李敏　王楷博　張桂彬　劉天宇　秦顯濤

【摘 要】 PPP模式是政府與企業(yè)等社會資本以股權(quán)合作、特許經(jīng)營等方式展開合作，以提高公共產(chǎn)品和公共服務的供給能力、供給效率，并實現(xiàn)利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系的一種模式。有諸多政策支持及實際應用領(lǐng)域，且國內(nèi)外大量文獻對該項合作模式進行了介紹與分析。另一方面，城市污水治理問題在我國一直未得到很好的解決。近幾年來，一些地區(qū)實行企業(yè)化和專業(yè)化管理運營模式，逐漸在污水處理方案中引入PPP模式，污水處理的產(chǎn)業(yè)化、市場化和企業(yè)化在我國東部地區(qū)得到了迅速發(fā)展。本文對PPP模式下城市污水治理的現(xiàn)狀進行了分析，并為如何利用PPP模式更好地解決城市污水治理問題提出來看法和建議。

【關(guān)鍵詞】 PPP模式 污水治理 政企合作 專業(yè)化運營

一、PPP模式概述

（一）概念界定

首先先從多個角度來調(diào)查分析PPP模式的意義及可行性

1.PPP模式

Public-Private-Partnership即政府和社會資本合作模式，是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。

2.政府和社會資本合作項目

指由政府或社會資本發(fā)起（以政府發(fā)起為主）的投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務類項目。本文中，政府和社會資本合作項目指涉及交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、文化設(shè)施等產(chǎn)業(yè)具有經(jīng)營性、準經(jīng)營性或非經(jīng)營性性質(zhì)的項目。

3.項目風險

項目風險指事件發(fā)生與否的不確定性及可能導致的損失。本文所探討的PPP項目風險包括政府信用風險、政治風險、質(zhì)量風險、社會風險、利潤風險、金融風險。

（二）政策支持

鑒于目前地方政府性債務過高，2014年9月21日，國務院頒布了《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》，提出對地方政府性債務的規(guī)模控制和預算管理的要求，旨在控制和化解地方政府性債務風險。但又鑒于地方政府存在項目融資需要但當?shù)厝谫Y機構(gòu)無力提供相應數(shù)額融資的現(xiàn)狀，《意見》提出加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，其中，在第（三）點即提出了要推廣政府與社會資本合作的PPP模式，旨在鼓勵社會資本通過合理有效的途徑，參與城市公益性事業(yè)如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目的投資和運營，并在合理范圍內(nèi)獲得一定收益。隨后，財政部、發(fā)改委等部門相繼頒布了相關(guān)文件，比如財政部于2014年9月23日發(fā)布的《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》、2014年12月2日發(fā)布的《國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》等代表文件，進一步闡述、推廣、完善PPP模式。

（三）政府部門的融資需求

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，到2020年，投資需求規(guī)模預計將達到42萬億元，但隨著地方政府支出逐年加速增加，收入的增長速度已經(jīng)不足以滿足支出，而個地方融資機構(gòu)資金提供能力不足等現(xiàn)狀，地方政府融資需求無法由傳統(tǒng)的融資模式滿足。而PPP模式通過成立特殊目的公司來向社會融資，減輕地方政府融資負擔，降低地方政府負債規(guī)模。

（四）社會資本可利用率高

中國社會融資規(guī)模由2008年的69802億元，整體呈現(xiàn)上升趨勢，融資規(guī)模不斷擴大，至2014年達到164133億元，近幾年仍然在不斷增長。社會資本的積聚為PPP融資提供有利保障，從而減輕地方政府融資壓力。

二、PPP模式文獻研究現(xiàn)狀評述

（一）國內(nèi)外研究述評

聯(lián)合國發(fā)展計劃署1998年給PPP的概念是：PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。雖然世界上不少國家都不同程度地引入了PPP模式，但其目的其實并不完全相同：英國、日本等發(fā)達國家通過體制革新、提高設(shè)施建設(shè)和運營效率來減輕財政負擔。而東亞的欠發(fā)達國家由于要建設(shè)新的基礎(chǔ)設(shè)施，大多將PPP模式作為利用私人資本的渠道。由于PPP模式主要用于以環(huán)境設(shè)施為主的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域如污水、垃圾處理和供水項目等，相關(guān)國家因此進一步制定了相關(guān)的法規(guī)與政策。

（二）PPP模式國外發(fā)展現(xiàn)狀

大多數(shù)國家，PPP主要應用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括城市交通、電力、醫(yī)療等。而在歐盟尤其是英國，PPP應用的領(lǐng)域更為廣泛，涉及一般公共服務、國防、公共秩序、交通運輸、燃料和能源、環(huán)境、衛(wèi)生、娛樂和文化、教育等。

英國的PPP項目分為兩類，一是特許經(jīng)營；二是私人融資計劃PFI。PFI模式加強了風險管控，降低了政府風險，適合投資比重大、運營周期長的項目，多為英政府采用。

法國的現(xiàn)在狀況是，相關(guān)設(shè)施已經(jīng)建成并歸地方政府所有，而私人部門則是作為管理者，公共與私人之間也就形成了良好的相互競爭關(guān)系。

韓國早在新經(jīng)濟五年計劃中就明確了要擴大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大鼓勵的力度來吸引該領(lǐng)域的私人投資。

（三）國內(nèi)PPP發(fā)展現(xiàn)狀

我國城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，公共行業(yè)等多個領(lǐng)域都較為廣泛的應用了PPP模式。但是國內(nèi)形勢日新月異，PPP模式暴露出制度不規(guī)范、法制不健全、企業(yè)信用缺失等問題。PPP模式需要做出及時的改變，適應新形式的變化。

1.PPP模式在我國的應用范圍

中國改革開放以來，國有企業(yè)由于在污水處理、軌道交通、電力能源、橋梁隧道、公路、等若干公共事業(yè)組織領(lǐng)域，為我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有重要作用。根據(jù)WBG統(tǒng)計，20世紀九十年代到2012年，PPP項目共被應用、實施1065個公共事業(yè)建設(shè)，在國際社會屬于先進水平，甚至超越了某些發(fā)達國家社會。

2.PPP模式在我國發(fā)展中存在的問題

我國當前PPP模式的制度環(huán)境和體制不完善。據(jù)亞洲銀行統(tǒng)計，2005年我國PPP模式在國內(nèi)的應用開始減弱，在投資總量中的地位持續(xù)走低。這也表明我國并沒有形成PPP模式的完備系統(tǒng)和體制，PPP模式法制保障不健全，法律的效力不完備，不能切實保障實施，同時，不能形成相互協(xié)調(diào)的實施環(huán)境，各地區(qū)、各部門之間不協(xié)調(diào)、不配套的現(xiàn)象突出。

在實踐過程中，PPP模式下，在政府與企業(yè)合作時期，誠信度不高問題突出暴露。一是地方政府以種種借口撕毀協(xié)議，拒絕履行合同協(xié)議，違反合同的情況比比皆是，部分政府因為經(jīng)驗缺乏，決策失敗，不能承擔合同后果，而企業(yè)基于以后的發(fā)展問題，多數(shù)選擇放棄追訴權(quán)利，企業(yè)不滿情緒日漸增高；二是部分民營企業(yè)通過在項目中故意拉低價格中標，而后借口提價，并以各種理由推脫任務為威脅。導致政府更多選擇以國有企業(yè)進行項目實施，PPP模式畸形發(fā)展。

項目融資要求過高，當前金融體系不能滿足要求。PPP項目融資支持力度不夠。從項目融資概念來看，它是以未來項目收益、權(quán)益作為抵押貸款。項目發(fā)起人只受債權(quán)人的有限追訴權(quán)和無追索權(quán)。目前，我國提供此類項目貸款的機構(gòu)并不廣泛存在，因此融資困難，成本增加；其次，受我國金融監(jiān)管嚴格、市場發(fā)育不完善、資產(chǎn)運作水平低下的影響，其他方式融資困難，銀行壓力巨大。最后，籌集的資金多為短期來源，缺乏中長期資金保障。

項目收益、回報機制模式不完善。未來收入的可預見性不高。PPP項目大多受到價格監(jiān)管的制約，發(fā)展局限太多，而且目前的價格監(jiān)管不完善，價格變化無規(guī)律可循，投資者望而卻步；政府規(guī)定的給付機制不完善。部分PPP模式項目的收入來源是政府提供，許多地區(qū)因為發(fā)展落后原因，費用不能及時給付，或者費用給付之后不能經(jīng)營企業(yè)，最終影響項目實施效果。更有某些地區(qū)項目存在以損害公共利益來吸引企業(yè)的問題出現(xiàn)，出現(xiàn)地方保護主義、國有企業(yè)融資壟斷的亂像橫生。

三、城市污水治理現(xiàn)狀

（一）水資源匱乏同時水污染嚴重

我國淡水資源人均占有量只有世界的四分之一，但是我國淡水資源的消費量占到水資源總量的22%，高于世界平均水平的9%。我國人均可再生水資源量在所有統(tǒng)計國家中占倒數(shù)第十五。與此同時，隨著我國工業(yè)化的發(fā)展，污水廢水的排放量，逐漸增加，自然水體污染嚴重，尤其是湖泊水和地下水，湖泊水的富養(yǎng)化比例已經(jīng)達到27%，地下水更是有超過60%位較差和極差等級。

（二）廢水排放總量持續(xù)增加，廢水處理率較低

近年來，由于各種政策的出臺，工業(yè)污水廢水的排放量有下降的趨勢，但是，城鎮(zhèn)生活污水的排放量卻有上升且上升趨勢不斷加快，在過去的十年里，我國污水排放量增長率超過7%。但是，我國的污水處理率仍只有70%左右，與發(fā)達國家相比，排放量仍然很高。

（三）污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進程較快，處理能力得到提升

為了防治污水排放對環(huán)境造成影響、緩解水資源的短缺狀況，國家于近幾年開始大力推行節(jié)能減排政策，中央和各級地方政府持續(xù)投入大量資金，加快污水處理設(shè)施建設(shè)進程，與此同時，將市場機制引入污水處理領(lǐng)域，在政策法規(guī)建設(shè)方面也有了長足的進展，在這樣的大環(huán)境下，城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)得到快速發(fā)展。2012年我國城市污水處理廠日處理能力為11，858萬噸，而這項指標在2006年僅為6122萬噸，6年內(nèi)污水處理能力年均復合增長達到11.65%；同時，城市污水處理率也從56%增長至84.9%，城市污水處理總量獲得大幅提升。

（四）污水處理水平的地域性差異仍然較大

我國污水處理設(shè)施建設(shè)與行業(yè)發(fā)展仍存在地域性的不平衡。一方面，由于我國東部沿海地帶經(jīng)濟發(fā)達，地方政府的財政實力相對較強，居民收入水平和普遍生活水平較高，對清潔環(huán)境需求較大，需要大力度進行環(huán)境保護工作；另一方面，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的人口集聚功能強，人口密度較大，城鎮(zhèn)化水平較高，更適宜于規(guī)?；鬯幚碓O(shè)施的建設(shè)和運營。因此，總體而言我國東部沿海城市等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的污水處理設(shè)施建設(shè)較為完善，體系較為健全，污水處理行業(yè)發(fā)展相對較快；而中西部及農(nóng)村地區(qū)等經(jīng)濟較為落后的地區(qū)，由于地方財政實力有限、人口較為分散等原因，污水處理行業(yè)發(fā)展仍十分落后。截至2010年，我國縣鎮(zhèn)污水處理率僅有60.1%，建制鎮(zhèn)污水處理率甚至不足20%，未建成投運的污水處理廠則主要分布在東北和中西部的省份。

四、PPP模式在城市污水治理中的應用

（一）我國的PPP污水處理的措施

1997年6月，財政部、國家計委、建設(shè)部和國家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布了《關(guān)于淮河流域城市污水處理收費試點有關(guān)問題的通知》。2002年9月，國家計委、建設(shè)部、環(huán)?？偩窒掳l(fā)《關(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》2004年5月，建設(shè)部頒布執(zhí)行《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，這是我國第一次以政府部門規(guī)章的形式對市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營進行明確規(guī)定，此舉對規(guī)范化城市市政公用事業(yè)的發(fā)展具有深遠的意義。

（二）國內(nèi)城市污水處理PPP模式類型

國際上將城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化模式分為四種，分別是：公有公營、公有私營、私有私營、用戶和社區(qū)自助模式。在公有公營模式下，事業(yè)單位改制、企業(yè)化運營機制和供排水“一體化”模式在污水處理中作用重大，主要是對PPP模式的基礎(chǔ)運用；在公有私營模式下，主要是將“BOT”、“TOT”、托管運營模式綜合運用，BOT對應的PPP結(jié)構(gòu)為特許經(jīng)營BOT，TOT對應為特許經(jīng)營TOT，托管運營模式對應為管理（服務）外包模式；最后一種重要的PPP模式為民營模式BOO，主要運營在私有私營企業(yè)中的BOO市場化模式和用戶和社區(qū)自助模式中的市場分散化處理模式。

（三）國內(nèi)城市污水處理PPP模式運用存在的問題

我國對于城市污水處理中PPP模式的探索僅有幾年的時間，尚存例如認知、管理和政策問題等多方面問題，這些問題嚴重制約著市場化的發(fā)展進程。如果這些問題不能夠得到很好地解決，那么，PPP模式不僅不可能對我國城市污水處理行業(yè)帶來資金和運營管理論上的幫助，反而會嚴重影響到城市多方面的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）現(xiàn)有政策的局限性

1999年以來，我國就污水處理的各方面問題，以各種形式發(fā)布了十余項指導性政策文件。但是這些文件目前還無法完全滿足市場化形勢的要求，現(xiàn)有有關(guān)市場化和特許經(jīng)營的政策僅為框架性的部門指導意見，政策的權(quán)威性和力度不夠，既缺乏沒有明確地方政府實施的權(quán)限法，也沒有可供操作的實施方。尤其對于諸如解決企業(yè)化改制進程中如何對人員進行合理安置、實行扶持污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展時如何從稅收層面給予優(yōu)惠等深層次問題時，部分地方政府相關(guān)部門存在畏難情緒，對問題采取回避的態(tài)度，以致拖延了整個發(fā)展進程。

五、結(jié)論和建議

隨著城市的快速發(fā)展，我國城市污水問題越來越嚴重，PPP模式的應用是一個重大突破。然而，我國對于城市污水處理中PPP模式的探索僅有幾年的時間，有許多的問題還沒有得到解決，對此本文有以下建議。

（一）政府提供穩(wěn)定且持續(xù)的政策支持

我國PPP模式在城市污水治理的應用還處于初級階段，對政府還有較大的依懶性。政府的政策支持對于PPP模式在城市污水城市污水處理的融資、效果好壞都有很大的影響。所以要想讓PPP模式在城市污水治理中發(fā)帶來更好的效果，政府提供穩(wěn)定且持續(xù)的政策支持顯得尤為重要。

（二）培育專業(yè)化機構(gòu)與人才

公共事業(yè)采取PPP模式需要相關(guān)機構(gòu)與人員具有復雜的金融、財會以及法律等方面的專業(yè)知識，因此當前需要著力建設(shè)專業(yè)化機構(gòu)、培養(yǎng)專業(yè)人才，服務于應用PPP模式的城市污水處理行業(yè)。要想使PPP模式在城市污水治理中有更好的效果，需要財務、金融、法律、公共事業(yè)管理、環(huán)境治理等方面的知識背景，很難有人兼?zhèn)溥@些。所以，要設(shè)立專業(yè)化機構(gòu)、培養(yǎng)專業(yè)人才。

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作者簡介：李敏，女，1995年12月生，河南駐馬店人，中南財經(jīng)政法大學工商管理學院2014級物流管理專業(yè)本科生。

王楷博，男，1996年6月生，天津人，中南財經(jīng)政法大學工商管理學院2014級市場營銷專業(yè)本科生。

張桂彬，男，1996年1月生，山東濰坊人，中南財經(jīng)政法大學刑事司法學院2014級偵查學專業(yè)本科生，職務犯罪方向。

劉天宇，男，1996年5月生，天津人，中南財經(jīng)政法大學統(tǒng)計與數(shù)學學院2014級經(jīng)濟統(tǒng)計專業(yè)本科生。

秦顯濤，男，1996年2月生，湖北襄陽人，中南財經(jīng)政法大學工商管理學院2014級國際經(jīng)濟與貿(mào)易專業(yè)2014級本科生。

基金項目：本文為大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目XDC2016090《PPP模式下的城市污水治理的實踐效果影響因素研究》的階段性成果