徐宗丹(長春市雙陽房地產(chǎn)管理服務(wù)中心，吉林長春 130060)

保障性安居工程應(yīng)用PPP模式的適用性分析

徐宗丹
(長春市雙陽房地產(chǎn)管理服務(wù)中心，吉林長春 130060)

在保障性住房供應(yīng)和管理中引入高效、科學(xué)的PPP管理模式，是一項(xiàng)注重實(shí)效、公開擇優(yōu)、改革創(chuàng)新的服務(wù)措施。充分利用社會(huì)力量，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的保障性安居工程資源配置體系和管理體系，有利于提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量。

保障性安居工程；PPP模式適用性分析

1 PPP模式的概念

政府和社會(huì)資本合作(Public Private Partnership，PPP)模式源于英國的“公共私營合作”的融資機(jī)制，是指政府和私人組織為了順利完成某個(gè)項(xiàng)目而形成的合作伙伴關(guān)系。在合作中，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，雙方通過簽署合同確定其權(quán)利和義務(wù)，共同承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)合作方的利益[1]。PPP模式能夠降低工程造成價(jià)，獲得充足的社會(huì)資本支持，減小項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)[2]。在發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家，PPP模式的應(yīng)用越來越廣泛。一般具有現(xiàn)金流、市場化程度較高、投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定的項(xiàng)目適合采用PPP模式。在保障性安居工程中，用PPP模式可以引入民營資本參與。

1.1 中央支持公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革

為提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動(dòng)力，根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，在中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，可根據(jù)行業(yè)的特點(diǎn)和成熟度，探索開展兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)[3]。采用PPP模式，圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作。2016年10月11日《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》提出進(jìn)一步加大PPP模式推廣應(yīng)用力度。運(yùn)用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與保障性安居工程建設(shè)，可緩解財(cái)政壓力，提高建設(shè)質(zhì)量和管理水平，分散和降低風(fēng)險(xiǎn)，不僅必要而且可行。

1.2 保障性安居工程適用PPP模式的現(xiàn)狀

在保障性安居工程尤其是廉租房、公租房建設(shè)中引入PPP模式，可以幫助地方政府減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、降低管理成本，同時(shí)吸引社會(huì)資本積極投資保障性安居工程建設(shè)和管理，使社會(huì)資本獲得更高效的利用，達(dá)到政府公共目標(biāo)和社會(huì)資本商業(yè)目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，提高保障性安居工程建設(shè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和服務(wù)水平。但是，國家立法不到位、地方法規(guī)沒有配套導(dǎo)致地方政府或行政主管部門沒有具體規(guī)則遵照執(zhí)行，中央缺乏專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)PPP事務(wù)的推進(jìn)。社會(huì)資本方有參與保障房建設(shè)的積極性，但國有開發(fā)公司則認(rèn)為建設(shè)保障性安居工程利潤不高，回報(bào)低，無法保證預(yù)期回報(bào)，遠(yuǎn)期利潤不可期，參與的熱情不高。因此，必須對其正確并積極引導(dǎo)、拉動(dòng)社會(huì)資金的參與，促進(jìn)保障房建設(shè)目標(biāo)順利完成[4]。

2 采用PPP模式的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

長期以來，政府對公共事務(wù)的管理處于相對壟斷的狀態(tài)，隨之而來的是居高不下的行政成本。這就要求政府由全能型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，深化職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新社會(huì)治理方式。在當(dāng)前我國社會(huì)高速變遷、一些城市房價(jià)不斷攀升的情況下，部分民眾需求也在不斷變化，政府很難及時(shí)回應(yīng)中低收入民眾基本保障服務(wù)需求，社會(huì)組織則具有優(yōu)勢。為此，研究保障性住房的供應(yīng)和管理采用PPP模式，促進(jìn)保障性住房的合理布局、長效管理，有助于更好地提供服務(wù)，滿足民眾需求，節(jié)省成本，提高效率。

誠然，PPP模式在我國尚屬于探索階段，還存在一些突出問題，例如能夠提供服務(wù)的社會(huì)組織尚未發(fā)育健全，政府在選擇與之合作的社會(huì)組織時(shí)經(jīng)常面臨無社會(huì)組織可選的境況；社會(huì)組織只考慮經(jīng)濟(jì)效益最大化，而不愿意參加低利潤、高投入、服務(wù)難度大的項(xiàng)目，甚至不能形成競爭關(guān)系，使PPP模式的效率難以彰顯；有的社會(huì)組織專業(yè)化程度不夠、自身管理水平不高，使社會(huì)組織實(shí)施服務(wù)的成本較高，服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)也難以滿足民眾的需求。從中央到地方，已經(jīng)達(dá)成了采用PPP模式來助力解決保障民生問題的共識，并積極采取各項(xiàng)措施，增加購買服務(wù)項(xiàng)目，既包括已建成而僅就該存量服務(wù)需求向社會(huì)資本(力量)采購的情形，也包括為提供服務(wù)需要新建基礎(chǔ)設(shè)施的情形。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“要正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系，實(shí)施政社分開，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買?！?013年9月26日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，其中明確指出“公共服務(wù)提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。”[5]但是，目前很多領(lǐng)域中的公共服務(wù)仍存在問題，如發(fā)展不均衡、規(guī)模不足、質(zhì)量不高等，這亟需政府構(gòu)建多層次、多方式的服務(wù)體系，使公共服務(wù)變得方便、高效、優(yōu)質(zhì)。

2015年8月26日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于做好城市棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》(以下簡稱《通知》)，強(qiáng)調(diào)要盡快制定政府購買城市棚戶區(qū)改造服務(wù)辦法。政府購買城市棚戶區(qū)改造服務(wù)的范圍，嚴(yán)格限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的城市棚戶區(qū)改造征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。市縣財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)盡快制定政府購買城市棚戶區(qū)改造服務(wù)辦法，對政府購買城市棚戶區(qū)改造服務(wù)的具體范圍、購買主體、承接主體、購買方式、購買程序、購買服務(wù)資金來源、購買服務(wù)資金預(yù)算管理、績效評價(jià)等作出規(guī)定。市縣政府有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)政府購買城市棚戶區(qū)改造服務(wù)辦法，公開擇優(yōu)選擇政府購買城市棚戶區(qū)改造服務(wù)的承接主體，并與承接主體簽訂購買城市棚戶區(qū)改造服務(wù)協(xié)議[6]。

表1 PPP模式建設(shè)保障性住房各方的權(quán)責(zé)關(guān)系分析

3 優(yōu)化保障性住房供應(yīng)模式

完善我國保障性住房供應(yīng)建體系,從2007年開始,在商品房中配建保障性住房的模式在我國部分城市開始探索。這種模式有效地克服了集中建設(shè)模式存在的弊端，不僅能較好地解決制約保障房建設(shè)的土地與資金等難題,還促進(jìn)了不同收入階層的居住融合[7]。但由于配建政策不完善、后續(xù)運(yùn)營管理薄弱，開發(fā)企業(yè)和社會(huì)組織并不積極。為此，可以引入政府向開發(fā)企業(yè)、社會(huì)組織購買社會(huì)服務(wù)的方式完成配建任務(wù)，建立新的供應(yīng)體系。

4 確保保障性安居工程管理可持續(xù)

政府在不斷改善民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。為實(shí)現(xiàn)保障性住房小區(qū)管理的長期、滾動(dòng)、可持續(xù)發(fā)展的要求，應(yīng)當(dāng)積極推行保障性住房小區(qū)特色社區(qū)化管理模式，同時(shí)購買居家養(yǎng)老服務(wù)、基本醫(yī)療服務(wù)、文化娛樂等配套服務(wù)。同時(shí)，針對保障性小區(qū)住戶失業(yè)人員多、就業(yè)能力差的特點(diǎn)，為切實(shí)維護(hù)小區(qū)穩(wěn)定、和諧、發(fā)展，不斷改善居民生活，可在保障性住房小區(qū)內(nèi)就近就地整合資源，拓寬低收入家庭就業(yè)渠道。政府要積極主導(dǎo)保障性物業(yè)的管理方向，加強(qiáng)住房社會(huì)保障效果。各地保障性住房物業(yè)管理模式和運(yùn)行機(jī)制有所不同，確保保障性住房的保障效果和可持續(xù)發(fā)展是必須堅(jiān)持的方向[8]。

采用PPP模式選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，可以優(yōu)先選擇經(jīng)營業(yè)績佳、群眾口碑好、能夠承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的具有一級資質(zhì)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，或通過招投標(biāo)的方式產(chǎn)生的優(yōu)秀企業(yè)，對保障性住房小區(qū)實(shí)施物業(yè)管理，形成優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制，從而有效地杜絕了物業(yè)服務(wù)企業(yè)在保障性住房小區(qū)管理中的短期行為。

5 保障性安居工程融資需要

保障性安居工程是政府針對城市低收入家庭和住房困難家庭出臺的住房保障措施。利用政府融資平臺雖然可以解決一部分資金，但增加政府債務(wù)，政府融資后勁不足，不能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營。通過政府與社會(huì)組織合作，引入PPP模式勢在必行。政府和社會(huì)資本合作是一種新型融資模式，旨在引導(dǎo)和利用社會(huì)資本參與政府投資的公共項(xiàng)目的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營。在保障性安居工程尤其是廉租房、公租房建設(shè)中引入PPP模式，可以幫助政府減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、降低管理成本，使社會(huì)資本獲得到更高效的利用，達(dá)到政府公共目標(biāo)和社會(huì)資本商業(yè)目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，提高保障性安居工程建設(shè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和服務(wù)水平。

目前，由于保障房的數(shù)量和資金存在很大的缺口，PPP模式是解決融資問題的有效方法之一。在管理上，政府的財(cái)力和精力有限，PPP模式是較優(yōu)的選擇。政府將工作重點(diǎn)移向?qū)ΡＵ戏康恼w監(jiān)管，有助于地方政府進(jìn)行保障房建設(shè)[9]。在PPP模式中，私營機(jī)構(gòu)可以幫助政府解決資金瓶頸，私營機(jī)構(gòu)擁有的科學(xué)的管理方法和先進(jìn)的技術(shù)可以大幅度地降低技術(shù)和專業(yè)上的風(fēng)險(xiǎn)。

[1]周海斌.地方政府融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)和模式分析[J].經(jīng)濟(jì)師,2016(6):74-75.

[2]齊豐然.PPP模式在海外鐵路產(chǎn)業(yè)及礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)中的應(yīng)用[J].鐵路采購與物流,2013(7):28-29.

[3]財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知[EB/OL].(2015-05-09)[2016-08-01].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201505/t20150522_1237932.htm.

[4]張鳳,劉敏.城市居民住房來源途徑與優(yōu)化研究[J].開發(fā)研究,2014(2):33-36.

[5]國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見[EB/OL].(2013-09-26)[2016-07-20].http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm.

[6]采購速覽[J].中國政府采購,2015(10):4-8.

[7]孟春,朱小豐.健全保障性住房建設(shè)運(yùn)營管理機(jī)制的建議[J].發(fā)展研究，2012(9):7-10.

[8]張農(nóng)科.政府保障性住房物業(yè)管理模式探討[J].中國物業(yè)管理,2011(10):6-9.

[9]張濤濤,袁競峰,鄭曉丹,等.PPP模式建設(shè)保障房的國際經(jīng)驗(yàn)與戰(zhàn)略選擇[J].建筑經(jīng)濟(jì),2014(11):85-88.

2017-01-07

徐宗丹(1972- )，女，高級會(huì)計(jì)師，碩士，從事政府購買服務(wù)及PPP模式研究。

F299.23

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2095-7602(2017)04-0195-03