李英東

摘要：改革開放以來，大量農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，我國用工制度逐步實(shí)現(xiàn)市場化；與此同時，農(nóng)民工仍不能獲得城市居民的社會福利，從而形成了半城市化現(xiàn)象。半城市化現(xiàn)象是雙軌制改革模式的體現(xiàn)，在半城市化條件下，勞動力的低工資、低福利、低規(guī)制水平節(jié)約了企業(yè)與公共部門的成本，推高了中國的儲蓄與投資率，減輕了改革阻力，提高了中國的生產(chǎn)能力，使經(jīng)濟(jì)得以高速增長。但在長期內(nèi)，半城市化模式抑制了農(nóng)民工的消費(fèi)意愿，延誤了農(nóng)民工的人力資本投資，不利于持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長。只有改革城市化進(jìn)程中的雙軌制制度安排，為農(nóng)民工提供普惠式的公共產(chǎn)品，緩解與消除半城市化現(xiàn)象，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；半城市化；雙軌制；經(jīng)濟(jì)增長

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“農(nóng)民工進(jìn)城的體制與政策研究”（項目編號：10XJY0014）

中圖分類號：F291 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）02-0017-05

改革開放以來，大量農(nóng)民工進(jìn)入城市務(wù)工，到2015年，農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到2.77億人，成為城市勞動力市場的生力軍。然而，大多數(shù)農(nóng)民工至今未能成為城市的永久居民，不能完全享有城市居民擁有的政治、經(jīng)濟(jì)與社會權(quán)利。對于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)卻不能享受城市社會福利與公民權(quán)利的現(xiàn)象，學(xué)者們稱之為半城市化現(xiàn)象①。對于半城市化現(xiàn)象，國內(nèi)外學(xué)者有過許多論述。1960年代以來，地理學(xué)者開始研究亞洲發(fā)展中國家的虛假城市化問題。他們認(rèn)為，在許多發(fā)展中國家，城市化并未造就一個龐大的中產(chǎn)階級隊伍；相反，只是把農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘胸毨?，有時會對窮人造成更大的困境，形成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會極化現(xiàn)象②。鄭艷婷等（2003）論述了中國空間層面的半城市化現(xiàn)象，即在長江三角洲、珠江三角洲等沿海地區(qū)形成城鄉(xiāng)土地利用混雜交錯的過渡性地域類型，這些地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)的非農(nóng)化水平高，但產(chǎn)業(yè)、人口空間集聚程度比較低，呈現(xiàn)出“村村像城鎮(zhèn)、鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”的景觀③。社會學(xué)者王春光認(rèn)為，“半城市化”是介于回歸農(nóng)村與徹底城市化之間的狀態(tài)，表現(xiàn)為各系統(tǒng)之間不銜接，社會生活和行動層面不融合，在社會認(rèn)同上形成“內(nèi)卷化”，農(nóng)村流動人口的“半城市化”出現(xiàn)長期化的趨向，國家應(yīng)把推進(jìn)農(nóng)村流動人口城市化納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對策中，以便將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、解決民生問題、社會結(jié)構(gòu)調(diào)整有效結(jié)合，打破中國農(nóng)村流動人口“半城市化”格局④。

本文認(rèn)為，計劃與市場結(jié)合的雙軌制改革模式是半城市化現(xiàn)象產(chǎn)生和延續(xù)的制度基礎(chǔ)，半城市化現(xiàn)象及其背后的雙軌制制度安排，在允許農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間流動與就業(yè)的同時，也造成農(nóng)民工進(jìn)城的暫時性、搖擺性與非定居性，以及農(nóng)民工福利與權(quán)利的非完整性。建構(gòu)以農(nóng)民工市民化為主要內(nèi)容的新型城市化模式，不僅有利于改變勞動力市場的雙軌制，形成統(tǒng)一的勞動力市場，提高資源配置效率，也是消解中國目前存在的消費(fèi)斷層，擴(kuò)大內(nèi)需，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的內(nèi)在要求和基本動力。

一、雙軌制是半城市化現(xiàn)象的體制基礎(chǔ)

半城市化模式是中國雙軌制改革模式的體現(xiàn)和產(chǎn)物。半城市化模式，實(shí)際上是允許勞動力流動的市場體制與限制城市福利分享的戶籍制度的結(jié)合，也就是在城市勞動市場與公共產(chǎn)品供給體制中形成了市場體制與計劃體制相結(jié)合的“雙軌制”制度安排。

Lau， Qian and Roland（2000）認(rèn)為，中國實(shí)行的是雙軌制自由化改革，企業(yè)間的計劃合同被保留和凍結(jié)在之前的水平，價格自由化則發(fā)生在超出計劃合同的邊際上⑤。楊開忠等（2003）認(rèn)為，“雙軌制”就是在不觸動舊體制的情況下，先發(fā)展“新體制”，然后隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變，逐步改革舊體制；雙軌制包括價格領(lǐng)域的雙軌制改革、區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域的雙軌改革、國有部門與非國有部門的雙軌制改革等⑥。林毅夫強(qiáng)調(diào)雙軌制改革具有明顯的優(yōu)點(diǎn)，改革的反對力量少，對既有秩序破壞少，有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，對經(jīng)濟(jì)增長具有正面的作用，是一種帕累托改進(jìn)式的改革⑦。在雙軌制改革邏輯下，計劃經(jīng)濟(jì)時期的企業(yè)制度和用工制度逐步轉(zhuǎn)型，對勞動力形成明顯的增量需求；限制勞動力流動的人民公社制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度被逐步廢除，農(nóng)村剩余勞動力陸續(xù)進(jìn)入城市務(wù)工，農(nóng)民工獲得了前所未有的向城市流動的自由和機(jī)會，逐步進(jìn)入城市務(wù)工，成為城市勞動力隊伍的重要組成部分，成為放松管制改革的受益者。勞動力市場的改革提高了勞動市場的靈活性與競爭性，降低了企業(yè)成本，促進(jìn)了城市制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、投資的快速增長，成為推動經(jīng)濟(jì)高速增長的基本社會因素。

雙軌制改革方案作為一種過渡性的制度安排，在特定歷史條件下有其獨(dú)特的作用，但如果長期維持，其缺陷也是非常明顯的。Lau， Qian and Roland（2000）認(rèn)為，雙軌制自由化的可爭議之處是沒有消除以前存在的經(jīng)濟(jì)代理人的租金⑧。林毅夫（2013）認(rèn)為雙軌制改革也存在明顯的缺點(diǎn)，就是對既得利益者的容忍和妥協(xié)，造成一系列結(jié)構(gòu)性問題，包括收入分配、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的不平等等⑨。在雙軌制改革邏輯下，在大多數(shù)城市，特別是大城市，限制農(nóng)民工獲得城市居民身份和權(quán)利的戶籍制度仍未得到根本改變。勞動力市場發(fā)育具備了市場與計劃相結(jié)合的雙軌制的特征，由于雙軌制改革并沒有觸動地方政府和城市居民的既得利益，地方政府沒有動機(jī)改革公共服務(wù)體制，對農(nóng)民工提供與市民無差別的公共服務(wù)?！霸诔鞘械墓卜?wù)與社會福利領(lǐng)域，地方政府和城市居民已經(jīng)成為城市化受益的既得利益集團(tuán)，他們是城市改革方案的制定者和具體實(shí)施者，不可避免地具有強(qiáng)化自身權(quán)力和利益的傾向”⑩。例如，盡管城市戶籍居民住房自有率已達(dá)84%，中國城市居民的住房自有化率已高于許多發(fā)達(dá)國家，而進(jìn)城農(nóng)民工的住房條件極為困難，城市保障房仍然傾向于向城市戶籍居民分配11。地方政府和城市居民并沒有因?yàn)樵诟母飼r期受益而大幅度補(bǔ)償農(nóng)民工，沒有賦予農(nóng)民工與市民同等的權(quán)益，在農(nóng)民工集中的特大城市，城市政府反而成為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場發(fā)育和社會保障制度改革的阻礙者。如北京市政府出臺“以業(yè)控人”、“以房控人”、“以證（居住證）控人”等措施排斥與驅(qū)趕農(nóng)民工等所謂“低端人口”；上海、廣東等地利用積分入戶政策挑選高學(xué)歷、高資產(chǎn)的城市居民，將大多數(shù)農(nóng)民工排斥在城市戶籍之外。既得利益者的阻礙與財政分權(quán)體制的分割使得城鄉(xiāng)勞動力市場的雙軌制并未隨著經(jīng)濟(jì)增長與農(nóng)民工進(jìn)城而被打破，也不像制度設(shè)計者預(yù)期的是一種過渡性的制度安排，反而成為固定化、長期性的制度安排。

勞動力市場與公共服務(wù)供給領(lǐng)域的雙軌制是半城市化現(xiàn)象產(chǎn)生與延續(xù)的制度基礎(chǔ)。雙軌制造成就業(yè)制度、收入分配、社會福利等方面的二元制度體系，強(qiáng)化了半城市化現(xiàn)象，成為勞動力市場發(fā)育與建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度的障礙。更重要的是，雙軌制與半城市化模式不僅是中國過去30多年工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)高速增長的重要動力，也成為中國近年來產(chǎn)能過剩、內(nèi)需相對不足的制度因素。半城市化制度制約著中產(chǎn)階層的成長與勃興，不利于產(chǎn)業(yè)升級與經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。

二、半城市化模式是過去30余年經(jīng)濟(jì)高速增長的重要動力

首先，勞動力市場的雙軌制與半城市化模式降低了城市準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。改革開放以來，農(nóng)民工雖然難以獲得城市戶籍，但是在市場機(jī)制驅(qū)動下進(jìn)城就業(yè)，勞動力市場的雙軌制使農(nóng)民工獲得了比農(nóng)村更高的收入，更多元的就業(yè)機(jī)會。在不斷寬松的政策環(huán)境下，城市化水平迅速提高。中國的城市化率已經(jīng)從1978年的17.9%上升到2015年的56.1%，城市人口增加超過5億人，成為史前無例的人口大遷移。勞動力從農(nóng)業(yè)向生產(chǎn)率更高的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，對中國GDP增長的貢獻(xiàn)率接近20%12。

其次，半城市化模式推動了勞動密集型制造業(yè)發(fā)展，造就了中國制造業(yè)超級大國與出口大國的地位。隨著勞動力自由流動制度的逐步確立，大量農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)。2015年，農(nóng)民工在第二產(chǎn)業(yè)中從業(yè)的比重為55.1%（國家統(tǒng)計局2015年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告）。中國農(nóng)村流出的剩余勞動力與國內(nèi)外資本相結(jié)合，發(fā)揮了中國勞動力眾多的比較優(yōu)勢，推動了勞動力密集型工業(yè)的迅猛發(fā)展，為中國成為世界工廠作出了重大貢獻(xiàn)，造就了中國出口大國與制造業(yè)超級大國的地位。改革開放初期，中國出口占世界總額的比重不到1%，2014年達(dá)到12.3%，已成為世界第一出口大國。2010年，在全球制造業(yè)總增加值中，中國所占比重為18.9%，高于美國的18.2%，已成為世界第一制造大國13。

第三，農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)推高了企業(yè)的利潤與中國的投資水平。改革開放以來，在半城市化模式下，農(nóng)民工的低工資與低福利對城市企業(yè)原有用工制度帶來有力沖擊，降低了城市勞動力成本，改善了企業(yè)的利潤水平，提高了企業(yè)的積累與投資能力。同時，農(nóng)民工在城市不確定的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下就業(yè)，缺乏基本的公共服務(wù)與市民權(quán)利，具有很強(qiáng)的預(yù)防性儲蓄動機(jī)。2015年，外出務(wù)工農(nóng)民工月均收入3359元，月均生活消費(fèi)支出僅為1012元（國家統(tǒng)計局2015年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告）。不斷累積的企業(yè)利潤與農(nóng)民工的預(yù)防性儲蓄，推高了中國整體的儲蓄率與投資率，高水平投資也是中國高速經(jīng)濟(jì)增長的基本動力。

第四，半城市化模式有利于城市政府集中財力投入城市建設(shè)，推動經(jīng)濟(jì)增長。在半城市化模式下，農(nóng)民工雖然在城市勞動力市場就業(yè)，卻仍然是農(nóng)村戶口，在多數(shù)情況下僅得到流出地農(nóng)村的社會保障與公共服務(wù)。農(nóng)民工在城市自行承擔(dān)了居住、醫(yī)療保健、子女教育等方面的成本，基本上沒有分享到城市居民的社會福利，沒有給城市政府造成額外的財政負(fù)擔(dān)。在城市經(jīng)濟(jì)和財政收入不斷增長的情況下，城市政府通過維持城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，對農(nóng)民工的公共服務(wù)支出并沒有明顯增加，城市的公共支出范圍并沒有大幅擴(kuò)張。城市政府通過有效地規(guī)避對農(nóng)民工的公共支出責(zé)任，得以集中財力推進(jìn)城市建設(shè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。因此，中國城市日新月異的基礎(chǔ)設(shè)施與城市面貌不僅得益于大量農(nóng)民工直接參與建設(shè)，也和地方政府規(guī)避了農(nóng)民工的公共服務(wù)支出從而造成城市政府的可支配財政資源較為集中與充裕有關(guān)。西方發(fā)達(dá)國家的地方政府則將財政收入主要運(yùn)用于福利與社會事業(yè)開支，因而缺乏富余財力開展大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三、在新常態(tài)條件下半城市化模式不利于未來持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長

在經(jīng)濟(jì)減速的新常態(tài)條件下，半城市化模式對經(jīng)濟(jì)增長的積極效應(yīng)正在遞減，半城市化模式內(nèi)含的生產(chǎn)與消費(fèi)、城市就業(yè)與社會融入、人口城市化與空間城市化的分離，不僅不利于維護(hù)農(nóng)民工的福利和權(quán)利，也成為制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與社會和諧發(fā)展的制度障礙。

一是農(nóng)民工在城市獲得的公共服務(wù)與社會福利不足，不利于形成持續(xù)擴(kuò)大的中產(chǎn)階級隊伍。在半城市化模式下，城市政府與城市居民獲得了高速經(jīng)濟(jì)增長與城市公共服務(wù)改善的大部分益處，卻基本上未承擔(dān)農(nóng)民工所需的公共產(chǎn)品支出責(zé)任，農(nóng)民工在城市獲得的公共服務(wù)與社會福利不足，致使農(nóng)民工參與城市經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的人力資本積累不足，財富水平偏低，在城市定居的能力與意愿不足，不利于形成持續(xù)擴(kuò)大的中產(chǎn)階級隊伍。首先，外出農(nóng)民工參加社會保障的比例偏低，到2013年參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險的比例未超過20%。其次，農(nóng)民工在城市的居住條件差，居住面積狹窄，住房自有率低，很難獲得城市的保障房，農(nóng)民工從總體上不具備購買城市住房的能力，2015年僅有1.3%的外出農(nóng)民工在務(wù)工地自購房 （國家統(tǒng)計局2015年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告）。農(nóng)民工購房能力低下，導(dǎo)致城市住房需求增長放緩，多數(shù)城市房地產(chǎn)市場庫存嚴(yán)重。第三，在半城市化模式下，農(nóng)民工及其子女的教育與培訓(xùn)條件遠(yuǎn)不如城市居民。這不僅不利于農(nóng)民工提高收入水平，順利融入城市生活，而且必將制約企業(yè)創(chuàng)新能力與工藝水平提高，妨礙中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級。

在人力資本投資的各種類型中，除了遷移之外，農(nóng)民工及其家庭成員的人力資本投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。農(nóng)民工子女從幼兒園開始，就不能以本地居民的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入公立幼兒園；義務(wù)教育階段的學(xué)校雖對農(nóng)民工開放，但那些較好的學(xué)校卻不能給農(nóng)民工子女實(shí)行同等待遇；城市（特別是大城市）的高中教育也不對外來人口平等開放；高等教育資源集中的省市往往將高考招生名額分配給本地考生，農(nóng)民工子女必須回原籍參加高考，造成高等教育的機(jī)會不均等，阻滯代際的收入和社會流動14。農(nóng)民工接受的培訓(xùn)不足，2013年，接受農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)9.3%，接受非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)僅為29.9%（國家統(tǒng)計局2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告）。農(nóng)民工的教育水平偏低，2015年，農(nóng)民工中小學(xué)文化程度占14%，初中文化程度占59.7%（國家統(tǒng)計局2015年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告），農(nóng)民工的人力資本水平與未來中國網(wǎng)絡(luò)化、智能化、知識化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢不相適應(yīng)，必將制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和產(chǎn)業(yè)升級。