王衛(wèi)平

摘要：建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校管理制度是我國(guó)各級(jí)各類(lèi)高?！笆濉逼陂g乃至以后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)必須研究和實(shí)踐的重要課題?！吨腥A人民共和國(guó)高等教育法》所規(guī)定的高校實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，奠定了我國(guó)高校管理制度建設(shè)的基本框架。在現(xiàn)實(shí)中，由于理解和認(rèn)識(shí)的錯(cuò)誤，這一制度在執(zhí)行中出現(xiàn)了這樣或那樣的問(wèn)題。本文從世界高等教育發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)和高校管理理論、民主管理機(jī)制入手，分析“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的制度特性、制度運(yùn)行機(jī)制，為各級(jí)各類(lèi)高校依據(jù)高等教育法建立現(xiàn)代管理制度提供參考。

關(guān)鍵詞：黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；民主管理制度；運(yùn)行機(jī)制

建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校管理制度是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中特別強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，是我國(guó)各類(lèi)高校現(xiàn)在至今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)必須研究和實(shí)踐的重要課題。

《中華人民共和國(guó)高等教育法》以法律形式明確規(guī)定了我國(guó)高等學(xué)校管理是實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并界定了高校黨委集體和校長(zhǎng)之間的職責(zé)分工及關(guān)系。這一規(guī)定奠定了我國(guó)高校管理制度的基本框架結(jié)構(gòu)。但是，由于我國(guó)各高校管理者對(duì)這一制度的理解、認(rèn)識(shí)不同，以往，這一制度在運(yùn)行上出現(xiàn)了因校因人而異的情況，甚至在學(xué)校管理活動(dòng)中產(chǎn)生一些的問(wèn)題：諸如主管領(lǐng)導(dǎo)不團(tuán)結(jié)、處理問(wèn)題“一言堂”、出現(xiàn)問(wèn)題相互推諉以及學(xué)校部分學(xué)術(shù)活動(dòng)受抑制等。

究其問(wèn)題產(chǎn)生的根源，我們發(fā)現(xiàn)，由于高等教育法是我國(guó)高等教育活動(dòng)推進(jìn)和高校辦學(xué)的基本法，針對(duì)全國(guó)的高等教育狀況而設(shè)立，是一個(gè)宏觀規(guī)定，它的貫徹執(zhí)行需要各省、高校在深入研究分析，正確理解的基礎(chǔ)上，制定實(shí)施細(xì)則，依法辦學(xué)。而現(xiàn)實(shí)中人們對(duì)這一制度本質(zhì)和機(jī)制缺乏深入研究和思考，僅從字面上想當(dāng)然地理解，形成曲解和誤讀，造成管理實(shí)踐出問(wèn)題。

在此，我們從世界高等教育發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)和高校管理理論、民主管理機(jī)制入手，分析“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的制度特性、制度運(yùn)行機(jī)制，為各高校依據(jù)高等教育法建立現(xiàn)代管理制度提供參考。

一、“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是中國(guó)特色的高校民主管理制度

包含大學(xué)在內(nèi)的各國(guó)高等院校，都是一個(gè)涉及社會(huì)各方利益集團(tuán)的學(xué)術(shù)組織。各方利益集團(tuán)，包括一個(gè)國(guó)家政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、宗教的等集團(tuán)，參與到大學(xué)教育中的狀態(tài)不一樣，對(duì)大學(xué)的管理和控制的表現(xiàn)形式也不一樣。但，無(wú)論怎樣，因?yàn)榇髮W(xué)從其形成伊始，就是一個(gè)以教師和學(xué)生活動(dòng)為主的學(xué)術(shù)組織，其他利益集團(tuán)只能通過(guò)對(duì)教師和學(xué)生的影響體現(xiàn)其利益和主張。因此，獲得政府認(rèn)可的大學(xué)的管理，一開(kāi)始就實(shí)行民主管理制度——大學(xué)以教師和學(xué)生為主體運(yùn)行，教會(huì)或政府會(huì)通過(guò)一些組織機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度對(duì)大學(xué)教師和學(xué)生進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控；學(xué)校重大事務(wù)由幾方代表，特別是給予學(xué)校資助的代表，一起協(xié)商議事。隨著大學(xué)的發(fā)展，大學(xué)管理制度形成了一個(gè)傳統(tǒng)管理模式，就是：“委員會(huì)（或董事會(huì)）+以大學(xué)校長(zhǎng)（或副校長(zhǎng)）為首的行政管理+教授會(huì)（或教授評(píng)議會(huì)）”。

例如，美國(guó)的大學(xué)，校級(jí)層次的組織機(jī)構(gòu)由以下三部分組成：主要由校外人士組成的董事會(huì)；以校長(zhǎng)為首的行政體系；以教授（包括教授、副教授和助理教授在內(nèi)）為主體的評(píng)議會(huì)和教授會(huì)。從責(zé)任分解看，董事會(huì)主要把握學(xué)校的總體政策和方向，包括考核任免校長(zhǎng)、提出學(xué)校目標(biāo)任務(wù)，制定政策方針，審批年度財(cái)務(wù)預(yù)算計(jì)劃、監(jiān)督全盤(pán)工作、建立校外關(guān)系等。大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力由董事會(huì)授權(quán)校長(zhǎng)承擔(dān)。校長(zhǎng)是學(xué)校學(xué)術(shù)行政權(quán)力負(fù)責(zé)人，向董事會(huì)負(fù)責(zé)，實(shí)際掌握學(xué)術(shù)事務(wù)管理權(quán)。大學(xué)評(píng)議會(huì)或教授會(huì)是教師在學(xué)校層次參與學(xué)校重要學(xué)術(shù)問(wèn)題解決的機(jī)構(gòu)。雖然管理模式大體相同，不同學(xué)校由于受資助狀況不一樣，這三類(lèi)機(jī)構(gòu)成員構(gòu)成不同。早期哈佛大學(xué)，校董事會(huì)主要由牧師組成；一些州立大學(xué)，校董事會(huì)成員在全州范圍內(nèi)選舉產(chǎn)生，以便加強(qiáng)大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系。美國(guó)大學(xué)的管理組織設(shè)置師從了歐洲大學(xué)，并在此基礎(chǔ)加入美國(guó)文化元素——多樣化。

我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)建立初期，其組織設(shè)計(jì)也是沿用歐洲大陸模式，一個(gè)由政府官員組成的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理大學(xué)所有事務(wù)，下設(shè)校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)負(fù)責(zé)大學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)。發(fā)展到后來(lái)，越來(lái)越美國(guó)化。像1946-1948年，北京大學(xué)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置為：校務(wù)委員會(huì)，校長(zhǎng)，評(píng)議會(huì)。這個(gè)組織以校長(zhǎng)為核心，以評(píng)議會(huì)為立法機(jī)關(guān)。

新中國(guó)成立以后，我國(guó)形成了以中國(guó)共產(chǎn)黨為主體，多黨派參與的民主政府。政府管理形式一直都是黨政兩種組織共存于國(guó)家任何組織機(jī)構(gòu)之中，高校也不例外。不過(guò)，我國(guó)高校管理組織設(shè)計(jì)也沒(méi)有躍出世界大學(xué)管理組織設(shè)計(jì)的模式。我國(guó)高校組織名稱(chēng)為： “黨委會(huì)——校長(zhǎng)——教職工代表大會(huì)”。這個(gè)制度也是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高等教育界在學(xué)校管理體制方面長(zhǎng)期探索改革的結(jié)果。從1956年9月中國(guó)共產(chǎn)黨第八次代表大會(huì)提出實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制”為這一管理體制開(kāi)始，至1999年1月1日在正式施行的《中華人民共和國(guó)高等教育法》中進(jìn)行規(guī)定，這一制度經(jīng)歷了數(shù)十年的實(shí)踐和檢驗(yàn)，也符合世界各國(guó)大學(xué)管理的傳統(tǒng)——以舉辦方為主的多方利益主體參與的民主管理體制。

歷史學(xué)家錢(qián)穆先生在《中國(guó)歷代政治得失》一書(shū)中，表達(dá)過(guò)這樣一種觀點(diǎn)：以往的一切制度傳統(tǒng)，只要已經(jīng)沿襲到一百兩百年的，都是人事與制度相匹配的結(jié)果，不是出于一二人之私念[1]。新中國(guó)的高校管理制度雖然只有幾十年的時(shí)間，但是我國(guó)現(xiàn)代高等教育源自于西方，西方各國(guó)現(xiàn)代高等教育都是源自于歐洲。歐洲現(xiàn)代意義上的高等教育管理體制存在近千年。在世界范圍內(nèi)，“很少能找到一種機(jī)構(gòu)，既那么統(tǒng)一，又是那么多樣；無(wú)論它用什么偽裝都可以認(rèn)出；但是，沒(méi)有一個(gè)地方，它和任何其他機(jī)構(gòu)完全相同。這種統(tǒng)一性和多樣性構(gòu)成大學(xué)是中世紀(jì)生活的自發(fā)產(chǎn)物的最后證明；因?yàn)橹挥谢畹臇|西才能這樣盡管充分保持它們的個(gè)性，同時(shí)使它們自己服從和適應(yīng)形勢(shì)和環(huán)境的全部變化?！狈▏?guó)思想家涂爾干曾這樣描述歐洲中世紀(jì)大學(xué)[2]。世界各國(guó)的大學(xué)管理制度的形式和狀態(tài)，無(wú)論走過(guò)怎樣的“短暫”的“專(zhuān)制”或者“無(wú)政府狀態(tài)”的“自由”，最終，人們?yōu)榱俗约赫鋹?ài)的有激情的智力活動(dòng)，能順利有序開(kāi)展，都在各自國(guó)家允許的范圍內(nèi)，選擇了民主管理制度。

世界歷史研究表明，民主管理制度的形式和程度是多樣化的。拋開(kāi)其形態(tài)各異，程度參差的外表，其內(nèi)核包括以下三個(gè)方面：（一）主體參與；（二）權(quán)力制衡；（三）依法行使權(quán)力?！包h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”充分體現(xiàn)了這三方面：主體參與——高校的舉辦者：執(zhí)政黨成員；高校管理者：各級(jí)政府；高校辦學(xué)者：以校長(zhǎng)為首的行政管理者和教職工代表大會(huì)。權(quán)力制衡——黨委會(huì)；校長(zhǎng)辦公會(huì)和各類(lèi)委員會(huì)；教職工代表大會(huì)。依法行使權(quán)力——高校各管理主體法律法規(guī)行使自己的權(quán)力，盡責(zé)任。

“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是中國(guó)特色的高校民主管理制度，這一制度雖然是以“黨委”這樣一個(gè)政治色彩濃厚的字眼表達(dá)其機(jī)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)仍是一種民主管理制度。民主管理是這個(gè)制度的本質(zhì)特點(diǎn)，而不是像現(xiàn)實(shí)中有些研究者和管理者認(rèn)為的那樣：“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制需要民主管理制度保駕護(hù)航”。將制度的本質(zhì)特性看作是制度外部環(huán)境或者運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，會(huì)扭曲制度本身。

二、“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是合理合法的中國(guó)高校管理制度

其合理、合法性表現(xiàn)在，它是建立在我國(guó)高等教育管理體制和管理現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，不以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移。

一所大學(xué)或高校內(nèi)部管理狀況直接受制于國(guó)家高等教育管理體制。國(guó)家高等教育管理體制既包含管理權(quán)力的劃分，也包含管理權(quán)力分布和行使的方式。從世界范圍內(nèi)的高等教育管理活動(dòng)看，各國(guó)高等教育管理權(quán)力的劃分形式差異不大，都有反映著政府、社會(huì)和高校之間關(guān)系的舉辦權(quán)、管理權(quán)和辦學(xué)權(quán)。但是，各種權(quán)力分布和行使的方式，卻存在很大差異。在管理體制中，恰恰是權(quán)力分布和權(quán)力行使方式?jīng)Q定其體制特點(diǎn)。

高等教育的舉辦權(quán)表明的是大學(xué)和高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由誰(shuí)出資。即學(xué)校是國(guó)立的、公立的還是私立的。一般來(lái)說(shuō)，舉辦者對(duì)高校的辦學(xué)都有監(jiān)督全盤(pán)工作、把握學(xué)?？傮w政策、辦學(xué)方向和價(jià)值追求的權(quán)力。

高等教育管理權(quán)表明的是政府對(duì)全國(guó)所有大學(xué)和高校都要進(jìn)行的管理權(quán)力，不管誰(shuí)出資辦學(xué)，政府要以資助、咨詢(xún)、審批、評(píng)估甚至任命等形式對(duì)高校行使管理權(quán)。

高等院校辦學(xué)權(quán)表明的是大學(xué)和高等院校作為高等教育活動(dòng)的辦學(xué)主體所應(yīng)有的權(quán)力。由于政府對(duì)高校管理的方式不同，不同國(guó)家的大學(xué)或者同一國(guó)家不同類(lèi)型的大學(xué)，辦學(xué)自主權(quán)力大小不等，有的甚至沒(méi)有辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)?；顒?dòng)的方方面面由政府以行政命令形式進(jìn)行控制監(jiān)督，學(xué)校管理者僅僅是執(zhí)行。

我們國(guó)家高等教育管理體制的總體特點(diǎn)是中央集權(quán)式，全國(guó)大多數(shù)高等院校主要由國(guó)家政府或地方政府出資辦學(xué)，國(guó)家政府以行政任命、命令的方式管理大學(xué)。20世紀(jì)90年代以后，管理體制有了一定的變化，高等教育舉辦權(quán)下放或開(kāi)放給社會(huì)力量，高校也在課程設(shè)置等方面有了一定的辦學(xué)自主權(quán)。但，總體上，仍屬于國(guó)家政府集權(quán)管理，各級(jí)政府都擁有相當(dāng)多的管理權(quán)力。

在這樣的管理體制下，考慮中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨等因素，黨委作為政府和黨的代表，在大學(xué)和高等院校管理中承擔(dān)什么角色，處于什么地位，在高校辦學(xué)中發(fā)揮什么作用，就一目了然了。

另外，我國(guó)的高等院校作為一個(gè)政府設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，需要與政府設(shè)置的其他組織機(jī)構(gòu)保持一致性，便于大學(xué)對(duì)外聯(lián)系。所以，高校內(nèi)部不僅有學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)，還設(shè)置有很多群眾性、黨組織性的組織機(jī)構(gòu)，它們的管理也都納入了高校統(tǒng)一的組織管理系統(tǒng)。各級(jí)政府對(duì)我國(guó)社會(huì)各方面生活和活動(dòng)的強(qiáng)有力影響，同樣也包括對(duì)高校活動(dòng)的強(qiáng)有力影響。高校各組織自身若得不到中國(guó)共產(chǎn)黨組織或政府組織的認(rèn)可，會(huì)感覺(jué)自身沒(méi)有社會(huì)地位。國(guó)家體制是一切國(guó)家社會(huì)組織制度建立和運(yùn)行之基礎(chǔ)，因此，我國(guó)高校內(nèi)部組織運(yùn)行實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，發(fā)揮黨委、行政、學(xué)術(shù)等三方面的作用，是高校制度建設(shè)的必然選擇。

三、“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”需按民主管理制度運(yùn)行

“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是中國(guó)特色的高校民主管理制度，討論運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)從民主管理制度運(yùn)行機(jī)制考慮。

民主管理體制的核心是主體參與、權(quán)力制衡和依法行使權(quán)力，其運(yùn)行表達(dá)形式就是“議事制”。從20世紀(jì)初開(kāi)始，中國(guó)各界精英就在追求“民主”，人們討論民主制度時(shí)，往往認(rèn)為民主制度就是指政治制度；人們還往往把“民主”看得很復(fù)雜，很高深。從實(shí)踐角度看，民主管理制度踐行起來(lái)就可以簡(jiǎn)化為“讓我說(shuō)話(huà)，也讓你說(shuō)話(huà)”，“誰(shuí)也不能一個(gè)人說(shuō)了算”，“我有說(shuō)話(huà)的自由，你也有說(shuō)話(huà)的自由，我的自由不能侵犯你的自由”，“要互相尊重”，“要遵守大家規(guī)定的程序”等。往抽象程度說(shuō)，民主更是“一種思維方式”，或者是一種“對(duì)人對(duì)事的態(tài)度”。這種態(tài)度就是包容、寬厚，不以任何一方的強(qiáng)大力量湮滅弱小力量，是平等地表達(dá)意見(jiàn)、傾聽(tīng)意見(jiàn)，全方位思考方式。只有態(tài)度端正，參與主體都以民主的思維方式和態(tài)度習(xí)慣討論問(wèn)題，權(quán)力制衡和依法行使權(quán)力的狀態(tài)才能產(chǎn)生，民主管理制度才能夠生效。

反過(guò)來(lái)說(shuō)，假如在“議事”過(guò)程中，決策主體不是按照民主方式而是按照“專(zhuān)制思維和態(tài)度”方式參與議事，按照職位大小說(shuō)話(huà)，就會(huì)產(chǎn)生目前我國(guó)有些高校在管理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題：“誰(shuí)是學(xué)校一把手”、“學(xué)校到底誰(shuí)說(shuō)了算？”這些“一把手意識(shí)”一旦被激發(fā)出來(lái)，決策參與主體之間的人為矛盾勢(shì)必極易造成。

所以，以民主管理制度運(yùn)行方式理解，“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”不是在紙上規(guī)定誰(shuí)管理什么，不管理什么，而是“議事”，每個(gè)管理主體站在自己的立場(chǎng)上，表達(dá)意見(jiàn)，供大家決策參考。

同時(shí)，在理解“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”時(shí)，還有兩個(gè)關(guān)鍵詞，必須以民主的思維和態(tài)度去看，那就是“領(lǐng)導(dǎo)”和“負(fù)責(zé)”。在民主管理制度中“領(lǐng)導(dǎo)”一詞，是指激勵(lì)、引導(dǎo)、影響和協(xié)調(diào)等?！柏?fù)責(zé)”是指執(zhí)行權(quán)。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是指以校長(zhǎng)名譽(yù)執(zhí)行議事機(jī)構(gòu)的決策。我國(guó)高校在管理，對(duì)于這句話(huà)的理解有許多錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，比較典型有“黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，就是領(lǐng)導(dǎo)的不負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的不領(lǐng)導(dǎo)”；“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校一切工作”，就是黨委書(shū)記統(tǒng)攬一切；“校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)”就是學(xué)校行政事務(wù)都應(yīng)校長(zhǎng)說(shuō)了算。

民主管理制度中，委員會(huì)或?qū)W校負(fù)責(zé)人，其實(shí)是一個(gè)集體的榮譽(yù)人，擔(dān)當(dāng)議事召集人、決策發(fā)布人的責(zé)任。在決策過(guò)程中，擔(dān)當(dāng)?shù)谌降慕巧?，即每一個(gè)發(fā)言人，陳述問(wèn)題，發(fā)表意見(jiàn)時(shí)，都對(duì)著他說(shuō)，避免爭(zhēng)論雙方直接對(duì)話(huà)。他們負(fù)責(zé)的黨委會(huì)或校長(zhǎng)辦公會(huì)都是議事機(jī)構(gòu)，重大問(wèn)題管理主體在各層次議事機(jī)構(gòu)中進(jìn)行討論。決策時(shí)每人一票，所有成員在決策權(quán)力上都是平等的。一旦決策，即按法規(guī)執(zhí)行，在執(zhí)行中不能任由個(gè)人意志推諉或偏激變形執(zhí)行。

民主的制度要按照民主的思維方式和行為習(xí)慣，才能實(shí)現(xiàn)真正的民主管理。

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