杜新榮++吳瓊　李貴仁

【摘要】本研究對全國各?。▍^(qū)、市）出臺的普惠性民辦幼兒園認定及管理辦法等政策文件從認定辦法、獎補與收費辦法、質(zhì)量監(jiān)管三方面進行了梳理，在此基礎上探討了進一步扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展的策略問題。

【關鍵詞】普惠性；民辦幼兒園；扶持措施

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2016）07/08-0045-06

普惠性民辦幼兒園是指國家機構以外的社會組織或個人利用非國家財政性經(jīng)費舉辦〔1〕的面向大眾、收費合理、質(zhì)量有保障的民辦幼兒園?！捌栈荨本哂衅毡樾浴⒎瞧缫曅院头腔セ菪匀齻€基本特點，〔2〕是近年來政府在學前教育中主導權逐漸回歸的產(chǎn)物。2010年7月，中共中央、國務院頒布實施《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，強調(diào)教育要堅持公益性和普惠性。普惠性幼兒園本意就是指面向大眾的、普遍接受適齡兒童的、收費合理的幼兒園，既包括公辦幼兒園或具有公辦性質(zhì)的幼兒園，也包括非營利性的民辦幼兒園。〔3〕2010年年底，國務院發(fā)布了《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，首次提出了普惠性民辦幼兒園這一概念，同時鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園，強調(diào)通過保證合理用地、減免稅費等方式支持社會力量辦園，積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園的發(fā)展。隨后，按中央政府的統(tǒng)一部署，各地紛紛制定“學前教育三年行動計劃”，普遍將發(fā)展普惠性民辦幼兒園作為發(fā)展本地區(qū)幼兒教育事業(yè)的重要手段。2014年11月，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》，指出，到2015年年底各地應出臺認定和扶持普惠性幼兒園的實施辦法，對扶持對象、認定程序、成本核算、收費管理、日常監(jiān)管、財務審計、獎補政策、退出機制等作出具體規(guī)定。

一、普惠性民辦幼兒園的認定辦法

按現(xiàn)有國家和地方政策，我國的普惠性民辦幼兒園實行縣級認定、分類管理辦法。所謂縣級認定，是指縣級政府負責對普惠性民辦幼兒園進行認定、管理。分類管理是指在不同辦園質(zhì)量民辦幼兒園分類認定的基礎上進行管理。在各省（區(qū)、市）出臺的普惠性民辦幼兒園管理辦法中，認定責任大多由縣級教育行政部門及其組建的認定工作領導小組承擔。大多數(shù)省份要求各地成立專門的認定工作領導小組負責認定，甘肅、貴州則要求認定工作領導小組由教育和財政部門人員組成。

普惠性民辦幼兒園的認定流程大多包括考察評審、抽評、公示、備案四個方面。從辦園資質(zhì)、產(chǎn)權、保教質(zhì)量、班額、保教人員資質(zhì)和數(shù)量以及當?shù)赜變簣@發(fā)展規(guī)劃布局對民辦幼兒園進行分類認定。從不同的省份來看，這一認定過程主要有三種辦法：一是由教育行政部門或認定工作領導小組進行審核；二是由認定工作領導小組組織專家或委托社會中介機構對提出申請的民辦幼兒園進行評審認定；三是由縣級教育行政部門聯(lián)合當?shù)刎斦?、物價等部門對民辦幼兒園進行資質(zhì)審核。

對普惠性民辦幼兒園的分類認定主要有以下兩類：一類是通過制定獨立的評價標準進行審核，另一類是依據(jù)公辦園的評價標準進行審核。獨立的評價標準大多由省級教育部門制訂，內(nèi)容包括評估標準和評估指標體系及具體條目，認定部門或認定工作領導小組據(jù)此進行打分，將結果作為劃分等級的依據(jù)。例如，甘肅省將普惠性民辦幼兒園分為普惠1級、2級、3級和基本達標級，測評分數(shù)達到65分以上者可進入普惠性民辦幼兒園等級。依據(jù)公辦園的評價標準進行審核是指普惠性民辦幼兒園也需達到本地區(qū)同類公辦幼兒園的辦園標準。例如，江蘇省要求民辦幼兒園經(jīng)專業(yè)機構評估認定，其保教質(zhì)量達到省定三類幼兒園（省優(yōu)質(zhì)園、市優(yōu)質(zhì)園或合格園）標準之一者可確定為普惠性民辦幼兒園。

普惠性民辦幼兒園的分類認定，為不同層次民辦幼兒園的發(fā)展創(chuàng)造了空間，有促進普惠性民辦幼兒園保教質(zhì)量提高的積極作用。但是，當下我國的普惠性民辦幼兒園發(fā)展剛剛起步，在政府認定和監(jiān)管過程中仍然存在一些問題。首先，普惠性民辦幼兒園的認定標準“門檻高”。大多以省、市示范園為準入的硬性指標，從而將相當一部分民辦幼兒園拒之門外。事實上，我國大部分民辦幼兒園都難以達到省、市示范園水平。過高的標準可能會導致普惠性民辦幼兒園辦園積極性的降低。其次，監(jiān)管部門職責不清。馮婉楨（2015）對J省民辦幼兒園所作的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，50%以上的民辦幼兒園園長不能完整、準確地報告有哪些政府部門在管理學前教育，90%以上的民辦幼兒園園長不能清楚地描述政府各部門對學前教育管理的內(nèi)容和方法。究其原因，是各級政府對學前教育監(jiān)管工作職責的分工不清。

門檻高、職能缺失等問題產(chǎn)生的根本原因在于政府沒有清楚地認識到學前教育的地位和作用。明確學前教育的性質(zhì)和地位是發(fā)展普惠性民辦幼兒園的邏輯前提。為此，應從理論和實踐兩方面認清普惠性民辦幼兒園的地位和作用。從理論層面上來說，政府可以組織專家或專業(yè)機構對普惠性民辦幼兒園進行研究，以加深對普惠性民辦幼兒園意義與地位的認識。從實踐層面上來說，政府應基于本地學前教育的發(fā)展目標、本地民辦幼兒園的發(fā)展現(xiàn)狀等，合理制定普惠性民辦幼兒園的準入標準；設置獨立的部門開展有關認定工作，以保障學前教育的地位；吸納其他階段的民辦學校監(jiān)管經(jīng)驗，建立完善的監(jiān)管機制，以促進民辦幼兒園在有序環(huán)境中的發(fā)展。

二、普惠性民辦幼兒園的財政獎補及收費辦法

財政獎補和收費標準是政府對學前教育經(jīng)費進行投入和分配的重要政策舉措，是對普惠性民辦幼兒園進行扶持的核心內(nèi)容。普惠性民辦幼兒園收費的合理性，從根本上來說取決于成本分擔的合理性。政府財政支持是普惠性民辦幼兒園成本合理分擔的關鍵，對幼兒園收費標準起關鍵作用?！?〕

當下，我國政府已通過人、財、物的獎補對普惠性民辦幼兒園進行成本分擔，具體辦法包括提供專項資金、稅收優(yōu)惠、減免租金、教師培訓、生均保教費補貼等。專項資金由中央和省級政府統(tǒng)籌，分為中央財政資金和省級財政專項獎補資金兩類。劃撥專項資金時通常采取激勵性辦法，對普惠性民辦幼兒園事業(yè)發(fā)展較好的縣級政策給予傾斜。減免租金主要是對租賃園舍的普惠性民辦幼兒園減免部分租金。教師培訓是指為普惠性民辦幼兒園園長和教師提供學歷提升和專業(yè)培訓機會。生均保教費補貼是指以公辦園生均保教費標準對普惠性民辦幼兒園進行獎補。此外，一些地區(qū)實施教育券和地段生政策等彈性獎補措施對普惠性民辦幼兒園進行獎補。例如，從2011年起，江蘇南京市對學前兒童（包括外來務工子女）每學年發(fā)放2000元教育券，公辦園、民辦園、集體園、部門園等都在使用范圍之內(nèi)，但教育券的發(fā)放對象為家長。上海市的地段生政策則規(guī)定民辦幼兒園所招收的地段生比例如果達到30%，則房租享受減免優(yōu)惠，如達到40%，房租實行全免。

限定普惠性民辦幼兒園的收費標準是政府為普惠性民辦幼兒園提供財政獎補而提出的交換條件，實質(zhì)是將本由市場主導的定價體制納入到政府的調(diào)控范圍之內(nèi)，通過控制普惠性民辦幼兒園的收費標準，滿足大眾對優(yōu)質(zhì)低價學前教育的需求，這是政府扶持目的的直接體現(xiàn)。從各?。▍^(qū)、市）出臺的普惠性民辦幼兒園認定辦法相關規(guī)定來看，收費標準可以分為三類：第一類是低于同級公辦園收費標準的。如，江西南昌市規(guī)定普惠性幼兒園的收費標準不應超過公辦園收費標準的50%?！?〕第二類是略高于公辦園收費標準的。如，云南省規(guī)定普惠性民辦幼兒園收費標準應不高于公辦園的1.5倍。第三類是與公辦園標準持平的。如，陜西省規(guī)定保教費、住宿費參照同級同類公辦幼兒園收費標準。

多種獎補措施并行、限定收費標準是政府平衡普惠性民辦幼兒園和家長保教費用分擔比例的重要舉措，旨在從多個方面分擔普惠性民辦幼兒園的辦園成本，降低家庭分擔比重，使普惠性民辦幼兒能面向大眾尤其是面向中低收入家庭。但是，目前我國的獎補措施和收費辦法仍然存在諸多問題：

首先，扶強扶優(yōu)的獎補措施在一定程度上限制了教育公平。加大財政投入、擴大普惠性民辦幼兒園資源是我國學前教育發(fā)展的趨勢。從“十二五”期間劃撥500億元用以發(fā)展學前教育事業(yè)到2015年7月財政部和教育部聯(lián)合下發(fā)的《中央財政支持學前教育發(fā)展資金管理辦法》，學前教育的財政投入不斷上升，體現(xiàn)出國家對學前教育事業(yè)的重視程度日益提高。但是，學前教育財政投入的過程中卻出現(xiàn)了分配不均衡的問題，具體表現(xiàn)為“扶強扶優(yōu)”。〔6〕

針對這一問題，有研究者指出，學前教育經(jīng)費應該按照幼兒園的幼兒人數(shù)平均分配（桂磊，2004）。但是，平均分配也并不是一個有效的解決策略，教育的公平性是指公共教育經(jīng)費在不同地區(qū)、不同收入受教育者之間的公平、合理分配，使每個人得到同樣的教育機會和條件?！?〕我國學前教育發(fā)展的省際差異明顯，因此，基于這種不均衡性，制訂合理的成本分擔計算方法才是當前比較公平的專項資金劃撥辦法。假設根據(jù)測算，該地區(qū)的財政投入總量是I，幼兒生均教育成本是C，政府根據(jù)政策預定的分擔成本比例是X%，該地區(qū)適齡兒童總數(shù)是Q，其公式是：I=Q×C×X%。由于同一轄區(qū)的不同地區(qū)、不同等級幼兒園的生均成本不同，其中C應為加權平均數(shù)；又由于政府對不同地區(qū)、不同類型的幼兒園、不同貧富程度和不同族群幼兒的財政補助水平有差別，X%也應是加權平均數(shù)。〔8〕

以資金的使用效用分類獎補是平衡不同等級普惠性民辦幼兒園之間差異的另一種路徑。普惠性民辦幼兒園實行分級認定，不同層次普惠性民辦幼兒園的起點不同，資金使用效用的程度也不同。發(fā)展較好的普惠性民辦幼兒園不僅與政府扶持有關，也與自身的軟、硬件設施以及教師等因素有關。所以，應對不同等級的普惠性民辦幼兒園實行分類扶持，根據(jù)不同類型普惠性民辦幼兒園的核心需求進行獎補。例如，A級普惠性民辦幼兒園師資力量雄厚，對公辦教師的需求小，但是D級普惠性民辦幼兒園可能需要派駐公辦教師以提高其教學質(zhì)量。因此，政府應該核算不同層次普惠性民辦幼兒園的教育經(jīng)費使用率，建立曲線扶持模型，初期多向低等級的普惠性民辦幼兒園傾斜，鼓勵其改善辦園條件，提高辦園質(zhì)量。

其次，政府—幼兒園獎補模式將家長排除在了獎補體系之外。按照補貼的主體不同，我國對普惠性民辦幼兒園的獎補有兩種路徑：一種是對受惠方即家長進行補助，另一種是對民辦幼兒園的相關開支項目進行獎補。

通常，普惠性民辦幼兒園的辦園資金來源于家長支付的保教費用和政府的獎補，資金開銷包括教師工資、福利、園舍租金等；政府對幼兒園的獎補路徑可以是對家長的獎補和對幼兒園的獎補。但是，當下各省（區(qū)、市）在制定普惠性民辦幼兒園的獎補辦法時，往往將家長排除在獎補體系之外。學券制是一種“政府投入”和“市場機制”的結合。與傳統(tǒng)的政府壟斷辦學、學生被強制就近入學相比，學券制可以增加父母自由選擇教育機構的可能；能促進教育機構之間的公平競爭、提高整個教育系統(tǒng)的質(zhì)量和運作效率。〔9〕但是，通過學券制對家長進行獎補目前僅在少數(shù)地區(qū)嘗試，如南京、杭州、寧波市鎮(zhèn)海區(qū)獬浦鎮(zhèn)等地。

從長遠來看，政府應將家長納入獎補體系之中，如，對家長采用發(fā)放教育券的方法或對幼兒園采用招生獎勵的政策。對家長進行獎補有利于提高普惠性民辦幼兒園的美譽度。教育券可使家長由被動受益方轉變?yōu)橹鲃拥膮⑴c者和助推者。此外，擁有自由擇園權可使家長成為普惠性民辦幼兒園保教質(zhì)量的監(jiān)督者。這種形式能在一定程度上克服某些社會公共產(chǎn)品由政府提供可能出現(xiàn)的低效、官僚等問題和由私人提供易出現(xiàn)的逐利、質(zhì)量下降等問題?！?0〕

最后，幼兒園保教費用缺乏合理的標準。當前，各省（區(qū)、市）對本地普惠性民辦幼兒園大多采取指導性收費標準，這雖有利于宏觀上把握普惠性民辦幼兒園的價格。但這種定價通常缺少合理性論證，政府往往并沒有將獎補措施與普惠性民辦幼兒園的收費標準加以匹配，容易導致政府、家長、社會、幼兒園這四個成本分擔主體的失衡，最終導致普惠性民辦幼兒園的入不敷出，增加普惠性民辦幼兒園運營的經(jīng)濟壓力。

為此，應該合理核算幼兒園的前期投入及運營開支。只有滿足民辦幼兒園的合理營利需求，才能促使其愿意與政府合作，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)保教服務。因此，政府在制訂普惠性民辦幼兒園收費政策時，不宜單純以公辦園為參照，還應計算民辦幼兒園的前期投入與合理回報率，并根據(jù)幼兒園的辦園年限、當?shù)孛癖姷慕逃徺I力等合理核算民辦幼兒園的收費標準。其計算公式可表述如下（民辦幼兒園的經(jīng)濟來源主要為舉辦者出資，也有部分來自社會捐助，但社會捐助比例較小，并且捐助資金往往與民辦幼兒園的辦園質(zhì)量等有關，因此，本計算公式不考慮社會捐助因素）：

普惠性民辦幼兒園生均收費標準：

以上公式表明，普惠性民辦幼兒園保教收費標準合理的關鍵是平衡政府獎補與民辦幼兒園收益。當普惠性民辦幼兒園的辦園收益大于或等于一般民辦幼兒園的辦園收益時，才能真正對普惠性民辦幼兒園產(chǎn)生吸引力，才能保障普惠性民辦幼兒園的穩(wěn)定運營。也就是說，政府要加大財政投入，分擔普惠性幼兒園運營開支，才能保證普惠性民辦幼兒園的收費標準與公辦園持平或低于公辦園。如果政府財政投入有限，則可以允許普惠性民辦幼兒園在一定范圍內(nèi)收取高于公辦園標準的保教費，以此來保證普惠性民辦幼兒園的正常運營和服務質(zhì)量，確保普惠性民辦幼兒園的營利需求與大眾對優(yōu)質(zhì)學前教育需求之間的平衡。

三、普惠性幼兒園的質(zhì)量監(jiān)管

2010年，首屆聯(lián)合國教科文組織世界學前教育大會提出“質(zhì)量和機會同樣重要”的重要論斷。因此，普惠性民辦幼兒園的辦園質(zhì)量應成為政府購買民辦幼兒園保教服務的核心要素。為確保普惠性民辦幼兒園的辦園質(zhì)量，政府要從教師質(zhì)量和幼兒園質(zhì)量兩方面加以監(jiān)管。

對教師質(zhì)量的監(jiān)管可通過公辦園和普惠性民辦幼兒園結對幫扶、駐派公辦教師、加強培訓等措施進行。結對幫扶實質(zhì)上是公辦園和普惠性民辦幼兒園之間就保教工作進行對話和交流，可通過派公辦幼兒園教師定期去民辦幼兒園執(zhí)教、民辦幼兒園教師定期到公辦園跟班學習等方式進行。通過公辦幼兒園教師的傳幫帶，普惠性民辦幼兒園教師可結合本園實際情況，在實踐中學習、提升自身的專業(yè)水平；公辦幼兒園也可在交流和對話中吸收民辦幼兒園優(yōu)秀的保育經(jīng)驗和管理辦法。

與派公辦幼兒園教師定期去民辦幼兒園執(zhí)教不同，駐派公辦教師是政府從公辦幼兒園中選派業(yè)務水平高、責任心強的教師以及管理人員，到普惠性民辦幼兒園支教或從事管理工作，通過更全面的傳幫帶提高普惠性民辦幼兒園的保教和管理水平。駐派公辦教師管理普惠性民辦幼兒園是政府將普惠性幼兒園納入監(jiān)管體系的一項重要措施。此外，政府對普惠性民辦幼兒園的人力資源支持，可有效幫助普惠性民辦幼兒園節(jié)約教師開支費用。

加強幼兒園教師培訓是提高幼兒園教師隊伍質(zhì)量的關鍵?！?1〕高素質(zhì)的教師隊伍才能保障幼兒園的保教質(zhì)量。對普惠性民辦幼兒園教師進行培訓是指經(jīng)認定的普惠性民辦幼兒園園長、教師接受與公辦園園長、教師同樣的培訓。長期以來，民辦幼兒園教師的管理粗放，民辦幼兒園教師通常學歷低、持證率低。對民辦幼兒園教師進行培訓，能夠有效提高教師隊伍的專業(yè)水平，有利于穩(wěn)定教師隊伍，減少教師流動，為保育質(zhì)量的提升提供保障。同時，加強對民辦幼兒園教師的培訓有利于提高教師個人素質(zhì)，激發(fā)教師從教的積極性。

當前，各?。▍^(qū)、市）對普惠性民辦幼兒園的監(jiān)管主要表現(xiàn)為認證監(jiān)管、過程監(jiān)管和質(zhì)量監(jiān)管三個方面。認證監(jiān)管是主管部門每年對普惠性民辦幼兒園認證一次，有效期一般為三年。對普惠性民辦幼兒園的過程監(jiān)管通常為監(jiān)督抽查、暗訪等。質(zhì)量監(jiān)管是對普惠性民辦幼兒園進行監(jiān)管的核心工作，也是政府購買服務的前提。當前對普惠性民辦幼兒園的質(zhì)量監(jiān)管較注重幼兒園要以游戲為主要活動形式，要尊重幼兒的身心發(fā)展規(guī)律，嚴禁小學化等方面。

通過政策文本分析發(fā)現(xiàn)，我國有關普惠性民辦幼兒園的扶持措施仍有待細化和完善。各地出臺的相關文件通常都只是劃“底線”，即出現(xiàn)安全責任事故、違背學前教育規(guī)律等重大問題時，懲治或取締普惠性民辦幼兒園。雖然“底線”有確保幼兒園規(guī)范運行的作用，但過低的底線并不能保障普惠性民辦幼兒園的保教質(zhì)量。究其原因，是因為迄今我國尚未形成完整的質(zhì)量評價體系，致使一部分民辦幼兒園在被確定為普惠性幼兒園后并沒有真正承擔起提供優(yōu)質(zhì)保教、惠及大眾的責任，反而盛名之下，其實難副。例如，2014年，新疆烏魯木齊市首批普惠性民辦幼兒園——天山區(qū)宏大小精靈幼兒園、昌樂園幼兒園就因違規(guī)漲價，被政府相關部門叫停。〔12〕

學前教育質(zhì)量監(jiān)管體系是學前教育發(fā)展的指揮棒，完整的質(zhì)量評價體系是促進學前教育健康發(fā)展的重要保障。首先，應本著誰認定、誰監(jiān)管的原則，真正落實以教育行政部門或認定工作領導小組為主體的監(jiān)管責任。其次，明確監(jiān)管內(nèi)容，切實做好普惠性民辦幼兒園的質(zhì)量評價工作。教育主管部門應聯(lián)合財政、衛(wèi)生、食品、醫(yī)藥等相關部門制訂幼兒園質(zhì)量評價標準，從教育活動、師幼互動、保育教育等方面進行質(zhì)量監(jiān)控。相關專業(yè)團隊可依據(jù)《3～6歲兒童學習與發(fā)展指南》，科學制定幼兒發(fā)展評價方案，并通過成長記錄袋等方式加以展示，上級部門應定期對普惠性民辦幼兒園進行復查，跟蹤普惠性民辦幼兒園的保教質(zhì)量。最后，相關部門可拓展監(jiān)管手段。將定期視察與暗訪相結合；建立信用記錄制度，通過網(wǎng)絡平臺，吸納家長、社會媒體、立法機關等對普惠性民辦幼兒園進行評價，監(jiān)督結果公開化、透明化，對信用記錄不良的幼兒園予以相關的財政處罰直至追究法律責任等。

四、結語

自普惠性民辦幼兒園政策推行以來，各地紛紛發(fā)展普惠性民辦幼兒園，擴大了教育資源，有效地緩解了我國“入園難”“入園貴”的情況。但是，對普惠性民辦幼兒園的扶持尚未形成一個包含學前教育質(zhì)量政策、學前教育體制政策、學前教育經(jīng)費政策和學前教師政策的完整的普惠性民辦幼兒園政策體系。〔13〕因此，有關普惠性民辦幼兒園的扶持政策體系有待進一步完善，以切實推進普惠性民辦幼兒園教育事業(yè)的積極、健康、可持續(xù)發(fā)展。

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