陳洪嬌++張昊希

[摘 要]城市房屋征收中，行政權(quán)力不當擴張和濫用，表現(xiàn)為信息公開不充分、補償標準裁量權(quán)過大、征收程序不規(guī)范、產(chǎn)生征收權(quán)力“蛀蟲”。對此，應(yīng)明確房屋征收與補償行為的性質(zhì)、充分信息公開、合理全面補償被征收人及推行“自主拆遷”等，以限制行政權(quán)力，平衡征收中的“權(quán)力-權(quán)利”關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]權(quán)力限制；城市房屋征收；行政權(quán)力；補償

[中圖分類號]D922.34 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）04-0013-03

城市房屋征收中的行政權(quán)力的憲法依據(jù)是《中華人民共和國憲法》（2004年修正）第十三條第三款的規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！边@一條成為憲法第十三條第一款“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”的特例條款。在這一條款規(guī)定下，取代《城市房屋拆遷管理條例》的《國有土地上房屋征收與補償條例》（2011年施行）運用概括加列舉的方式，具體規(guī)定了市、縣級人民政府在為了國防、外交、能源、交通、科技、教育等公共利益需要的情況下，有作出房屋征收決定的行政權(quán)力。

一、行政征收權(quán)力利己擴張、濫用的表現(xiàn)及后果

合理范圍內(nèi)的利己性往往是行政行為的內(nèi)在驅(qū)動力，但政府利己性的膨脹則會極大扭曲行政行為，削弱政府能力，影響政府形象和政府與人民的關(guān)系。[1]征收權(quán)力利己擴張和濫用，表現(xiàn)為城市房屋征收中，作為行政權(quán)力行使一方的征收人不當擴張征收權(quán)力，運用權(quán)力壓制被征收人，不尊重被征收人權(quán)利，過度限制被征收人權(quán)利，甚至減損或侵害被征收人應(yīng)有利益。

1.征收信息不充分公開，侵害被征收人知情權(quán)。盡管《國有土地上房屋征收與補償條例》明確規(guī)定了市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當及時公告，一定程度上保障了被征收人的知情權(quán)，但是公告的期限及公告方式并沒有明確規(guī)定，致使公告方式不一，征收實踐中難以保證被征收人的知情權(quán)。[2]有的公告方式和公告時間的安排導(dǎo)致被征收人沒有注意到公告信息，或者無法得知全面完整的征收信息。有的征收人僅在某個網(wǎng)頁上、報紙上公告，而被征收人可能因年老、工作忙等原因沒有看到公告信息，有的征收人僅以口頭會議形式公告重要征收內(nèi)容，更是導(dǎo)致征收人知情權(quán)出現(xiàn)瑕疵。同時，也有因為公告期限過短，僅僅公告3日或者4日，而導(dǎo)致被征收人錯過征收公告的情況。更有甚者，對關(guān)乎被征收人重大利益的信息進行缺項公告，比如只公告房屋評估的面積、價格和擬置換房屋的面積、價格和質(zhì)量等，卻不清晰闡明評估計算標準。這種侵害被征收人知情權(quán)的行為，導(dǎo)致征收雙方缺乏信任，矛盾重重，訴爭不斷。

2.與民爭利的征收補償安置標準。被征收房屋價值的補償價格，因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償價格，因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償價格等，因各個省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定“因地制宜”而各地不一，征收人一方有較大的自由裁量權(quán)。另外，《國有土地上房屋征收評估辦法》第二十九條規(guī)定，除政府對用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價格有特別規(guī)定外，應(yīng)當以評估方式確定用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的市場價值。據(jù)此，除評估方式確定產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的市場價值外，政府還可對產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價值進行特別規(guī)定，這種“特別”規(guī)定里，也存在著自由裁量的空間，行政權(quán)力在裁量中可能因其自利性走向與民爭利的一端，導(dǎo)致申訴、上訪等事件的發(fā)生。

3.“先上車，后補票”程序違法。有些行政機關(guān)工作人員法律意識淡薄，為了追求地方發(fā)展的政績等，違反程序進行征收房屋。他們“未批先用”、“越權(quán)審批”、在征收決定做出前未征求社會意見，決定做出后沒有及時公告，直接自行選任評估機構(gòu)，甚至未做補償決定直接強制拆遷，使用暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。如，B區(qū)政府沒有進行張貼征地公告、征求意見、聽證等程序，直接找評估機構(gòu)評估，單方面確定了被征收人孫某補償款的數(shù)額。在孫某沒有簽訂拆遷補償協(xié)議的情況下，B區(qū)政府就將補償款打到村委會的賬號上，請村委會轉(zhuǎn)給孫某。在孫某拒絕搬離后，在深夜強拆孫某房屋，導(dǎo)致孫某一怒之下開著推土機沖向人群，造成1重傷，6輕傷的嚴重后果。而這個案件并不是個例，這種情況的發(fā)生將征收雙方推向了犯罪的深淵。[3]

4.征收中產(chǎn)生權(quán)力“蛀蟲”。在房屋征收過程中，握有行政權(quán)力的行政機關(guān)及其工作人員，有的利用職務(wù)之便，做出了挪用、截留、貪污、詐騙征地補償款，與被征收人串通或者接受被征人賄賂，為被征收人違法虛增補償面積等行為。比如，2006年，A省政府批準，征地800余畝用于發(fā)電廠建設(shè)。在M市政府上報并經(jīng)省政府批準的征地方案中，征地補償費用標準為每畝8萬元。區(qū)政府接到這筆資金后，開始以每畝征地補償標準7萬元向鄉(xiāng)政府撥付，鄉(xiāng)政府按每畝6萬元向村集體支付補償款。其中的差額，被區(qū)和鄉(xiāng)兩級政府以征地工作經(jīng)費為由截留，案發(fā)后查明截留款大部分被截留人私用。[4]又如，2014年安徽省合肥市瑤海區(qū)人民法院審理的一起受賄案，犯罪人瑤海區(qū)工業(yè)園區(qū)管委會拆遷辦工作人員徐某（已判刑）接受尹某賄賂，幫尹某一家虛報房屋丈量面積100多平方米，并為尹某虛構(gòu)了其一家人在站北社區(qū)的戶籍資料。[5]上述行政權(quán)力機關(guān)及其工作人員的違法犯罪行為，造成了房屋征收補償?shù)牟还?，凸顯了被征收人權(quán)利的弱勢，激化了征收雙方的矛盾，影響了行政權(quán)力的公信力，損害了被征收人的權(quán)益，給社會穩(wěn)定團結(jié)留下了隱患。

二、城市房屋征收中限制行政權(quán)力的對策

1.明確區(qū)分房屋征收中的行政行為與民事行為。目前，房屋征收與補償過程中，法律關(guān)系含混復(fù)雜，理論與實踐對政府行為的性質(zhì)多有爭論。在理論上，有三種觀點，第一種觀點認為城市房屋拆遷行為本質(zhì)上應(yīng)屬于民事法律行為。所以，應(yīng)對現(xiàn)行拆遷制度進行調(diào)整，將拆遷當事人已達成拆遷補償安置協(xié)議作為拆遷許可的法定條件，廢除行政裁決制度和強制拆遷制度。[6]第二種觀點是北京大學(xué)沈巋等五位學(xué)者在給全國人大常委會的意見中認為征收補償是一種行政法律關(guān)系。第三種觀點認為沒有必要像北大五位學(xué)者的意見那樣，認為征收補償是一種行政法律關(guān)系并且應(yīng)該由征收的決定方負責，而應(yīng)該和《物權(quán)法》配套，確認征收補償是一種民事賠償關(guān)系。[7]實踐中，政府行為的性質(zhì)，也不清晰，被征收人對諸如征收補償協(xié)議中的補償數(shù)額等的民事訴訟，被法院或以“補償是否合理不是法庭審理的內(nèi)容”為由拒審，或者將其視為行政訴訟，結(jié)果被征收人的維權(quán)之門又被關(guān)了一扇。為了限制行政權(quán)力的不當擴張，第三種觀點更有可取之處。應(yīng)明確政府在房屋征收前的規(guī)劃審批行為為政府申請和審批的內(nèi)部行為，政府征收決定為面向社會公眾的行政行為，這種行政行為是為公共利益而為的行政管理行為，房屋補償中的政府行為應(yīng)是為征收當事人雙方就民事財產(chǎn)權(quán)益處分達成的民事行為，對于補償協(xié)議的簽訂雙方而言都有“議價權(quán)”，任何一方違反補償協(xié)議，非違約方有權(quán)以平等主體的身份訴請法院要求對方承擔違約責任。如此，有助于理順房屋征收與補償關(guān)系，厘清各方當事人權(quán)力和權(quán)利的界限，在保護公益的同時，限制行政權(quán)力的不當擴張，伸張被征收人應(yīng)有的尋求救濟的權(quán)利。

2.合理確定征收信息公開方式，確保被征收人的知情權(quán)。在房屋征收與補償中，作為現(xiàn)行法律規(guī)定的征收發(fā)起人，政府擁有壓倒性的信息優(yōu)勢，也容易通過控制信息而單方濫用權(quán)力，侵害被拆遷人權(quán)利。因此，讓行政權(quán)力在信息公開的陽光下運行是捋順征收權(quán)力-權(quán)利關(guān)系的重要措施。盡管，法律已經(jīng)規(guī)定征收決定應(yīng)在拆遷范圍內(nèi)公告，但是信息公開的方式和時間還需進一步做出明確規(guī)定：（1）對于重要的全局性信息公告，不能只是象征性的在征收單位網(wǎng)站上公告，而應(yīng)在被征收人所在的擬被征收地“多點”書面公告。（2）對于所有征地補償相關(guān)信息公告，應(yīng)積極利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實行信息“點對點”公開，給每個被征收人發(fā)一個網(wǎng)絡(luò)賬號，及時公告，確保征收信息及時全面確實送達，或者建立征收微信公眾號，及時推送相關(guān)信息。（3）在公告時間上，重要公告時間應(yīng)當至少30日，而不是短短3日或4日。（4）打通被征收人信息查詢通道。被征收人攜帶身份證件和征地公告，可以去行政機關(guān)、銀行等相關(guān)單位，查詢土地詳細規(guī)劃、補償款額到賬與否等情況，或者為項目專設(shè)信息查詢窗口、建立數(shù)據(jù)庫、問答庫等。

3.以“市場價”為補償標準，確立“合法財產(chǎn)盡數(shù)合理補償”原則。補償標準是實踐中征收雙方爭議較多的問題之一，牽動各方的敏感神經(jīng)，因而，如何確定補償標準是補償難題?？紤]到被征收人是“議價”的弱勢方，房屋征收補償應(yīng)對其適度傾斜。首先，確立“合法財產(chǎn)盡數(shù)合理補償”原則，對被征收人提出證據(jù)證明的合理賠償要求，征收人應(yīng)優(yōu)先采用。其次，評估機構(gòu)應(yīng)當在評估報告中給出“市場價”的評估依據(jù)。最后，政府應(yīng)對產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價格的“特別規(guī)定”進行充分公告和說明。

4.獎勵征收中取得成績、清廉辦公的行政機關(guān)及其工作人員。房屋征收往往是針對多元化、不同利益訴求的群體的行政行為，征收與補償中需要考慮各種情況，調(diào)和各方矛盾，怎樣行使好行政權(quán)力，不濫用行政權(quán)力，不僅是對行政人員的考驗，也是對制度設(shè)計的檢驗。為防止行政人員越權(quán)或濫用權(quán)力，避免其進行權(quán)力“尋租”，可以適當獎勵在征收中取得成績、清廉辦公的行政部門及其工作人員。

5.處分不依法合規(guī)征收的行政機關(guān)及其工作人員。征收中，限制行政權(quán)力，不僅應(yīng)體現(xiàn)在征收和補償內(nèi)容上，而且應(yīng)體現(xiàn)在程序上?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》中已經(jīng)明確規(guī)定了征收和補償程序，但是有些行政機關(guān)及其工作人員，仍無視法律的規(guī)定，違反征收程序規(guī)定。這種情況，不僅法院應(yīng)進行嚴格的司法審查，行政機關(guān)內(nèi)部也應(yīng)給予行政處分。

6.推行“自主征收”。拆遷中征收雙方“權(quán)力-權(quán)利”不平衡，尤其體現(xiàn)為征收行為幾乎是“不可逆”的。在訴訟中，盡管認定房屋征收與補償中行政權(quán)力的行使是不合法的，但因為拆遷已經(jīng)處于進行態(tài)勢中，行政決定難以撤銷，只能對被征收人進行補償了事。這一定程度上影響司法公信力，也難以限制行政權(quán)力。而“自主征收”的征收發(fā)起人則由征收人變成了被征收人，使征收人占有信息、權(quán)利等先行優(yōu)勢?！白灾髡魇铡敝械摹白灾魅恕笔潜徽魇杖?，征收人發(fā)出征收意向，由被征收人考查后主動申請征收，與征收人簽訂補償協(xié)議意向，之后才由征收主管部門發(fā)出征收決定的公告。

從2001年的《城市房屋拆遷管理條例》發(fā)展到2011年的《國有土地上房屋征收與補償條例》，對“行政權(quán)力”的限制已經(jīng)邁開了一大步，法治文明進一步彰顯。然而，房屋征收與補償過程中，征收人侵害被征收人權(quán)益的事件仍時有發(fā)生，可見，還需進一步平衡征收當事雙方“權(quán)力-權(quán)利”關(guān)系，以順利實現(xiàn)房屋征收補償改善人民生活、發(fā)展一方經(jīng)濟的宗旨。

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責任編輯 宋桂祝