胡建淼*

基本建成法治政府是全面依法治國的關(guān)鍵目標(biāo)

胡建淼*

基本建成法治政府無疑是“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”這一偉大法治工程的關(guān)鍵目標(biāo)。從確立“依法治國”的治國理政基本方略，到重點深化為“依法行政”；從確立“法治國家”的建設(shè)目標(biāo)，又重點落實到“法治政府”建設(shè)，體現(xiàn)了中國特色社會主義法治道路的規(guī)律和邏輯。沒有依法行政，就談不上依法治國；沒有法治政府，就談不上法治國家。依法行政是依法治國的主要內(nèi)容和具體化體現(xiàn)，法治政府是法治國家的關(guān)鍵目標(biāo)?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2015-2020年）》第一次提出了建成法治政府的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)?？偨Y(jié)十余年來法治政府建設(shè)的成效與經(jīng)驗，挖掘新時期繼續(xù)推進(jìn)法治政府建設(shè)的難點與重點，對于把握未來幾年的法治政府建設(shè)關(guān)鍵期，最終實現(xiàn)“法治政府基本建成”目標(biāo)極為重要。改善法治信仰缺失的現(xiàn)狀、走出法治理論的誤區(qū)和清除工作體制的障礙是深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府面臨的最重要任務(wù)。

全面依法治國 法治國家 法治政府 依法行政

2012年黨的十八大確定了到2020年“法治政府基本建成”的法治目標(biāo)，2014年黨的十八屆四中全會確立了“全面依法治國”的戰(zhàn)略布局和總目標(biāo)。基本建成法治政府無疑是“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版。這一偉大法治工程的關(guān)鍵目標(biāo)。

一、從“依法治國”到“依法行政”，從“法治國家”到“法治政府”

我們黨的法治理論和實踐是同步交互演進(jìn)的。從確立“依法治國”的治國理政基本方略，到重點深化為“依法行政”；從確立“法治國家”的建設(shè)目標(biāo)，又重點落實到“法治政府”建設(shè)，體現(xiàn)了中國特色社會主義法治道路的規(guī)律和邏輯。②參見公丕祥：《中國特色社會主義法治道路的時代進(jìn)程》，載《中國法學(xué)》2015年第5期。

（一）從“依法治國”到“依法行政”

中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以來，“發(fā)揚(yáng)社會主義民主，健全社會主義法制”，以及“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，一直是指導(dǎo)和推動我國民主法制建設(shè)的基本提法。基于我國在民主法制建設(shè)方面已經(jīng)取得的巨大成就和今后社會發(fā)展的需要，在1997年9月召開的黨的十五大上，以江澤民同志為核心的中國共產(chǎn)黨第三代領(lǐng)導(dǎo)集體繼承了鄧小平的民主法制思想，并在系統(tǒng)總結(jié)以往實踐經(jīng)驗和前瞻今后中國社會發(fā)展大勢的基礎(chǔ)上，提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的跨世紀(jì)目標(biāo)，明確把“依法治國”確定為治理國家的基本方略，把“建設(shè)社會主義法治國家”確定為社會主義初級階段基本綱領(lǐng)的重要組成部分，豐富和發(fā)展了鄧小平民主法制思想。1999年九屆全國人大二次會議將其載入憲法。黨的十五大將“依法治國”確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略，把建設(shè)社會主義法治國家確立為治國理政的建設(shè)目標(biāo)，從而實現(xiàn)了從“法制”向“法治”的歷史性轉(zhuǎn)變。③參見李步云、張志銘：《跨世紀(jì)的目標(biāo)：依法治國，建設(shè)社會主義法治國家》，載《中國法學(xué)》1997年第6期。從“法制”到“法治”，不僅是提法的變化，更是理念的飛躍，這標(biāo)志著我們黨的法治理論和法治實踐進(jìn)入了一個新階段，到達(dá)了新高度。它使我國的法治建設(shè)從單純的制度建設(shè)擴(kuò)展到狀態(tài)建設(shè)，使我們對法的功能認(rèn)識從單純的“專政工具”擴(kuò)展到以“公平正義”治理社會的平衡器。

黨的十五大以來，我們黨關(guān)于依法治國的理論不斷豐富、完善和發(fā)展。2002年，黨的十六大明確提出，發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實現(xiàn)人民群眾的根本利益。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。必須嚴(yán)格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。④參見石泰峰、張恒山：《論中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政》，載《中國社會科學(xué)》2003年第1期。黨的十六大報告在“加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)”部分提出，要加強(qiáng)對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政，維護(hù)司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的嚴(yán)格實施；維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，防止和克服地方和部門的保護(hù)主義；拓展和規(guī)范法律服務(wù)，積極開展法律援助；加強(qiáng)法制宣傳教育，提高全民法律素質(zhì)，尤其要增強(qiáng)公職人員的法制觀念和依法辦事能力；黨員和干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要成為遵守憲法和法律的模范。這是在黨的代表大會文件中首次明確出現(xiàn)“依法行政”的表述。

2004年黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》（以下簡稱《決定》）中明確提出，必須堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政三大執(zhí)政原則，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，要堅持依法治國，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化。這更加清晰地提出了依法行政的要求，為推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家指明了方向。為了貫徹落實依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神，堅持執(zhí)政為民，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，2004年國務(wù)院編制并發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》。⑤《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，載《人民日報》2004年4月21日。這一綱要的發(fā)布正式開啟了我國法治政府建設(shè)的征程，圍繞著法治政府激發(fā)了大量的理論探討，各級政府積極投身法治政府建設(shè)之中并展開各種制度實踐。⑥參見羅豪才、宋功德：《鏈接法治政府——〈全面推進(jìn)依法行政實施綱要〉的意旨、視野與貢獻(xiàn)》，載《法商研究》2004年第5期。

（二）從“法治國家”到“法治政府”

2007年黨的十七大報告中提出，要全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家。依法治國是社會主義民主政治的基本要求。要堅持科學(xué)立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。加強(qiáng)憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。黨的十七大報告進(jìn)一步明確要求“推進(jìn)依法行政”。⑦參見應(yīng)松年：《學(xué)習(xí)十七大報告 推進(jìn)依法行政》，載《中國黨政干部論壇》2008年第3期。

2012年黨的十八大圍繞全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，首次提出“全面推進(jìn)依法治國”的戰(zhàn)略舉措，首次確立“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”社會主義法治建設(shè)新十六字方針。黨的十八大報告關(guān)于“依法治國”的論述和要求，重點集中在兩個字上，即“全”和“快”?！叭嫱七M(jìn)依法治國”，是十八大報告關(guān)于推進(jìn)“依法治國”的“空間”要求。推進(jìn)“依法治國”是涉及中國各領(lǐng)域、各方面的一項政治任務(wù)?！叭嫘浴北憩F(xiàn)在全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。全面推進(jìn)依法治國，就是使得任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！凹涌旖ㄔO(shè)社會主義法治國家”，是十八大報告關(guān)于推進(jìn)“依法治國”的“時間”要求。在中國特色社會主義建設(shè)和發(fā)展的承上啟下關(guān)鍵時期，我們必須加快法治建設(shè)的步伐，到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)時，“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”。⑧參見胡建淼：《十八大將依法治國提到新高度》，載《人民法院報》2012年11月12日。

2013年黨的十八屆三中全會上，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了“法治中國”建設(shè)的新目標(biāo)，并圍繞這一目標(biāo)，確立了“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的新路徑。⑨參見張文顯：《全面推進(jìn)法制改革,加快法治中國建設(shè)——十八屆三中全會精神的法學(xué)解讀》，載《法制與社會發(fā)展》2014年第1期。習(xí)近平總書記指出：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要高度重視法治問題，采取有力措施全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，建設(shè)法治中國。“法治中國”的提出，表明我們黨對社會主義法治建設(shè)有了更加完整系統(tǒng)的規(guī)劃。依法治國，是治理國家的基本方略；依法執(zhí)政，是執(zhí)政黨的基本執(zhí)政方式；依法行政，是政府行政權(quán)運(yùn)行的基本原則。全面推進(jìn)依法治國，就是要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。⑩參見胡建淼：《十八屆三中全會的法治亮點》，載《學(xué)習(xí)時報》2013年11月25日。

2014年黨的十八屆四中全會通過了《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題決定》，確立了全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。這次全會開創(chuàng)了我們黨歷史上的三個“第一次”：是第一次專題研究法治的中央全會，是第一次對全面推進(jìn)依法治國作出重大決定的中央全會，是第一次確定全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)的中央全會。這一總目標(biāo)就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！稕Q定》還明確了全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)，這就是：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)憲法實施；深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)；加強(qiáng)法治工作隊伍建設(shè)；加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。十八屆四中全會《決定》囊括了五大法治體系和六大具體任務(wù)，也提出了“共同推進(jìn)一體建設(shè)”理論和“法治中國”新目標(biāo)。這標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨關(guān)于“全面法治”理論的成熟，標(biāo)志了我國法治建設(shè)實踐踏上了“全面法治”的新起點。?參見胡建淼：《“全面”“道路”“體系”：全面推進(jìn)依法治國升級版的三個關(guān)鍵詞》，載《光明日報》2014年10月30日。

2014年12月，習(xí)近平總書記在慶祝澳門回歸祖國十五周年大會暨澳門特別行政區(qū)第四屆政府就職典禮上指出：“人類社會發(fā)展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理。要善于運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行治理，要強(qiáng)化法治意識”。?引自習(xí)近平總書記2014年12月20日在“慶祝澳門回歸祖國十五周年大會暨澳門特別行政區(qū)第四屆政府就職典禮”上的講話，載《人民日報》2014年12月21日。在2015年的新年賀詞中，習(xí)近平總書記將全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國比喻為推動全面建成小康社會目標(biāo)的“鳥之兩翼”和“車之雙輪”。在2015年2月2日省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神，全面推進(jìn)依法治國”專題研討班上，習(xí)近平總書記要求把全面依法治國放在“四個全面”的戰(zhàn)略布局中來把握，深刻認(rèn)識全面依法治國同其他“三個全面”的關(guān)系。?參見公丕祥：《習(xí)近平法治思想述要》，載《法律科學(xué)》2015年第5期。

（三）從“依法行政綱要”到“法治政府綱要”

正如十八屆四中全會《決定》所言，中國法治建設(shè)的重要內(nèi)容包括依法行政。依法行政是法治政府的核心要求，法治政府的建成是法治成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是中國治理能力現(xiàn)代化的重要表征。作為依法治國的重要組成部分，依法行政也取得了明顯進(jìn)展。1999年11月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，各級政府及其工作部門加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，依法辦事的能力和水平不斷提高。?《國務(wù)院〈關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定〉》，載《中國人大》2000年第7期。黨的十六大把發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，作為全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)之一，并明確提出“加強(qiáng)對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政”。與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)社會主義政治文明以及依法治國的客觀要求相比，依法行政的實施情況還存在不少差距。依法行政中存在的問題一定程度上損害了人民群眾的利益和政府的形象，妨礙了經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。為了解決這些問題，適應(yīng)全面建設(shè)小康社會的新形勢和依法治國的進(jìn)程，必須全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。為此，國務(wù)院于2004年制定并發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》。

國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》旨在確立了“通過全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本建成法治政府”的目標(biāo)。法治政府具體表現(xiàn)為以下的七個方面。第一，政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關(guān)系基本理順，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能基本到位。中央政府和地方政府之間、政府各部門之間的職能和權(quán)限比較明確。行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成。權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制基本建立。第二，提出法律議案、地方性法規(guī)草案，制定行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等制度建設(shè)符合憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序，充分反映客觀規(guī)律和最廣大人民的根本利益，為社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度保障。第三，法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實施，法制統(tǒng)一，政令暢通，公民、法人和其他組織合法的權(quán)利和利益得到切實保護(hù)，違法行為得到及時糾正、制裁，經(jīng)濟(jì)社會秩序得到有效維護(hù)。政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險的能力明顯增強(qiáng)。第四，科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制和制度基本形成，人民群眾的要求、意愿得到及時反映。政府提供的信息全面、準(zhǔn)確、及時，制定的政策、發(fā)布的決定相對穩(wěn)定，行政管理做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信。第五，高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的機(jī)制基本形成，社會矛盾得到有效防范和化解。第六，行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、與行政權(quán)力主體利益徹底脫鉤。行政監(jiān)督制度和機(jī)制基本完善，政府的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督明顯加強(qiáng)，行政監(jiān)督效能顯著提高。第七，行政機(jī)關(guān)工作人員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的觀念明顯提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛圍基本形成；依法行政的能力明顯增強(qiáng)，善于運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)，能夠依法妥善處理各種社會矛盾。?參見前引⑤ ，《人民日報》文。在這個實施綱要總藍(lán)圖的指引下，省、市、縣等各級政府開展了法治政府的實踐。

2008年，國務(wù)院又作出了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》。?《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，載《人民日報》2008年6月19日。加強(qiáng)市縣政府依法行政是建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)。市縣兩級政府在我國政權(quán)體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線，是國家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。實際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由市縣政府做出，各種社會矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并需要市縣政府處理和化解。市縣政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程。國務(wù)院在2008年作出的決定進(jìn)一步夯實了依法行政的基礎(chǔ)。

黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標(biāo)之一。黨的十八屆二中、三中、四中、五中全會對加快法治政府建設(shè)提出了新要求，作出了新部署。習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上指出，國務(wù)院和地方各級人民政府作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，作為國家行政機(jī)關(guān)，負(fù)有嚴(yán)格貫徹實施憲法和法律的重要職責(zé)，要規(guī)范政府行為，切實做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；在主持十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，行政機(jī)關(guān)是實施法律的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會秩序；在黨的十八屆四中全會上的報告和講話中指出，各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作。執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的主要方式，各級政府必須依法全面履行職能，健全依法決策機(jī)制，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話中強(qiáng)調(diào)，要更加自覺地運(yùn)用法治思維和法治方式來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，依法治理經(jīng)濟(jì)，依法協(xié)調(diào)和處理各種利益問題，避免埋釘子、留尾巴。?參見張文顯：《習(xí)近平法治思想研究（中）——習(xí)近平法治思想的一般理論》，載《法制與社會發(fā)展》2016年第3期。

為適應(yīng)協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的新形勢、新要求，切實解決當(dāng)前依法行政面臨的突出問題，實現(xiàn)到2020年基本建成法治政府的奮斗目標(biāo)，亟須對法治政府建設(shè)做出總體設(shè)計和全面規(guī)劃，確定法治政府建設(shè)的總藍(lán)圖和路線圖、施工圖。2015年黨中央和國務(wù)院印發(fā)了最新的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》。?《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》，載《人民法院報》2015年12月28日。這是我國“十三五”期間的一個法治建設(shè)綱要。這是黨和國家在頂層設(shè)計的層面上更加全面闡釋法治政府，從而邁出了依法行政理論發(fā)展的重要一步，是建國以來黨和國家第一次制定和“十三五”同步同期的法治規(guī)劃。

二、“法治政府”的標(biāo)準(zhǔn)及其在“法治國家”中的地位

到2020年，基本建成法治政府，此乃黨中央在十八大所確立的法治目標(biāo)。為衡量和實現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，我們必須探討和確立法治政府的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（一）法治政府的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

建設(shè)法治國家是根本任務(wù)和遠(yuǎn)大目標(biāo)，建設(shè)法治政府是核心任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建設(shè)法治社會是基礎(chǔ)任務(wù)和普遍要求，它們的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有同有異、互系互動、異曲同工,其中最值得關(guān)注的是法治政府建設(shè)的諸多疑難問題。當(dāng)前，依法行政的現(xiàn)狀與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求還不相適應(yīng)，與人民群眾的期待還有差距。一個重要原因是，對法治政府、衡量法治政府的標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識存在誤區(qū)，使得推進(jìn)法治政府建設(shè)缺乏抓手。?較早的相關(guān)研究可參見劉旺洪：《論法治政府的標(biāo)準(zhǔn)》，載《政法論壇》2005年第6期；杜飛進(jìn)：《論法治政府的標(biāo)準(zhǔn)》，載《學(xué)習(xí)與探索》2013年第1期；莫于川：《法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)問題研究——兼論我國法制良善化、精細(xì)化發(fā)展的時代任務(wù)》，載《法學(xué)雜志》2013年第6期。

2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》第5條就如何建設(shè)法治政府提出6項總體要求，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，并在第3條具體化為7項努力目標(biāo)。?即：（1）政企分開、政事分開,政府與市場、政府與社會的關(guān)系基本理順,政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能基本到；（2）提出法律議案、地方性法規(guī)草案,制定行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等制度建設(shè)符合憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序；（3）法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實施,法制統(tǒng)一，政令暢通；（4）科學(xué)化、民主化、規(guī)范化和行政決策機(jī)制和制度基本形成；（5）高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的機(jī)制基本形成；（6）行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、與行政權(quán)力主體利益徹底脫鉤；（7）行政機(jī)關(guān)工作人員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的觀念明顯提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛圍基本形成。參見前引⑤ ，《人民日報》文?！秾嵤┚V要》推出的上述努力目標(biāo)，概括起來就是要建設(shè)有限政府、法制統(tǒng)一政府、透明廉潔政府、公正誠信政府、服務(wù)效能政府、責(zé)任政府。這也就是建設(shè)法治政府的六條判斷標(biāo)準(zhǔn)。但是我們也應(yīng)注意到，《實施綱要》把“法治政府”的衡量標(biāo)準(zhǔn)等同于“依法行政”的基本要求。建設(shè)“法治政府”的核心工作是推進(jìn)“依法行政”，但“依法行政”工作并不是“法治政府”建設(shè)工作的全部，“法治政府”建設(shè)工作比“依法行政”工作廣得多、全面得多。法治政府的6項總體要求囊括了行政法基本原則，但仍然存在著掛一漏萬之嫌。

2014年黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。這24字的標(biāo)準(zhǔn)性任務(wù)確定了法治政府的內(nèi)涵。《決定》專門就建設(shè)法治政府提出了一系列具體要求，實際上是描述了法治政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的框架范圍和基本要素。?《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報》2014年10月29日。這包括：（1）依法全面履行政府職能；（2）健全依法決策機(jī)制；（3）深化行政執(zhí)法體制改革；（4）堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；（5）強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督；（6）全面推進(jìn)政務(wù)公開。在這些具體項下仍存在著更為細(xì)致的規(guī)定，如深化行政執(zhí)法體制改革、整合執(zhí)法主體、相對集中執(zhí)法權(quán)、推進(jìn)綜合執(zhí)法；減少行政執(zhí)法層級，加強(qiáng)食品藥品等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量等。與2004年《實施綱要》的構(gòu)想相比較，《決定》針對長期存在的依法行政薄弱環(huán)節(jié)，重點提出了理順和改善執(zhí)法體制、基層執(zhí)法、城管執(zhí)法、執(zhí)法程序、執(zhí)法銜接的具體要求和衡量角度。

2015年12月，黨中央國務(wù)院發(fā)布了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》?！毒V要》共分三個部分，確立了法治政府建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則、衡量標(biāo)準(zhǔn)和44項工作措施。這是我國“十三五”期間的一個法治建設(shè)綱要。它既是對黨的十八大及二中三中四中五中全會所確立的法治政府建設(shè)目標(biāo)任務(wù)的具體落實，又是對未來五年法治政府建設(shè)工作的系統(tǒng)布置?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要》第一次提出了建成法治政府的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)，那就是：（1）政府職能依法全面履行；（2）依法行政制度體系完備；（3）行政決策科學(xué)民主合法；（4）憲法法律嚴(yán)格公正實施；（5）行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行；（6）人民權(quán)益切實有效保障；（7）依法行政能力普遍提高。?前引? ，《人民法院報》文。這七項做到了，法治政府就基本建成了。

（二）法治政府是堅持憲法法律至上的政府

法治國家無疑是依法治國的國家。作為治國依據(jù)的法律，中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成。這是一個以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。它本身就表明了憲法作為國家根本大法的地位。憲法作為國家的根本法的“根本性”，決定了它的“權(quán)威性”。憲法是治國安邦的總章程，是所有法律法規(guī)的最高和最終法律淵源，因而具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。

憲法的“權(quán)威性”表現(xiàn)在，它作為最高的法律規(guī)范，首先具有“最高的適用力”。憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。其次表現(xiàn)為“最高的約束力”。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究。如果憲法不能被適用，并且不能為任何組織和個人所遵守，憲法的權(quán)威性就無從談起。?參見孫國華、田聚英：《論憲法法律至上》，載《人民論壇》2011年第20期。

憲法的權(quán)威性是一國民主和法治的衡量標(biāo)準(zhǔn)和集中體現(xiàn)。憲法沒有權(quán)威性的國家，不可能是民主和法治的國家。國家的一切權(quán)力是憲法給的，是人民通過憲法授予的；公民的一切權(quán)利也是憲法給的，是人民通過憲法賦予的。沒有憲法權(quán)威，就沒有黨的權(quán)威和人民的權(quán)威。因為憲法是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，將人民意志上升為國家意志的最高成果。憲法是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的最高體現(xiàn)。堅持依法治國，首先是依憲治國；堅持依法執(zhí)政，首先是依憲執(zhí)政；堅持依法行政，同樣首先是依憲行政。法治國家、法治政府和法治社會，是堅持憲法法律至上、維護(hù)憲法權(quán)威的國家、政府和社會。?參見顧功耘：《憲法法律應(yīng)具有至高無上的地位》，載《探索與爭鳴》2015年第1期。

堅持憲法法律至上既是法治政府的基本要求，也是法治政府關(guān)鍵而無可替代的標(biāo)準(zhǔn)。堅持依法行政，首先是依照憲法法律行政；建設(shè)法治政府，重點是將政府建設(shè)成為，在憲法法律之下而不是之上、在憲法法律之內(nèi)而不是之外行使權(quán)力。全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力。政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、職權(quán)法定等法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信等依法行政基本要求，做尊法學(xué)法守法用法的模范，學(xué)會在法治軌道上全面推進(jìn)政府各項工作。

（三）法治政府是堅持職權(quán)法定，依法全面履行行政職能的政府

政府職能是指國家行政機(jī)關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)及所體現(xiàn)的功能，包括政府對社會的宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、環(huán)境保護(hù)等。政府職能反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)。依法履行政府職能，是依法行政的具體體現(xiàn)，是法治政府的建設(shè)要求；全面履行政府職能，是法治政府建設(shè)的行政基礎(chǔ)。依法全面履行政府職能必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，處理好公權(quán)與公權(quán)、公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系。深化行政審批制度改革，全面清理行政審批、行政確認(rèn)、行政證明等事項。全面取消非行政許可審批事項，取消不符合行政許可法規(guī)定的資質(zhì)資格準(zhǔn)入許可。推進(jìn)權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度，實現(xiàn)政府職能民主化、科學(xué)化和法治化。?參見朱之鑫：《全面正確履行政府職能》，載《求是》2013年第22期。

（四）沒有法治政府就談不上法治國家

依法行政是依法治國的深化，建設(shè)法治政府是建設(shè)法治中國的關(guān)鍵目標(biāo)。1997年黨的十五大提出的“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的跨世紀(jì)目標(biāo)，本身就蘊(yùn)含著建設(shè)法治政府的基本內(nèi)容。為落實和深化“依法治國”的基本方略，2002年黨的十六大提出“推進(jìn)依法行政”的重要任務(wù)。2004年國務(wù)院制定了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，首次提出“經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府”的目標(biāo)。2012年黨的十八大報告明確將“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”，作為全面建成小康社會的新要求。到2020年實現(xiàn)“法治政府基本建成”，是“法治中國”的建設(shè)目標(biāo)之一，也是全面建成小康社會的重要目標(biāo)之一。要建設(shè)“法治中國”，就必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。國家行政工作的直接性、廣泛性、應(yīng)急性決定了依法行政在依法治國，法治政府在法治國家中的特殊地位。政府工作的直接性，是指政府是直面社會、直面百姓的國家管理機(jī)構(gòu)，它們之間沒有“隔離墻”。政府工作的廣泛性，是指政府對社會、政府對百姓的接觸面最廣。一個公民可能可以做到一輩子不與立法打交道（他沒有作為人大代表而參與過立法活動），也可以做到不與司法打交道（他一輩子沒有上過法庭），但做不到不與政府打交道。公民從搖籃到墳?zāi)梗瑥膹N房到KTV，無不受到政府的規(guī)制。政府工作的應(yīng)急性，是指政府的行政工作比較即時、緊迫，應(yīng)急性較強(qiáng)。所以，一個國家如果法治政府建成了，那么法治國家在很大程度上也就建成了。?參見胡建淼：《從兩個“80%”看依法行政的重要性》，載《法制日報》2016年1月3日。

沒有依法行政，就談不上依法治國；沒有法治政府，就談不上法治國家。依法行政是依法治國的主要內(nèi)容和具體化體現(xiàn)，法治政府是法治國家的關(guān)鍵目標(biāo)。

三、“法治政府”建設(shè)的成效與經(jīng)驗、難點與重點

我國法治政府建設(shè)自2004年以來已有十幾年，總結(jié)這一時期的成效與經(jīng)驗，挖掘新時期繼續(xù)推進(jìn)法治政府建設(shè)的難點與重點，對于把握未來幾年的法治政府建設(shè)關(guān)鍵期，最終實現(xiàn)“法治政府基本建成”的目標(biāo)，極為重要，不可或缺。

（一）法治政府建設(shè)的成效

在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，國務(wù)院全面部署，人民群眾積極支持和配合，我國各級行政機(jī)關(guān)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，對照法治政府的建設(shè)目標(biāo)，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，取得了重大成就。

法治政府建設(shè)的成效表現(xiàn)在很多方面。我國建立了一套比較完整的法治政府建設(shè)的制度。加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法，完善依法行政制度體系。完善行政管理法律法規(guī)、提高政府立法質(zhì)量是建設(shè)法治政府的前提。我國的行政法律和政府制定行政法規(guī)和規(guī)章，以規(guī)范經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活、生態(tài)環(huán)境以及政府自身活動為主要內(nèi)容的制度體系逐步健全，政府管理在各個方面總體上實現(xiàn)了有法可依，為法治政府建設(shè)奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。這些既包括現(xiàn)有的《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》，還有很多分門別類的法律體系。堅持科學(xué)立法、民主立法，是保證政府立法質(zhì)量的根本途徑。在立法過程中，除通過座談會、論證會等方式征求意見外，普遍采取法規(guī)規(guī)章草案公開向社會征求意見方式，充分聽取各方面意見，凝聚各方面共識。目前，除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，已經(jīng)做到所有行政法規(guī)草案都通過報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會公開征求意見。

及時進(jìn)行行政法規(guī)清理，依法推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。?參見胡建淼：《政府職能怎么轉(zhuǎn)變》，載《人民日報》2013年4月9日。2013年以來，國務(wù)院把深化行政審批制度改革作為全面深化改革的重要抓手和突破口。規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。推進(jìn)政務(wù)公開，促進(jìn)政府工作公開透明。國務(wù)院發(fā)布實施《政府信息公開條例》，依法保障社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。積極推進(jìn)權(quán)力清單工作，地方各級政府以行政許可、行政處罰等關(guān)系群眾切身利益的領(lǐng)域為重點，依法清理規(guī)范行政權(quán)力，公開權(quán)力運(yùn)行流程。發(fā)揮行政復(fù)議制度功能，妥善化解行政爭議。行政復(fù)議成為政府層級監(jiān)督、有效化解行政爭議的重要法律渠道。各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真執(zhí)行行政復(fù)議法，積極發(fā)揮職能作用，依法公正裁決案件，及時糾正違法行為，妥善化解矛盾爭議，有效維護(hù)了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，增強(qiáng)了行政復(fù)議的公信力、執(zhí)行力。我國行政審批制度改革取得進(jìn)展和成就。上一屆政府連續(xù)進(jìn)行了6次行政審批事項的清理，將國務(wù)院部委的3600多項的行政審批事項，精簡到了1100多項。本屆政府又大力推進(jìn)簡政放權(quán)，清理行政審批事項，先后取消下放了數(shù)百項行政審批事項，激發(fā)了市場主體的活力，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

此外，政府依法行政的意識不斷提升，依法行政的能力有所增強(qiáng)?；厮?0多年前，可能公務(wù)人員和領(lǐng)導(dǎo)干部尚且不能完全理解依法行政和法治政府。但是當(dāng)下，領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員都會講出依法行政的一些基本要求，都有基本依法行政的意識和理念，這是意識層面上取得的非常重要的成就。一個國家法治成功與否的標(biāo)準(zhǔn)不在于法律數(shù)量的多少，關(guān)鍵是人的意識的變化。要看這個國家的公民特別是公務(wù)員的法律意識有沒有增強(qiáng)，對法的尊崇、敬畏有沒有增加。領(lǐng)導(dǎo)干部是否有比較明確的職權(quán)法定的意識，按照法定的權(quán)限程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。近些年，我國政府推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的過程中，依法行政的意識和能力有所提高。

雖然法治政府的成就不少，但是也存在著非常多的問題。我國有著長期人治傳統(tǒng)和計劃經(jīng)濟(jì)，在法治精神和法治理念尚未完全深入人心的社會環(huán)境和背景下，要提出法治政府的理念和依法行政的要求雖然容易，但要真正踐行法治，落實這些要求，特別是加快建設(shè)法治政府，實際上還面臨很多挑戰(zhàn)和任務(wù)。

（二）法治政府建設(shè)的經(jīng)驗

經(jīng)過30多年的政府法治建設(shè)，中國各級政府在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府方面做了大量工作，取得了顯著成績，積累了不少寶貴經(jīng)驗。?參見胡建淼、戴建華：《人民滿意的政府才是好政府》，載《求是》2014年第3期。這些經(jīng)驗主要表現(xiàn)為以下方面：

1.必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的領(lǐng)導(dǎo)保證。中國歷史和人民選擇了中國共產(chǎn)黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)是一切事業(yè)的保障。法治是現(xiàn)代國家治理基本方式，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然選擇。黨的領(lǐng)導(dǎo)也必須依靠社會主義法治，與社會主義法治的目標(biāo)相一致，推進(jìn)社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在現(xiàn)代化和全球化背景下，作為執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的堅持必須依靠社會主義法治，走社會主義法治道路。中國共產(chǎn)黨代表中國最廣大人民的根本利益，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民才能實現(xiàn)當(dāng)家作主和享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利。黨的領(lǐng)導(dǎo)決定了“整體國家”一以貫之地全面推進(jìn)法治事業(yè)，國家和社會生活法治化才能有序推進(jìn)。黨是社會主義法治的倡導(dǎo)者、主導(dǎo)者和引領(lǐng)者，依法治國以加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)為指向。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式，建設(shè)法治政府自然必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一。?參見胡建淼：《提升領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維的能力》，載《紫光閣》2014年第3期。

2.必須堅持憲法原則，忠實履行憲法和法律賦予的職責(zé)

憲法是我國根本大法，規(guī)定了我國的基本制度。憲法同樣是國家意志的體現(xiàn)，展現(xiàn)了國家理性和政治決斷。法治政府是黨和國家作出的關(guān)于國家目標(biāo)和國家任務(wù)的重要決斷，勢必體現(xiàn)在憲法和法律中。憲法所確立的基本原則國家根本制度和公民基本權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，體現(xiàn)了全國各族人民的共同意志和根本利益，是一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會團(tuán)體的根本活動準(zhǔn)則，也是法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)和依據(jù)。建設(shè)法治政府所推行的各項措施都必須符合憲法的規(guī)定。遵循憲法，依憲治國是建設(shè)法治政府堅持正確的發(fā)展方向的根本保證。?參見前引? ，孫國華、田聚英文。

3.必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，與經(jīng)濟(jì)社會同步協(xié)調(diào)發(fā)展

我國改革開放的過程歷經(jīng)了計劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的爭論，最終確立了走社會主義市場經(jīng)濟(jì)的道路。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生出法治需求，法治為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長提供制度保障。但誠如馬克思理論所言，作為上層建筑的法律制度受生產(chǎn)關(guān)系制約。法治政府作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的促進(jìn)力量和保障力量，其全面推進(jìn)無法脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會條件。如果過于超前，法治政府建設(shè)目標(biāo)和各項措施就會落空，從而根本無法實現(xiàn)推動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的作用；過于滯后，則可能成為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的阻礙，影響經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。所以，建設(shè)法治政府更應(yīng)該圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心，把改革發(fā)展和穩(wěn)定的重點當(dāng)作法治政府建設(shè)的重點，堅持與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相適應(yīng)，凸顯法治政府建設(shè)在依法治國方略中的重要地位，為建設(shè)法治政府不斷增添動力的源泉。當(dāng)下中國發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型時期，各種利益格局錯綜復(fù)雜，社會發(fā)展陷入中等收入陷阱，經(jīng)歷高速發(fā)展后經(jīng)濟(jì)面臨新常態(tài)，此刻建設(shè)法治政府，理順各種關(guān)系更顯得迫切。?參見胡建淼：《沒有法治政府就沒有法治經(jīng)濟(jì)》，載《人民法治》2016年第1期。

4.必須與政府職能轉(zhuǎn)變和深化行政體制改革，有機(jī)結(jié)合、同步實施

建國以來，中國共產(chǎn)黨將馬克思主義理論和中國實際相結(jié)合，建立黨和國家高度同構(gòu)的體制，這種體制在很長時間內(nèi)能集中力量辦大事，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性，但也帶來了很多弊端。從政府層面來說，行政管理體制改革一直鑲嵌在中國政治改革進(jìn)程中。三十多年前中國啟動了改革開放的偉大歷史進(jìn)程，從那時起，中國的行政管理體制改革就必須隨著時代的發(fā)展和國家主要任務(wù)的變化而調(diào)整，需要將政府過去計劃經(jīng)濟(jì)體制下的職能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的新體制。發(fā)展到轉(zhuǎn)型期當(dāng)下，建立高效、法治、廉潔、責(zé)任和效能政府已經(jīng)是中國行政體制改革的必然方向。?參見莫于川：《有限政府·有效政府·親民政府·透明政府——從行政法治視角看我國行政管理體制改革的基本目標(biāo)》，載《政治與法律》2006年第3期。對于中國的法治建設(shè)來說，建設(shè)法治政府是對舊的行政管理模式的深刻革命，必然要求建立與之相適應(yīng)的新的行政管理體制。法治政府建設(shè)既是政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的必要手段。在我國社會轉(zhuǎn)型過程中，建設(shè)法治政府既要在現(xiàn)有行政管理體制下逐步推進(jìn)，與行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變相銜接，通過法治政府的建設(shè)促進(jìn)政府職能向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)變，又要為行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，提供足夠的創(chuàng)新空間，保障行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變逐步到位。

5.法治政府建設(shè)必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念

加快法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有成就的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念。為此需要著力解決幾個關(guān)鍵問題：一是從無限政府到有限政府的過渡。大包大攬的政府的觀念已經(jīng)過時，并證明是行不通的。事實證明，政府不是萬能的，也不該是萬能的。政府將社會所有事務(wù)包攬起來既不應(yīng)該也做不到。在很多領(lǐng)域，需要政府發(fā)揮“看不見的手”的作用，積極承擔(dān)監(jiān)管職能。但也應(yīng)看到，與公權(quán)力相對的廣泛存在的社會自治力量仍然能承擔(dān)很多管理職能，并是約束和監(jiān)督政府權(quán)力的重要力量。此外，被廣泛討論的公私協(xié)作模式融合了公權(quán)力和私法精神，在基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。?參見張效羽：《論公私協(xié)作執(zhí)法》，載《行政與法》2014年第5期。所以說，領(lǐng)導(dǎo)干部對政府職能定位的觀點應(yīng)予以轉(zhuǎn)變，應(yīng)該知道在全球治理下的框架下政府只是一類治理主體。如果不能在觀念上實現(xiàn)從無限政府到有限政府的過渡，政府職能就無法轉(zhuǎn)變。二是從管理型政府到服務(wù)型政府的過渡。管理政府的手段側(cè)重于命令、強(qiáng)制和處罰，而服務(wù)政府的手段側(cè)重于指導(dǎo)、給付和幫助。要有效地轉(zhuǎn)變政府職能，觀念上從管理政府到服務(wù)政府的過渡是必要的。柔性行政、服務(wù)型政府已經(jīng)成為法治政府建設(shè)中的重要命題。?參見莫于川主編：《柔性行政方式法治化研究》，廈門大學(xué)出版社2011年版。三是從傳統(tǒng)政府到現(xiàn)代政府的過渡。傳統(tǒng)政府是習(xí)慣于傳統(tǒng)方式管理社會的政府，大多靠“運(yùn)動之治”“會議之治”“口號之治”“領(lǐng)導(dǎo)之治”，這更多還是體現(xiàn)為一種人治思維和長官意志，這使得政策、方法和手段不具有穩(wěn)定性、可持續(xù)性和科學(xué)性?，F(xiàn)代政府則是指在國家治理現(xiàn)代化的要求背景下，能夠做到管理科學(xué)化、民主化、文明化、法治化，能夠?qū)崿F(xiàn)“規(guī)則之治”的政府。?參見胡建淼：《法治是規(guī)則之治》，載《法制日報》2016年6月15日。

6.必須把依法治官、治權(quán)作為重點，把保護(hù)公民權(quán)利作為核心

法治政府的實質(zhì)在于依法治理政府，政府是法治的客體，公民和社會才是法治的主體。這種對主客體的解讀與我國的社會主義制度不謀而合。法治政府的基本內(nèi)涵，就是政府受到法的支配，政府必須依照法律的內(nèi)容、目的、原則和精神行政，依法對社會進(jìn)行管理。政府要維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，依法提供公共服務(wù)，依法接受監(jiān)督。建設(shè)法治政府的重點是依法治官，而非治民，強(qiáng)調(diào)的是對公權(quán)力的控制和約束和對公民權(quán)利的保護(hù)。依法治權(quán)而非治事，核心和目的仍在于保護(hù)公民權(quán)利。由于歷史傳統(tǒng)原因，我國法治文化中更多是義務(wù)本位，而非權(quán)利本位。公民的權(quán)利文化并不發(fā)達(dá)，也沒有健全的權(quán)利保障機(jī)制，而與此相對照的是強(qiáng)大的行政權(quán)。在公民權(quán)利先天不足的情況下，我們在建設(shè)法治政府過程中更應(yīng)該緊緊抓住這個重點和核心，不會使政府行政偏離正確方向，才能真正把行政權(quán)納入法治軌道。事實證明，經(jīng)歷了近三十年法治精神的浸潤，我國公民權(quán)利意識大大提高，在面對公權(quán)力時也能行使自己的權(quán)利，保障自己的合法權(quán)益。?參見胡建淼：《處理好權(quán)與法的關(guān)系》，載《求是》2015年第11期。

7.必須堅持立法執(zhí)法和監(jiān)督并重，并使其互相協(xié)調(diào)整體推進(jìn)

法治政府建設(shè)是個系統(tǒng)工程，需要各個環(huán)節(jié)聯(lián)動配合，缺失了任何面向都會導(dǎo)致目標(biāo)無法達(dá)成。法治政府的首要前提是有法可依，也就是說必須依法依規(guī)行使權(quán)力，不受法律約束的行政權(quán)力勢必肆意擴(kuò)張，并侵犯公民權(quán)利。而法治政府中的核心關(guān)注點是行政權(quán)，公權(quán)力部門往往處于與公民權(quán)利交涉的前線。執(zhí)法行為是否合法，合理是法治政府成敗與否的決定性環(huán)節(jié)。行政執(zhí)法工作往往千頭萬緒，涵蓋范圍極廣，摻雜和纏繞各種利益，執(zhí)法人員是否能依據(jù)法律辦事，處理好合法性和合理行政關(guān)系顯得非常重要。但是實際行政執(zhí)法中，沒有人能保證權(quán)力行使不出現(xiàn)任何錯誤，一旦出現(xiàn)違法行政行為而侵犯了相對人的權(quán)利，則需要有強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。此時，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)；健全政府內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制；完善審計制度。通過各個層面的監(jiān)督，使行政權(quán)力無法、不敢、不能肆意妄為。當(dāng)然，立法、執(zhí)法和監(jiān)督并不是相互獨立的，而是互相協(xié)調(diào)，彼此促進(jìn)并形成良性循環(huán)。執(zhí)法環(huán)節(jié)和監(jiān)督機(jī)制更能展現(xiàn)可能存在的漏洞，并將其反映到立法中去，使立法更加科學(xué)和全面。改善后的立法也能更好地指引執(zhí)法過程。?參見汪永清：《對改革現(xiàn)行行政執(zhí)法體制的幾點思考》，載《中國法學(xué)》2000年第1期。

總之，立法是建設(shè)法治政府的前提，為行政機(jī)關(guān)提供公正有效的行為規(guī)則的功能；執(zhí)法是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵，是人民群眾的權(quán)益最直接相關(guān)的行政行為；對行政權(quán)力的監(jiān)督則是保障，承擔(dān)著防止和糾正行政機(jī)關(guān)違法行政的重任。法治政府的建設(shè)應(yīng)堅持立法、執(zhí)法、監(jiān)督三位一體，互相協(xié)調(diào)，整體推進(jìn)。

（三）繼續(xù)推進(jìn)法治政府建設(shè)的難點和重點

鑒于中國法治政府建設(shè)事業(yè)已進(jìn)行了十幾年，到目前為止，最困難最棘手的事同時也是最重要的事。深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，最為困難的是如何解決法治信仰的缺失的問題、走出法治理論上的誤區(qū)和掃除工作體制上的障礙。法治政府建設(shè)的重點恰恰也在這些問題上。

1.法治信仰的缺失：并非所有領(lǐng)導(dǎo)真正信仰法治

英國著名法理學(xué)家哈特區(qū)分了“法律的內(nèi)在觀點”和“法律的外在觀點”，這種區(qū)分強(qiáng)調(diào)了主體內(nèi)心對法律的看法會對其行為產(chǎn)生影響，這暗示了法律意識和信仰對法治事業(yè)的重要性。?相關(guān)討論參見陳景輝：《什么是“內(nèi)在觀點”?》，載《法制與社會發(fā)展》2007年第5期。而伯爾曼教授《法律與宗教》一書中有法諺：“法律必須被信仰，否則其將形同虛設(shè)”。馬克思主義基本理論也闡述了意識和物質(zhì)具有反作用，對人的行為具有指引意義。法治成為信仰，人類才有靈魂；法治成為信仰，法律才有生命。徒法不足以自行，法治事業(yè)的成功最終仍需要每一個具體的個人參與其中，而個人的法治觀念和信仰對法治事業(yè)的成敗起著至關(guān)重要的作用，它決定了法治可能遭遇的阻力，可能引發(fā)的爭論和模糊不清的決斷。法治國家、法治政府和法治社會靠法治人來筑建。而沒有法治信仰的人不可能將自己的法治精神內(nèi)化于心。因此，對法治事業(yè)而言，武裝頭腦，樹立正確的法治思想，讓法治信仰長存每個公民的心中顯得尤為重要。

放眼當(dāng)今世界，伴隨全球化進(jìn)程的加快，法治作為良好的治理方式成為世界各個國家和地區(qū)所推崇的方略，沒有國家和個人公開宣稱反對法治。在這種意義上，法治甚至成為具有符號意義的意識形態(tài)。古希臘哲人亞里士多德提出了對法治的定義，他認(rèn)為法治包括兩個標(biāo)準(zhǔn)：已制定的法律獲得普遍的服從；而人民服從的法律本身是制定得良好的法律。這一關(guān)于法治的經(jīng)典定義被稱作“亞里士多德法治公式”，后來學(xué)者對法治作出或繁或簡的闡釋，基本都沒有脫離這一定義的范疇。但是落實到不同的政治實體和具體的政治、經(jīng)濟(jì)和文化傳統(tǒng)中，法治則被賦予了不同的內(nèi)涵和外延，引發(fā)本土和普世、東方和西方、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的爭論。每個國家法治傳統(tǒng)的確立都有本國命題，西方人民普遍尊崇法律，有著較高的法治信仰，這與其深厚的基督教淵源、個人主義和理性主義傳統(tǒng)密切相關(guān)。而我國在建設(shè)法治國家過程中，在法治思想和意識層面需要處理“權(quán)與法”“道德與法”“人治與法治”和“法制與法治”的問題。

在確立法治思維和法治信仰的過程中，作為關(guān)鍵少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部最需要改變的就是權(quán)力思維。也就是需要對“權(quán)與法”關(guān)系問題作出準(zhǔn)確的認(rèn)知?！皺?quán)和法”是全面推進(jìn)依法治國面臨的一個重大理論與實踐問題。權(quán)與法的關(guān)系處理不好，勢必導(dǎo)致法治不彰。所有領(lǐng)導(dǎo)干部都要正確認(rèn)識和處理權(quán)與法的關(guān)系，自覺尊法學(xué)法守法用法，自覺堅持“法大于權(quán)”，堅決糾正和解決“權(quán)大于法”問題。堅持“法大于權(quán)”的重點是規(guī)范和約束公權(quán)力全面推進(jìn)依法治國，領(lǐng)導(dǎo)干部是“關(guān)鍵少數(shù)”。個別領(lǐng)導(dǎo)干部在關(guān)系到自身利益的事務(wù)上，人情、關(guān)系、私利、政績等不正當(dāng)考慮迅速成為決策的主要考慮因素，處于至上地位的法律被架空。在現(xiàn)實生活中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識淡薄，有法不依、違法不究、知法犯法等現(xiàn)象還比較普遍。比如不屑學(xué)法，心中無法；以言代法，以權(quán)壓法；執(zhí)法不嚴(yán)，粗暴執(zhí)法；干預(yù)司法，徇私枉法等現(xiàn)象還存在?？梢哉f，在法治政府建設(shè)過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部克服權(quán)力邏輯，學(xué)會用法治思維和法治方式處理政府工作中出現(xiàn)的問題，這樣法治理念才有可能入腦入心，進(jìn)而形成真正的法治信仰。?參見胡建淼：《讓法治成為一種信仰》，載《人民公仆》2014年第10期。

2.法治理論上的誤區(qū)：法治影響效率

在現(xiàn)實中，現(xiàn)在還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部將法治與工作效率對立起來，認(rèn)為法治影響工作效率，捆綁了人們的手腳。有的甚至說“要依法無法完成任務(wù)，要完成工作任務(wù)就無法依法”，有的認(rèn)為“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，不出事就是有本事”，辦事基本沒有法治觀念。在實踐上，公平與效率的矛盾上升為我國當(dāng)今現(xiàn)實中的一大主題并不是偶然的，是以建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為根本任務(wù)進(jìn)行的社會主義制度自我完善和發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)社會根源的。市場經(jīng)濟(jì)既要求公平與效率，但又導(dǎo)致二者直觀的沖突；加之我國當(dāng)前轉(zhuǎn)型過渡中諸如明確界定產(chǎn)權(quán)、推行現(xiàn)代企業(yè)制度、實行投資和金融商業(yè)化、完善市場體系等步驟都是借助行政權(quán)推進(jìn)的，顯露出鮮明的計劃性、強(qiáng)制性。行政權(quán)直接、高效，能快速推進(jìn)建設(shè)和改革，短期內(nèi)能取得實際效益，但是長期看卻是“毒樹之花”，必將流弊深遠(yuǎn)。因為這種不講求合法性、合理性和程序性與法治政府目標(biāo)背道而馳，可能滋長行政權(quán)的恣意妄為，最終將由國家和社會為此付出沉重的制度成本。而且，這種將“法治”與“效率”對立的思維正是顯露了中國當(dāng)下社會問題的復(fù)雜性和獨特性與應(yīng)對方式的簡單化、粗放化之間的矛盾。實行法治當(dāng)然需要成本，包括時間成本，但法治是最為有效的治理方法。?參見胡建淼：《“七人分粥”的故事——公正的程序?qū)е鹿慕Y(jié)果》，載《人民法治》2017年第1期。我們用人治的方式，有時也能解決和處理一些問題，但它只能解決一地和一時的問題，無法解決全局性和長遠(yuǎn)性問題。

社會事務(wù)日新月異，紛繁復(fù)雜，情況和形勢與以往任何時候相比都發(fā)生了極大的變化，社會改革進(jìn)入攻堅期，社會發(fā)展進(jìn)入黃金期，社會矛盾進(jìn)入漩渦期，治理難度在加大，復(fù)雜性在加深，利益沖突在加?。缓唵?、粗放、粗暴、看似高效實則危害巨大的政府管理方式難以適應(yīng)形勢的發(fā)展變化，必須以法治化方式予以更新和替代。政府在實際工作中，要多問問是否合法合規(guī)、是否做到了程序正義，將法律放置在心中。法治不會影響效率，古今中外的事實都表明，法治才是人類最文明和最有效的治理方式。?參見劉素華：《確立公平與效率的法治標(biāo)準(zhǔn)》，載《太平洋學(xué)報》2007年第9期。

3.工作體制上的障礙：“領(lǐng)導(dǎo)支持你依法，你才能依法”

行政首長負(fù)責(zé)制是指國家特定的行政機(jī)關(guān)首長在所屬行政機(jī)關(guān)中處于核心地位，在本機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)時享有最高決定權(quán)，并對該職權(quán)行使后果向代表機(jī)關(guān)負(fù)個人責(zé)任的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。它是我國1982年憲法確立的一項重要制度。憲法第86條規(guī)定：“國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會實行部長、主任負(fù)責(zé)制”。第105條規(guī)定“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制”。行政首長負(fù)責(zé)制具有事權(quán)集中、權(quán)責(zé)明確、指揮靈敏、行動迅速的優(yōu)點。?參見黃賢宏：《論完善行政首長負(fù)責(zé)制》，載《中國法學(xué)》1999年第3期。它實施十多年來，對克服行政機(jī)關(guān)中責(zé)任不明和效率低下的狀況起到了積極作用，有利于工作的開展和領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)威的確立。從行政職責(zé)角度的出發(fā)，我們可以看到領(lǐng)導(dǎo)干部對黨負(fù)有政治責(zé)任；對國家權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任；對司法機(jī)關(guān)負(fù)法律責(zé)任；對人民負(fù)服務(wù)責(zé)任，對國務(wù)院和上級行政機(jī)關(guān)負(fù)有工作責(zé)任。在建設(shè)法治政府的過程中，各級領(lǐng)導(dǎo)干部作為行政首長，更是推進(jìn)法治事業(yè)的排頭兵和領(lǐng)頭羊，是法治事業(yè)成功與否的“關(guān)鍵少數(shù)”。2015年版《法治政府實施綱要》中的一個亮點就是把黨政主要負(fù)責(zé)人確定為履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人，將建設(shè)法治政府?dāng)[在工作全局的重要位置。?見姜明安：《黨政一把手為什么是法治建設(shè)“第一責(zé)任人”》，載《人民論壇》2017年第4期。

在推動建設(shè)法治政府的過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部仍是第一作用力，領(lǐng)導(dǎo)干部的支持是改革成功的保障。在現(xiàn)有工作體制中存在少數(shù)現(xiàn)象，即領(lǐng)導(dǎo)干部支持依法行政，具體辦事部門才能依法行政；領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念直接決定法治政府建設(shè)的水平。在我國部分法制辦公室就面臨這樣的尷尬。自1986年以來，從國務(wù)院到地方省市自治區(qū)各級政府都普遍設(shè)置了“政府法制辦公室”。法制辦作為政府在法制事務(wù)方面的辦事機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著本級政府的參謀、助手和法律顧問的作用，大大推進(jìn)了中國依法行政、建設(shè)法治政府的工作。但在個別地方，政府法制辦沒有起到應(yīng)有的法律顧問的作用。個別地區(qū)政府推出一項舉措存在明顯違背法治的情況，但法制辦無力干預(yù)并提供相應(yīng)的法律意見。作為政府組成部分的法制辦很難因為法律問題而背離政府具體工作目標(biāo)。個別領(lǐng)導(dǎo)干部不惜以違法的方式追求自己的實際工作成果，甚至希望法制辦為違法的政府行為作出合法性論證。法制辦接受領(lǐng)導(dǎo)管理，如果領(lǐng)導(dǎo)干部抵觸法治，法制辦可能就起不到“法制辦”的作用，相反，還會淪為“變法辦”。

針對這一問題，黨中央和國務(wù)院也開出了藥方。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》。《意見》要求，2017年年底前，中央和國家機(jī)關(guān)各部委，縣級以上地方各級黨政機(jī)關(guān)普遍設(shè)立法律顧問、公職律師。法律顧問應(yīng)為重大決策提供法律意見。黨政機(jī)關(guān)法律顧問應(yīng)履行六方面職責(zé)，包括：為重大決策、重大行政行為提供法律意見；參與法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿的起草、論證；參與合作項目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書或者以黨政機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人的重大合同；為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)；參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)；所在黨政機(jī)關(guān)規(guī)定的其他職責(zé)?！兑庖姟愤€要求，黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志作為推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人。黨政機(jī)關(guān)討論、決定重大事項之前，應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問、公職律師的法律意見；起草、論證有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿，應(yīng)當(dāng)請法律顧問、公職律師參加，或者聽取其法律意見；依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取的事項，或者法律顧問、公職律師認(rèn)為不合法不合規(guī)的事項，不得提交討論、作出決定。對應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取，應(yīng)當(dāng)請法律顧問、公職律師參加而未落實，應(yīng)當(dāng)采納法律顧問、公職律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴(yán)重不良影響的，依法依規(guī)追究黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

這一意見的出臺，無疑有助于努力克服現(xiàn)有工作機(jī)制中可能存在的障礙，必將提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念水平，通過責(zé)任追究機(jī)制使得政府行為合法性事前審查成為常態(tài)，全方位加快法治政府建設(shè)。?參見李明征：《推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的重大意義》，載《人民日報》2016年6月17日。

四、深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府

古人云：“法令行則國治，法令弛則國亂?！庇衷疲骸懊鞣ㄕ邚?qiáng)，慢法者弱?！痹诟母镞M(jìn)入攻堅區(qū)和深水區(qū)的歷史新階段，如何更好地發(fā)揮法治政府的引領(lǐng)和推動作用，關(guān)系改革能否順利推進(jìn)，更關(guān)系改革的成果能否鞏固和持久。黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標(biāo)之一。針對當(dāng)前法治政府建設(shè)實際，黨中央和國務(wù)院于2015年制定和發(fā)布了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020）》。?前引? ，《人民法院報》文。2015版《綱要》與黨的十八大及二中、三中、四中、五中全會精神有高度的關(guān)聯(lián)性，是對以往法治政府理論和經(jīng)驗的升華和細(xì)化，極大地創(chuàng)新和豐富了法治政府建設(shè)的內(nèi)涵。新綱要提出了法治政府建設(shè)的新標(biāo)準(zhǔn)：政府職能依法全面履行；依法行政制度體系完備；行政決策科學(xué)民主合法；憲法法律嚴(yán)格公正實施；行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行；人民權(quán)益切實有效保障；依法行政能力普遍提高?，F(xiàn)階段我國政府要達(dá)到這一水平，還需要從多個方面提升自己的執(zhí)政水平。新綱要對具體怎么做也給出了明確的指示。

（一）依法全面履行政府職能

要最終建成法治政府，需要依法全面履行政府職能。對政府職能的準(zhǔn)確把握需要以十八屆五中全會提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念為基礎(chǔ)，從這五項理念出發(fā)來厘清各種關(guān)系。?有關(guān)新發(fā)展理念的法治戰(zhàn)略意涵，參見公丕祥：《新發(fā)展理念：中國法治現(xiàn)代化的戰(zhàn)略引領(lǐng)》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第1期。在我國特定的歷史發(fā)展背景下，政府要堅持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，從復(fù)雜的利益關(guān)系中抽離并回歸到政府最本質(zhì)的功能和定位。當(dāng)下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入新常態(tài)，社會發(fā)展面臨中等收入陷阱的風(fēng)險，在繼續(xù)深化改革的過程中更需要政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，這一理念的提出既凸顯法治政府的品質(zhì)也貫穿了服務(wù)政府的精神。在整個國家社會治理的概念下，擺正政府、市場和社會的位置，才能理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系。名正才能言順，政府職能才能切實得以轉(zhuǎn)變，才能依法全面履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。

1.深化行政審批制度改革

在中國，由于傳統(tǒng)的高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制的巨大影響，行政審批已被日益廣泛地運(yùn)用于許多行政管理領(lǐng)域，對于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為一種國家管理行政事務(wù)的不可缺少的重要制度。?參見應(yīng)松年：《行政審批制度改革：反思與創(chuàng)新》，載《人民論壇》2012年第3期。但在中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐步建立和完善，全球化影響日益深入的今天，在行政審批中長期存在的問題已成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。我國自2001年起全面啟動并進(jìn)行了數(shù)輪行政審批制度改革，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，進(jìn)一步深化改革有助于釋放政策紅利，助推全民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。?參見王克穩(wěn)：《我國行政審批制度的改革及其法律規(guī)制》，載《法學(xué)研究》2014年第2期。

具體來說，需要最大程度減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動的許可，最大限度縮小投資項目審批、核準(zhǔn)的范圍，最大幅度減少對各類機(jī)構(gòu)及其活動的認(rèn)定。取消不符合行政許可法規(guī)定的資質(zhì)資格準(zhǔn)入許可，研究建立國家職業(yè)資格目錄清單管理制度。直接面向基層、量大面廣、由地方實施更方便有效的行政審批事項，一律下放地方和基層管理。近年來，國務(wù)院下放和取消了大批事權(quán)，進(jìn)一步釋放制度紅利。在針對企業(yè)經(jīng)營活動方面，政府要加大取消和下放束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、影響群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)行政許可事項的力度，做好已取消和下放行政審批事項的落實和銜接，鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可，加強(qiáng)合法性、必要性、合理性審查論證。對增加企業(yè)和公民負(fù)擔(dān)的證照進(jìn)行清理規(guī)范。

加快投資項目在線審批監(jiān)管平臺建設(shè)，實施在線監(jiān)測并向社會公開，2015年實現(xiàn)部門間的橫向聯(lián)通及中央和地方的縱向貫通。通過信息化建設(shè)使得政府更加公開透明。加快推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)工作，支持地方開展相對集中行政許可權(quán)改革試點。全面清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，對保留的行政審批中介服務(wù)實行清單管理并向社會公布，堅決整治“紅頂中介”，切斷行政機(jī)關(guān)與中介服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的利益鏈，推進(jìn)中介服務(wù)行業(yè)公平競爭。

通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)和信息化建設(shè)等方法全方位深化行政審批制度改革，推進(jìn)法治政府建設(shè)更進(jìn)一步。

2.大力推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度

權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單以清晰明了的方式劃定了政府權(quán)力界限。將政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項以權(quán)力清單的形式向社會公開，逐一厘清與行政權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任事項、責(zé)任主體、責(zé)任方式。?參見趙偉欣：《推進(jìn)負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單制度,處理好政府和市場關(guān)系》，載《現(xiàn)代管理科學(xué)》2016年第8期。目前已經(jīng)開展的是編制國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單試點。實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外的領(lǐng)域。建立行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金清單制度，清理不合法、不合規(guī)、不合理的收費(fèi)基金項目，公布全國性、中央部門和單位及省級收費(fèi)目錄清單，減輕企業(yè)和公民負(fù)擔(dān)。2015年年底前，一律取消沒有法律法規(guī)依據(jù)且未按規(guī)定批準(zhǔn)、越權(quán)設(shè)立的收費(fèi)基金項目，政府提供普遍公共服務(wù)或體現(xiàn)一般性管理職能的行政事業(yè)性收費(fèi)，沒有法定依據(jù)的行政審批中介服務(wù)項目及收費(fèi)。擅自提高征收標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大征收范圍的，一律停止執(zhí)行。

這三種不同類別清單給了市場主體明確的行為指引，確定了自己行為邊界。同時，清單制度也使政府工作顯露在陽光之下，市場主體可以依據(jù)清單請求政府作為或不作為，這在規(guī)范政府行為的同時也起到了監(jiān)督作用。?參見任進(jìn)：《推行政府及部門權(quán)力清單制度》，載《行政管理改革》2014年第12期。

3.優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

精干有效率的機(jī)構(gòu)是法治政府建設(shè)的組織保障。法治政府建設(shè)需要完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。深化行政體制改革，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，理順部門職責(zé)關(guān)系，積極穩(wěn)妥實施大部門制。同時，創(chuàng)新行政管理方式才能完善政府績效管理。

優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)還需要妥善處理地方和中央的關(guān)系。要推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度。對中央層面、省級政府層面以及市縣層面?zhèn)戎攸c各有不同。強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。（51）參見應(yīng)松年：《完善行政組織法制探索》，載《中國法學(xué)》2013年第2期。

4.完善宏觀調(diào)控，加強(qiáng)市場監(jiān)管

完善健全發(fā)展規(guī)劃、投資管理、財政稅收、金融等方面法律制度，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施。切實轉(zhuǎn)變政府投資管理職能，確立企業(yè)投資主體地位，制定并公開企業(yè)投資項目核準(zhǔn)目錄清單。完善主要由市場決定價格的機(jī)制，大幅縮減政府定價種類和項目，制定并公布政府定價目錄，全面放開競爭性領(lǐng)域商品和服務(wù)價格。

清理、廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，破除部門保護(hù)、地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷。深化商事制度改革，繼續(xù)清理工商登記前置審批，加快工商登記后置審批改革。進(jìn)一步推進(jìn)工商注冊登記制度便利化。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新市場監(jiān)管方式，完善市場監(jiān)管體系，建立透明、規(guī)范、高效的投資項目縱橫聯(lián)動、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，實行綜合監(jiān)管，推廣隨機(jī)抽查，探索“智能”監(jiān)管。（52）參見沈志凌：《食品安全監(jiān)管迎來“互聯(lián)網(wǎng)+”智能時代》，載《中國食品藥品監(jiān)管》2015年第4期。加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)，建立健全全國統(tǒng)一的社會信用代碼制度和信用信息共享交換平臺，推進(jìn)企業(yè)信用信息公示建設(shè)，依法保護(hù)企業(yè)和個人信息安全。完善外資管理法律法規(guī)，保持外資政策穩(wěn)定、透明、可預(yù)期。健全對外投資促進(jìn)制度和服務(wù)體系，支持企業(yè)擴(kuò)大對外投資，推動裝備、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)走出去。

5.創(chuàng)新社會治理，優(yōu)化公共服務(wù)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)

加強(qiáng)社會治理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊伍和信息化建設(shè)，提高社會治理科學(xué)化和法治化水平。完善社會組織登記管理制度。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)。支持和發(fā)展社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和志愿服務(wù)組織。規(guī)范和引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)社群健康發(fā)展，加強(qiáng)監(jiān)督管理。深入推進(jìn)社會治安綜合治理，健全落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。完善立體化社會治安防控體系，有效防范管控影響社會安定的問題，保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全。提高公共突發(fā)事件防范處置和防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)能力。全方位強(qiáng)化安全生產(chǎn)，全過程保障食品藥品安全。推進(jìn)社會自治，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。

政府需要著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)、調(diào)節(jié)收入分配和完善社會保障職能，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，實現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、法定化。（53）參見陳偉、白彥：《城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的政府基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化》，載《政治學(xué)研究》2013年第1期。建立健全政府購買公共服務(wù)制度，公開政府購買公共服務(wù)目錄，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管。推進(jìn)公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制向社會購買；確需政府參與的，實行政府和社會資本合作模式。

加快建立和完善有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。深化資源型產(chǎn)品價格和稅費(fèi)改革，實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，完善并嚴(yán)格實行環(huán)境信息公開制度、環(huán)境影響評價制度和污染物排放總量控制制度。健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。

（二）完善依法行政制度體系

建設(shè)法治政府提高政府立法質(zhì)量，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的依法行政制度體系，使政府管理各方面制度更加成熟更加穩(wěn)定，為建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會、生態(tài)文明，促進(jìn)人的全面發(fā)展，提供有力制度保障。

1.完善政府立法體制機(jī)制，加強(qiáng)重點領(lǐng)域政府立法

嚴(yán)格落實《立法法》規(guī)定，堅持立、改、廢、釋并舉，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，健全政府立法立項、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，推進(jìn)政府立法精細(xì)化，增強(qiáng)政府立法的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。完善立法項目向社會公開征集制度。通過開展立法前評估等方式，健全立法項目論證制度。重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草，有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決。探索委托第三方起草法律法規(guī)規(guī)章草案。定期開展法規(guī)規(guī)章立法后評估，提高政府立法科學(xué)性。（54）參見席濤：《立法評估：評估什么和如何評估（上）——以中國立法評估為例》，載《政法論壇》2012年第5期；席濤：《立法評估：評估什么和如何評估（下）——以中國立法評估為例》，載《政法論壇》2013年第1期。對不適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的法律法規(guī)規(guī)章，要及時修改和廢止。加強(qiáng)行政法規(guī)、規(guī)章解釋工作。

圍繞黨和國家中心工作，加快推進(jìn)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義先進(jìn)文化，創(chuàng)新社會治理，保障公民權(quán)利和改善民生，維護(hù)國家安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和加強(qiáng)政府自身建設(shè)等領(lǐng)域的政府立法。堅持在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，實現(xiàn)立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。對實踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，要及時上升為法律法規(guī)規(guī)章。

2.提高政府立法公眾參與度

拓展社會各方有序參與政府立法的途徑和方式。健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織在立法協(xié)商中的作用。

建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對政府立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。擬設(shè)定的制度涉及群眾切身利益或各方面存在較大意見分歧的，要采取座談會、論證會、聽證會、問卷調(diào)查等形式廣泛聽取意見。除依法需要保密的外，法律法規(guī)規(guī)章草案要通過網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體向社會公開征求意見，期限一般不少于30日。加強(qiáng)與社會公眾的溝通，健全公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會共識。（55）參見劉華：《公眾參與政府立法的若干問題》，載《東方法學(xué)》2009年第6期。

3.加強(qiáng)規(guī)范性文件監(jiān)督管理，建立行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件清理長效機(jī)制

完善規(guī)范性文件制定程序，落實合法性審查、集體討論決定等制度，實行制定機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)制度。規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項，不得減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)。涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照法定要求和程序予以公布，未經(jīng)公布的不得作為行政管理依據(jù)。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，健全公民、法人和其他組織對規(guī)范性文件的建議審查制度，加大備案審查力度，做到有件必備、有錯必糾。根據(jù)全面深化改革、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，以及上位法制定、修改、廢止情況，及時清理有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件。自2015年起用3年時間，對國務(wù)院文件進(jìn)行全面清理，清理結(jié)果向社會公布。2017年年底前，有關(guān)部門和地方政府要完成對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理工作，清理結(jié)果向社會公布。實行行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件目錄和文本動態(tài)化、信息化管理，各級政府及其部門要根據(jù)規(guī)范性文件立改廢情況及時作出調(diào)整并向社會公布。

（三）推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化

行政決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確，決策法定程序嚴(yán)格落實，決策質(zhì)量顯著提高，決策效率切實保證，違法決策、不當(dāng)決策、拖延決策明顯減少并得到及時糾正，行政決策公信力和執(zhí)行力大幅提升。

1.健全依法決策機(jī)制，增強(qiáng)公眾參與實效，提高專家論證和風(fēng)險評估質(zhì)量

完善重大行政決策程序制度，明確決策主體、事項范圍、法定程序、法律責(zé)任，規(guī)范決策流程，強(qiáng)化決策法定程序的剛性約束。（56）參見肖澤晟：《從公眾參與到利益衡量和理由說明——重大公共資源配置行政決策程序法治化的方向》，載《法學(xué)雜志》2013年第9期。

事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取意見，與利害關(guān)系人進(jìn)行充分溝通，并注重聽取有關(guān)人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、基層組織、社會組織的意見。各級行政機(jī)關(guān)特別是市縣兩級政府要加強(qiáng)公眾參與平臺建設(shè)，對社會關(guān)注度高的決策事項，應(yīng)當(dāng)公開信息、解釋說明，及時反饋意見采納情況和理由。推行文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、公用事業(yè)等重大民生決策事項民意調(diào)查制度。

加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，建立行政決策咨詢論證專家?guī)?。對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項，應(yīng)當(dāng)組織專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證。選擇論證專家要注重專業(yè)性、代表性、均衡性，支持其獨立開展工作，逐步實行專家信息和論證意見公開。落實重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。

2.加強(qiáng)合法性審查，堅持集體討論決定，嚴(yán)格決策責(zé)任追究

建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。

重大行政決策應(yīng)經(jīng)政府常務(wù)會議或全體會議、部門領(lǐng)導(dǎo)班子會議討論，由行政首長在集體討論基礎(chǔ)上的決定。行政首長擬作出的決定與會議組成人員多數(shù)人意見不一致的，應(yīng)在會上說明理由。集體討論情況和決定要如實記錄、完整存檔。

決策機(jī)關(guān)應(yīng)跟蹤決策執(zhí)行情況和實施效果，根據(jù)實際需要進(jìn)行重大行政決策后評估。健全并嚴(yán)格實施重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的黨紀(jì)政紀(jì)和法律責(zé)任。

（四）堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制建立健全，法律法規(guī)規(guī)章得到嚴(yán)格實施，各類違法行為得到及時查處和制裁，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到切實保障，經(jīng)濟(jì)社會秩序得到有效維護(hù)，行政違法或不當(dāng)行為明顯減少，對行政執(zhí)法的社會滿意度顯著提高。（57）相關(guān)研究參見袁署宏：《深化行政執(zhí)法體制改革》，載《光明日報》2013年11月27日；青鋒：《關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革的幾點思考》，載《行政法學(xué)研究》2006年第4期。

1.改革行政執(zhí)法體制

根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。推進(jìn)執(zhí)法重心向市縣兩級政府下移，把機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變調(diào)整出來的人員編制重點用于充實基層執(zhí)法力量。完善市縣兩級政府行政執(zhí)法管理，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)、商務(wù)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，支持有條件的領(lǐng)域推行跨部門綜合執(zhí)法。加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度。理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。理順行政強(qiáng)制執(zhí)行體制，科學(xué)配置行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，提高行政強(qiáng)制執(zhí)行效率。健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立健全行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度。

2.完善行政執(zhí)法程序，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制

建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。建立執(zhí)法全過程記錄制度，制定行政執(zhí)法程序規(guī)范，明確具體操作流程，重點規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法行為。健全行政執(zhí)法調(diào)查取證、告知、罰沒收入管理等制度，明確聽證、集體討論決定的適用條件。完善行政執(zhí)法權(quán)限協(xié)調(diào)機(jī)制，及時解決執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭議，建立異地行政執(zhí)法協(xié)助制度。嚴(yán)格執(zhí)行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得做出決定。

推行行政執(zhí)法公示制度。加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，有條件的地方和部門2016年年底前要建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺，完善網(wǎng)上執(zhí)法辦案及信息查詢系統(tǒng)。強(qiáng)化科技、裝備在行政執(zhí)法中的應(yīng)用。推廣運(yùn)用說服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)、行政獎勵等非強(qiáng)制性執(zhí)法手段。健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制。

嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，建立健全常態(tài)化的責(zé)任追究機(jī)制。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，加快建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺，建立健全投訴舉報、情況通報等制度，堅決排除對執(zhí)法活動的干預(yù)，防止和克服部門利益和地方保護(hù)主義，防止和克服執(zhí)法工作中的利益驅(qū)動，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

3.健全行政執(zhí)法人員管理制度，加強(qiáng)行政執(zhí)法保障

2016年年底前，各地區(qū)各部門對行政執(zhí)法人員進(jìn)行一次嚴(yán)格清理，全面實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。健全紀(jì)律約束機(jī)制，加強(qiáng)職業(yè)道德教育，全面提高執(zhí)法人員素質(zhì)。逐步推行行政執(zhí)法人員平時考核制度，科學(xué)合理設(shè)計考核指標(biāo)體系，考核結(jié)果作為執(zhí)法人員職務(wù)級別調(diào)整、交流輪崗、教育培訓(xùn)、獎勵懲戒的重要依據(jù)。規(guī)范執(zhí)法輔助人員管理，明確其適用崗位、身份性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)、聘用條件和程序等。

推動形成全社會支持行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履職的氛圍。對妨礙行政機(jī)關(guān)正常工作秩序、阻礙行政執(zhí)法人員依法履責(zé)的違法行為，堅決依法處理。各級黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法公正行使職權(quán)，不得讓行政執(zhí)法人員做不符合法律規(guī)定的事情。行政機(jī)關(guān)履行執(zhí)法職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)，由各級政府納入本級政府預(yù)算，保證執(zhí)法經(jīng)費(fèi)足額撥付。改善執(zhí)法條件，合理安排執(zhí)法裝備配備、科技建設(shè)方面的投入。嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴(yán)禁下達(dá)或者變相下達(dá)罰沒指標(biāo)，嚴(yán)禁將行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。

（五）強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

科學(xué)有效的行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系基本形成，懲治和預(yù)防腐敗體系進(jìn)一步健全，各方面監(jiān)督形成合力，人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到切實保障，損害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的違法行政行為得到及時糾正，違法行政責(zé)任人依法依紀(jì)受到嚴(yán)肅追究。（58）較早的相關(guān)研究參見袁署宏：《論加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督》，載《法學(xué)論壇》2003年第2期。

1.健全行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系

堅持用制度管權(quán)管事管人，堅持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，完善各方面監(jiān)督制度，確保行政機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。起草法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，要有效落實公開行政權(quán)力運(yùn)行流程、懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險、防止利益沖突等要求，切實把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。加強(qiáng)行政程序制度建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范做出各類行政行為的主體、權(quán)限、方式、步驟和時限。發(fā)揮政府誠信建設(shè)示范作用，加快政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)。加強(qiáng)公務(wù)員誠信管理，建立公務(wù)員誠信檔案。

2.自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督

在黨委對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府及其部門黨組要切實履行主體責(zé)任，主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人，對本級政府本部門黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)總責(zé)。認(rèn)真執(zhí)行向本級人大及其常委會報告工作制度，接受詢問和質(zhì)詢制度，報備行政法規(guī)、規(guī)章制度。認(rèn)真研究處理人大及其常委會組成人員對政府工作提出的有關(guān)審議意見，及時研究辦理人大代表和政協(xié)委員提出的意見和建議，切實改進(jìn)工作。健全知情明政機(jī)制，政府相關(guān)部門向政協(xié)定期通報有關(guān)情況，為政協(xié)委員履職提供便利、創(chuàng)造條件。支持人民法院依法受理行政案件，健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴制度，尊重并執(zhí)行人民法院生效裁判。檢察機(jī)關(guān)對在履行職責(zé)時發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合。

3.加強(qiáng)行政監(jiān)督和審計監(jiān)督，完善社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督機(jī)制

完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督，改進(jìn)上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立健全常態(tài)化、長效化監(jiān)督制度。加強(qiáng)對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。各級監(jiān)察機(jī)關(guān)要切實履行監(jiān)督責(zé)任，確保廉政建設(shè)各項任務(wù)落實。完善審計制度，健全有利于依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的審計管理體制，建立具有審計職業(yè)特點的審計人員管理制度，基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督機(jī)制。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋。強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

建立對行政機(jī)關(guān)違法行政行為投訴舉報登記制度，暢通舉報箱、電子信箱、熱線電話等監(jiān)督渠道，方便群眾投訴舉報、反映問題，依法及時調(diào)查處理違法行政行為。發(fā)揮報刊、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體監(jiān)督作用，加強(qiáng)與互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體的互動，重視運(yùn)用和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，建立健全網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測、收集、研判、處置機(jī)制，推動網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督規(guī)范化、法治化。

4.全面推進(jìn)政務(wù)公開，完善糾錯問責(zé)機(jī)制

堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。完善政府信息公開制度，拓寬政府信息公開渠道，進(jìn)一步明確政府信息公開范圍和內(nèi)容。重點推進(jìn)財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。完善政府新聞發(fā)言人、突發(fā)事件信息發(fā)布等制度，做好對熱點敏感問題的輿論引導(dǎo)，及時回應(yīng)人民群眾關(guān)切。創(chuàng)新政務(wù)公開方式，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺建設(shè)，提高政務(wù)公開信息化、集中化水平。（59）參見何勇：《深入推進(jìn)政務(wù)公開 為發(fā)展社會主義民主政治作出新貢獻(xiàn)》，載《求是》2008年第5期。

加強(qiáng)行政問責(zé)規(guī)范化、制度化建設(shè)，增強(qiáng)行政問責(zé)的針對性和時效性。加大問責(zé)力度，堅決糾正行政不作為、亂作為，堅決克服懶政、庸政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。認(rèn)真落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，堅持有錯必糾、有責(zé)必問，對“四風(fēng)”問題突出、發(fā)生頂風(fēng)違紀(jì)問題或者出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性腐敗案件的地方、單位和部門，既要追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，又要嚴(yán)肅追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（六）依法有效化解社會矛盾糾紛

公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到切實維護(hù)，公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾糾紛解決機(jī)制全面形成，行政機(jī)關(guān)在預(yù)防、解決行政爭議和民事糾紛中的作用充分發(fā)揮，通過法定渠道解決矛盾糾紛的比率大幅提升。

1.健全依法化解糾紛機(jī)制

構(gòu)建對維護(hù)群眾利益具有重大作用的制度體系，建立健全社會矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制。及時收集分析熱點、敏感、復(fù)雜矛盾糾紛信息，加強(qiáng)群體性、突發(fā)性事件預(yù)警監(jiān)測。強(qiáng)化依法應(yīng)對和處置群體性事件機(jī)制和能力。依法加強(qiáng)對影響或危害食品藥品安全、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)安全、社會安全等方面重點問題的治理。加大普法力度，引導(dǎo)和支持公民、法人和其他組織依法表達(dá)訴求和維護(hù)權(quán)益。

2.加強(qiáng)行政復(fù)議工作，完善行政調(diào)解、行政裁決、仲裁制度

完善行政復(fù)議制度，改革行政復(fù)議體制，積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)。（60）較早的相關(guān)研究可參見周漢華：《我國行政復(fù)議制度的司法化改革思路》，載《法學(xué)研究》2004年第2期；李洪雷：《行政復(fù)議制度改革應(yīng)處理好四組關(guān)系》，載《法學(xué)研究》2004年第2期。健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，加大公開聽證審理力度，糾正違法或不當(dāng)行政行為。提高行政復(fù)議辦案質(zhì)量，增強(qiáng)行政復(fù)議的專業(yè)性、透明度和公信力?？h級以上地方政府要依法加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)，推動相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備與所承擔(dān)的工作任務(wù)相適應(yīng)，充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭議中的重要作用。切實提高行政復(fù)議人員素質(zhì)，落實辦案場所和有關(guān)裝備保障，行政復(fù)議經(jīng)費(fèi)列入本級政府預(yù)算。

健全行政調(diào)解制度，進(jìn)一步明確行政調(diào)解范圍，完善行政調(diào)解機(jī)制，規(guī)范行政調(diào)解程序。健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛功能。有關(guān)行政機(jī)關(guān)要依法開展行政調(diào)解、行政裁決工作，及時有效化解矛盾糾紛。完善仲裁制度，提高仲裁公信力，充分發(fā)揮仲裁解決經(jīng)濟(jì)糾紛、化解社會矛盾、促進(jìn)社會和諧的作用。

3.加強(qiáng)人民調(diào)解工作，改革信訪工作制度

貫徹落實人民調(diào)解法，健全人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)村委會、居委會人民調(diào)解組織全覆蓋，推進(jìn)企事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社會團(tuán)體、行業(yè)組織中人民調(diào)解組織建設(shè)。重點協(xié)調(diào)解決消費(fèi)者權(quán)益、勞動關(guān)系、醫(yī)患關(guān)系、物業(yè)管理等方面的矛盾糾紛，促進(jìn)當(dāng)事人平等協(xié)商、公平公正解決矛盾糾紛。完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系。把信訪納入法治軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。規(guī)范信訪工作程序，暢通群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障渠道，維護(hù)信訪秩序。優(yōu)化傳統(tǒng)信訪途徑，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機(jī)制。嚴(yán)格實行訴訪分離，推進(jìn)通過法定途徑分類處理信訪投訴請求，引導(dǎo)群眾在法治框架內(nèi)解決矛盾糾紛，完善涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。（61）參見胡建淼：《信訪制度改革的出路在哪里》，載《學(xué)習(xí)時報》2013年5月27日。

（七）全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力

政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等依法行政基本要求，做尊法學(xué)法守法用法的模范，法治思維和依法行政能力明顯提高，在法治軌道上全面推進(jìn)政府各項工作。（62）參見胡建淼：《提升領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維的能力》，載《紫光閣》2014年第3期。

1.樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向

抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個全面依法治國的“關(guān)鍵少數(shù)”，把法治觀念強(qiáng)不強(qiáng)、法治素養(yǎng)好不好作為衡量干部德才的重要標(biāo)準(zhǔn)，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，把嚴(yán)守黨紀(jì)、恪守國法的干部用起來。在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評教育、督促整改，問題嚴(yán)重或違法違紀(jì)的，依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理。

2.加強(qiáng)對政府工作人員的法治教育培訓(xùn)

政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要系統(tǒng)學(xué)習(xí)中國特色社會主義法治理論，學(xué)好憲法以及與自己所承擔(dān)工作密切相關(guān)的法律法規(guī)。完善學(xué)法制度，國務(wù)院各部門、縣級以上地方各級政府每年至少舉辦一期領(lǐng)導(dǎo)干部法治專題培訓(xùn)班，地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)班子每年應(yīng)當(dāng)舉辦兩期以上法治專題講座。各級黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院等要把憲法法律列為干部教育的必修課。健全行政執(zhí)法人員崗位培訓(xùn)制度，每年組織開展行政執(zhí)法人員通用法律知識、專門法律知識、新法律法規(guī)等專題培訓(xùn)。加大對公務(wù)員初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)中法律知識的培訓(xùn)力度。

3.完善政府工作人員法治能力考查測試制度

加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律知識考查和依法行政能力測試，將考查和測試結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部任職的重要參考，促進(jìn)政府及其部門負(fù)責(zé)人嚴(yán)格履行法治建設(shè)職責(zé)。優(yōu)化公務(wù)員錄用考試測查內(nèi)容，增加公務(wù)員錄用考試中法律知識的比重。實行公務(wù)員晉升依法行政考核制度。

4.注重通過法治實踐提高政府工作人員法治思維和依法行政能力

政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、作決策、辦事情必須守法律、重程序、受監(jiān)督，牢記職權(quán)法定，切實保護(hù)人民權(quán)益。要自覺運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，依法治理經(jīng)濟(jì)，依法協(xié)調(diào)和處理各種利益問題，避免埋釘子、留尾巴，努力營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。注重發(fā)揮法律顧問和法律專家的咨詢論證、審核把關(guān)作用。落實“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，建立行政執(zhí)法人員以案釋法制度，使執(zhí)法人員在執(zhí)法普法的同時不斷提高自身法治素養(yǎng)和依法行政能力。

（八）建成法治政府的組織保障

法治政府的建成還需要各級政府及其部門要自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化工作責(zé)任，使法治政府建設(shè)落到實處。

1.建立信息報告制度和第一責(zé)任人制度

加強(qiáng)黨對法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)在各級政府要主動向黨委報告法治政府建設(shè)中的重大問題，及時消除制約法治政府建設(shè)的體制機(jī)制障礙。

法治政府建設(shè)要落實第一責(zé)任人責(zé)任。黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，將建設(shè)法治政府?dāng)[在工作全局的重要位置。對不認(rèn)真履行第一責(zé)任人職責(zé)，本地區(qū)本部門一年內(nèi)發(fā)生多起重大違法行政案件、造成嚴(yán)重社會后果的，依法追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。信息報告制度和第一責(zé)任人制度可以說是《法治政府建設(shè)實施綱要》中的亮點。這表明了法治政府不僅僅是政府層面的事，更是黨中央密切關(guān)注的事情，黨政領(lǐng)導(dǎo)人都要承擔(dān)起建設(shè)法治政府的擔(dān)子。（63）參見《中辦國辦印發(fā)〈黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定〉》，載《人民日報》2016年12月15日。

在經(jīng)濟(jì)社會急劇轉(zhuǎn)型發(fā)展的今天，推進(jìn)行政法治還是要靠不斷完善的制度和具備良好素質(zhì)的公務(wù)人員。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)能不能得到重用和提拔，關(guān)鍵要看他是不是有法律意識，是不是善于運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。要改革現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度，重視提拔使用法治觀念強(qiáng)、法律素養(yǎng)好的優(yōu)秀干部。

2.強(qiáng)化考核評價和督促檢查，加強(qiáng)理論研究、典型示范和宣傳引導(dǎo)

各級黨委要把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。應(yīng)當(dāng)盡早確立以法治為重要指標(biāo)體系的政績考核評價體系，即“法治GDP”。各級政府及其部門的黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律，堅決查處執(zhí)法犯法、違法用權(quán)等行為。要加強(qiáng)對法治政府建設(shè)進(jìn)展情況的督促檢查，對工作不力、問題較多的，要及時約談、責(zé)令整改、通報批評。

堅持從中國實際出發(fā)，解決中國實際問題，加強(qiáng)中國特色社會主義法治政府理論研究。積極開展建設(shè)法治政府示范創(chuàng)建活動，大力培育建設(shè)法治政府先進(jìn)典型。定期通報和曝光違法行政典型案例，分析原因；加強(qiáng)正面宣傳引導(dǎo)，廣泛宣傳法治政府建設(shè)目標(biāo)、工作部署、先進(jìn)經(jīng)驗、典型做法，正確引導(dǎo)輿論、達(dá)成社會共識，形成全體公民支持和參與法治政府建設(shè)的良好社會氛圍。

［學(xué)科編輯：吳 歡 責(zé)任編輯：趙 婘］

To basically build a law-based government is undoubtedly the key objective of the great project of “establishing a socialist rule of law system with Chinese characteristics and building a socialist rule of law country.” Within this project, the focus of the basic strategy of establishing the law-based governance is deepened as the development of law-based administration of the government; the goal of building a lawbased country is specified as building a law-based government. All this embodies the pattern and logic of the road to the rule of law with Chinese characteristics. Without the law-based administration of the government, there will be no law-based governance; without a law-based government, there will be no law-based country. The law-based administration of the government is the major content and concrete embodiment of the strategy of governing the country according to the law, and the establishment of a law-based government is the key objective of building a law-based country. The concrete criteria for building a law-based government are stated for the first time in Guidelines on Building a Law-Based Government (2015-2020). It is essential to review the achievements and experience gained in building a law-based government in the recent decade and identify the focus and difficulties in further advancing the construction of a law-based government so as to grasp the critical period of the next few years to build a law-based government and reach the goal of having a law-based government basically in place. The key to further promotion of the law-based administration of the government and to the acceleration of building a law-based government is to resolve the problems with people’s belief in the law, theories of the rule of law and the relevant institutional mechanisms.

comprehensive law-based governance; law-based country; law-based government; lawbased administration

* 國家行政學(xué)院法學(xué)部一級教授、博士生導(dǎo)師。