革的同時(shí)，要配合我國行政管理職能改革，推進(jìn)以政府為核心的制度創(chuàng)造與制度創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)我國行政管理為供給側(cè)改革服務(wù)。供給側(cè)改革與行政管理職能改革是相互融合、互促并進(jìn)、相輔相成的。一方面，供給側(cè)改革是我國行政管理職能改革的基礎(chǔ)；另一方面，行政管理職能改革又是我國供給側(cè)改革的前提。在推進(jìn)供給側(cè)改革過程中，應(yīng)突破原有的經(jīng)濟(jì)手段，將制度手段與經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合，加大放管服的力度，以市場為中心，加強(qiáng)市場資源配置效率，發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)作用，深化行政管理制度改革，充分發(fā)揮市場的作用，以制度手段推進(jìn)市場創(chuàng)新，才能有效推進(jìn)我國政府管理的供給側(cè)改革，為國家治理現(xiàn)代化提供有力保障。

四、當(dāng)前我國行政管理職能改革中存在的困境

我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的環(huán)境不斷發(fā)生著明顯的變化，1980年開始改革開放、2003年加入WTO、“十二五”以來進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，我國政府的行政管理體制一輪又一輪面臨新的內(nèi)外部環(huán)境。因此，行政管理職能改革唯有不斷適應(yīng)當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，才能切實(shí)提高政府的行政管理能力。特別是新時(shí)期國家提出治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略，決定了我國行政管理職能改革須邁入新的層級(jí)。但是，在國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求下，我國的行政管理職能改革仍然存在一定的困境。

(一)政府行政管理的職能在定位上仍欠準(zhǔn)確

目前，我國政府的行政管理職能仍無法準(zhǔn)確定位，不能充分適應(yīng)供給側(cè)改革需要。第一，處理政府與市場關(guān)系時(shí)職能模糊。部分政府機(jī)構(gòu)無法準(zhǔn)確處理自身與市場發(fā)展的問題，只要涉及相關(guān)事務(wù)便都要插手干預(yù)，直接致使市場的有序運(yùn)行受阻。第二，政企分開上處理不到位。地方政府往往過多地干涉企業(yè)的自主經(jīng)營，無法真正做到政企分離，這樣就可能導(dǎo)致企業(yè)無法充分自主發(fā)展，會(huì)影響到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，進(jìn)一步影響本地經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。

(二)行政管理職能改革無法與經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域改革相匹配

雖然市場經(jīng)濟(jì)體制改革得到不斷深入，但我國許多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域依然不同程度地存在著計(jì)劃體制的影子，政府的行政管理職能與當(dāng)今時(shí)代發(fā)展分割開來。總體來說，我國行政管理職能改革滯后于經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域的改革，但行政管理體制與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制卻客觀上存在著密切的關(guān)系。因此，滯后的行政管理職能改革無法充分匹配經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域的改革，會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)、政治等體制改革的步伐。

(三)政府的行政管理工作無法充分公開透明化

當(dāng)前，我國許多地方政府的行政管理工作依然沒有一套健全的管理機(jī)制。這一弊端直接導(dǎo)致了政府在行政管理職能改革中出現(xiàn)“走過場”“走形式”等問題。即便國內(nèi)有一些地方政府的部門實(shí)行了較為公開和透明的政府管理舉措，但是無法充分獲得社會(huì)認(rèn)同。在實(shí)際的政府工作中，也無法做到全面地公開，而只能做到部分內(nèi)容公開透明化。

五、深化我國政府行政管理職能改革的對(duì)策建議

在國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求下，我國政府行政管理職能改革還有較長的路要走。因此，本文提出國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略要求下深化我國政府行政管理職能改革的幾點(diǎn)建議。

(一)深入推進(jìn)政府的行政職能轉(zhuǎn)變

根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，提高政府的有效供給也是重要的方向。要進(jìn)一步推進(jìn)政府的行政職能轉(zhuǎn)變，由單一的行政職能轉(zhuǎn)向服務(wù)型職能。應(yīng)優(yōu)化政府的組織層級(jí)體系，優(yōu)化配置部門的行政職權(quán)，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)職能和服務(wù)職能的提升，弱化單一的行政指令式管理職能。通過政府行政職能的有機(jī)轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步理順政府工作流程，進(jìn)一步整合政府資源，強(qiáng)化政府“無縫隙”的公共服務(wù)。

(二)積極完善政府行政管理的制度體系

當(dāng)前，我國政府行政管理職能改革的關(guān)鍵任務(wù)，是要不斷規(guī)范行政法律和管理制度，需要在保留符合供給側(cè)改革戰(zhàn)略下適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制的基礎(chǔ)上，摒棄帶有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩、無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的各類體制機(jī)制。政府要積極推進(jìn)放管服改革，進(jìn)一步理順與市場的關(guān)系，加快推進(jìn)政企分開、政事分開，不斷采用市場化手段處理部分行政管理事務(wù)，特別是在審批、人力資源管理等方面加大改革，建設(shè)高效、透明、與時(shí)俱進(jìn)的政府行政管理體制。

(三)加快實(shí)現(xiàn)政府行政管理模式的信息化

隨著互聯(lián)網(wǎng)革命不斷深化，新一代信息技術(shù)不斷深入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)我國政府行政管理職能的改革也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，在下一步深化我國政府行政管理職能的過程中，要充分抓住這一有利契機(jī)，積極在政府行政管理工作、后臺(tái)公共設(shè)施等方面廣泛普及信息技術(shù)，通過政府內(nèi)部構(gòu)建、政府聯(lián)合共建等形式，建立電子政務(wù)管理系統(tǒng)，有機(jī)整合政府資源，提高行政管理效率。

(四)不斷優(yōu)化政府行政管理的監(jiān)督機(jī)制

優(yōu)化政府行政管理的監(jiān)督機(jī)制，是加快政府行政管理職能改革的有力措施。第一，應(yīng)加大對(duì)政府行政權(quán)力的監(jiān)督，設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，切實(shí)防止各種腐敗行為的發(fā)生。第二，應(yīng)加大社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督，政府在實(shí)際行政管理工作中要自覺主動(dòng)接受社會(huì)各界的監(jiān)督，切實(shí)做到政府行政管理信息全面公開透明化。

(五)積極探索實(shí)行民主決策機(jī)制

加快推進(jìn)政府行政管理職能改革，在傳統(tǒng)正式化制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極探索非制度化、體制以外的其他決策機(jī)制。因此，要積極發(fā)揮社會(huì)組織和第三方機(jī)構(gòu)的決策能動(dòng)性，聯(lián)動(dòng)政府部門，共建科學(xué)的決策機(jī)制，完善決策程序。對(duì)于部分技術(shù)性的決策問題，政府可探索授權(quán)給社會(huì)進(jìn)行獨(dú)立決策。此外，應(yīng)建立社會(huì)決策的激勵(lì)機(jī)制，提高社會(huì)民主對(duì)政府行政管理職能改革的相關(guān)決策的主動(dòng)性和積極性。

[1]楊嘉懿，李家祥.論供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主線地位與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2016，(6)：5-10.

[2]徐昕宜.政府行政管理改革探究[J].中國管理信息化，2017，(9)：205-206.

[3]會(huì)議簡訊：持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o側(cè)結(jié)構(gòu)改革提供保障[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，(12)：93.

OntheReformofAdministrativeFunctionofGovernmentinChina

PANG He1,2, WANG Jue1

(1. School of Economics and Management, Northwest University, Xi’an 710000, China; 2. Xi’an University Of Finance and Economics, Xi’an 710000, China)

Under the background of the modernization of national governance, the administrative function of government in China meets a new round of historical reform. This paper briefly analyzes the historical evolution of the reform, and points out the dilemma in the reform under the strategy of national governance modernization. Then, it puts forward the countermeasures and suggestions to deepen the reform of government administrative function by functional transformation, a sound system, infiltration of information, supervision strengthening and democratic participation.

government; administrative function; reform; the modernization of national governance

2017-10-11

龐鶴(1978—)，女，西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士生，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，研究方向世界經(jīng)濟(jì)。王玨(1971—)，女，西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向世界經(jīng)濟(jì)學(xué)。

D63

A

1672—1012(2017)06—0040—04