摘要：治理“為官不為”是當(dāng)前階段凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！盀楣俨粸椤爆F(xiàn)象不是高壓反腐的副產(chǎn)品，在人類政治活動中，其所固有的價值觀念與行為模式一直潛在在場，展示出重復(fù)再生、穩(wěn)定存續(xù)的軌跡，可稱為一種具有特定指稱的異化的政治形態(tài)——不作為政治。在不同歷史時期和社會制度條件下，它會隨著體制變革、政策變動以及社會環(huán)境變遷，在形式、頻率和程度上有所變化。不作為政治是黨內(nèi)政治生態(tài)局部惡化的污染源和重要表征，是對責(zé)任政治原則的直接背離與異化。揭示和激發(fā)黨內(nèi)政治生態(tài)中責(zé)任政治的價值意蘊，改良不作為政治的存活土壤，完善責(zé)任政治的條件要素，探討不作為政治向責(zé)任政治的轉(zhuǎn)換邏輯和實踐路徑，是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的一個重要分析維度。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)政治生態(tài)；為官不為；不作為政治；責(zé)任政治

基金項目：2016年度全國黨校系統(tǒng)重點課題“推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭向基層延伸研究”；2011年度國家社會科學(xué)基金項目“中國共產(chǎn)黨地方委員會領(lǐng)導(dǎo)制度科學(xué)化問題研究”（11BDJ023）

中圖分類號：D26 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）02-0039-06

凈化黨內(nèi)政治生態(tài)是全面從嚴治黨的重大課題。“凈化”的意蘊主旨在于及時清除黨的自身建設(shè)和治國理政活動中存在的不健康因素和消極力量。在高壓反腐的新態(tài)勢下，存續(xù)于人類政治生活中的“為官不為”現(xiàn)象在一些地方呈現(xiàn)出加劇化、彌散化趨向，成為一個具有一定普遍性、頑固性的突出問題。在此背景下，確立“不作為政治”的概念工具，揭示和激發(fā)黨內(nèi)政治生態(tài)中“責(zé)任政治”的價值意蘊，探討不作為政治向責(zé)任政治的轉(zhuǎn)換邏輯和實踐路徑，是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的一個重要分析維度。

一、“不作為政治”的概念界說

黨的十八大以來，隨著高壓反腐政策的持續(xù)發(fā)力，一方面，“為政不廉”現(xiàn)象得到有效遏制；另一方面，“為官不為，廉而不勤”現(xiàn)象則在一定范圍內(nèi)擴散蔓延，成為黨內(nèi)政治生態(tài)的一個污染源，引發(fā)了學(xué)界的熱議。值得關(guān)注的是，很多人傾向于把現(xiàn)階段的官員不作為看作執(zhí)政黨實施正風(fēng)肅紀、高壓反腐行動的一個副產(chǎn)品，是部分官員對其既得利益受損的消極回應(yīng)和反彈，并以此為認知前提來討論官員不作為的防治對策，這容易陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的邏輯誤區(qū)。筆者以為，為拓寬對“為官不為”現(xiàn)象的探討視界，增強對問題的解釋力，應(yīng)確立起“不作為政治”這樣一個描述性的概念工具，通過與責(zé)任政治的對比討論，深化對黨內(nèi)政治生態(tài)品格特質(zhì)的認識。實質(zhì)上，“為官不為”現(xiàn)象是綿延存續(xù)于人類歷史上的一種政治行為模式。在中國古代，統(tǒng)治者高度重視對于官員不作為的法律規(guī)制，秦律中的廢令罪是中國古代對官員行政不作為的最早規(guī)定。西方建立現(xiàn)代文官制度已有150余年的歷史，但時至今日，懶政、怠政、庸政等問題仍是困擾各國政府的共同難題。這種現(xiàn)象具有某種程度的“政治化學(xué)反應(yīng)性”，其殘余因素會隨著某一時期政治生態(tài)要素的局部變化而變得尤為活躍。就“為官不為”現(xiàn)象的歷時性和空間性來看，其整體上展示出重復(fù)再生、穩(wěn)定存續(xù)的軌跡，是人類政治生活中面臨的共同課題，可以稱為一種具有特定指稱的異化的政治形態(tài)——不作為政治。

不作為是一個廣泛運用于法學(xué)領(lǐng)域的概念術(shù)語（行政不作為也主要以行政法規(guī)為判定依據(jù)）?！安蛔鳛槭窍鄬τ谧鳛槎缘模感袨槿素撚袑嵤┠撤N積極行為的特定的法律義務(wù)，并且能夠?qū)嵭卸粚嵭械男袨??！雹?法學(xué)話語中的不作為，以法律義務(wù)、法律責(zé)任為判斷基點，遵循著“義務(wù)—應(yīng)為—能為—不為”的法理邏輯。政治生活場域中的不作為，則以政治權(quán)力為認知基點，對應(yīng)著政治義務(wù)—責(zé)任、法律義務(wù)—責(zé)任、倫理義務(wù)—責(zé)任等多重關(guān)系范式，內(nèi)含著“權(quán)力—義務(wù)—應(yīng)為—不為”的政治邏輯。在此邏輯鏈條中，法律義務(wù)中基于自然人的“能為”構(gòu)件并不體現(xiàn)在政治權(quán)力義務(wù)之中，蓋因為權(quán)力行使需要行為主體具備道德、智識、技能等多種要素條件，客觀上存在著能力不足的“不能為”問題。簡言之，不作為政治是政治主體以消極態(tài)度認知和行使權(quán)力，包括拒不履行、選擇性履行、不完全履行、不能履行權(quán)力責(zé)任與義務(wù)等多種狀態(tài)的政治行為模式。

我們對于不作為政治的探討，必須突顯“依據(jù)中國”、“基于中國”的學(xué)術(shù)立場，以堅持和完善中國特色社會主義政治制度、推進全面從嚴治黨戰(zhàn)略的深入實施作為基礎(chǔ)背景和根本依托。否則，就會淪為純粹學(xué)理層面的抽象爭論或概念話語層次的政治空談。從當(dāng)代我國政治生活的現(xiàn)狀來說，“為官不為”具有多種表現(xiàn)形式。習(xí)近平指出：“綜合各方面反映，當(dāng)前‘為官不為主要有3種情況：一是能力不足而‘不能為，二是動力不足而‘不想為，三是擔(dān)當(dāng)不足而‘不敢為?！雹?能力、動力、擔(dān)當(dāng)和不能、不想、不敢等語詞所傳遞的政治行為信息，揭示出權(quán)力與責(zé)任的關(guān)聯(lián)斷裂狀態(tài)及因果關(guān)系，可視作當(dāng)前階段我國政治實踐中存在的不作為政治的基本呈現(xiàn)形式。概括來說，不作為政治的理念與邏輯體現(xiàn)出以下基本特征：一是主體心理的消極性，表現(xiàn)為頹廢、懈怠、慵懶等心理品質(zhì)，消解干事創(chuàng)業(yè)的動力，窒息改革創(chuàng)新的活力；二是動機的功利性，表現(xiàn)為以私益為出發(fā)點，對黨和國家的政策采取選擇性執(zhí)行方式，對自己有利的就干，無利的就推諉回避，實質(zhì)上是一種政治投機主義行為，是政治倫理退化的表征；三是行為的保守性，表現(xiàn)為患得患失、畏難懼險情緒嚴重，奉行求自保不作為的行為準則，遵循“寧肯少干事甚至不干事，也要保證少惹事、不出事”的行為邏輯，攻堅克難的勇氣和魄力不足，會貽誤改革發(fā)展由量變到質(zhì)變的良機；四是策略的權(quán)宜性，表現(xiàn)為被動應(yīng)付心態(tài)嚴重，對經(jīng)濟社會發(fā)展中的問題缺乏治本性的長遠謀劃，采取變通性、權(quán)宜性手段，使很多問題惡性循環(huán)，積重難返；五是評價的模糊性，表現(xiàn)為很多不作為現(xiàn)象發(fā)生在“可為”與“可不為”的交叉地帶，屬于現(xiàn)行考核制度無法觸及的“彈性行為”，即使發(fā)現(xiàn)了也難以依規(guī)懲治，極大增加了治理難度。

二、當(dāng)前階段不作為政治行為模式的誘因分析

不作為政治的行為模式是特定政治心理、政治動機、政治手段等要素交互作用的產(chǎn)物，在不同歷史時期和社會制度條件下，它會隨著體制變革、政策變動以及社會環(huán)境變遷，在形式、頻率和程度上有所變化。觀察當(dāng)前階段中國政治生活實際，這種行為模式總體上呈現(xiàn)出加劇化、彌散化、頑固化的危險趨向。對其誘發(fā)因素和生成邏輯，主要可從三個方面進行分析、推導(dǎo)。

1. 從主體素質(zhì)來說，政治主體相對固化的思維和行為模式不適應(yīng)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型所提出的新要求?！八膫€全面”戰(zhàn)略布局實質(zhì)上是一種全方位的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，意味著結(jié)束以GDP論英雄，“一俊遮百丑”的評價方式，要求官員擺脫那些依附于傳統(tǒng)發(fā)展模式的思維觀念和行為邏輯，確立包含生態(tài)改良、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民生改善等綜合指標(biāo)的全面發(fā)展思路與能力體系。在轉(zhuǎn)型階段，一方面，政策供給的限制性條件不斷增多，另一方面，對發(fā)展的質(zhì)量要求明顯提升，這些均對政治主體的能力素質(zhì)提出了更高要求，體現(xiàn)為思維觀念、行為模式的解構(gòu)與重構(gòu)。在新的經(jīng)驗積累不充分的情況下，一些官員未能適應(yīng)新模式的要求，因決策難度、風(fēng)險不斷加大而在短期內(nèi)產(chǎn)生了迷惘困惑、猶豫觀望的心態(tài)，體現(xiàn)出“不知如何作為”的階段性特點。

2. 從行為動力來說，失衡的激勵結(jié)構(gòu)是政治主體動力趨弱化的重要原因。激勵結(jié)構(gòu)主要由制度性激勵與非制度性激勵兩部分構(gòu)成。就正式制度而言，以“維穩(wěn)”為核心，以“一票否決”式考核為制度工具的負面激勵權(quán)重過大，是激勵結(jié)構(gòu)失衡的重要表現(xiàn)。20世紀80年代末，鄧小平提出“穩(wěn)定壓倒一切”的論斷（這里的“穩(wěn)定”主要是指政治穩(wěn)定），既有其特定的時代背景，也符合中國改革的內(nèi)在邏輯。問題在于，很多地方和單位對“穩(wěn)定”的理解出現(xiàn)偏差，以致于把社會的、法律的所有矛盾或沖突統(tǒng)統(tǒng)置于“穩(wěn)定”的政治語境之中，導(dǎo)致各級官員尤其是基層干部承載著無限的維穩(wěn)壓力?？陀^而論，改革進入“深水區(qū)”，任何改革決策均會不同程度地觸動某些個體或群體的利益，出現(xiàn)分歧與糾葛是正?，F(xiàn)象。如果不加分析地納入“一票否決”的懲戒性考核體系之內(nèi)，就會轉(zhuǎn)變官員的行為偏好，嚴重影響行為動力。這正是一些基層政權(quán)選擇“不出事邏輯”的直接誘因。就非制度性激勵而言，來自社會領(lǐng)域的負面評價因素過多，是激勵結(jié)構(gòu)失衡的另一表現(xiàn)。在“人人都有麥克風(fēng)”的時代，一些官員在進行決策時，往往在各種非理性輿論壓力下表現(xiàn)出遲疑或退縮傾向。學(xué)者鄭永年提出，“民意的壓力也來自今天中國社會利益和聲音的多元化，做什么樣的改革，總會出現(xiàn)阻力和反對者。尤其是在社交媒體時代，反對者具有了強大的動員能力，聚集足夠的反對聲音，甚至挾持改革方案?！雹?此外，由于某些媒體對少數(shù)腐敗現(xiàn)象的偏頗性關(guān)注或非理性演繹，催生出“官員污名化”等不良社會心態(tài)，致使一些官員產(chǎn)生心理上的挫敗感，積極作為的動力也不同程度受損。

3. 從政治心理來說，高壓反腐政策的持續(xù)發(fā)力，在相當(dāng)程度上影響著官員的行為動機。習(xí)近平提出的“持續(xù)保持高壓態(tài)勢，做到零容忍的態(tài)度不變、猛藥去疴的決心不減、刮骨療毒的勇氣不泄、嚴厲懲處的尺度不松”④，是當(dāng)前我國反腐政策的根本要求，是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的關(guān)鍵舉措并取得顯著成效。不可忽視的是，面對高壓反腐的政治環(huán)境，一些官員表現(xiàn)出復(fù)雜的心理動機。一是隨著對主體責(zé)任的突出強調(diào)，一些黨政組織的負責(zé)人擔(dān)心領(lǐng)導(dǎo)班子成員出問題而使自己承負連帶責(zé)任，產(chǎn)生寧肯少干事、不干事，也要盡量少出事的畏懼心理。一把手在各項決策中的話語分量，決定了他們的消極心態(tài)是衍生不作為現(xiàn)象的關(guān)鍵因素。二是少數(shù)“問題官員”產(chǎn)生擔(dān)憂被檢舉揭發(fā)的恐惶心理，出于對自身腐敗行為的掩飾與遮蔽，選擇低調(diào)行事的消極不作為策略。三是一些官員從政動機不純正，在權(quán)力行為受到嚴格限制，尋租空間大大壓縮的條件下，產(chǎn)生了付出與回報不對等的失衡心理，這也是不作為現(xiàn)象的重要誘因。

三、不作為政治：黨內(nèi)政治生態(tài)局部惡化的重要表征

黨內(nèi)政治生態(tài)是黨內(nèi)政治系統(tǒng)各構(gòu)成要素之間關(guān)聯(lián)互動狀態(tài)的綜合映射。黨內(nèi)政治系統(tǒng)主要包括黨內(nèi)政治關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)體系、黨內(nèi)政治行為方式、黨內(nèi)政治文化等要素。黨內(nèi)政治生態(tài)質(zhì)量取決于這些基本要素之間的良性互動與協(xié)調(diào)發(fā)展的程度。黨內(nèi)政治生態(tài)局部惡化的基本含義在于：在某個階段內(nèi)某些要素發(fā)生不同程度的變異，要素功能退化，從而引發(fā)政治系統(tǒng)內(nèi)的生態(tài)性紊亂。腐敗是執(zhí)政黨面臨的最大威脅，是黨內(nèi)政治生態(tài)的重要污染源；不作為政治本身也是一種腐敗，是當(dāng)前階段黨內(nèi)政治生態(tài)局部惡化的重要表征。對此，可從歷時、空間和參與范圍三個視角作出具體分析。

1. 從歷時的維度來看，局部惡化的關(guān)鍵“病灶”已從黨紀松弛、腐敗嚴重轉(zhuǎn)換為不作為問題。黨的十八大之前，黨內(nèi)政治生態(tài)的突出問題集中體現(xiàn)在兩個方面：一是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行失之于“寬松軟”的問題。黨規(guī)黨法是黨內(nèi)政治生態(tài)“山清水秀”的根本保障。習(xí)近平明確提出：“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行”，“對違規(guī)違紀、破壞法規(guī)制度踩‘紅線、越‘底線、闖‘雷區(qū)的，要堅決嚴肅查處，不以權(quán)勢大而破規(guī)，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任，不留‘暗門、不開‘天窗，堅決防止‘破窗效應(yīng)?！雹?十八大以來，黨中央以嚴格執(zhí)行八項規(guī)定為突破口，以完善黨內(nèi)法規(guī)體系為依托，采取各種舉措嚴防制度淪為“稻草人”，制度的權(quán)威性和剛性約束力顯著增強。二是腐敗易發(fā)頻發(fā)高發(fā)的問題。習(xí)近平鄭重指出，“我們黨作為執(zhí)政黨，面臨的最大威脅就是腐敗。”⑥ 腐敗現(xiàn)象對黨內(nèi)政治生態(tài)的破壞性是全方位的，因為“腐敗分子往往集政治蛻變、經(jīng)濟貪婪、生活腐化、作風(fēng)專橫于一身”⑦。即是說，腐敗不僅體現(xiàn)為對有形的公共利益的肆意吞噬，更體現(xiàn)為對無形的執(zhí)政公信力的侵蝕和黨風(fēng)、政風(fēng)、社會風(fēng)氣的敗壞。十八大以來，黨中央以前所未有的高壓態(tài)勢，逐步形成了腐敗治理的科學(xué)思路：“在空間布局上是‘老虎‘蒼蠅‘狐貍一起打；在時序安排上是前期以治標(biāo)為主，為后期的治本贏得時間并創(chuàng)造條件；在邏輯理路上是以追懲式反腐行動的震懾力創(chuàng)造‘不敢腐的政治氛圍，以‘權(quán)力入籠構(gòu)建‘不能腐的制度環(huán)境，以構(gòu)建優(yōu)質(zhì)的政治生態(tài)上升至‘不想腐的倫理境界?！雹?反腐敗的壓倒性態(tài)勢業(yè)已形成并取得階段性的顯著成效。我們觀察到，隨著黨紀黨規(guī)的嚴厲執(zhí)行和反腐壓力的持續(xù)遞增與通暢傳導(dǎo)，黨內(nèi)政治生態(tài)局部惡化的關(guān)鍵“病灶”已經(jīng)發(fā)生位移，轉(zhuǎn)變?yōu)椴蛔鳛閱栴}?！盀楣俨灰住?、“官不聊生”、“當(dāng)能官就不能當(dāng)清官”、“反腐敗影響經(jīng)濟發(fā)展”等論調(diào)即是此背景下部分官員抗拒心態(tài)的折射?？梢哉f，對不作為政治的矯治，已經(jīng)成為當(dāng)前階段凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的關(guān)鍵問題。

2. 從空間維度來看，不作為的重心發(fā)生位移，從相對集中于利益稀疏區(qū)域轉(zhuǎn)向利益密集區(qū)域。一份來自山西省的調(diào)研報告稱：“過去，黨員干部不作為，大多集中在無利益的領(lǐng)域，出現(xiàn)‘九龍治水而無人治水等問題，但反腐高壓態(tài)勢下，過去爭著搶著去作為的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)現(xiàn)在變?yōu)椴蛔鳛榈念I(lǐng)域和環(huán)節(jié)?！雹?本文所指的利益密集區(qū)域，主要包括兩個方面：一是權(quán)力資源豐富的區(qū)域，主要包括干部選任、項目審批、能源開發(fā)管理、房地產(chǎn)管理等。在傳統(tǒng)模式下，這些領(lǐng)域中的權(quán)力機構(gòu)被公認為是有“實權(quán)”的部門，是各類利益主體爭相“圍獵”的對象，權(quán)力行為所帶來的政績、“灰色收入”、社會地位等不同形式的“回報”相當(dāng)豐厚，因而成為權(quán)力行為活躍，權(quán)力尋租風(fēng)險高的領(lǐng)域，集中著政治生態(tài)惡化的主要因素和突出問題，催生出塌方式腐敗、各類資本“圍獵”權(quán)力、圈子文化泛濫、政商關(guān)系畸形化等生態(tài)惡化現(xiàn)象。在全面從嚴治黨的新態(tài)勢下，這些事關(guān)政治經(jīng)濟社會長遠發(fā)展的領(lǐng)域則成為不作為的高發(fā)區(qū)。比如，有的單位寧肯貽誤工作也不配備干部；有些黨政官員對企業(yè)老板敬而遠之，不為企業(yè)排憂解難；項目審批怕?lián)L(fēng)險，采取“門易進，臉好看，事不辦”的消極對策；等等。二是以“維穩(wěn)”為制度目標(biāo)的利益沖突相對激烈和社會抗?fàn)幮詮姸容^高的區(qū)域。這些區(qū)域匯集著城市拆遷改造、農(nóng)村土地征用、群體性事件處理、公共危機應(yīng)對等工作事項，不同社會主體之間的利益博弈與沖突、社會個體或群體的抗?fàn)幮孕袆佣喟l(fā)頻發(fā)，同樣屬于利益密集區(qū)域。過去在“一票否決”式考核的制度壓力之下，黨政干部運用“剛性”維穩(wěn)手段尚能積極作為，而當(dāng)前依法治國的政治邏輯內(nèi)在規(guī)定著，不僅要考核“維穩(wěn)”的積極結(jié)果，還要監(jiān)督權(quán)力行為過程、方式和手段的正當(dāng)性與合法性。在此背景下，一些干部為規(guī)避責(zé)任風(fēng)險，也采取消極不作為方式來對待這些領(lǐng)域的工作。比如，有的地方怕出現(xiàn)糾紛，中斷或放棄很多關(guān)系國計民生的惠民項目。從權(quán)力配置與運行的一般規(guī)律來看，上述這些利益密集領(lǐng)域匯集著國家治理體系架構(gòu)的支撐點、改革攻堅的聚焦點、社會秩序的高危點、民生改善的著力點。不作為現(xiàn)象集中于這些領(lǐng)域之中，其所產(chǎn)生的負面效應(yīng)會更明顯，對執(zhí)政資源的揮霍、執(zhí)政公信力的侵蝕更為嚴重。

3. 從參與范圍的維度來看，不作為政治的行為模式被不斷復(fù)制模仿，誘發(fā)黨內(nèi)政治生態(tài)的內(nèi)卷化風(fēng)險?！皟?nèi)卷化”意指一個社會、組織或個人，既無漸進式增長，亦無突變式發(fā)展，進入簡單循環(huán)、自我重復(fù)、原地踏步的狀態(tài)。在過去，不作為現(xiàn)象更多發(fā)生在缺乏權(quán)力資源的普通公務(wù)人員以及極少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)之中，充其量可以視作一種“偷懶”行為，更多地與個人素質(zhì)差異、職責(zé)不清、管理漏洞等因素有關(guān)，尚屬于任何政治系統(tǒng)都能容忍的限度之內(nèi)、無法完全規(guī)避的“必然之惡”。而在當(dāng)前，參與群體具有不斷擴大的危險趨向，“這種不作為的心態(tài)具有傳染性，很容易呈現(xiàn)出‘集體感染的政治生態(tài)反應(yīng)”⑩。其實，在政治生態(tài)中，不作為政治所固有的價值觀念與行為模式一直潛在在場，在新舊政治秩序切換的特定階段，其固有習(xí)性被重新激活甚至擴張放大，演進成一種彌漫性、消極性的經(jīng)驗樣式，被很多官員視作緩解政治風(fēng)險和政策壓力過程中成本最低的選擇。不作為現(xiàn)象本身具有很強的隱蔽性，加之現(xiàn)行考核制度尚缺失對此問題的有效制約，治理難度相當(dāng)大。不作為一旦成為一種普遍性現(xiàn)象，不但會成為凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的“頑疾”，而且會消解對政治系統(tǒng)內(nèi)其他要素的改良力度，拉長治理時段，使政治生態(tài)建設(shè)如車入泥潭，陷入低層次的自我重復(fù)狀態(tài)之中，產(chǎn)生內(nèi)卷化的治理風(fēng)險。

四、責(zé)任政治：我黨黨內(nèi)政治生態(tài)的根本特征和固有屬性

責(zé)任政治被公認為現(xiàn)代民主政治的基本特征和重要組成部分。政治學(xué)視野中的“責(zé)任”有其特定含義。責(zé)任意味著對授權(quán)者的“回應(yīng)或答理”，“愿意接受責(zé)備和承受適當(dāng)?shù)膽土P”，是“以明智、合理或在道德上正確的方式來行為，而不如此往往會面臨壓力”。11 從發(fā)生學(xué)意義上來說，責(zé)任政治屬于舶來品，是立基于“主權(quán)在民”和“社會契約”原則的西方代議制民主的邏輯演進結(jié)果。公權(quán)力的委托—代理關(guān)系直接催生出授權(quán)者與權(quán)力受授者之間的關(guān)系，權(quán)力與責(zé)任具有天然關(guān)聯(lián)，責(zé)任是公權(quán)力授予和行使中的元問題。簡言之，責(zé)任政治是指政治主體要對權(quán)力行為過程及后果負責(zé)的政治活動狀態(tài)。

本文所討論的不作為政治是對責(zé)任政治原則的直接背離與異化。責(zé)任政治為治理不作為問題，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)提供了理論范式和實踐路向。馬克思主義政黨的黨內(nèi)政治生態(tài)本質(zhì)上是一種先進的政治文明形態(tài)，而“責(zé)任政治的精神蘊涵與政治文明的內(nèi)在價值之間存在著契合關(guān)系，責(zé)任政治是政治文明的基本形態(tài)”12。在此意義上理解，責(zé)任政治應(yīng)是中共黨內(nèi)政治生態(tài)的根本特征和固有屬性。這一判斷，既具有理論邏輯的自洽性，又具有歷史和現(xiàn)實邏輯的自明性。

1. 理論邏輯：責(zé)任政治是馬克思主義政黨政治的根本屬性。馬克思主義政黨政治代表著一種新型的政治形態(tài)，它以唯物史觀為理論基石，堅守著關(guān)注人類社會終極命運、解放全人類的責(zé)任情懷，秉持著代表絕大多數(shù)人利益、對絕大多數(shù)人負責(zé)的政治理念，定位于“社會公仆”的政治角色，確立起“人民主權(quán)—普遍選舉—授權(quán)—監(jiān)督—隨時罷免”的權(quán)責(zé)關(guān)系。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中揭露了資產(chǎn)階級議會制的階級實質(zhì)，清除了把政治管理視為高不可攀的神秘事情的錯覺，認為無產(chǎn)階級政權(quán)“徹底清除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務(wù)員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責(zé)任制來代替虛偽的責(zé)任制，因為這些勤務(wù)員總是在公眾監(jiān)督之下進行工作的”13。可以說，責(zé)任政治是馬克思主義政黨政治的原本屬性，并且在政治理念的崇高性、政治地位的平等性、權(quán)力主體的人民性、民主授權(quán)的真實性等方面實現(xiàn)了對議會制框架之中責(zé)任政治形態(tài)的批判與超越。

2. 歷史邏輯：踐行責(zé)任政治是中國共產(chǎn)黨的一貫立場和內(nèi)在品格。以不同方式獲取政權(quán)，是政黨政治的核心內(nèi)容之一。中國共產(chǎn)黨在以武裝斗爭方式奪取政權(quán)的新民主主義革命時期，自覺承擔(dān)起民族革命和民主革命的雙重歷史責(zé)任，確立起服務(wù)人民的政治宗旨，堅守對人民負責(zé)的政治準則。毛澤東指出：“我們的責(zé)任，是向人民負責(zé)。每句話，每個行動，每項政策，都要適合人民的利益，如果有了錯誤，定要改正，這就叫向人民負責(zé)?！嗣褚夥?，就把權(quán)力委托給能夠代表他們的、能夠忠實為他們辦事的人，這就是我們共產(chǎn)黨人。我們當(dāng)了人民的代表，必須代表得好?！?4 革命即將勝利之際，我們黨就對掌握權(quán)力可能帶來的風(fēng)險保持著高度警惕，提出“兩個務(wù)必”的重要論斷實質(zhì)上就是憂患意識和責(zé)任意識的體現(xiàn)。執(zhí)政之后，黨始終把對人民負責(zé)，防止權(quán)力異化，防范權(quán)力行使者由“人民公仆”變成“人民主人”作為自身建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，探索建立黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的權(quán)力監(jiān)督體系，并確立起主要依靠群眾運動方式來追究權(quán)力責(zé)任的政治凈化機制。盡管這一方式具有很大的局限性，政治動機與效果之間存在著較大落差，但是這一時期所積淀形成的自我約束意識和權(quán)力監(jiān)督原則，無不體現(xiàn)著當(dāng)代語境中責(zé)任政治的價值理念。

改革開放啟動至黨的十八大召開這一歷史時段，是現(xiàn)代責(zé)任政治理念厚植、責(zé)任制度逐步完善、問責(zé)機制初步形成的關(guān)鍵時期。改革開放之初，針對十年動亂后黨政機關(guān)、企事業(yè)單位管理混亂問題，鄧小平正式提出“責(zé)任制”的概念。此后，責(zé)任理念在行政改革、政府建設(shè)等公權(quán)力活動領(lǐng)域得以廣泛傳播。“非典”事件的處理，被視作對行政不作為進行制度問責(zé)的肇始，并在安全生產(chǎn)監(jiān)管、公共危機應(yīng)對等領(lǐng)域得以拓展運用，先后出臺了一系列部門性、地方性的問責(zé)追責(zé)制度細則。與此同時，隨著問責(zé)實踐的深入，一些深層次的體制性沖突也開始顯現(xiàn)。在黨政二元化權(quán)力結(jié)構(gòu)中，存在著黨委、人大、政府、司法等問責(zé)主體的認定問題，也存在政治責(zé)任與行政責(zé)任、決策責(zé)任與執(zhí)行責(zé)任的區(qū)分問題。2010年頒布實施的《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，是問責(zé)制在黨內(nèi)治理中正式確立的重要標(biāo)志。總體而論，這一時期的問責(zé)實踐促進了法治、責(zé)任、有限、透明等政治理念的傳播和接納，責(zé)任政府建設(shè)取得重要突破，責(zé)任政治成為中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。不容否認的是，在這一時期，問責(zé)觸點主要集中于公共危機高發(fā)領(lǐng)域，“運動式”、“風(fēng)暴式”問責(zé)居多，來自上級領(lǐng)導(dǎo)壓力下的“彈性問責(zé)”大量存在，重事后懲處而輕事前、事中的履責(zé)督促。這些問題的存在，迫切需要作出新的探索突破。

3. 現(xiàn)實邏輯：責(zé)任政治是全面從嚴治黨的核心價值訴求。堅持一黨長期執(zhí)政是中國政黨政治的根本特點，內(nèi)在規(guī)定著黨內(nèi)治理處于國家治理的核心和優(yōu)先位置。十八大以來，黨中央提出了全面從嚴治黨的戰(zhàn)略命題，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)被確立為破解這一命題的發(fā)力點。綜觀近幾年的實踐，責(zé)任政治已經(jīng)成為管黨治黨活動的立基點和主基調(diào)，問責(zé)追責(zé)成為改良黨內(nèi)政治生態(tài)的有效路徑。主要表現(xiàn)為：一是牢固確立起“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究”的政治理念；二是形成以主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任為主，涵蓋政治責(zé)任、法律責(zé)任和倫理責(zé)任的責(zé)任內(nèi)容體系；三是架構(gòu)起以《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等為主體的問責(zé)制度體系；四是逐步形成以強化黨內(nèi)監(jiān)督為基礎(chǔ)手段，以巡視常態(tài)化為制度工具，以層層傳導(dǎo)壓力為驅(qū)動力量的問責(zé)追責(zé)路徑。上述內(nèi)容，呈現(xiàn)出 “知責(zé)—定責(zé)—踐責(zé)—評責(zé)—問責(zé)—追責(zé)—懲處”的鏈式責(zé)任結(jié)構(gòu)，責(zé)任政治作為黨內(nèi)政治生態(tài)的固有屬性被徹底激活并發(fā)揮出實際效能。在宏觀層面上，從傳統(tǒng)的責(zé)任政府建設(shè)為主轉(zhuǎn)向責(zé)任政府、責(zé)任政黨一體推進；在微觀層面上，從以“過錯”追究為主轉(zhuǎn)向“過錯”、“亂作為”、“不作為”等多狀態(tài)下的全面問責(zé)，為矯治不作為政治“頑疾”提供了體制條件與路徑指向。

五、從不作為政治轉(zhuǎn)向責(zé)任政治的實踐節(jié)點

改良不作為政治的存活土壤，完善責(zé)任政治的條件要素，實現(xiàn)從不作為政治到責(zé)任政治的形態(tài)切換，是當(dāng)前階段凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的重中之重，體現(xiàn)出“破”與“立”的辯證法。不作為政治的行為模式是歷史的與現(xiàn)實的、長期性的與階段性的、體制內(nèi)的與體制外的等多種因素交織作用的產(chǎn)物，需要確立突出重點、系統(tǒng)清理、久久為功的轉(zhuǎn)換與建構(gòu)思路。具體來說，當(dāng)前階段應(yīng)重點關(guān)注以下幾個實踐節(jié)點：

1. 厚植“權(quán)責(zé)對等”理念，創(chuàng)設(shè)踐行責(zé)任政治的思想條件。在政治生活場域，沒有脫離具體權(quán)力的抽象責(zé)任，也不存在缺失責(zé)任規(guī)約的絕對權(quán)力。權(quán)力與責(zé)任是一體兩面、共生共存的關(guān)系。行使權(quán)力的過程，即是履行責(zé)任的過程。有多大權(quán)力，必有多大責(zé)任，“權(quán)責(zé)對等”是責(zé)任政治的核心理念。權(quán)力體現(xiàn)為一種對他人或資源的支配能力，責(zé)任則表達著權(quán)力的價值向度。價值向度出現(xiàn)偏差，權(quán)力行為必然會扭曲異化。不作為政治實質(zhì)上是對權(quán)力責(zé)任的推諉、減損或放棄，根源于政治主體行使權(quán)力的價值向度出現(xiàn)了問題，是權(quán)責(zé)失衡的表現(xiàn)。為此，清除黨內(nèi)政治生態(tài)的“頑疾”——不作為政治，應(yīng)把厚植“權(quán)責(zé)對等”理念作為思想基礎(chǔ)和前置條件，引導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部樹立權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用的馬克思主義權(quán)力觀，促進政治心理的良性調(diào)適，培育敢于擔(dān)當(dāng)，自覺履責(zé)、擔(dān)責(zé)、負責(zé)的政治品格，激發(fā)政治行為的內(nèi)驅(qū)力。

2. 嚴肅黨內(nèi)政治生活，凈化踐行責(zé)任政治的內(nèi)部環(huán)境。執(zhí)政黨是責(zé)任政治的實踐主體。責(zé)任政治是黨內(nèi)政治生態(tài)的固有屬性，從根本上講，要依靠黨內(nèi)政治生活的具體實踐來維護和激發(fā)。嚴肅黨內(nèi)政治生活既是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的基本路徑，也是踐行責(zé)任政治的題中之義。黨內(nèi)政治生活具有黨性鍛煉、發(fā)揚黨內(nèi)民主、維護黨內(nèi)秩序、防錯糾錯、黨內(nèi)監(jiān)督等基礎(chǔ)功能，核心目標(biāo)在于建構(gòu)起涵養(yǎng)黨的先進性與純潔性的內(nèi)生機制，及時清除黨內(nèi)生活中的不健康、不潔凈因素，保持馬克思主義政黨的固有品質(zhì)。不作為政治的觀念和行為模式，與先進性和純潔性的根本要求背道而馳，是黨內(nèi)政治環(huán)境中的突出問題。為此，須通過加強思想政治教育、堅持民主集中制、嚴格黨的組織生活、嚴明政治紀律和政治規(guī)矩、開展批評與自我批評等途徑，持續(xù)改良黨內(nèi)政治生活“土壤”，切斷不作為心態(tài)與行為的傳播擴散路線，最大限度地壓縮其存活空間，為踐行責(zé)任政治創(chuàng)造健康潔凈的黨內(nèi)環(huán)境。

3. 引導(dǎo)社會輿論從相當(dāng)程度的“叢林狀態(tài)”走向理性軌道，優(yōu)化踐行責(zé)任政治的外部環(huán)境。政治從來就不可能是孤立的存在，而是社會中的政治。如前分析，社會輿論的負面評價力量過于強勢，導(dǎo)致非制度性激勵結(jié)構(gòu)失衡，是不作為政治現(xiàn)象的一個重要誘因。一些社會學(xué)家對中國的社會狀態(tài)提出擔(dān)憂，認為隨著結(jié)構(gòu)性分化的加速，利益多元化、觀念多樣化態(tài)勢的固化，社會信任度在不斷降低，社會的“原子化”征兆越來越明顯。代表國家敘事的主流價值觀念受到很大沖擊，社會輿論在相當(dāng)程度上陷入“叢林狀態(tài)”。在當(dāng)前干群關(guān)系修復(fù)、恢復(fù)，高壓反腐成果鞏固、擴大，政治公信力漸進式提升的特定階段，借力于新媒體的技術(shù)優(yōu)勢，“仇官”、“仇富”等復(fù)雜社會心態(tài)得以非理性放大，對政治行為及效果缺乏客觀理性的評價，很多領(lǐng)導(dǎo)干部對政治聲譽的預(yù)期與社會輿論評價之間的張力不斷拉大，在擔(dān)當(dāng)負責(zé)的政治動機屢屢受挫的條件下，不作為心理就可能占據(jù)主導(dǎo)位置。為此，應(yīng)高度重視對公共輿論的引導(dǎo)和疏導(dǎo)，加強主流輿論陣地和新聞媒體的職業(yè)倫理建設(shè)，發(fā)揮公共人物、意見領(lǐng)袖等群體對社會輿論的正向引領(lǐng)作用，營造正面激勵為主，富含公平、正義、理性、包容、協(xié)作等價值元素，有助于激勵責(zé)任政治行為的社會環(huán)境。

4. 健全責(zé)任認定標(biāo)準體系，保障問責(zé)追責(zé)的公平性和精準性。問責(zé)追責(zé)是責(zé)任政治的內(nèi)在規(guī)定，也是治理不作為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。責(zé)任認定的標(biāo)準是否科學(xué)，直接決定著問責(zé)追責(zé)的實際效能。如果認定標(biāo)準中具有太多的主觀性、隨意性和變動性成分，責(zé)任追究因人、因事而異，充滿太多不確定性和不可預(yù)期性，就會挫傷責(zé)任政治的行為動力，助長不作為現(xiàn)象。因此，應(yīng)把健全責(zé)任認定標(biāo)準體系作為根本前提，對權(quán)力責(zé)任進行科學(xué)界分，在性質(zhì)上要厘清政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、法律責(zé)任、倫理責(zé)任之間的基本邊界，在程度上要明確完全不作為、少作為、亂作為、慢作為、懶作為等行為的相應(yīng)責(zé)任，在主體上要對集體責(zé)任和個人責(zé)任、主要責(zé)任和次要責(zé)任、直接責(zé)任和間接責(zé)任等作出清晰界定，保障問責(zé)追責(zé)行為的公平性和精準性。如此，才能使領(lǐng)導(dǎo)干部對權(quán)力行為及后果產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期，才會在權(quán)力后果與責(zé)任評價的良性互動中自覺保持責(zé)任政治行為的穩(wěn)定性。

5. 完善政績考核體系，走出“管理效應(yīng)悖論”的誤區(qū)。政績考核是領(lǐng)導(dǎo)干部政治行為的“導(dǎo)向儀”和“矯正器”，對于遏制不作為，鼓勵責(zé)任政治行為意義重大。政績考核體系具有動態(tài)性和開放性特征，需要結(jié)合政治活動實踐，及時納入合理有效的激勵元素。隱性政績就是一個值得高度重視的激勵要素。在管理學(xué)視野中，管理者一般面臨著兩類問題：一是需要當(dāng)即解決且必要性已經(jīng)充分顯示的問題；二是處于萌芽或隱蔽狀態(tài)，具有潛在風(fēng)險的問題。前者可以有明顯的“顯性效應(yīng)”，后者卻只能獲得“隱性效應(yīng)”，在投入與獲得（效應(yīng)）之間出現(xiàn)了不對稱現(xiàn)象，被稱之為“管理效應(yīng)悖論”。它與官員不作為之間的內(nèi)在聯(lián)系在于，許多官員出于自身利益考慮，會放棄一些正常但效應(yīng)不明顯的管理，回避其應(yīng)盡的管理職責(zé)。15 客觀檢討傳統(tǒng)的政績考核體系，隱性政績的長期缺席或權(quán)重過小的確是官員不作為的一個重要誘因。為此，應(yīng)進一步加強和深化對隱性政績問題的研究探討，糾正重“顯績”輕“隱績”的制度偏差，將解決隱性問題明確納入官員職責(zé)之中，使隱性政績成為一個可觀察、可量化、可評價的考核要素，激勵官員在面對那些可為、可不為的“模糊問題”和“彈性職責(zé)”時，作出明智的、負責(zé)任的行為選擇。

6. 構(gòu)建容錯機制，營造政治主體擔(dān)當(dāng)有為的制度氛圍。從某種意義上講，政治是一種可能的藝術(shù)。之所以這樣說，原因即在于政治的理想圖景與實踐形態(tài)之間存在著永久的張力。這種張力在治理不作為，踐行責(zé)任政治過程中的具體表現(xiàn)在于：一方面，責(zé)任是公共權(quán)力的固有元素和應(yīng)然訴求，責(zé)任體系的建構(gòu)需要很多預(yù)設(shè)條件，但它不可能窮盡所有的可能性，總是具有一定的理想化成分；另一方面，權(quán)力實踐是具體而復(fù)雜的，權(quán)力環(huán)境中的不可抗力因素、官員智識能力的局限性和不平衡性、改革攻堅的固有風(fēng)險性等，又客觀上需要設(shè)置一定的允許試錯、包容過失的制度空間。上述兩方面之間張力的存在，是不作為問題難以有效治理的根源所在，也為構(gòu)建容錯機制提供了認知基礎(chǔ)。容錯即意味著免責(zé)，關(guān)鍵在于把握“錯”的性質(zhì)，區(qū)分“有心之過”與“無心之失”、敢作為與亂作為之間的界限。習(xí)近平指出，“要把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來，保護那些作風(fēng)正派又敢作敢為、銳意進取的干部，最大限度調(diào)動廣大干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性”16。在堅持“三個區(qū)分開來”原則的前提下，應(yīng)把容錯機制納入問責(zé)制度的框架之內(nèi)進行考量，針對不同層級、領(lǐng)域、部門、崗位的具體工作內(nèi)容，通過完善權(quán)力清單、細化職責(zé)、規(guī)范程序、加強監(jiān)督，完善容錯機制的構(gòu)建基礎(chǔ)；同時，要結(jié)合實際，制訂包括改革風(fēng)險評估、風(fēng)險分級、決策備案等內(nèi)容的實體性制度，以及包含結(jié)果評價、性質(zhì)認定、上報批準、責(zé)任豁免、溝通反饋等環(huán)節(jié)的程序性制度，防范容錯免責(zé)機制演變?yōu)樨?zé)任推卸、包庇縱容的工具，切實發(fā)揮其激勵改革創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)敢為、干事創(chuàng)業(yè)的導(dǎo)向功能，營造踐行責(zé)任政治的良好制度氛圍。

注釋：

① 陳興良：《犯罪不作為研究》，《法制與社會發(fā)展》1999年第5期。

②16 習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，《人民日報》2016年5月10日。

③ 鄭永年：《中國如何避免“官員不作為”現(xiàn)象？》，《聯(lián)合早報》2014年11月14日。

④ 中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室：《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2015年版，第102頁。

⑤ 習(xí)近平在十八屆中共中央政治局第二十四次集體學(xué)習(xí)時的講話，參見《人民日報》2015年6月28日。

⑥⑦ 習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話》，《人民日報》2016年7月2日。

⑧ 鄒慶國、王世誼：《腐敗治理中政策壓力的傳導(dǎo)效力問題論析》，《中共中央黨校學(xué)報》2016年第2期。

⑨ 山西省黨建研究會課題組：《反腐高壓態(tài)勢下黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“不作為”問題研究》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2015年第2期。

⑩ 金太軍、張健榮：《“為官不為”現(xiàn)象剖析及其規(guī)制》，《學(xué)習(xí)與探索》2016年第3期。

11 [英]安德魯·海伍德：《政治學(xué)核心概念》，吳勇譯，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第95頁。

12 張賢明：《政治文明的基本形態(tài)：責(zé)任政治》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2004年第6期。

13 《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第96頁。

14 《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1128頁。

15 參見杜福洲：《“管理效應(yīng)悖論”的消極影響及解決之道——官員不作為的另類解釋》，《黨政干部學(xué)刊》2010年第12期。

作者簡介：鄒慶國，聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)和公共政策研究中心主任，山東聊城，252100。

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