近年來，在高鐵走出去的背景下，鐵路合作逐漸成為中泰雙邊合作的重要內(nèi)容。然而，在美日等大國介入、泰方對互利共贏合作前景缺乏預(yù)期、泰國政治保守化等多重因素影響下，中泰鐵路合作遭遇結(jié)構(gòu)性瓶頸，可謂一波三折。面對此種情形，中泰雙方應(yīng)加強高層溝通以及商界、學(xué)術(shù)界的交流互動，同時以喜聞樂見的方式向泰國民眾宣傳中泰鐵路合作的重要性、必要性和可行性，從而形成自下而上的建設(shè)訴求。

作為“一帶一路”建設(shè)的代表性項目，中泰鐵路合作不僅對中泰兩國具有重要現(xiàn)實意義，而且將在中國—中南半島國際經(jīng)濟走廊建設(shè)中發(fā)揮樞紐作用，成為次區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展與雙多邊合作的重要戰(zhàn)略契機。不過，中泰鐵路合作進展并不順利，面臨明顯的結(jié)構(gòu)性瓶頸，有待創(chuàng)新合作思路與工作模式。

中泰鐵路合作進程一波三折

泰國全境現(xiàn)有4400多公里鐵路，但除了曼谷地區(qū)擁有80多公里的標(biāo)準(zhǔn)軌復(fù)線電氣化鐵路外，其余的基本都是建于19世紀(jì)晚期到20世紀(jì)中期的米軌單線非電氣化鐵路。目前來看，從鐵路布局到軌道寬度，再到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，都已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代軌道交通的發(fā)展需要，不僅列車時速通常不足50公里/小時，部分路段甚至低于15公里/小時，而且鐵路事故頻發(fā)，嚴(yán)重影響交通運輸安全。

對于改善交通基礎(chǔ)設(shè)施的必要性與重要性，泰國歷屆政府均有共識，并曾多次提出鐵路系統(tǒng)的改造規(guī)劃，但在資金缺口與技術(shù)難題等不利因素影響下始終未能付諸實施。近年來，隨著區(qū)域合作特別是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的深化發(fā)展，引入外力推動國內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開始成為泰國政府的重要選擇。

2013年10月，中泰雙方達(dá)成“大米換高鐵”合作意向，從而有效拓展了互利共贏的發(fā)展思路。盡管在2014年政變后，英拉政府力推的“大米換高鐵”項目因政治原因被迫中止，但中泰鐵路合作卻在雙方共同努力下得到深化發(fā)展。2014年12月，中泰兩國政府簽署《中泰鐵路合作諒解備忘錄》，從而使聯(lián)通中老泰三國的“泛亞鐵路”中線建設(shè)提上了議事日程。

然而，中泰鐵路合作的落實過程并不順利。中泰雙方就項目設(shè)計、融資貸款、成本測算等事項進行了長達(dá)一年的反復(fù)磋商，但始終未能達(dá)成共識，開工時間也從2015年順延到2016年。2015年12月，中泰雙方簽署了政府間的鐵路合作框架文件，并舉行了項目啟動儀式，但卻未能在此基礎(chǔ)上簽訂正式的項目合同。

2016年3月，巴育政府宣布將放棄以合資方式建設(shè)“廊開—呵叻—曼谷—瑪達(dá)普”的845公里中高速鐵路項目，轉(zhuǎn)而采用獨資方式建設(shè)“曼谷—呵叻”的250公里高鐵項目，從而使中泰鐵路合作再次橫生枝節(jié)。同年12月，中泰雙方經(jīng)過反復(fù)磋商后宣布，將于2017年初正式啟動“曼谷—呵叻”高鐵項目的首期工程，并計劃將高鐵線路進一步延伸至泰老邊境的廊開府，從而與中老鐵路接軌，使之成為聯(lián)通中國—中南半島國際經(jīng)濟走廊的主干線。

目前來看，盡管中泰鐵路合作再次取得重要進展，但其發(fā)展前景卻并不樂觀。2017年2月，泰方宣布“曼谷—呵叻”高鐵項目的首期工程——總長3.5公里的測試路段將延期開工，這一事件再次表明，中泰鐵路合作尚未達(dá)成全面共識，有待進一步溝通與協(xié)調(diào)。

中泰鐵路合作面臨結(jié)構(gòu)性瓶頸

中泰鐵路合作之所以“好事多磨”，從表面來看是雙方在項目造價和貸款利率等細(xì)節(jié)上存在分歧，特別是泰方試圖爭取更有利的合作條件，但事實上在泰方搖擺不定和錙銖必較的行為背后，存在更深層的結(jié)構(gòu)性難題，并將在很大程度上影響中泰關(guān)系的深化發(fā)展。具體來看，主要表現(xiàn)在以下方面。

一、在地區(qū)層面，中泰戰(zhàn)略合作面臨美日等國地緣競爭壓力

中泰鐵路合作具有重要的地緣戰(zhàn)略價值。通過中老泰鐵路的互聯(lián)互通，可促進中南半島經(jīng)濟與中國西南經(jīng)濟的進一步融合，從而擴大市場規(guī)模，增進客貨運輸能力，提高沿線地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)效率，推動中國—中南半島國際經(jīng)濟走廊的建設(shè)進程，并打通中國進入印度洋的中南半島陸路大通道。因此，美日等國出于地緣政治考慮，對中泰鐵路合作普遍采取消極立場。

對美國而言，泰美軍事同盟關(guān)系是其保持對太平洋與印度洋交接地帶有效管控，并在亞太地區(qū)保持對華戰(zhàn)略包圍的重要錨點。2014年泰國政變后，美國一方面高舉“民主”與“人權(quán)”大旗施壓，結(jié)果引起巴育政府強烈不滿，另一方面卻堅持舉行美泰“金色眼鏡蛇”聯(lián)合軍演，避免因政治立場影響美泰軍事同盟關(guān)系，防范其提升對華安全合作。在美國看來，中泰鐵路合作不僅會進一步加強中泰經(jīng)貿(mào)關(guān)系，而且將為中國“西進”印度洋創(chuàng)造有利條件，可能成為瓦解美國對華戰(zhàn)略包圍的突破口，因此成為美國的重點防范對象。

相較于美國在安全領(lǐng)域的利益訴求，日本對中泰鐵路合作的利益關(guān)切更多地集中在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域。近年來，日本一直在中南半島積極推進“南部經(jīng)濟走廊”建設(shè)，試圖依托米軌鐵路—日資企業(yè)集群，構(gòu)建聯(lián)通東亞與印度洋的“緬甸仰光—土瓦（深水港）—泰國曼谷—柬埔寨金邊—越南胡志明市”的東西向經(jīng)濟走廊，從而進一步強化日資企業(yè)在中南半島經(jīng)濟發(fā)展中的主導(dǎo)地位與話語權(quán)。在日本看來，中泰鐵路合作將會有力推動南北向的“中國—中南半島國際經(jīng)濟走廊”建設(shè)，從而對日本主導(dǎo)的“南部經(jīng)濟走廊”形成替代效應(yīng)。

作為東南亞地區(qū)唯一的非殖民地國家，泰國在國家戰(zhàn)略決策上保持著很高的自主性和獨立性，因此美日等國難以通過直接施壓的方式阻礙中泰鐵路合作，但是，美日等國通過長期的交流合作，在泰國軍政官產(chǎn)學(xué)各界都培養(yǎng)了為數(shù)不少的親美派和親日派力量，從而為掣肘泰國戰(zhàn)略決策提供了重要手段。近年來，由于受到親西方勢力誤導(dǎo)，泰國各界對中泰鐵路合作安全性、合理性、可行性、有效性等的質(zhì)疑不絕于耳，特別是以泰國交通部中高層親日派官僚為代表的“米軌方案”支持者，更是在很大程度上直接影響到中泰鐵路合作的協(xié)調(diào)與磋商。

二、在雙邊層面，泰國對互利共贏的合作前景缺乏穩(wěn)定預(yù)期

作為大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，鐵路建設(shè)存在“投資大、見效慢、收益低”的負(fù)面因素，而且隨著建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上升，相關(guān)負(fù)面因素還會表現(xiàn)得更為明顯。因此，從泰國英拉政府提出“大米換高鐵”計劃開始，泰國就一直存在鐵路建設(shè)規(guī)劃的方案爭議。

近年來，泰國各界討論的鐵路建設(shè)規(guī)劃主要涉及三種方案。一是在現(xiàn)有米軌鐵路網(wǎng)基礎(chǔ)上，進行翻修、改造和興建，形成覆蓋全國、聯(lián)通周邊的米軌復(fù)線鐵路網(wǎng)；二是采用中國資金和技術(shù)，興建中高速的標(biāo)準(zhǔn)軌復(fù)線鐵路網(wǎng)，以取代原有的米軌鐵路網(wǎng)，有效滿足國內(nèi)和跨境的客貨運輸需求；三是在翻修和改建原有米軌復(fù)線鐵路網(wǎng)以提高貨運效率的同時，興建高鐵線以滿足客運需求。

從“成本—收益”來看，第一種方案能有效利用現(xiàn)有資源，建設(shè)成本較低，因此深得泰國保守派的認(rèn)可與支持，但在提升運輸能力方面相對有限，而且很難與中國的標(biāo)準(zhǔn)軌鐵路網(wǎng)進行無縫對接，將會在一定程度上影響中長期的地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。不過，由于“米軌方案”很大程度上契合日本的“南部經(jīng)濟走廊”建設(shè)需要，故而得到泰國親日派的極力支持與鼓吹。

第二種方案從中長期來看，將有助于全面提升泰國內(nèi)客貨運輸能力，徹底解決交通運輸瓶頸問題，并能通過鐵路網(wǎng)的無縫對接，有效融合中國大市場。但在短期內(nèi)，由于要另起爐灶構(gòu)建新的鐵路網(wǎng)，從而使泰國必須進行持續(xù)的大規(guī)?；ㄍ顿Y，從而對其近年來日益緊張的國家財政形成沉重壓力。此外，中南半島各國基本都采用米軌，如果泰國改用標(biāo)準(zhǔn)軌，將會在一定程度上影響其與周邊國家的互聯(lián)互通，延緩其成為中南半島交通運輸樞紐的發(fā)展目標(biāo)。因此，不少泰國保守派基于前國王普密蓬倡導(dǎo)的“適足經(jīng)濟”發(fā)展理念，質(zhì)疑“標(biāo)準(zhǔn)軌方案”并不適合泰國國情與地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀。

第三種方案具有較強的靈活性，一方面通過成本較低的米軌翻修改建，滿足貨運和底層民眾廉價甚至免費出行的需求；另一方面通過聯(lián)通國內(nèi)主要城市的高鐵建設(shè)，滿足中上層民眾日益增長的快捷出行的需求。不過，由于高鐵建設(shè)的成本較高，再加上國內(nèi)廉價航空與高速公路客運相對發(fā)達(dá)，使得不少泰國保守派對“米軌+高鐵”雙軌制方案的必要性提出質(zhì)疑，認(rèn)為短期內(nèi)無須斥資興建高鐵。

對泰國政府而言，鐵路建設(shè)規(guī)劃的方案選擇在很大程度上取決于對外合作的前景預(yù)期，因為僅靠本土力量很難承擔(dān)“標(biāo)準(zhǔn)軌方案”或“雙軌制方案”建設(shè)成本。中國提出“一帶一路”倡議后，泰國政府曾寄予厚望。2014年11月，泰國總理巴育在北京參加APEC峰會時表示，希望借助“一帶一路”建設(shè)，“推進農(nóng)業(yè)、鐵路合作，促進地區(qū)互聯(lián)互通”。[1]同年12月，巴育總理再次訪華，并重申將積極參與“一帶一路”建設(shè)，“深化鐵路、通信、旅游等領(lǐng)域合作，促進區(qū)域互聯(lián)互通”。[2]不過，隨著中國經(jīng)濟呈現(xiàn)“L型”發(fā)展態(tài)勢，泰國各界在親西方勢力的誤導(dǎo)下，開始對中國是否還有意愿與能力推動互利共贏的雙多邊合作產(chǎn)生疑慮，并在很大程度上促使泰國政府于2016年初放棄了對中國最為有利的“標(biāo)準(zhǔn)軌方案”，轉(zhuǎn)而選擇相對保守的“雙軌制方案”。

2016年以來，巴育政府一方面在國內(nèi)米軌翻修改建方面“小步快進”，相繼批準(zhǔn)多個路段的米軌建設(shè)計劃，總投資超過2000億泰銖（約合400億元人民幣），從而為日本的“南部經(jīng)濟走廊”建設(shè)提供了有利條件；另一方面在高鐵建設(shè)上待價而沽，并積極引入日本參與競爭，試圖構(gòu)建日本—北部高鐵與中國—東北部高鐵的非對抗性競爭格局，以增強泰國的談判地位和議價能力，從而爭取更有利的合作條件。目前來看，泰國在對華合作方面缺乏信心的問題還在進一步發(fā)酵，并將在很大程度上影響中日雙方在中南半島的地緣博弈走勢。

三、在國內(nèi)層面，泰國保守派與革新派分歧引發(fā)政治保守化的權(quán)力重構(gòu)

1997年亞洲金融危機爆發(fā)，不僅使泰國社會經(jīng)濟遭受重挫，而且引發(fā)各派力量圍繞國家發(fā)展模式重構(gòu)的新一輪“權(quán)力—利益”博弈。[3]同時，由于20世紀(jì)90年代國家發(fā)展模式的歧路選擇，泰國錯失增量改革的有利時機，開始面臨存量改革難題，使得各派力量在改革的成本負(fù)擔(dān)與收益分配問題上產(chǎn)生嚴(yán)重分歧，引發(fā)“反他信”保守陣營與“挺他信”革新陣營的持續(xù)政治沖突。[4]

2014年政變后，泰國軍人集團與王室—?；逝傻恼温?lián)盟上臺，開始以強硬立場推動保守化的政治權(quán)力重構(gòu)。盡管在巴育政府領(lǐng)導(dǎo)下，泰國于2016年經(jīng)由全民公決通過了具有明顯保守主義特征的新憲法草案，并于2017年出臺了奉行“適足經(jīng)濟”保守發(fā)展理念的“20年國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”，從而在體制機制上為保守陣營的主導(dǎo)地位提供了有力保障。

然而，泰國政壇保守派與革新派之間的分歧并未得到有效彌合，反而潛流涌動，特別是2016年普密蓬國王過世，更是在很大程度上弱化了保守陣營的影響力與話語權(quán)，使得巴育政府將“還政于民”的期限一拖再拖，甚至可能順延至2018年，旨在盡可能鞏固有利于既得利益集團的“權(quán)力—利益”格局。

對保守陣營而言，中泰鐵路合作具有難以取舍的兩面性。一方面，作為重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中泰鐵路合作將對泰國的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生積極影響，不僅能有效提升首都曼谷的經(jīng)濟輻射能力，促進電商、物流、旅游、地產(chǎn)、金融等行業(yè)發(fā)展，而且能切實改善東北地區(qū)的交通條件與投資環(huán)境，依托中國市場促進沿邊地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)。這在很大程度上將有助于泰國從存量改革轉(zhuǎn)變?yōu)樵隽扛母?，從而為緩和社會矛盾?chuàng)造有利條件，因此受到巴育政府的高度關(guān)注。

但另一方面，中泰鐵路合作的成本分?jǐn)偱c收益分配，很難在各派利益集團間保持平衡，從而導(dǎo)致不同利益集團對中泰鐵路合作的態(tài)度可能并不一致。更重要的是，相較于保守陣營的既得利益集團，革新陣營的新興利益集團更有活力，也更容易在中泰鐵路合作中拔得頭籌，從而在雙方權(quán)力博弈中對保守陣營形成不利影響。因此，保守陣營對中泰鐵路合作表現(xiàn)得患得患失，難以形成共識。

應(yīng)對結(jié)構(gòu)性瓶頸的基本方略

針對中泰鐵路合作面臨的結(jié)構(gòu)性瓶頸，有必要改進現(xiàn)有以項目為導(dǎo)向的合作思路和著眼于政府間磋商的工作模式，積極開拓中泰鐵路合作的新思路與新模式。具體來看，主要有以下方面。

首先，進一步增進中泰商界與學(xué)術(shù)界的交流互動，并以政府項目委托方式，圍繞中泰鐵路合作開展全方位、多層次、寬領(lǐng)域的可行性研究。

一方面，立足于中國“十三五”規(guī)劃與泰國“20年國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”的政策對接，充分挖掘中泰鐵路合作的外溢效應(yīng)，共同設(shè)計以鐵路建設(shè)為中心，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與崗位增設(shè)為目標(biāo)，以可持續(xù)發(fā)展為前提，以兼顧各方權(quán)益為基礎(chǔ)的中泰鐵路合作藍(lán)圖。

另一方面，充分評估潛在的項目風(fēng)險，明確雙方責(zé)任，并提出合理解決預(yù)案，形成“風(fēng)險共擔(dān)、適度讓利”的合作安排，既要保證中泰雙方的中長期收益，也要照顧泰方對短期收益的迫切訴求。

通過可行性研究，不僅有助于增進中泰雙方對互利共贏合作的理解與認(rèn)知，而且有利于爭取和維護泰國精英階層的友華力量，切實增強有利于中泰合作的決策影響力與社會話語權(quán)。

其次，進一步拓寬中泰高層的溝通渠道，努力減少決策信息在逐級傳遞過程中的衰減和偏差，切實提高對泰工作反饋的及時性、準(zhǔn)確性與有效性。

中泰鐵路合作具有重要戰(zhàn)略意義，牽動各方權(quán)益，因此在美日等西方勢力攪局和泰國國內(nèi)權(quán)力博弈加劇的大背景下，很容易引起泰方?jīng)Q策層的諸多顧慮。加強高層溝通，不僅有助于增信釋疑，而且有助于開闊視野和思路，通過頂層設(shè)計解決“一帶一路”建設(shè)在具體工作中面臨的現(xiàn)實難題，以產(chǎn)生高屋建瓴的效果，切實推進項目落實，避免非核心利益分歧影響戰(zhàn)略大局。

再次，進一步加強對泰國民眾的宣傳力度，以其喜聞樂見的方式，推介中泰鐵路合作的重要性、必要性與可行性，從而對親西方勢力形成反制，促進自下而上的建設(shè)訴求。

作為面向大眾的交通基礎(chǔ)設(shè)施，能否得到民眾理解與認(rèn)可，將在很大程度上影響中泰鐵路合作的可持續(xù)發(fā)展。從目前來看，泰國社會對中泰鐵路合作的接受度相對有限，很重要的原因在于缺乏基礎(chǔ)信息與直觀感受，再加上泰國親西方勢力的歪曲和誤導(dǎo)，使得泰國中下層民眾很難在理性客觀的基礎(chǔ)上做出積極選擇。通過有針對性的宣傳推介，將有助于爭取民意支持，從而為中泰鐵路合作的進一步磋商提供良好的輿論氛圍。

（作者系中國社會科學(xué)院亞太與全球研究院副研究員）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] 《習(xí)近平會見泰國總理巴育》，新華網(wǎng)，2014年11月9日，http：//news.xinhuanet.com/world/2014-11/09/c_1113175705.htm

[2] 《習(xí)近平會見泰國總理巴育》，新華網(wǎng)，2014年12月23日，http：//news.xinhuanet.com/world/2014-12/23/c_1113751588.htm

[3] 周方冶：《20 世紀(jì)中后期以來泰國發(fā)展模式變革的進程、路徑與前景》，載《東南亞研究》，2015年第5期，第21-23頁。

[4] 周方冶：《泰國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的動力、路徑與困境》，載《東南亞研究》，2011年第2期，第71-74頁。