摘 要 本文認(rèn)為考察中國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)察制度，分析人治社會(huì)監(jiān)察制度的得失，可以為當(dāng)前改革和完善監(jiān)察制度提供借鑒和參考。傳統(tǒng)監(jiān)察制度作為皇權(quán)的附屬品，不可能有效地發(fā)揮其監(jiān)察作用，這對(duì)當(dāng)今社會(huì)監(jiān)察制度改革也就提供了可貴的反證材料。通過(guò)分析了解傳統(tǒng)監(jiān)察制度的不足以指導(dǎo)我們今天法治社會(huì)背景下改革現(xiàn)有監(jiān)察制度問(wèn)題上少走彎路具有重要的意義。

關(guān)鍵詞 法治 監(jiān)察制度 法律制度

作者簡(jiǎn)介：成歡，貴州民族大學(xué)人文科技學(xué)院學(xué)生，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.158

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)正進(jìn)入全方位的轉(zhuǎn)型期，在行政上出現(xiàn)了前所未有的新問(wèn)題。所以，為了保證國(guó)家權(quán)力有效行駛，國(guó)家民族利益最大化。如何面對(duì)時(shí)代新挑戰(zhàn)，在對(duì)古代監(jiān)察制度的變遷史認(rèn)識(shí)，總結(jié)出新的對(duì)策來(lái)解決問(wèn)題具有重大的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度概述

傳統(tǒng)監(jiān)察制度在我國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期就已經(jīng)出現(xiàn)，但還沒(méi)有形成完備的有效制度。到了秦朝和漢朝，這時(shí)就形成了專門性的監(jiān)察制度。秦朝中央機(jī)構(gòu)中創(chuàng)設(shè)了御史大夫府，這就是當(dāng)時(shí)的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)。除此之外，秦朝還在地方設(shè)置了監(jiān)郡御史。漢朝則在中央政府機(jī)構(gòu)中保留了御史府，同時(shí)還增加了司隸校尉和丞相司直作為中央機(jī)構(gòu)的監(jiān)察官，地方上則相應(yīng)設(shè)立了十三部剌史，以來(lái)監(jiān)察地方官員。給事中與諫議大夫等言官在漢朝出現(xiàn)了。這個(gè)時(shí)候還制定了我國(guó)歷史上第一個(gè)專門性的地方監(jiān)察法規(guī)。

傳統(tǒng)監(jiān)察制度到了魏晉南北朝時(shí)期得到了很大的發(fā)展。這個(gè)時(shí)候中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)立了御史臺(tái)，廢止了漢朝的司隸校尉，地方上形成了御史出巡制度。這個(gè)時(shí)候的御史臺(tái)已少府分離，由皇帝來(lái)直接掌控。在監(jiān)察權(quán)限擴(kuò)大的同時(shí)制度已初步統(tǒng)一，而且諫官制度也形成了規(guī)范化和系統(tǒng)化。隋唐時(shí)期則我國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度最為成熟的階段。隋朝繼續(xù)保留御史臺(tái)，增設(shè)了司隸臺(tái)和竭者臺(tái)，他們分別負(fù)責(zé)政府的內(nèi)外監(jiān)督。唐朝則在御史臺(tái)下增設(shè)了臺(tái)院、殿院和察院，而且分工明確。唐朝的地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)分為十道（后增加到十五道）監(jiān)察區(qū)，從而形成了比較嚴(yán)密的監(jiān)察監(jiān)督網(wǎng)。這個(gè)時(shí)候的諫官組織則可以分為隸中書和門下兩省，形成了臺(tái)諫并立的局面。

宋朝到元朝時(shí)期是我國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度得到強(qiáng)化的時(shí)期。宋朝還設(shè)立了諫院，但是這個(gè)時(shí)候臺(tái)諫的職權(quán)開始交叉而趨為一致，地方監(jiān)察制度則設(shè)立了監(jiān)司和通判，并且由皇帝直接控制。監(jiān)察制度到了元朝則取消了諫院，使得臺(tái)諫合一。地方上則設(shè)立了行御史臺(tái)，用來(lái)統(tǒng)轄全國(guó)的二十二道監(jiān)察區(qū)，每一道設(shè)立肅政提醒按察使，這使得中央與地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)形成渾然一體，而且這個(gè)時(shí)期還出臺(tái)了一整套的監(jiān)察法律法規(guī)。

監(jiān)察制度發(fā)展到明清時(shí)期，這個(gè)時(shí)候則是傳統(tǒng)監(jiān)察制度最為嚴(yán)密的階段。明朝改御史臺(tái)為都察院，取消了諫院，重新設(shè)立六科給事中，形成獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，而且科道并立。在地方上則設(shè)立了十三道巡按御史和各省的提刑按察司，另外還設(shè)立了督撫，形成地方特有的三重臨察制度。到了清朝，則將六科給事中劃歸都察院，實(shí)行科道合一，而地方上則繼續(xù)沿用明朝的模式。至這個(gè)時(shí)候，我國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察系統(tǒng)達(dá)到了前所未有的高度統(tǒng)一和組織嚴(yán)密，清朝還在明朝《憲綱條例》的基礎(chǔ)上制定了監(jiān)察法典《清臺(tái)合規(guī)》，但是這個(gè)時(shí)候也是傳統(tǒng)監(jiān)察制度壽終正寢的時(shí)候了。

二、傳統(tǒng)監(jiān)察制度的制度特點(diǎn)與社會(huì)作用

在封建社會(huì)背景下，最高統(tǒng)治者皇帝為了維護(hù)他的統(tǒng)治，設(shè)立監(jiān)察制度顯然是為了鞏固他的一人統(tǒng)治服務(wù)的。因而實(shí)際上這種制度其功能就是皇帝監(jiān)察百官的手段，其作用就是鞏固皇帝一人之治下的皇權(quán)社會(huì)。

傳統(tǒng)監(jiān)察制度在功能上主要表現(xiàn)為皇帝自己掌控監(jiān)察官員對(duì)其他官吏的監(jiān)督，反映皇權(quán)統(tǒng)治內(nèi)部存在的矛盾，并交由皇帝來(lái)處理。這種加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制、強(qiáng)化皇權(quán)對(duì)臣權(quán)限制，是典型的鞏固封建統(tǒng)治的重要手段。但在這種監(jiān)察制度是皇權(quán)的附屬品，它能否發(fā)揮正常發(fā)揮作用，需要與皇帝本人自由意志相關(guān)聯(lián)。如果皇帝自我控制強(qiáng)，自我監(jiān)督好，具有雄才大略，則這種制度能將其功能發(fā)揮到極致；但是如果皇帝昏庸，自我控制弱，或者被他人控制，那么這種制度則形同虛設(shè)。

我國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度具有的特點(diǎn)可以歸納如下：其一，在職責(zé)上雖有分工，但不獨(dú)立。這種獨(dú)立是指的不能獨(dú)立于皇帝，受皇帝控制，不能監(jiān)督最高統(tǒng)治者，淪為最高統(tǒng)治者控制其他官吏的工具。其二，這種制度雖然有利于皇帝直接有效的控制下屬各級(jí)官吏，但是這種監(jiān)察行使的結(jié)果容易導(dǎo)致皇帝偏信則暗，因?yàn)檫@種監(jiān)察缺乏其他制衡的機(jī)構(gòu)或者手段。其三，特別是明朝以來(lái)隨著中央集權(quán)的加強(qiáng)，皇權(quán)的膨脹導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)力也隨之膨脹。最終導(dǎo)致監(jiān)察制度畸形，如元代的監(jiān)察制度是施行民族壓迫的工具。而明朝除了監(jiān)察機(jī)構(gòu)六科和都察院外，東廠西廠這樣的秘密特務(wù)機(jī)構(gòu)居然比已有的監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)限還要大。而且特別是這些特務(wù)機(jī)構(gòu)的人員選拔和考核方式都是畸形的。從而導(dǎo)致以開科取士以剝奪特殊利益集團(tuán)的利益，削弱除皇權(quán)外的特權(quán)人士的勢(shì)力的目的不能實(shí)現(xiàn)。那種監(jiān)察官吏的選拔和任用權(quán)收歸中央，有利于消除地方和中央在選官方面的腐敗，自隋唐以來(lái)以科舉考試為主來(lái)選撥監(jiān)察官吏的方式也就不復(fù)存在了。

三、傳統(tǒng)監(jiān)察制度的利弊分析

（一）傳統(tǒng)監(jiān)察在封建制度條件下得以有效發(fā)揮的原因

傳統(tǒng)的監(jiān)察制度的有效發(fā)揮取決于皇帝的思想。在絕對(duì)的皇權(quán)面前，臣權(quán)是不堪一擊的，因此每一個(gè)朝代監(jiān)察制度運(yùn)行的好壞取決于皇帝的意志。從秦漢時(shí)期的三公坐而論道到宋朝的站立稱臣再到明清時(shí)期的跪奏之禮，是因?yàn)槌紮?quán)對(duì)于君權(quán)先天不足，所以，監(jiān)察制度只是皇帝治理國(guó)家的一種工具。在中國(guó)幾千年的人治時(shí)代，凡大治大盛之世，必然取決于君王的自律，中國(guó)的三大盛世從漢武盛世到開元盛世再到康乾盛世，其成功在于君王的人格素質(zhì)，而非制度創(chuàng)新。

從歷史上看三大盛世表現(xiàn)于統(tǒng)治者御官有術(shù)，手段精明。明君欲成千秋偉業(yè)，需要良好的監(jiān)察官員隊(duì)伍，監(jiān)察才能發(fā)揮奇效。從唐太宗李世民締造貞觀之治來(lái)看，唐太宗每逢與群臣議政就是利用諫官、史官在場(chǎng)旁聽。諫官在君臣奏對(duì)時(shí)指出君臣之過(guò)，史官記錄存于國(guó)史館，已備后世遵循。正是運(yùn)用這種手段形成君臣共治，造就了空前絕后的人治社會(huì)條件下的輝煌時(shí)代。

（二）傳統(tǒng)監(jiān)察制度在封建社會(huì)條件下具有的先天不足

首先，官員信仰缺失，導(dǎo)致監(jiān)察被濫用。例如，明朝設(shè)置的風(fēng)聞言事，就是將沒(méi)有可靠證據(jù)的情況或者傳言也呈給皇帝，拿來(lái)作為考察官吏的一種參考。這種做法明顯具有監(jiān)察濫用的特性，在清朝順治時(shí)期就被廢止了。但是，由于表達(dá)不暢，言官們卻不敢亂開口，皇帝對(duì)官員的了解因此受到了很大的限制，這為貪官污吏為所欲為提供了條件。

其次，傳統(tǒng)監(jiān)察制度是為皇帝一人服務(wù)的。傳統(tǒng)監(jiān)察制度的首要作用就是鞏固皇權(quán)的工具，可以說(shuō)，中國(guó)古代監(jiān)察制度的主要特點(diǎn)始終與其歷史局限形成二元對(duì)立，單線垂直的歷史局限是監(jiān)察制度的性質(zhì)，位高權(quán)重的歷史局限是古代國(guó)家政治制度結(jié)構(gòu)，監(jiān)察活動(dòng)法律化在傳統(tǒng)人治社會(huì)是無(wú)法做到的。古代的監(jiān)察制度的設(shè)立為了強(qiáng)化皇權(quán)，而不是代表普通民眾的意志，更不是保護(hù)和伸張公民權(quán)利，更談不上制約和監(jiān)督君權(quán)了。

四、傳統(tǒng)監(jiān)察制度的利弊對(duì)我國(guó)當(dāng)前改革和完善現(xiàn)有監(jiān)察制度的啟示

我們通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)察制度變遷的仔細(xì)梳理不難看出，傳統(tǒng)監(jiān)察制度是在一人之治的封建統(tǒng)治背景下產(chǎn)生和確立的，這種制度的設(shè)立是為封建最高統(tǒng)治者服務(wù)的。而當(dāng)前建立和完善我國(guó)當(dāng)前社會(huì)的監(jiān)察制度，是為全國(guó)人民服務(wù)的，對(duì)全國(guó)人民負(fù)責(zé)。因此這是傳統(tǒng)監(jiān)察制度與當(dāng)前社會(huì)監(jiān)察制度的本質(zhì)區(qū)別?；趥鹘y(tǒng)監(jiān)察制度賴以存在的社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存，因此我們必須根據(jù)當(dāng)前的社會(huì)狀況來(lái)建立和完善新的社會(huì)監(jiān)察制度。

（一）依法設(shè)立具有獨(dú)立性的監(jiān)察權(quán)限

古代君主乾綱獨(dú)斷，監(jiān)察權(quán)屬于皇權(quán)的附屬品。監(jiān)察不能從皇權(quán)之下獨(dú)立出來(lái)，它就不能有效維護(hù)社會(huì)正義和官場(chǎng)正義。官員即使違反國(guó)法，只要皇帝開恩，則監(jiān)察制度就不起作用。社會(huì)最高權(quán)力得不到制約，一人治理的社會(huì)制度就不能長(zhǎng)期穩(wěn)定，人們對(duì)其行為結(jié)果也無(wú)法有效預(yù)測(cè)，導(dǎo)使社會(huì)秩序混亂，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然受到影響。

監(jiān)察涉及到社會(huì)政治生活的各個(gè)領(lǐng)域，任何權(quán)力的濫用都會(huì)受到法律制裁。在現(xiàn)代民主社會(huì)，人們需要更多生存權(quán)，自由權(quán)和表達(dá)權(quán)，不再是一個(gè)人獨(dú)斷專權(quán)說(shuō)了算。因此監(jiān)察權(quán)必須依法獨(dú)立于包括最高權(quán)力行使者之外的權(quán)力機(jī)構(gòu)，就不再受到最高權(quán)力的制約。這種權(quán)責(zé)分明的獨(dú)立監(jiān)察權(quán)有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，捍衛(wèi)社會(huì)民主。改革開放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，國(guó)家吏治上出現(xiàn)了許多棘手的問(wèn)題。面對(duì)國(guó)家工作人員貪污腐敗的考驗(yàn)，是時(shí)候改革和完善已有監(jiān)察制度的時(shí)候了。這種改革是人民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)有效合理運(yùn)行所提出的迫切要求。

首先，這種監(jiān)察制度改革須能有效監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)人員廉明執(zhí)法，不因私廢公，從事非法的金錢交易，破壞社會(huì)風(fēng)氣。其次，這種監(jiān)察制度必能使國(guó)家官員勤于政務(wù)，勤于學(xué)習(xí)國(guó)家大政方針，依法辦事，恪盡職守為人民服務(wù)。最后，還得使政府各個(gè)部門高效行使國(guó)家賦予的權(quán)利與義務(wù)。對(duì)于國(guó)家工作人員的行為，監(jiān)察機(jī)構(gòu)要慎終如始的對(duì)行政官員進(jìn)行檢查。把政府的工作效率與廉明執(zhí)法結(jié)合起來(lái)，國(guó)家政治上就不會(huì)有貪污腐敗的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）依法完善監(jiān)察機(jī)構(gòu)與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的分工與制衡

政府是服務(wù)于民的政府，不是攬權(quán)弄權(quán)的政府。政府與人民的關(guān)系不再是上下之分，當(dāng)今監(jiān)察可以有效地控制國(guó)家吏治，防止官員以權(quán)謀私。權(quán)力掌握在一個(gè)人的手里或者是少數(shù)人的手里，社會(huì)腐敗擴(kuò)散到各個(gè)階層，各個(gè)領(lǐng)域。所以我們要做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，違法比究?！钡纳鐣?huì)法制理念。這些東西都是老生常談，但是為了讓社會(huì)良性發(fā)展，公民的國(guó)家意識(shí)提高，承擔(dān)起國(guó)家民族的責(zé)任來(lái)。

權(quán)力分工體現(xiàn)在檢察權(quán)不屬于行政權(quán)力的管轄范圍內(nèi)，相反，行政權(quán)力受它監(jiān)督。對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的不斷完善，就是對(duì)國(guó)家行政腐敗防范于未然。在監(jiān)察上體現(xiàn)時(shí)代精神，是人民對(duì)它的期望所在，對(duì)中外的監(jiān)察發(fā)展和創(chuàng)新應(yīng)該借鑒，在中外交流上，加強(qiáng)民主，反對(duì)獨(dú)裁專權(quán)是民主社會(huì)的敵人。

權(quán)力制衡，歷代王朝處理這件事，都是將各個(gè)領(lǐng)域的權(quán)利劃分若干，皇帝利用黨爭(zhēng)來(lái)鞏固自己的統(tǒng)治。而我們，無(wú)論在行政、立法、司法、監(jiān)察上的權(quán)利分支就是實(shí)現(xiàn)最大化的民主，執(zhí)政的科學(xué)性。國(guó)家權(quán)力互相監(jiān)督、互相制約。是國(guó)家發(fā)展，民族富強(qiáng)、人民幸福的保障。

（三）依法完善監(jiān)察人員的選任與考核

須從傳統(tǒng)監(jiān)察制度的理念反思出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)最高權(quán)力的監(jiān)督，以卑察尊、以下制上監(jiān)察方式對(duì)各級(jí)官員進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)行橫向、縱向雙向管理，加強(qiáng)監(jiān)察深入每個(gè)環(huán)節(jié)。任何違法之人必須受到懲罰。

重視人才選拔，歷朝歷代把取士與任官視為大政方針。中國(guó)人才大多數(shù)出于大學(xué)，當(dāng)今大學(xué)生教育缺少對(duì)人格的培養(yǎng)，對(duì)樹立良好的社會(huì)風(fēng)氣尤為不利。如何讓真正的人才得到充實(shí)到監(jiān)察隊(duì)伍中來(lái)，是當(dāng)前改革和完善監(jiān)察制度的迫切需求。同時(shí)，如何提高和完善當(dāng)前的監(jiān)察人員考核制度，也是充分發(fā)揮監(jiān)察手段的重要方式，而且這種方式已勢(shì)在必行。

實(shí)行統(tǒng)一指揮，發(fā)揮監(jiān)察整體功效。并且加強(qiáng)事前監(jiān)督。隨著社會(huì)發(fā)展官員在事后嚴(yán)懲并不能取到真正的功效，監(jiān)察要以教育為主，懲罰為輔。監(jiān)察尊重人權(quán)才是我國(guó)社會(huì)治理人性化的表現(xiàn)。

注釋：

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