張念

全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議2016年12月24日至25日召開(kāi)，習(xí)近平總書(shū)記作出重要指示強(qiáng)調(diào)，“黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推動(dòng)這項(xiàng)工作取得重要進(jìn)展和成效。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策。”黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌部署、一體建設(shè)，出臺(tái)了一大批重要黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八屆六中全會(huì)提出，貫徹習(xí)近平總書(shū)記治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，必須堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，確保黨章等黨內(nèi)法規(guī)在全黨有效執(zhí)行，這對(duì)我們做好新時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了新的更高要求。各級(jí)黨委要適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨的需要，堅(jiān)持在實(shí)踐中探索，扎實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的起草、審核，備案和清理工作，采取有力舉措解決工作中存在的問(wèn)題。

一、努力認(rèn)清黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)形勢(shì)

隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，一些工作上的短板日益顯現(xiàn)，實(shí)際工作成效與黨中央對(duì)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的要求相比，還有一定差距。筆者認(rèn)為還存在一些重要問(wèn)題亟待解決。

一是認(rèn)知缺位。一些領(lǐng)導(dǎo)干部黨規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，制定政策往往難受約束，與黨內(nèi)法規(guī)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子的要求相違背，黨內(nèi)法規(guī)的制度體系容易被打破。在具體工作中，將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)視為務(wù)虛工作，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨建的重要內(nèi)容，直接影響著黨作決策、促發(fā)展、保民生的成敗得失；將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)等同于文件辦理等具體工作，沒(méi)有上升到管黨治黨、治國(guó)理政的政治高度，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要意義理解不透，把握不足；將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)等同于規(guī)范性文件的制定，縮小了工作外延，對(duì)于規(guī)范性文件報(bào)備、備案審查及清理等工作關(guān)注不夠。

二是權(quán)責(zé)不符。頂層設(shè)計(jì)上的先天不足造成黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，責(zé)任很大，但工作職能不強(qiáng)、工作方法不多，處于“上級(jí)審查嚴(yán)格、本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威”的夾縫之中。由于級(jí)別不夠，規(guī)格不高，無(wú)法獨(dú)立開(kāi)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在履職盡責(zé)時(shí)左右為難，承擔(dān)了很大的決策風(fēng)險(xiǎn)。法規(guī)工作體系建設(shè)還不成熟，規(guī)范性文件起草、執(zhí)行、評(píng)估、廢改立工作不平衡，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付日常公文辦理。

三是執(zhí)行乏力。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件有的規(guī)定比較籠統(tǒng)，不好操作；有的制度約束力不強(qiáng)，缺乏有關(guān)監(jiān)管、懲戒機(jī)制；有的執(zhí)行主體不明確，造成無(wú)人執(zhí)規(guī)或者多頭執(zhí)規(guī)，這些都是執(zhí)行上的問(wèn)題。法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行。一般來(lái)說(shuō)，地方各級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)目前都存在“重制定、輕執(zhí)行”的問(wèn)題，跟蹤問(wèn)效不夠，有些地方和部門(mén)用文件落實(shí)文件，在文件執(zhí)行落實(shí)過(guò)程中配合度不高，制度執(zhí)行在基層呈現(xiàn)遞減效應(yīng)。

四是力量薄弱。各地各部門(mén)雖然明確了工作機(jī)構(gòu)，但除少數(shù)單設(shè)了機(jī)構(gòu)外，多數(shù)掛靠，有的在文書(shū)部門(mén)，有的在秘書(shū)部門(mén)，有的在調(diào)研部門(mén)。黨內(nèi)法規(guī)人才支撐不足，人員變動(dòng)頻繁，工作隊(duì)伍不穩(wěn)定，工作人員各種專(zhuān)業(yè)都有，但黨建、法學(xué)專(zhuān)業(yè)人員比例很低。工作人員把關(guān)能力不足，存在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則、稅收法定原則以及黨內(nèi)規(guī)范性文件解釋規(guī)定等方面學(xué)習(xí)不到位、理解不深入的情形。

二、從嚴(yán)夯實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)基礎(chǔ)

按照中央加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的要求，特別是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要批示精神，各級(jí)黨委要堅(jiān)持從制度建設(shè)入手，著力構(gòu)建健全完備、銜接緊密、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的工作體系，通過(guò)嚴(yán)格制度程序提高法規(guī)工作規(guī)范化水平，這是做好黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的前提條件。

以制度建設(shè)為根本，嚴(yán)守制定、報(bào)備和備案審查工作程序。建立黨內(nèi)規(guī)范性文件起草制定工作制度，從嚴(yán)編制黨內(nèi)規(guī)范性文件年度發(fā)文計(jì)劃，認(rèn)真執(zhí)行黨內(nèi)規(guī)范性文件制定工作規(guī)范，對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件制發(fā)時(shí)的審批、起草、征求意見(jiàn)、審議審核、辦理程序等作出明確規(guī)定，力求做到從嚴(yán)審批、深入調(diào)研、集思廣益、層層審定。建立黨內(nèi)規(guī)范性文件報(bào)送備案工作制度，制定備案工作手冊(cè)，就黨內(nèi)規(guī)范性文件報(bào)備原則、報(bào)備范圍、報(bào)備期限、備案文本等進(jìn)行規(guī)范，力求做到任務(wù)“零停留”、工作“零延誤”。建立黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作制度，制定備案審查工作規(guī)程，就黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的程序步驟、主要內(nèi)容、方式方法、整改糾錯(cuò)等進(jìn)行規(guī)范，對(duì)各地各有關(guān)單位的備案文件進(jìn)行全面審查，并及時(shí)糾錯(cuò)。

以系統(tǒng)建設(shè)為支撐，搭建體系嚴(yán)密、配合高效的工作架構(gòu)。建立機(jī)構(gòu)人員配置合理、縱向橫向聯(lián)通的工作格局，成立相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，在人員和經(jīng)費(fèi)上給予充分保障。同時(shí)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)機(jī)構(gòu)、人員等問(wèn)題在更大范圍內(nèi)作出統(tǒng)一部署，各黨群機(jī)構(gòu)和各地區(qū)均明確分管領(lǐng)導(dǎo)、工作機(jī)構(gòu)和人員，橫向到邊、縱向到底的工作格局基本形成。打造協(xié)同聯(lián)動(dòng)、相互配合的運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)，建立各級(jí)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)之間、黨委和政府法制工作機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做到溝通聯(lián)系常態(tài)化、制度化，實(shí)現(xiàn)黨的路線方針政策法規(guī)之間、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)之間的緊密銜接。同時(shí)要充分發(fā)揮法規(guī)專(zhuān)家組的作用，在黨內(nèi)規(guī)范性文件審核制定、備案審查、政策和法律咨詢(xún)等方面開(kāi)展多向互動(dòng)。

以能力建設(shè)為保障，推崇嚴(yán)實(shí)作風(fēng)，礪煉專(zhuān)業(yè)過(guò)硬的工作隊(duì)伍。著力開(kāi)展業(yè)務(wù)對(duì)標(biāo)，堅(jiān)持前置審核、會(huì)議審議、領(lǐng)導(dǎo)審簽制度，確保黨內(nèi)規(guī)范性文件制定整體質(zhì)量；圍繞不遲報(bào)、不漏報(bào)、不錯(cuò)報(bào)原則，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件有件必備目標(biāo)；嚴(yán)把政策關(guān)、程序關(guān)、文字關(guān)、格式關(guān)，堅(jiān)持備案審查精益求精。著力推進(jìn)能力建設(shè)，以政治素質(zhì)建設(shè)為根本、以創(chuàng)新精神為重點(diǎn)、以勤學(xué)苦思為途徑，化理論為方法，切實(shí)把時(shí)間和精力揮灑到提升服務(wù)質(zhì)量、交出高分答卷上。著力營(yíng)造干事氛圍，運(yùn)用考核“指揮棒”，引導(dǎo)考核對(duì)象依照指南行動(dòng)，形成工作倒逼機(jī)制。

三、切實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)建設(shè)

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)建設(shè)的重要時(shí)期，要切實(shí)強(qiáng)化“四個(gè)意識(shí)”，采取多種措施，以高度的政治責(zé)任感和歷史使命感不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，把落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)納入黨委抓落實(shí)的重要內(nèi)容，持之以恒地把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)抓緊抓實(shí)抓好。endprint

一要提高對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，營(yíng)造更加濃厚的工作氛圍。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)存在諸多問(wèn)題，有些領(lǐng)導(dǎo)同志在出臺(tái)規(guī)范性文件時(shí)突破法規(guī)制約，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)工作創(chuàng)新，沒(méi)有把相關(guān)要求、程序、規(guī)范作為決策的重要遵循，一個(gè)重要原因是對(duì)法規(guī)工作認(rèn)識(shí)不足，重視不夠。要把黨內(nèi)法規(guī)制度納入普法教育內(nèi)容，抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)紀(jì)執(zhí)規(guī)干部進(jìn)行重點(diǎn)培訓(xùn)，使其系統(tǒng)掌握。將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)情況納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)內(nèi)容，在黨政系統(tǒng)乃至全社會(huì)營(yíng)造工作氛圍和輿論聲勢(shì)。

二要完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)鏈條，盡快形成更加完整的責(zé)任體系。打造這個(gè)體系，領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持是基礎(chǔ)。要爭(zhēng)取將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)納入各級(jí)各部門(mén)重要議事議程，納入黨建工作的重要內(nèi)容和考核范疇。積極爭(zhēng)取各級(jí)各部門(mén)支持配合，建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)處理相關(guān)問(wèn)題，特別是對(duì)文件報(bào)備、清理等進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。打造這個(gè)體系，完善工作機(jī)制是重點(diǎn)。完善權(quán)責(zé)一致的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，及時(shí)修訂對(duì)各地各部門(mén)文件制定、報(bào)備、清理等考核評(píng)價(jià)辦法。按照中央要求，建立黨內(nèi)規(guī)范性文件工作聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)商研究規(guī)范性文件制定、備案工作。打造這個(gè)體系，加大黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力度是關(guān)鍵。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中規(guī)范性文件的起草、審核、備案、發(fā)布只是走完了第一步，更重要的是督促落實(shí)、監(jiān)督評(píng)估、糾錯(cuò)完善，這個(gè)工作做好了才能真正體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件“法”的屬性、“法”的權(quán)威。因此有必要按照發(fā)揮黨委工作部門(mén)抓落實(shí)職能作用的有關(guān)要求，賦予黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督落實(shí)、評(píng)估糾錯(cuò)的職權(quán)，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)落到實(shí)處，對(duì)執(zhí)行不力的堅(jiān)決追究責(zé)任。

三要提升黨內(nèi)法規(guī)業(yè)務(wù)水平，打造更加堅(jiān)實(shí)的業(yè)務(wù)工作平臺(tái)。各級(jí)黨委要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，不斷加強(qiáng)理論研究隊(duì)伍建設(shè)，在各級(jí)黨校、知名高校建立黨內(nèi)法規(guī)研究基地，聚集和聯(lián)系黨史黨建、馬克思主義理論、法學(xué)、政治學(xué)等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)家，開(kāi)展相關(guān)理論和實(shí)踐問(wèn)題的協(xié)同創(chuàng)新研究。要著力抓好專(zhuān)門(mén)工作隊(duì)伍建設(shè)，把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)力量作為當(dāng)前優(yōu)先重點(diǎn)加強(qiáng)的方面，充實(shí)黨內(nèi)法規(guī)工作人才隊(duì)伍，在招考、遴選或調(diào)劑工作人員時(shí)向黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)傾斜，并有計(jì)劃地加強(qiáng)培養(yǎng)，形成優(yōu)秀人才梯次搭配的局面。建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制，針對(duì)各級(jí)各部門(mén)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不熟悉的情況，采取以會(huì)代訓(xùn)等方式，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、宣傳教育，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)開(kāi)展。加強(qiáng)指導(dǎo)培訓(xùn)工作，采取下級(jí)派員上掛學(xué)習(xí)、召開(kāi)座談會(huì)、建立業(yè)務(wù)平臺(tái)、通報(bào)備案情況等方式，提高各地各部門(mén)做好黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件制定、備案和清理工作的能力。

（責(zé)編 / 吳耀明）endprint