趙杰　牟宗杰　桑亮光

摘 要：“監(jiān)管沙盒”出現(xiàn)的主要原因是金融科技快速發(fā)展帶來的金融創(chuàng)新需求。 實施“監(jiān)管沙盒”的國家通過規(guī)定測試標準、推出針對金融機構的便利措施、給予一定的監(jiān)管豁免權等方式，根據(jù)金融創(chuàng)新的發(fā)展需求，對監(jiān)管制度進行糾偏。我國由于金融科技發(fā)展水平、監(jiān)管環(huán)境等方面的限制尚未采用“監(jiān)管沙盒”，但也應適時調(diào)整監(jiān)管目標與職責、加快監(jiān)管工具創(chuàng)新等。

關鍵詞：金融監(jiān)管；沙盒模式；國際經(jīng)驗；啟示

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2016）12-0056-06

一、“監(jiān)管沙盒”的概念及背景

沙盒（Sandbox），也稱沙箱，取自計算機用語，特指一種虛擬技術，且多用于計算機安全領域。在全球，英國率先將“沙盒”理念引入金融監(jiān)管領域，首創(chuàng)“監(jiān)管沙盒”概念，即從事金融創(chuàng)新的機構在確保消費者權益的前提下，按金融行為監(jiān)管局（FCA）特定簡化的審批程序，提交申請并取得有限授權后，在適用范圍內(nèi)進行金融產(chǎn)品或服務創(chuàng)新測試，F(xiàn)CA會對測試過程進行監(jiān)控，并對情況進行評估，以判定是否給予正式的監(jiān)管授權，在沙盒之外予以推廣。監(jiān)管沙盒被提出后，得到阿布扎比、新加坡、澳大利亞、中國香港等金融監(jiān)管部門的認同，并被不同程度地采納（見表1）。同時，由全球200多家交易所和中央對手方組成的世界交易所聯(lián)盟正呼吁為分布式賬本技術建立監(jiān)管沙盒機制，以幫助行業(yè)內(nèi)部探索并理解資本市場中區(qū)塊鏈的影響。

金融科技快速發(fā)展帶來的金融創(chuàng)新需求是“監(jiān)管沙盒”的主要誘因。近年來，金融科技的發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)與金融結(jié)合帶來的大量業(yè)務創(chuàng)新，對傳統(tǒng)金融模式帶來了巨大沖擊和挑戰(zhàn)，成為金融業(yè)發(fā)展的新趨勢。與其爆發(fā)式發(fā)展相對應，金融科技也引發(fā)了新的風險問題，給金融監(jiān)管帶來了新的挑戰(zhàn)。英國、新加坡以及中國香港等國家和地區(qū)的政府部門普遍認為，傳統(tǒng)金融主導的金融體系已不能給予科技創(chuàng)新機構足夠的支持，而現(xiàn)行監(jiān)管制度無法適應金融創(chuàng)新的發(fā)展需求，且已不利于金融創(chuàng)新。據(jù)英國金融行為監(jiān)管局測算，由于監(jiān)管者的不確定性，會讓創(chuàng)新業(yè)務上市時間延后1/3，增加的成本達到產(chǎn)品生命周期收入的8%，創(chuàng)新型企業(yè)的估值大約會降低15%，很多企業(yè)無法實現(xiàn)融資。因此，這些國家和地區(qū)積極推行“監(jiān)管沙盒”，試圖對監(jiān)管制度進行糾偏，尋求監(jiān)管的新平衡，既能促進金融創(chuàng)新、滿足傳統(tǒng)金融之下被抑制的金融需求，又能有效平衡風險。

二、“監(jiān)管沙盒”的重要價值和意義

“監(jiān)管沙盒”是英國、新加坡以及中國香港等國家和地區(qū)的監(jiān)管部門對未來金融頂層設計的反映之一，透射了其應時而變的全新監(jiān)管理念，并輔之以監(jiān)管體系和監(jiān)管規(guī)制的變革，可視為一種監(jiān)管創(chuàng)新，但其意義不僅止于監(jiān)管工具的創(chuàng)新。

（一）“監(jiān)管沙盒”是金融領域首次引入的一種全新監(jiān)管工具，讓現(xiàn)有的監(jiān)管體制更具彈性

傳統(tǒng)的監(jiān)管工具如資本充足率、流動性覆蓋率、杠桿率等，有賴于金融機構的報表或數(shù)據(jù)，目的是加強風險管控。而“監(jiān)管沙盒”這一新監(jiān)管工具，可以測試與了解創(chuàng)新、評估風險、決定其是否大面積商用、并判定現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)則是否需要調(diào)整，其目的是在風險可控的前提下促進金融創(chuàng)新，雖然“監(jiān)管沙盒”的本質(zhì)是有彈性的差異化監(jiān)管，但通過對所有意在創(chuàng)新的企業(yè)一視同仁的申請標準的設定，以及透明的披露制度，監(jiān)管者做到了對市場主體的公允對待。

（二）“監(jiān)管沙盒”以消費者受益為中心，支持真正的金融創(chuàng)新

現(xiàn)有監(jiān)管體制重在保護消費者獲知權、消費自由權、公平交易權、保密權、安全權和求償求助權等，意在“權益保護”。而“監(jiān)管沙盒”大大擴展了“金融消費者保護”的內(nèi)涵，將保護的內(nèi)涵基于“權益保護”但高于現(xiàn)有“權益保護”，支持可以真正改善消費者生活的創(chuàng)新。例如在FCA和新加坡金管局文件中，多處一再強調(diào)以消費者受益為中心，包括降低價格、提高服務質(zhì)量、更互惠的交易、增強便利性和可得性、幫助消費者識別和緩釋風險等。

（三）“監(jiān)管沙盒”重新定義了監(jiān)管者的角色，建立了監(jiān)管者與創(chuàng)新者之間的良性關系

大多數(shù)國家金融監(jiān)管者的職責是維護金融穩(wěn)定，并讓金融更好地支持實體經(jīng)濟。但在這些推行“監(jiān)管沙盒”的國家和地區(qū)，監(jiān)管者的角色定位有了新變化，他們都在試圖建立一種新型的監(jiān)管者與市場主體的良性互動關系，因為監(jiān)管者需要借助創(chuàng)新者了解創(chuàng)新，創(chuàng)新者需要監(jiān)管者的支持和有效監(jiān)管，來更好地踐行創(chuàng)新。監(jiān)管者與市場主體之間這種良性互動關系的建立，不僅有助于提高監(jiān)管的有效性和市場對監(jiān)管的理解，也有助于減少監(jiān)管執(zhí)行的博弈成本。

三、國際設立“監(jiān)管沙盒”的經(jīng)驗做法

綜合英國、新加坡、中國香港等國家和地區(qū)的做法，雖然在測試條件、測試標準、保護措施等方面各有側(cè)重（見表2），但他們都希望在本國建立良好的金融科技生態(tài)系統(tǒng)，通過政府、監(jiān)管部門、傳統(tǒng)金融機構以及金融科技業(yè)等相關主體的溝通合作，建立及培育金融科技產(chǎn)業(yè)，激發(fā)科技創(chuàng)新，提高金融市場與金融體系效率，并增進金融消費者的滿意體驗。

（一）規(guī)定測試標準，強化監(jiān)管機構審核

一是制定明確的測試標準。大多數(shù)推出“監(jiān)管沙盒”機制的國家，包括英國、新加坡均對企業(yè)、金融機構或相關組織是否適用“監(jiān)管沙盒”進行測試，設置了比較詳細明確的標準，明確監(jiān)管要求。

二是因需制定彈性規(guī)定。香港地區(qū)目前沒有出臺詳細的審核標準，但要求依據(jù)具體情況，逐一分析，香港金管局會對銀行小范圍推出新金融科技產(chǎn)品或服務時的部分監(jiān)管要求作彈性處理，銀行不必全面符合相關監(jiān)管要求，也不需要通過所有測試和第三方認證，但服務仍將受監(jiān)管條例約束，當產(chǎn)品全面推出時必須符合所有監(jiān)管要求。金管局要求銀行機構按照真實數(shù)據(jù)和用戶意見去改進項目，更加切合客戶需要，以降低正式退出時的風險。

（二）推出針對金融機構的便利措施

針對持牌金融機構及外包服務商，英國FCA提供三項便利措施：一是出具“無強制行動函”，即在創(chuàng)新方案沒有明顯違反FCA規(guī)定的情況下，F(xiàn)CA向企業(yè)出具該函，承諾在監(jiān)管沙盒測試階段不會采取強制措施，但其仍然保留關閉測試的權利。該行動函僅僅能解決FCA執(zhí)法行動的風險，企業(yè)依然要承擔對客戶應盡的責任。二是對企業(yè)進行“個別指導”，在企業(yè)具備適當且與創(chuàng)新相關的明確的請求時，創(chuàng)新中心將為提出請求的企業(yè)就FCA的規(guī)則或其他監(jiān)管要求提供單獨指導，解釋與創(chuàng)新活動有關的可適用規(guī)則。三是一定的豁免權，當測試活動無法滿足現(xiàn)有規(guī)定，且符合FCA豁免范疇的，可以為創(chuàng)新公司提供豁免。同時，針對非持牌金融機構，F(xiàn)CA設置一個定制的授權流程，發(fā)放限制性金融牌照，在限定條件下，測試其新產(chǎn)品或服務，直到當公司能滿足所有監(jiān)管要求時，限制條件才會被取消。

（三）設定測試條件，保障測試效率

一是測試時間有限。英國FCA規(guī)定沙盒測試是在有限的時間內(nèi)進行，一般3—6個月為合適時間。測試規(guī)模及參與的客戶數(shù)量將受到嚴格的限制，當然FCA也認為客戶數(shù)量要足夠大才能確保獲取到統(tǒng)計相關數(shù)據(jù)。公司要找到適合擬測試的產(chǎn)品服務及其市場，以及能夠承受相關風險的測試用戶。公司必須使相應的客戶保障措施到位，客戶保障體系必須逐案符合FCA的規(guī)定。測試用戶在進行沙盒測試前，公司有義務對測試及補償（包括公司倒閉等情形）的信息進行披露。

二是規(guī)定退出機制。新加坡金管局規(guī)定，若規(guī)定的沙盒測試時間結(jié)束，金管局發(fā)布的任何相關法律及監(jiān)管規(guī)則都會同步到期，申請人會被要求退出沙盒。如果沙盒測試期延長，申請人應該在沙盒截止日期前至少一個月向金管局申請，并提供延期理由。如果新加坡金管局和申請人對沙盒的預期實驗結(jié)果均感到滿意，且申請人完全遵守相關法律和監(jiān)管要求，申請人在退出后也可繼續(xù)在更大范圍內(nèi)部署解決方案。中國香港金管局也要求就相關退出事項做出適當安排。

（四）明確對消費者的保護措施

英國FCA、阿布扎比金融服務管理部門、新加坡金管局以及中國香港金管局均在推出沙盒計劃的同時，就測試中過程中會涉及消費者相關利益和權利的情況制定保護措施，要求擬測試參與機構設定消費者保護計劃，包括知情權、退出安排和適當?shù)馁r償?shù)龋ㄒ姳?）。

（五）給予一定的監(jiān)管豁免權，鼓勵金融創(chuàng)新

盡管各個國家的具體方法不同，但大體上都給予了金融科技公司短期豁免權，或者是免除關于資金要求或管理經(jīng)驗的法規(guī)。如新加坡金管局已針對金融科技企業(yè)推出了“監(jiān)管沙盒”機制，即任何只要在沙盒中注冊的金融科技公司，允許在事先報備的情況下，從事和目前法律法規(guī)有所沖突的業(yè)務，并且即使以后被官方終止相關業(yè)務，也不會追究相關法律責任。中國香港金管局也明確表示在試行期間可無須完全符合金管局的一般監(jiān)管規(guī)定，但也要求試行機構制定合理的風險補充管控的措施。同時，阿布扎比金融服務管理部門（FSRA）提出一種“空白”監(jiān)管方法，由FSRA授權的金融科技參與者在“監(jiān)管實驗室”的活動不會受到標準條例和規(guī)則的限制；相反FSRA可能會根據(jù)金融科技業(yè)務模型確定的風險有選擇地定制一套規(guī)則。這些規(guī)則也許會改變FSRA現(xiàn)有的條例和規(guī)則，或者根據(jù)具體的業(yè)務模式和技術制定新的規(guī)則。

（六）完善信息披露制度

一是測試前需信息披露。英國FCA明確要求信息披露，即在測試用戶進行沙盒測試前，公司有義務對測試及補償（包括公司倒閉等情形）的信息進行披露。

二是測試過程需定期報告。英國FCA希望在沙盒測試中的企業(yè)與其保持密切的合作，特別是公司必須根據(jù)具體情況逐案向FCA報告，F(xiàn)CA期望公司每周匯報關鍵事件，進而發(fā)現(xiàn)并管理風險；在測試完成后，公司向FCA提交最終的書面報告。新加坡金管局、中國香港金管局、阿布扎比FSRA均要求參與測試的公司有適當?shù)男畔⑴读x務，包括存在的風險和重大事故發(fā)生的可能性等信息披露。

四、“監(jiān)管沙盒”的局限性及對現(xiàn)行監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)

（一）“監(jiān)管沙盒”的局限性

“監(jiān)管沙盒”作為一種創(chuàng)新制度安排，尚處于探索階段，沒有成熟的經(jīng)驗可照搬，在實際操作中必然面臨一些困難及局限性。

一是企業(yè)參與測試的成本較高。測試成本主要包括申請測試前的準備成本、專業(yè)對接人員、對消費者保護的財務支持能力、測試過程中被監(jiān)管機構監(jiān)督的成本及向其定期匯報的成本，這些可能讓初創(chuàng)類機構無力負擔。

二是測試效果的準確性難以判斷。“監(jiān)管沙盒”作為一種有限授權測試，受測試條件的約束，且需要提前讓消費者知曉并自主決定是否參與測試，這些都會對測試結(jié)果造成影響，進而影響是否對監(jiān)管規(guī)則做出調(diào)整的準確判斷。因此，沙盒測試不能作為判斷真實市場效果的全部依據(jù)。

三是可能產(chǎn)生新的不公平競爭?！氨O(jiān)管沙盒”的有限授權測試條款需要“一企一策”，單獨定制；時間對于創(chuàng)新很關鍵，但遞交申請是分批進行的，選擇哪些公司取得測試授權，取決于監(jiān)管者的主觀判斷。這些問題，可能產(chǎn)生新的不公平競爭，也可能讓部分創(chuàng)新喪失最佳的測試機會。

（二）“監(jiān)管沙盒”對現(xiàn)行監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)

“監(jiān)管沙盒”最大的挑戰(zhàn)是對現(xiàn)行監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)，主要包括清晰且科學的監(jiān)管理念、監(jiān)管制度的彈性、與市場溝通的能力、監(jiān)管人員的監(jiān)管意愿和專業(yè)性等方面。

一是“監(jiān)管沙盒”的實施需要完備清晰的授權或許可的金融監(jiān)管體系，并確保沙盒篩選制度的透明度，不僅便于企業(yè)找到對應監(jiān)管機構，也有利于防止監(jiān)管套利、監(jiān)管尋租行為或創(chuàng)新者不能被公平對待。

二是需要調(diào)整監(jiān)管者角色定位，提高監(jiān)管者的專業(yè)性?！氨O(jiān)管沙盒”需要對監(jiān)管者角色定位做出調(diào)整，監(jiān)管者要對金融創(chuàng)新有足夠的認知、鑒別、前瞻判斷能力，尤其是在監(jiān)管資源有限的情況下，能夠判斷應該鼓勵和支持哪些創(chuàng)新測試，能否搭建“一企一箱”沙盒方案，并完成后期監(jiān)控與評定。

三是需要增加相適應的監(jiān)管資源。這些監(jiān)管資源包括資金、更懂創(chuàng)新的專業(yè)監(jiān)管人員等，是否有足夠的監(jiān)管資源投入，將直接決定監(jiān)管沙盒制度能否取得成功。此外監(jiān)管者還需要對沙盒需要投入的監(jiān)管成本與其測試成功的收益平衡進行判斷。

四是需要監(jiān)管者與市場主體建立良好的信任關系。這是監(jiān)管者能更好地了解創(chuàng)新并制定相適應的監(jiān)管制度的前提。因為創(chuàng)新者可能擔心監(jiān)管者在了解了他們的創(chuàng)新方案后，如果不在監(jiān)管者認可的范疇，會對他們采取不利的措施，從而不敢進行沙盒測試，監(jiān)管者需要打消創(chuàng)新者的顧慮。

五、關于我國未啟動“監(jiān)管沙盒”的主要原因

在金融科技浪潮席卷全球之際，越來越多的國家和地區(qū)加入到推行“監(jiān)管沙盒”的隊伍中，主要目的是搶占未來金融創(chuàng)新的制高點，確立在全球金融業(yè)的領先地位。與這些國家和地區(qū)相比，“監(jiān)管沙盒”在我國仍處于概念階段，盡管一些專家學者對沙盒監(jiān)管的討論越來越多，中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會在2016年9月6日發(fā)布的行業(yè)研究報告中也提出要參考借鑒英國沙盒機制，但目前我國監(jiān)管部門卻沒有啟動“監(jiān)管沙盒”的設想，分析其主要原因如下：

（一）我國金融科技發(fā)展水平尚不適合“監(jiān)管沙盒”

2016年7月18日，央行等十部委發(fā)布了《關于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》，對互聯(lián)網(wǎng)金融支付、網(wǎng)絡借貸、股權眾籌、互聯(lián)網(wǎng)基金銷售、互聯(lián)網(wǎng)保險、互聯(lián)網(wǎng)信托和互聯(lián)網(wǎng)消費金融都提出了相應的監(jiān)管要求。在我國互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)監(jiān)管基本定調(diào)初期，并不適宜馬上推行“監(jiān)管沙盒”，這主要是因為金融科技在我國的起步比P2P、股權眾籌等要晚，同時科技金融與互聯(lián)網(wǎng)金融概念界限模糊，而且過多的新監(jiān)管政策也會使金融科技公司難以適從，不利于推動科技創(chuàng)新。

（二）我國金融科技仍然需要相對寬松的監(jiān)管環(huán)境

與歐美等發(fā)達國家相比，我國金融科技的整體發(fā)展水平不高，與國外相比還有較大的差距。如果監(jiān)管過嚴或規(guī)范過多，很容易對市場形成抑制，影響發(fā)展和創(chuàng)新。目前，創(chuàng)造相對寬松的監(jiān)管環(huán)境，形成風險總體可控下的創(chuàng)新氛圍，更有利于金融科技的發(fā)展。而且從發(fā)達國家對金融科技的監(jiān)管歷程看，它們都經(jīng)歷了一個從觀察到行動，并動態(tài)調(diào)整的過程，因此我國對金融科技監(jiān)管也需要一定的觀察期。

（三）“監(jiān)管沙盒”實質(zhì)效果仍待檢驗

目前，“監(jiān)管沙盒”還處于起步階段，并不能確定其實質(zhì)性的效果。如果英國、新加坡、中國香港等國家和地區(qū)的“監(jiān)管沙盒”能夠產(chǎn)生明顯的作用，未來將會有更多的國家使用“監(jiān)管沙盒”。我國監(jiān)管部門選擇像大多數(shù)國家一樣，對于“監(jiān)管沙盒”持觀望態(tài)度，也在情理之中。

六、對我國的啟示及建議

如何既支持真正的金融創(chuàng)新，又能防控風險，這是各國監(jiān)管部門面臨的共同難題，它不僅取決于監(jiān)管者的前瞻性和對創(chuàng)新的鑒別力，也取決于現(xiàn)有的監(jiān)管制度、監(jiān)管理念以及可用的監(jiān)管工具。英國、新加坡、中國香港等國家和地區(qū)的做法給了我們一些有益的啟示。

（一）應對新科技沖擊，適時調(diào)整監(jiān)管目標與職責

目前，新科技不僅對金融產(chǎn)品、服務、銷售渠道、商業(yè)模式帶來了深刻改變，而且對傳統(tǒng)的金融生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了極大的沖擊，包括但不限于傳統(tǒng)金融機構、現(xiàn)存的金融理念、既有的法律法規(guī)、現(xiàn)有的監(jiān)管體制等。因此，應借鑒英國、新加坡等國家的做法，適時調(diào)整監(jiān)管目標與職責，除了維護金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性風險、保護消費者權益之外，還應該增加促進金融機構公平競爭、鼓勵有益于社會和消費者的金融創(chuàng)新等內(nèi)容。對于監(jiān)管目標的調(diào)整變化，監(jiān)管者要及時向市場主體清晰地傳達，通過有效的溝通減少市場對決策的誤判，并減少監(jiān)管規(guī)則執(zhí)行中的博弈，提高監(jiān)管執(zhí)行效果。

（二）增強前瞻性思維，逐步提高監(jiān)管適應性

當前，金融機構競爭加劇，金融產(chǎn)品創(chuàng)新與迭代加速，金融機構日益國際化、金融產(chǎn)品設計跨界化等，都對監(jiān)管構成新的挑戰(zhàn)，并會進一步擴大金融監(jiān)管的滯后性，容易導致監(jiān)管缺位、監(jiān)管失效等問題。因此，需要監(jiān)管者增強前瞻性思維，改變輕“事前”監(jiān)管、重“事中事后”監(jiān)管的傳統(tǒng)理念。同時，監(jiān)管規(guī)則也需要在保持穩(wěn)定性的同時，增加適應性和彈性空間。在創(chuàng)新頻出的領域，監(jiān)管規(guī)則應該有“有效期”，能夠根據(jù)技術、居民收入、市場變化等，有定期調(diào)整的空間。

（三）在條件允許的情況下，加快監(jiān)管工具創(chuàng)新

“監(jiān)管沙盒”的價值主要表現(xiàn)在：一方面讓創(chuàng)新在監(jiān)管的特殊許可下，低成本快速實驗；另一方面鑒別出哪些監(jiān)管規(guī)定已經(jīng)不合時宜，需要進行調(diào)整。對我國而言，現(xiàn)有的監(jiān)管工具已難以適應各類市場主體的不斷變化，迫切需要研究“監(jiān)管沙盒”在我國的適用性，探討創(chuàng)建“在風險可控的前提下測試金融創(chuàng)新”的監(jiān)管工具，對現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)則是否需要調(diào)整進行判斷。在這種創(chuàng)新的監(jiān)管工具下，對金融創(chuàng)新的有條件測試，不應被視為取得監(jiān)管許可或背書。在構建“監(jiān)管沙盒”的過程中，需要防止其變成“黑箱”、“暗箱”，規(guī)則應該清晰透明，并有適當?shù)男畔⑴丁?/p>

（四）應建立良好的監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的溝通機制

監(jiān)管存在的意義是維護金融體系的活力和穩(wěn)定運行，監(jiān)管機構與被監(jiān)管機構之間不是對立關系，而是一種協(xié)作關系。監(jiān)管政策的有效執(zhí)行，需要監(jiān)管者與被監(jiān)管對象之間建立良好的協(xié)作關系，監(jiān)管者有必要降低因政策的不確定性而增加市場主體的業(yè)務發(fā)展成本，在市場能有效自我約束的領域，監(jiān)管者應該退出以減少博弈成本和信息不對稱成本。

（五）加大國際交流力度，積極參與國際監(jiān)管規(guī)則制定

在2016年3月金融穩(wěn)定理事會正式將金融科技納入其議程之后，其下屬的銀行、證券和保險等行業(yè)委員會紛紛加速推進這一領域的工作進程。預計在未來的一兩年內(nèi)，針對金融科技的發(fā)展，現(xiàn)行國際監(jiān)管框架、指引和標準中是否存在不適應市場發(fā)展的內(nèi)容需要修訂，是否需要制定新的行動計劃，各委員會都將做出專業(yè)權威的判斷。我國監(jiān)管部門應密切關注金融科技國際監(jiān)管新動態(tài)，進一步加大國際交流力度，積極參與國際監(jiān)管規(guī)則制定，提高我國在金融科技領域的核心競爭力。

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