黃慧誠　黃丹雯

“北有西溪，南有海珠”。作為我國特大城市最大的城市中央國家濕地公園，海珠濕地始終備受關(guān)注。在當(dāng)前各地大力推進(jìn)劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的工作中，其做法和經(jīng)驗(yàn)也值得推廣和借鑒。

登上廣州塔，北望是高樓林立、車水馬龍的中央CBD，讓人驚艷這座華南大都市的繁華；南眺則是一片郁郁蔥蔥、連綿不斷的綠色芳草地，令人又贊嘆這座嶺南水鄉(xiāng)城市的生機(jī)勃勃！

每逢節(jié)假日，市民都會(huì)從四面八方趕來，暫別鬧市的喧囂，在明媚陽光與和暢清風(fēng)中，享受著一份大自然的饋贈(zèng)。

這里就是被稱作廣州“綠心”的海珠濕地。這片面積約1100公頃的濕地，是廣州市首個(gè)國家濕地公園，也是目前我國特大城市中最大的城央國家濕地公園，被譽(yù)為中國國家濕地公園“四顆明珠”之一。

創(chuàng)新“只征不轉(zhuǎn)”政策，投入46億元，新征土地11000畝

從萬畝果園到水利工程再到國家濕地公園

海珠濕地地處廣州市海珠區(qū)東南部，珠江前后河道流經(jīng)此地，區(qū)域內(nèi)河涌縱橫交錯(cuò)。得天獨(dú)厚的地理位置，使得海珠濕地成為我國特殊而罕見的三角洲城市湖泊與河流濕地類型，為區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了良好的條件。到上世紀(jì)七八十年代，濕地內(nèi)果樹種植面積仍有數(shù)萬畝，俗稱萬畝果園。

此后，隨著城市擴(kuò)張?zhí)貏e是穿境道路的建設(shè)，萬畝果園日益遭到“蠶食”，農(nóng)業(yè)發(fā)展也受到影響。農(nóng)民種植的積極性已經(jīng)不高，再加上這里的蟲害比較嚴(yán)重，不少果地因此逐漸荒廢。不僅如此，由于城中村截污管網(wǎng)建設(shè)滯后等原因，濕地內(nèi)河涌污染嚴(yán)重。由于萬畝果園屬于農(nóng)用地，不能開發(fā)商用，為了保護(hù)這塊綠地，2005年海珠區(qū)政府在此建了兩座果樹公園，一年給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民1800塊錢一畝，讓農(nóng)民自己打理，但收效甚微。

海珠濕地保護(hù)在亞運(yùn)前夕廣州治水中迎來了第一次契機(jī)。為改善濕地水質(zhì)，海珠區(qū)委、區(qū)政府將濕地中央的海珠湖建設(shè)作為全區(qū)水環(huán)境整治重點(diǎn)項(xiàng)目，積極爭(zhēng)取市里支持。最終，總投資約8億元的海珠湖建設(shè)工程，被納入廣州市水環(huán)境治理的重點(diǎn)項(xiàng)目。

流水不腐。作為海珠區(qū)首個(gè)與水利工程結(jié)合的大型生態(tài)項(xiàng)目，海珠湖建設(shè)工程不是簡單的挖一個(gè)湖，除了征地、挖湖外，還有河涌截污、清淤、疏浚以及水系貫通等大量工作，特別是水系貫通是整個(gè)工程的亮點(diǎn)和難點(diǎn)。其中，位于區(qū)老干部活動(dòng)中心一個(gè)貫通點(diǎn)，還是在區(qū)委組織部長親自協(xié)調(diào)下才得以順利實(shí)施。

經(jīng)過一年多的建設(shè)，新開挖面積達(dá)95公頃的海珠湖，與周邊石榴崗河等6條河涌構(gòu)成“一湖六脈、六涌環(huán)湖”的水網(wǎng)格局，不僅為海珠濕地保護(hù)提供了良好的水源，也為海珠區(qū)東部片區(qū)水環(huán)境保護(hù)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

為了更好、更大面積地保護(hù)海珠濕地，2012年初，海珠區(qū)委、區(qū)政府啟動(dòng)了海珠國家濕地公園建設(shè)項(xiàng)目。這為海珠濕地保護(hù)帶來了第二次契機(jī)。

濕地公園建設(shè)首要任務(wù)是征地。當(dāng)年3月15日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國土資源部創(chuàng)新性地批復(fù)了全國首例“只征不轉(zhuǎn)”的用地模式，要求對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)，在不改變農(nóng)用地用途進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的前提下開展征地。7天后，全區(qū)征地動(dòng)員大會(huì)召開；一個(gè)月后，完成最后一個(gè)聯(lián)社協(xié)議簽訂。截止2014年底，已全部完成征收地的書面手續(xù)，廣州市政府和海珠區(qū)政府按照8：2的比例，共同出資近46億元，新征土地面積約11070畝，涉及8 個(gè)村、1.1 萬戶、3.4 萬人。值得一提的是，通過落實(shí)社保、征地補(bǔ)償款和留用地、返聘社員等政策，整個(gè)征地過程中實(shí)現(xiàn)了零上訪、和諧征地。

在征地同時(shí)，加緊推進(jìn)濕地公園的建設(shè)。2012年9月29日，海珠濕地完成一期1000 畝建設(shè)并正式開園。當(dāng)年年底，經(jīng)國家林業(yè)局批準(zhǔn)，海珠濕地成為廣州地區(qū)第一個(gè)國家濕地公園試點(diǎn)建設(shè)單位。在國家濕地公園試點(diǎn)建設(shè)期間，全面開展河涌清淤疏通，新建設(shè)34座水閘，利用珠江潮汐水位變化規(guī)律與水閘人工調(diào)度相結(jié)合，提升水體交換和自凈能力，進(jìn)一步改善水質(zhì)。三年后，也就是2015 年12 月31 日，海珠國家濕地公園通過國家林業(yè)局試點(diǎn)建設(shè)驗(yàn)收，正式成為國家濕地公園，并獲批準(zhǔn)將“廣東海珠湖國家濕地公園”更名為“廣東廣州海珠國家濕地公園”。

城央濕地的獨(dú)特環(huán)境，打造城市發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力

從水利效應(yīng)到生態(tài)效應(yīng)再到環(huán)境輻射效應(yīng)

“這是白鷺，那是蒼鷺”“快看，那里還有銀鷗！”……

海珠濕地，不僅是鳥兒棲息的樂園，也是珠三角城市觀鳥者的天堂，更是廣大市民放松身心的理想去處。每逢節(jié)假日，大人們都會(huì)帶上孩子來到這里感受自然、發(fā)現(xiàn)自然。

通過保護(hù)，近年來海珠濕地環(huán)境質(zhì)量不斷改善，濕地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和環(huán)境效益輻射功能日益呈現(xiàn)。

在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能中，首先是洪水調(diào)蓄功能。濕地公園建成后，共增加水域面積0.45平方公里，水面率由建設(shè)前的22%提高至34.8%。特別是海珠湖與周圍6條一級(jí)河涌構(gòu)成了“一湖六脈”的水網(wǎng)格局，猶如一塊“海綿”，起到了很好的調(diào)蓄緩沖作用，大大緩解了海珠區(qū)雨后內(nèi)澇現(xiàn)象。

其次，是水質(zhì)凈化功能、區(qū)域氣候調(diào)解功能以及生物多樣性維育功能。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，海珠濕地目前分布有國家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物11種，廣東省重點(diǎn)級(jí)保護(hù)鳥18種。連續(xù)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示：夏季（7～9月）與濕地外圍城鎮(zhèn)居民區(qū)相比，濕地區(qū)域內(nèi)的日均溫度要低0.5℃，日均相對(duì)濕度增加8.0%；冬季（12～2月）濕地區(qū)域內(nèi)日均溫度要高0.5℃，日均相對(duì)濕度增加6.5%。由此，起到調(diào)節(jié)區(qū)域氣候，緩解城市熱島效應(yīng)的功能。濕地內(nèi)相對(duì)良好的空氣源源不斷的補(bǔ)充，也有利于改善廣州城市空氣環(huán)境質(zhì)量。

在環(huán)境效益輻射功能中，包括科普教育、文化傳承、間接經(jīng)濟(jì)效益等功能。據(jù)介紹，海珠濕地每年接待超過1000萬游客，此外累計(jì)接待國內(nèi)外考察團(tuán)隊(duì)3000批次10萬人次，成為廣州名副其實(shí)的城市會(huì)客廳和展現(xiàn)廣州市生態(tài)文明建設(shè)的重要窗口。相關(guān)單位經(jīng)常會(huì)在濕地內(nèi)開展各類科普教育活動(dòng)，還會(huì)定期舉辦嶺南書畫、粵劇、廣繡等文化交流活動(dòng)等，為嶺南文化繼承者和工作者提供了良好的展示平臺(tái)。此外，以濕地為平臺(tái)，舉辦龍船景、神誕游、咸水歌等民俗文化活動(dòng)，增強(qiáng)村民的凝聚力。

間接經(jīng)濟(jì)效益功能，除了帶動(dòng)周邊環(huán)境整治、房地產(chǎn)升值外，更大的效益在于打造品牌效應(yīng)，促進(jìn)了海珠區(qū)乃至廣州市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。作為廣州城市中央大型濕地公園，海珠濕地獨(dú)一無二的生態(tài)環(huán)境已成為廣州當(dāng)前新一輪發(fā)展中的核心競(jìng)爭(zhēng)力。目前，濕地的環(huán)境輻射效應(yīng)已在毗鄰的琶洲顯現(xiàn)，阿里巴巴、騰訊、小米科技、歡聚時(shí)代、環(huán)球市場(chǎng)等著名企業(yè)紛紛進(jìn)駐，琶洲互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新集聚區(qū)業(yè)已形成。今后廣州將依靠全國絕無僅有的優(yōu)質(zhì)城市中央濕地生態(tài)，集聚高端創(chuàng)新要素，加快推進(jìn)國際科技創(chuàng)新樞紐建設(shè)，進(jìn)一步鞏固提升廣州國家中心城市地位，打造科技生態(tài)之城。

海珠濕地不僅屬于海珠區(qū)，更屬于廣州全市

從區(qū)一級(jí)到市一級(jí)，從規(guī)劃建設(shè)到依法保護(hù)

“在海珠濕地保護(hù)范圍內(nèi)，禁止建設(shè)工礦企業(yè)、污水處理廠、變電站、賓（旅）館、住宅區(qū)、度假區(qū)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)以及其他破壞生態(tài)、污染環(huán)境、危及防火安全的項(xiàng)目?！?/p>

“新建塔、閣的建筑高度應(yīng)當(dāng)控制在二十五米以內(nèi)，其他建構(gòu)筑物、構(gòu)筑物的高度應(yīng)當(dāng)控制在十五米以內(nèi)。”

“未經(jīng)同意擅自進(jìn)入海珠濕地保護(hù)范圍的車輛或船舶，可處500元以上2000元以下罰款?！?/p>

……

今年2月27日，《廣州市濕地保護(hù)規(guī)定（草案征求意見稿）》見諸廣州各大媒體，海珠濕地保護(hù)再次引發(fā)廣州市民高度關(guān)注。規(guī)定指出廣州市人民政府應(yīng)當(dāng)將濕地納入本市生態(tài)紅線以及生態(tài)控制線范圍，同時(shí)設(shè)立“海珠濕地保護(hù)特別規(guī)定”專章，要求對(duì)海珠濕地實(shí)施“永久保護(hù)”。其中，對(duì)海珠濕地規(guī)劃、保護(hù)范圍、永久保護(hù)、建設(shè)控制要求、樹木保護(hù)、基塘文化保護(hù)、商業(yè)活動(dòng)、群眾性活動(dòng)、車輛和船舶管理等內(nèi)容作了特別規(guī)定，確保海珠濕地面積不減少、類型不改變、功能不降低。

自此，海珠濕地保護(hù)迎來依法保護(hù)的第三次契機(jī)?！稄V州市濕地保護(hù)規(guī)定》制定后，還將專門制定《廣州市海珠濕地保護(hù)規(guī)定》。如何更有效、更長遠(yuǎn)地保護(hù)海珠濕地，將其打造成為城市形象新名片和生態(tài)文明新亮點(diǎn)，成為海珠區(qū)乃至廣州市政府管理者的一項(xiàng)重要任務(wù)。

首先，是資金問題。近年來，廣州市、海珠區(qū)政府為保護(hù)和建設(shè)海珠濕地投入了大量資金，包括征地、各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及日常管理。2013年1月，區(qū)政府與市相關(guān)部門協(xié)調(diào)，成立了海珠濕地管理辦公室，統(tǒng)籌管理海珠濕地保護(hù)和日常管理工作。濕地辦內(nèi)設(shè)三個(gè)科室，下設(shè)兩個(gè)科級(jí)和一個(gè)不定級(jí)別的事業(yè)單位，核定行政編制6名和事業(yè)編制30名。此外，通過購買服務(wù)等方式聘用合同制工作人員460名（不包括保安、保潔等人員）。近三年，海珠區(qū)政府每年劃撥經(jīng)費(fèi)約1億元，用于濕地日常管理和運(yùn)作經(jīng)費(fèi)。政府主導(dǎo)，有機(jī)構(gòu)，有人管，有保障，已成為海珠濕地有效保護(hù)的重要經(jīng)驗(yàn)之一，也是海珠濕地保護(hù)特色之一。

然而，每年的1億元財(cái)政經(jīng)費(fèi)，至少一半用于人員工資發(fā)放。濕地辦管理人員告訴記者，“沒辦法，這么大一塊土地，日常管理各種各樣的工作，需要很多人打理?！睗竦卦S多其他保護(hù)和建設(shè)工作如林相改造、生境恢復(fù)，因?yàn)槿狈?jīng)費(fèi)，難以深入開展。

能否通過增加門票等旅游收入來“以園養(yǎng)園”呢？對(duì)此，濕地辦管理人員說，海珠濕地的定位首先是濕地，其次才是公園。多年來，濕地保護(hù)始終堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、科學(xué)修復(fù)、適度開發(fā)、合理利用”的原則。允許游客進(jìn)入濕地部分區(qū)域，主要是考慮濕地位于城市中央，方便市民更多享受濕地的環(huán)境效益，但也會(huì)限制人流。如現(xiàn)在開放的濕地一期和二期每天限制人流量3000人，收取20元/人的門票也主要是為了限制人流。從2016年至今，海珠濕地收費(fèi)收益僅為500多萬元，這對(duì)于濕地保護(hù)來說簡直是杯水車薪，與國內(nèi)其他城市濕地公園相比也是相形見絀。

能否參照香港米埔濕地交給基金會(huì)管理的模式呢？據(jù)悉，香港特區(qū)政府以每年一元的租金將米埔自然保護(hù)區(qū)交由世界自然基金會(huì)托管，漁護(hù)署每年只向基金會(huì)下?lián)?00萬元港幣作為管理經(jīng)費(fèi)。香港世界自然基金會(huì)以米埔濕地為依托開展公眾生態(tài)意識(shí)教育，向受教育者或所在單位募集一定的基金，而濕地里面的觀鳥亭等設(shè)施建設(shè)資金都由社會(huì)愛心人士和企業(yè)捐獻(xiàn)。對(duì)此，濕地辦管理人員表示，海珠濕地的管理層已對(duì)香港米埔濕地管理模式關(guān)注，一些做法也在考慮學(xué)習(xí)借鑒?！艾F(xiàn)階段，市、區(qū)加大財(cái)政投入是較為可行的做法，特別是有賴于市財(cái)政加大投入。濕地權(quán)屬屬于廣州市政府，我們僅代表海珠區(qū)政府負(fù)責(zé)行使管理職能，許多事情需要市政府統(tǒng)籌決定?！睗竦剞k管理人員說。

由此，帶來第二個(gè)問題，即濕地辦級(jí)別的問題。

提升行政級(jí)別是推動(dòng)濕地保護(hù)管理工作的需要。海珠濕地邊界長達(dá)70公里，邊界圍蔽、清表收地和拆違整治等工作量大，區(qū)濕地辦需要牽頭并協(xié)調(diào)街道辦事處、國土規(guī)劃、住建水務(wù)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、公安、城管等處級(jí)政府部門開展聯(lián)合行政執(zhí)法行動(dòng)。同為國家重點(diǎn)建設(shè)濕地公園的杭州西溪等濕地公園管理機(jī)構(gòu)均為正處級(jí)單位，同為廣州市兩大生態(tài)屏障之一的白云山風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)更為市副局級(jí)。這些單位的有益經(jīng)驗(yàn)表明，行政級(jí)別匹配的管理機(jī)構(gòu)有利于履行行政管理職責(zé)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

“作為城市中央的一塊難得的濕地，海珠濕地不僅屬于海珠區(qū)，更屬于廣州全市。它是大自然送給全市人民的一塊瑰寶，需要更高級(jí)別的保護(hù)，更大力度的支持，更細(xì)心的呵護(hù)！”