◇ 文/民進(jìn)呼和浩特市委員會(huì)理論研究室 敖福軍

改革開(kāi)放近四十年來(lái)，在民族平等、團(tuán)結(jié)、共同繁榮的原則下，城市民族工作全面展開(kāi)，促進(jìn)了城市民族關(guān)系的發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，城市民族工作主要是圍繞城市居民中的少數(shù)民族人口展開(kāi)，并取得了相當(dāng)大的成就。隨著改革開(kāi)放以及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量的少數(shù)民族流動(dòng)人口成為城市民族工作和民族關(guān)系調(diào)整的重要內(nèi)容和組成部分。對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口應(yīng)怎樣管理，如何發(fā)揮他們的作用，保障他們的權(quán)益，是事關(guān)城市民族工作的重要問(wèn)題。

一、基本情況

伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，呼和浩特市的少數(shù)民族人口大量向市區(qū)轉(zhuǎn)移和集聚。呼和浩特市現(xiàn)共有42個(gè)民族，總?cè)丝?00萬(wàn)，少數(shù)民族人口31萬(wàn)，占全市總?cè)丝诘?0%，其中蒙古族24萬(wàn)人，回族3.7萬(wàn)人，滿族2.8萬(wàn)人，朝鮮族1175人，達(dá)斡爾族2760人，鄂溫克族265人，鄂倫春族85人。市區(qū)人口190萬(wàn)，少數(shù)民族人口20.4萬(wàn)，占市區(qū)總?cè)丝诘?1%，其中蒙古族14.5萬(wàn)人，回族3.2萬(wàn)人，滿族2.2萬(wàn)人，達(dá)斡爾族2487人，鄂溫克族334人，鄂倫春族57人。全市流動(dòng)人口約43萬(wàn)人，其中少數(shù)民族流動(dòng)人口約3.7萬(wàn)人。

二、現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

城市少數(shù)民族流動(dòng)人口有別于城市世居少數(shù)民族和新進(jìn)少數(shù)民族，是在城市從事各種經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)卻不具備城市戶籍的少數(shù)民族特殊群體。2016年呼和浩特市的少數(shù)民族流動(dòng)人口數(shù)量已經(jīng)達(dá)到 3.7 萬(wàn)余人，由于每年都有大量的少數(shù)民族人員進(jìn)入城市務(wù)工、經(jīng)商，這為民族關(guān)系的協(xié)調(diào)工作和城市管理工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。從總體上看，雖然已經(jīng)采取了諸多措施，但存在的問(wèn)題仍然較多。

呼和浩特市城市少數(shù)民族流動(dòng)人員的特點(diǎn)有主要三方面：一是人員來(lái)源廣，民族成分多；二是從事行業(yè)性質(zhì)單一、待遇差；三是文化素質(zhì)偏低，法制觀念、公民意識(shí)淡薄。從整體來(lái)講，少數(shù)民族流動(dòng)人口屬于弱勢(shì)群體，他們生活貧困，社會(huì)地位不高，利益無(wú)保障，失落感和不滿情緒高漲。

針對(duì)這一特殊群體的管理和服務(wù)工作仍存在問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

1．防范式管理為主，服務(wù)意識(shí)淡薄。目前一些部門(mén)工作人員思想守舊，遇到發(fā)生違法亂紀(jì)的事情，就自然將少數(shù)民族流動(dòng)人員聯(lián)系在一起，仍然認(rèn)為少數(shù)民族流動(dòng)人員進(jìn)城就是為他們的工作添麻煩。這種思想認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤，使得對(duì)于少數(shù)民族流動(dòng)人員的許多管理工作還停留在防范式管理階段。部分部門(mén)服務(wù)意識(shí)淡薄，并沒(méi)有將管理寓于服務(wù)之中。

2．獲得的社會(huì)公共服務(wù)較少。由于城市少數(shù)民族流動(dòng)人員的流動(dòng)性極強(qiáng)，相當(dāng)一部分人不懂得主動(dòng)爭(zhēng)取權(quán)益。再者，呼和浩特市各轄區(qū)中已建立的少數(shù)民族流動(dòng)人口協(xié)調(diào)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)非常少。以社區(qū)為例，大部分社區(qū)缺少相應(yīng)的社區(qū)民族工作管理服務(wù)平臺(tái)，工作體制機(jī)制不健全、不完善，距離公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)還相差甚遠(yuǎn)。如何能為少數(shù)民族流動(dòng)人口的安居、就業(yè)、子女入學(xué)、計(jì)劃生育、營(yíng)業(yè)登記等方面提供方便和指引，如何使他們能夠獲得更多的社會(huì)公共服務(wù)，是目前城市民族工作需要解決的難點(diǎn)。

3．管理力度不夠。對(duì)于城市少數(shù)民族流動(dòng)人員這一群體，應(yīng)該堅(jiān)持管理與服務(wù)并重，呼和浩特市在管理方面仍顯得不足。一是管理上存在敷衍了事，懈怠工作。例如，為避免引起民族矛盾，執(zhí)法人員在處理少數(shù)民族不法商販時(shí)往往從輕處理或不作處理，草草了事。二是對(duì)于那些違法擺攤、無(wú)照經(jīng)營(yíng)者存在管理手段單一，管理方式粗暴，不是直接罰款就是沒(méi)收物品，造成諸多不良影響。三是沒(méi)有建立、形成由政府有關(guān)部門(mén)組成的齊抓共管的工作機(jī)制。

三、建議與對(duì)策

隨著少數(shù)民族流動(dòng)人員的大量增加，僅以單一的行政管理手段，難以適應(yīng)民族工作內(nèi)容的擴(kuò)展。只有管理與服務(wù)并重，才能協(xié)調(diào)好城市民族關(guān)系，維護(hù)城市的民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。建議做好以下幾方面的工作：

1、建立健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成工作合力。要按照“政府引導(dǎo)、多方參與、服務(wù)為主”和“屬地管理、條塊協(xié)同”的方針，整合各方力量，逐步完善少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理的領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)制，形成由民族部門(mén)牽頭，公安、民政、人社、司法、計(jì)生、教育、城管等部門(mén)齊抓共管、共同參與的管理模式和領(lǐng)導(dǎo)有力、組織有效、權(quán)責(zé)分明、處置高效的工作機(jī)制。

2、建立健全管理機(jī)制。一是管控機(jī)制。首先要明確責(zé)任，屬地作為流動(dòng)人口管理的第一責(zé)任人，要把少數(shù)民族流動(dòng)人口管理工作納入到日常工作中，明確主責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員。其次要摸清底數(shù)，由屬地負(fù)責(zé)，借助網(wǎng)格辦、流管平臺(tái)以及各種維穩(wěn)、綜治力量，摸清現(xiàn)有流動(dòng)少數(shù)民族現(xiàn)狀(包括數(shù)量、分布、民族成分、從事業(yè)態(tài)、家庭情況、流動(dòng)趨勢(shì)等)；最后要行為留痕，對(duì)轄區(qū)內(nèi)每一名少數(shù)民族流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)進(jìn)行掌握。二是事先預(yù)防機(jī)制。要加強(qiáng)調(diào)查研究，分析在新形勢(shì)下少數(shù)民族流動(dòng)人口的發(fā)展趨勢(shì)，分析他們?cè)谏a(chǎn)、生活過(guò)程中會(huì)發(fā)生哪些問(wèn)題。三是監(jiān)控機(jī)制。包括事先監(jiān)控、事中監(jiān)控和事后監(jiān)控。事先監(jiān)控就是當(dāng)流動(dòng)少數(shù)民族群眾到我市之后，屬地流管部門(mén)就要做好登記、篩查等工作，不給犯罪分子可乘之機(jī)。對(duì)流動(dòng)人口做到來(lái)一個(gè)、登記一個(gè)、審查一個(gè)，真正做到“人來(lái)登記，人走注銷(xiāo)”，不留管理空檔。事中監(jiān)控就是在流動(dòng)人口入駐轄區(qū)過(guò)程中，做好對(duì)其相關(guān)情況的監(jiān)測(cè)。事后監(jiān)控就是在離開(kāi)我市后，要掌握其流出動(dòng)向。充分應(yīng)用公安系統(tǒng)的安全保衛(wèi)網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并妥善處理帶有苗頭性的涉及少數(shù)民族流動(dòng)人口的不穩(wěn)定因素。四是溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。探索與我市重點(diǎn)少數(shù)民族流動(dòng)人口輸出地政府、公安部門(mén)建立溝通機(jī)制，掌握他們的基本情況。各相關(guān)部門(mén)也要加強(qiáng)溝通，互通信息。

3、充分發(fā)揮街社區(qū)、社團(tuán)、企業(yè)、少數(shù)民族精英人物的作用。在少數(shù)民族流動(dòng)人口的管理中，社區(qū)的作用是非常重要的。要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織和社區(qū)各有關(guān)部門(mén)處于基層、貼近少數(shù)民族流動(dòng)人員的優(yōu)勢(shì)，把對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人員的管理和服務(wù)工作納入社區(qū)工作范圍，建立社區(qū)民族工作組織體系。應(yīng)完善街道社區(qū)工作體制機(jī)制，加大投入，加強(qiáng)工作力量。社區(qū)居委會(huì)應(yīng)建立社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理站和社區(qū)流動(dòng)少數(shù)民族維權(quán)服務(wù)站。針對(duì)街道、社區(qū)工作人員少、力量薄弱、執(zhí)行難等情況，應(yīng)重點(diǎn)研究，與其他方面工作通盤(pán)考慮，加大人員配備和經(jīng)費(fèi)劃撥力度，加強(qiáng)協(xié)管員、信息員建設(shè)，確?；鶎庸ぷ髀涞綄?shí)處；發(fā)揮社區(qū)貼近居民的優(yōu)勢(shì)，多渠道加強(qiáng)流動(dòng)人口信息采集工作。及時(shí)做好流動(dòng)人口基本情況的采集和人數(shù)統(tǒng)計(jì)，建立流動(dòng)人口基礎(chǔ)信息臺(tái)賬，完善“以房管人”措施，強(qiáng)化出租屋的管理；以民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)為抓手，營(yíng)造和諧的社區(qū)氛圍；建立聯(lián)絡(luò)本地常住居民與流動(dòng)人口情感的溝通平臺(tái)。呼和浩特市賽罕區(qū)人民路街道的興康社區(qū)、玉泉區(qū)清泉街社區(qū)、新城區(qū)團(tuán)結(jié)社區(qū)等社區(qū)在這方面的工作卓有成效，堪為典范。

要充分發(fā)揮已有的民族社團(tuán)在化解矛盾、解決問(wèn)題方面的橋梁紐帶作用，以加強(qiáng)城市少數(shù)民族流動(dòng)人口的自治管理。強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任。要在少數(shù)民族流動(dòng)人員較多的企業(yè)建立“民族之家”、“民族活動(dòng)中心”等民族活動(dòng)陣地，定期或不定期組織開(kāi)展民族聯(lián)誼活動(dòng)，強(qiáng)化他們的城市歸屬感和團(tuán)結(jié)融合意識(shí)。發(fā)揮城市各少數(shù)民族精英人物的示范帶動(dòng)作用，引導(dǎo)他們參與到少數(shù)民族流動(dòng)人口管理中來(lái)，利用他們的知識(shí)、地位和聲望對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口進(jìn)行引導(dǎo)、教育和幫扶。

4、構(gòu)建少數(shù)民族流動(dòng)人員的公共服務(wù)體系。應(yīng)加強(qiáng)少數(shù)民族流動(dòng)人員服務(wù)工作，及時(shí)有效地解決他們?cè)诔鞘猩钪械睦щy，使他們盡快適應(yīng)城市生活，消除心理上的困惑，增強(qiáng)其融入城市的能力。要在政府主導(dǎo)下，認(rèn)真構(gòu)建公共服務(wù)體系，解決在就業(yè)、教育、醫(yī)療及其他社會(huì)生活方面的困難和問(wèn)題，讓服務(wù)成為宣傳教育、依法管理、反映訴求的主渠道，通過(guò)服務(wù)、交流、理解，進(jìn)而產(chǎn)生尊重和感情，使他們切實(shí)感受到黨和政府的溫暖。

5、少數(shù)民族流動(dòng)人員服務(wù)管理工作法制化。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市少數(shù)民族流動(dòng)人員已經(jīng)成為一個(gè)群體。相應(yīng)的管理機(jī)制要規(guī)范化，政策措施法制化，加強(qiáng)少數(shù)民族流動(dòng)人員的管理工作。目前，呼和浩特市城市民族工作正在逐步法制化，雖已出臺(tái)了《呼市清真食品管理辦法》《呼市民族教育條例》《呼市民族工作若干規(guī)定》等地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，但沒(méi)有針對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人員的專屬法規(guī)文件，這就存在要盡快建立一個(gè)完善的管理機(jī)制的緊迫性問(wèn)題，同時(shí)注意收集其他地區(qū)在少數(shù)民族流動(dòng)人員管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)，最終制定符合呼市城市少數(shù)民族流動(dòng)人員的地方規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)各職能部門(mén)在管理少數(shù)民族流動(dòng)人員時(shí)能夠有法可依，有章可循。