范珊珊

在中國太陽能快速發(fā)展的短短十年間，“金太陽示范工程”是中國政府在促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和規(guī)?；l(fā)展中，實(shí)施的一項(xiàng)重要政策。從2009年該政策的出臺到2013年被叫停，短短四年間，“金太陽示范工程”在中國遍地開花。

與此同時(shí)，這項(xiàng)財(cái)政耗資高達(dá)百億的補(bǔ)貼政策，從出臺之日起，圍繞著他的爭議不絕于耳。在金太陽工程的執(zhí)行過程中，有關(guān)“并網(wǎng)難題”、“低購高報(bào)”、“次品內(nèi)銷”、“形象工程”等問題層出不窮，決策者為業(yè)主及設(shè)備商騙取補(bǔ)貼等現(xiàn)象頭痛不已。

最終，金太陽對于中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展所發(fā)揮的作用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于業(yè)界預(yù)期。雖然在決策部門多次修改相關(guān)政策以遏制不良現(xiàn)象的發(fā)展，對示范項(xiàng)目可謂是用心良苦。然而，這一工程暴露的“漏洞”依然難以完全修復(fù)。

2013年3月，財(cái)政部決定金太陽示范工程不再進(jìn)行新增申請審批；2013年5月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于清算金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金的通知》，規(guī)定沒有按期完工的項(xiàng)目，要求“取消示范工程，收回補(bǔ)貼資金”；沒有按期并網(wǎng)的項(xiàng)目，則會被“暫時(shí)收回補(bǔ)貼資金，待并網(wǎng)發(fā)電后再來函申請撥付”。

至此，中國光伏產(chǎn)業(yè)的“事前補(bǔ)貼”成為了歷史。而對于深耕光伏領(lǐng)域多年的“光伏人”而言，“金太陽”工程也成為了他們職業(yè)生涯難以忘卻的一段經(jīng)歷。此外，這項(xiàng)“遺憾工程”一直為后來的決策者引以為鑒。

緣起

現(xiàn)在，許多和中國光伏行業(yè)一起成長的光伏人依然記得2009年時(shí)，讓他們頭疼的問題——“三頭在外”——原料在外、市場在外、設(shè)備在外，而國內(nèi)的光伏市場一直沒有啟動(dòng)。

受制于外的尷尬局面，令中國組件商們頗為焦急。特別是受到彼時(shí)金融危機(jī)影響，國際光伏市場急轉(zhuǎn)直下，歐美國家啟動(dòng)了對中國光伏產(chǎn)品的“雙反”調(diào)查，借助進(jìn)口原材料以及國外市場快速建立中國光伏制造業(yè)遭遇重挫。

對于國內(nèi)產(chǎn)能消化，只有依靠新市場的發(fā)掘。中國光伏市場的開發(fā)迫在眉睫。

2009年7月16日，財(cái)政部、科技部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施金太陽示范工程的通知》，決定綜合采取財(cái)政補(bǔ)助、科技支持和市場拉動(dòng)方式，加快國內(nèi)光伏發(fā)電的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展。三部委計(jì)劃在2至3年內(nèi)，采取財(cái)政補(bǔ)助方式，支持不低于500兆瓦的光伏發(fā)電示范項(xiàng)目。

這項(xiàng)看似緊急實(shí)施的政策給彼時(shí)的光伏制造商們打了一針強(qiáng)心劑。根據(jù)2009年的金太陽示范項(xiàng)目政策，補(bǔ)貼資金要先從中央財(cái)政下?lián)艿绞　⑹?、縣級財(cái)政，然后由縣級財(cái)政劃撥給業(yè)主，最后再由業(yè)主把一部分補(bǔ)貼分給中標(biāo)企業(yè)。

與此同時(shí)，由于金太陽工程項(xiàng)目國家采取補(bǔ)貼系統(tǒng)總投資50%的辦法，因此，有相當(dāng)一部分企業(yè)為了多得到財(cái)政補(bǔ)貼，采取“低購高報(bào)”的辦法，提高系統(tǒng)總造價(jià)，借此騙取補(bǔ)貼。

初始投資的補(bǔ)貼方式出現(xiàn)的初衷是鼓勵(lì)業(yè)主降低項(xiàng)目造價(jià)，而在具體實(shí)施中五花八門的問題層出不窮。特別是由于光伏項(xiàng)目有著較長的壽命周期，開發(fā)商一旦補(bǔ)貼拿到手，后期的運(yùn)營以及未來的質(zhì)量都無法保證。

由于在政策實(shí)施一年后出現(xiàn)頗多問題，2010年9月21日，三部委與住建部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)金太陽示范工程和太陽能光電建筑應(yīng)用示范工程建設(shè)管理的通知》，將關(guān)鍵設(shè)備招標(biāo)方式由項(xiàng)目業(yè)主自行招標(biāo)改為國家集中招標(biāo)，按中標(biāo)協(xié)議供貨價(jià)格的一定比例給予補(bǔ)貼。其中，用戶側(cè)光伏發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼比例為50%，偏遠(yuǎn)無電地區(qū)的獨(dú)立光伏發(fā)電項(xiàng)目為70%。對示范項(xiàng)目建設(shè)的其他費(fèi)用采取定額補(bǔ)貼，用戶側(cè)光伏發(fā)電項(xiàng)目4元/瓦（建材型和構(gòu)件型光電建筑一體化項(xiàng)目為6元/瓦），偏遠(yuǎn)無電地區(qū)獨(dú)立光伏發(fā)電項(xiàng)目10元/瓦（戶用獨(dú)立系統(tǒng)為6元/瓦）。

然而，伴隨著集中招標(biāo)和“分類補(bǔ)貼”的出現(xiàn)，金太陽工程中出現(xiàn)的問題并沒有杜絕。這些制度設(shè)計(jì)帶來的問題，沒有因?yàn)檎呒?xì)則的一些改變得到太多的解決。

2011年，政策又出現(xiàn)了新的變化，取消了集中招標(biāo)。其中，“金太陽”重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等集中連片開發(fā)的用戶側(cè)等光伏發(fā)電項(xiàng)目。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)又有所調(diào)整，不再對關(guān)鍵設(shè)備進(jìn)行招標(biāo)，只要設(shè)備檢測符合標(biāo)準(zhǔn)即可，補(bǔ)貼方式仍采用初投資補(bǔ)貼，采用晶體硅組件的示范項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為9元/瓦，采用非晶硅薄膜組件的為8元/瓦。

2012年，相關(guān)部門對于補(bǔ)貼額度，做了調(diào)整。但是，補(bǔ)貼方式依然沒有發(fā)生變化。

自此，金太陽經(jīng)歷了一個(gè)飛速發(fā)展的黃金期。各地建設(shè)金太陽的熱情十分高漲，雖然隨著光伏發(fā)電成本下降，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不斷調(diào)整下滑，但每年申報(bào)的項(xiàng)目規(guī)模逐年上升。除了2009年的642兆瓦安裝量之外，2010年納入金太陽示范目錄的項(xiàng)目規(guī)模為272兆瓦，2011年為677兆瓦，僅一年后，2012年這一數(shù)字就飆升至4.54吉瓦。

雖然數(shù)字令人興奮，但是實(shí)際完成情況并不樂觀。據(jù)當(dāng)時(shí)的電監(jiān)會統(tǒng)計(jì)，真正按期竣工并網(wǎng)發(fā)電的金太陽項(xiàng)目占所有項(xiàng)目的比重還不到一半，金太陽的完成情況并不盡如人意。

叫停

2013年5月，一份名為《財(cái)政部關(guān)于清算金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助金的通知》的下發(fā)引發(fā)業(yè)界震動(dòng)。該文件的主要內(nèi)容是財(cái)政部將對2009-2011年金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金進(jìn)行清算。

通知表示，2009-2011年示范項(xiàng)目按規(guī)定期限完工并辦理竣工驗(yàn)收、決算且并網(wǎng)發(fā)電的，按相應(yīng)補(bǔ)助予以清算；2009-2011年示范項(xiàng)目未在規(guī)定期限內(nèi)完工的，取消示范，收回預(yù)撥資金；2009-2011年示范項(xiàng)目在規(guī)定期限內(nèi)完工，但未及時(shí)辦理竣工驗(yàn)收、決算、或未并網(wǎng)發(fā)電的，收回項(xiàng)目預(yù)撥資金。其中，2009年和2010年示范項(xiàng)目在規(guī)定期限內(nèi)完工，審核時(shí)雖未完成但已在2012年6月30日前完成竣工驗(yàn)收和決算，或雖已完成竣工驗(yàn)收決算，但未并網(wǎng)發(fā)電的，如能在2013年6月30日前完成并網(wǎng)運(yùn)行發(fā)電的，辦理資金清算。雖已完工但在2012年6月30日前未完成竣工驗(yàn)收和決算等程序，或于2013年6月30日前仍未并網(wǎng)發(fā)電的項(xiàng)目，取消示范資格，并辦理清算。

這對于消化了國內(nèi)制造商一批庫存的金太陽工程業(yè)主們而言，無疑是“當(dāng)頭一棒”。這項(xiàng)已經(jīng)存續(xù)了三年多的政策忽然叫停，讓開發(fā)商們措手不及。同時(shí)，也標(biāo)志著這一政策的終結(jié)。

針對項(xiàng)目監(jiān)管問題，在結(jié)束了金太陽工程的初始化投資補(bǔ)貼政策后，中國開始進(jìn)入光伏“度電補(bǔ)貼”時(shí)代。

與多數(shù)行業(yè)不同的是，光伏產(chǎn)業(yè)由于牽涉到并網(wǎng)、補(bǔ)貼、招投標(biāo)、項(xiàng)目審批等核心問題，其市場規(guī)模與發(fā)展速度都仰賴于國家政策。這種狀況不僅是在中國，即便是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育成熟的歐美，以及同為新興國家的印度，光伏市場進(jìn)展的迅疾緩慢，也操于國家職能部門之手。

決策部門在汲取金太陽工程教訓(xùn)之后，改變了對光伏項(xiàng)目的補(bǔ)貼方式。而金太陽工程時(shí)代終結(jié)之后，中國光伏發(fā)展進(jìn)入了又一個(gè)新的高潮，國內(nèi)大型電站崛起以及分布式光伏項(xiàng)目遍地開花。

截至目前，由于光伏依然尚未實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，依托財(cái)政補(bǔ)貼。新的補(bǔ)貼形式并非完美無缺。補(bǔ)貼資金來源一直成為困擾決策者的難題之一。近些年，補(bǔ)貼資金缺口逐步加大趨勢。目前我國可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼資金均來自可再生能源電價(jià)附加征收，資金來源單一。中國水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院副院長易躍春在接受媒體采訪時(shí)表示，截至2016年底累計(jì)補(bǔ)貼資金缺口已達(dá)到約600億元，若按照現(xiàn)行的補(bǔ)貼模式，到2020年補(bǔ)貼缺口將擴(kuò)大到3000億元以上。

此外，伴隨著電力市場改革進(jìn)程，以及光伏系統(tǒng)成本不斷下降，政府主管部門正在電力市場環(huán)境下給新能源的補(bǔ)貼部分提供一個(gè)市場化的風(fēng)險(xiǎn)對沖手段。

近日，國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》（以下簡稱《通知》）。綠色電力證書自2017年7月1日起正式開展認(rèn)購工作，認(rèn)購價(jià)格按照不高于證書對應(yīng)電量的可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼金額由買賣雙方自行協(xié)商或者通過競價(jià)確定認(rèn)購價(jià)格。風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)出售可再生能源綠色電力證書后，相應(yīng)的電量不再享受國家可再生能源電價(jià)附加資金的補(bǔ)貼。綠證政策的出臺在未來一定程度上可以緩解可再生能源補(bǔ)貼缺口壓力，也將清潔能源發(fā)電推向與傳統(tǒng)能源競爭的一個(gè)嶄新平臺上。

和“金太陽示范工程”政策一樣，這一新政策出臺必然面臨諸多挑戰(zhàn)。政策細(xì)則的設(shè)計(jì)、市場環(huán)境的培養(yǎng)以及市場的監(jiān)管等等，依然是我國可再生能源政策出臺過程不可忽視的諸多環(huán)節(jié)。