文 蕭鳴政 唐秀峰

社區(qū)建立促進性評價制度

文 蕭鳴政 唐秀峰

實踐證明單一的法治難以形成社區(qū)治理的實效，亟待我們建立一種社區(qū)內多方主體共同參與的協(xié)同治理機制。

目前，國家關于社區(qū)管理的法律法規(guī)，如《城市居民委員會組織法》、《物業(yè)管理條例》等對于小區(qū)內各主體的權利、責任與義務進行了較詳細的規(guī)定。但由于很多款項并未明確執(zhí)法主體，也沒有說明違反法律法規(guī)將會受到哪些處罰，導致法律執(zhí)行的強制力大打折扣。例如，部分業(yè)主因各種原因而拒交物業(yè)管理費、在小區(qū)內私自強行違章搭建，是小區(qū)物業(yè)管理中的突出問題。但是，由于物業(yè)管理公司僅僅是經濟實體，并非執(zhí)法單位，管理力度有限，無奈之下只能求助于業(yè)主委員會、居民委員會和街道協(xié)商解決，但這終非長久之計。此外，那些尚未成立業(yè)主委員會的小區(qū)，其物業(yè)管理公司或者由開發(fā)商“委派”，或者來源于政府和國有企事業(yè)單位直屬的房屋物業(yè)管理機構，存在著不同程度的服務水準不高、工作效率不高的問題，有的還存在著亂收費、多收費、只收費不服務的現(xiàn)象，居民和業(yè)主多數(shù)情況下無法根據(jù)相關法律法規(guī)找到專門的監(jiān)管機構來處理這些問題。因此，實踐證明單一的法治難以形成社區(qū)治理的實效，亟待我們建立一種社區(qū)內多方主體共同參與的協(xié)同治理機制。

建立促進性評價制度

鑒于當前社區(qū)治理存在治理主體與方法單一、手段行政化、業(yè)主與居民參與渠道狹窄、積極性不高以及各主體間缺乏溝通協(xié)作等問題，我們特別提出促進性評價的方法，以期轉變這一現(xiàn)狀。促進性評價旨在通過評價社區(qū)治理過程與結果的相關指標來促進各治理主體的參與度、交流性與協(xié)同度。通過充分發(fā)揮評價的導向、教育、溝通、凝聚與激勵作用，從不同角度給不同的治理主體以充分的參與空間，參與機會與參與權利，讓人們及時看到參與行為所產生的價值與反饋，引導各主體向積極主動的方向發(fā)展，努力營造共同參與、平等協(xié)商的良好氛圍，并讓多方參與逐步由行為形成規(guī)范，再由規(guī)范上升為制度，最終促進社區(qū)治理效能的全面提升。

社區(qū)治理應建立起多方主體共同參與的協(xié)同機制

明確了促進性評價制度對于社區(qū)治理的作用與意義之后，評價內容的選擇是否全面合理、評價指標的設定是否科學有效，便是確保這一制度行之有效的關鍵。

美國城市社區(qū)治理模式是以公民參與為主、一種“自下而上”的社區(qū)自治，其治理主體主要由社區(qū)工作者、志愿者、非營利組織與社區(qū)居民組成，政府在社區(qū)治理中的主要職責是為社區(qū)發(fā)展提供良好的制度環(huán)境、提供必要的資金支持以及協(xié)調各個社區(qū)之間的資源分配。各治理主體通過協(xié)商設計并實施社區(qū)指標項目（community indicator projects）來共同參與社區(qū)建設。社區(qū)指標項目主要通過設定并測量各類指標，對當前社區(qū)的整體發(fā)展狀況做出評價，該評價結果會直接影響社區(qū)治理各主體決策行為的選擇，對不合理的治理政策做出修正，從而構建更好、更理想的社區(qū)，實現(xiàn)社區(qū)的善治。

我國城市社區(qū)治理的內容，可以從宏觀和微觀兩層面去分類。宏觀上，城市社區(qū)治理就是依據(jù)國家治理的原則，對城市社區(qū)進行組織、協(xié)調、運作的公共事務，并且提供城市社區(qū)公共物品，就是城市社區(qū)公共事務。微觀上，主要是對社區(qū)科、教、文、衛(wèi)以及社區(qū)保障等幾個方面的問題進行治理。目前城市社區(qū)治理主要包括社區(qū)服務、社區(qū)文化（精神文明建設）、社區(qū)環(huán)境和社區(qū)治安四部分內容。社區(qū)服務的具體內涵主要是在社區(qū)內開展基礎服務，基礎醫(yī)療和服務設施建設，以提高社區(qū)的公共福利，乃至整個社會的公共福利來實現(xiàn)人民生活水平和質量的提高；社區(qū)文化（精神文明建設），如歷史傳統(tǒng)、語言特色、生活方式、風俗習慣、文化象征以及居民的價值觀、生活態(tài)度、行為的約束力和信仰等，它所反映的是一個地方特有的文化現(xiàn)象；社區(qū)環(huán)境包括自然條件，社會條件，人文條件以及經濟條件、政治條件等，社區(qū)環(huán)境影響著社區(qū)成員的生存和發(fā)展；在過往的觀念里，社會安全的維持是依靠國家機關即政府的強制力執(zhí)行，居民只能夠被動的接受，在社區(qū)安全治理方面則不然，居民不但沒有處于被動的地位，而是全方面的參與。

促進性制度的評價指標體系

促進性評價制度的核心就是構建一套科學合理、行之有效的評價指標體系，以促進社區(qū)治理效能的提升。指標體系的建立應遵循一定的原則，首先要緊密聯(lián)系社區(qū)的實際發(fā)展現(xiàn)狀，選擇那些治理過程與結果并重的、最具有典型代表性的指標評價。其次，要注重定量與定性指標相結合。例如公共物品的提供數(shù)量、使用頻次、社區(qū)活動的開展頻率等信息是可以通過定量的方式進行測評，但是社區(qū)居民業(yè)主的滿意度等因素則需用定性法進行分析，即要做到客觀指標與主觀指標的有效結合。最后，構建出的促進性評價指標體系應有一定的適用性，即要明確各治理主體權責范圍內的公共事務，做到可復制可推廣。

就指標構建程序與方法而言，為了體現(xiàn)促進性評價的特點，首先在常規(guī)的社區(qū)績效管理指標的基礎上增加社區(qū)協(xié)同治理指標。

由于促進性評價體制旨在推動居委會、物業(yè)、業(yè)主委員會、居民等主體充分參與到社區(qū)治理中來，使得廣大公民更加關注所在社區(qū)的治理現(xiàn)狀，更加主動地將時間、物力、財力投入到社區(qū)建設與發(fā)展中，從而有望改變以往政府對社區(qū)事務大包大攬卻力不從心、收效甚微的現(xiàn)狀。在社區(qū)多方協(xié)同共治的背景下，政府可以削減在人員與財政上的投入，但是由于投入針對性與精準度的提高，時間與資金的利用效率反倒比以往有顯著的提升，從而達到事半功倍的治理效果。與此同時，隨著各利益主體更加全面、深入地參與到社區(qū)公共事務的治理中來，各方主動解決社區(qū)問題的積極性提高，處理矛盾的方式也更加靈活有效，不再被動地將治理難題與糾紛層層向上推給行政主管部門，進而有助于增強各治理主體的社區(qū)主人翁意識與社區(qū)歸屬感，全面促進居民滿意度和幸福感的提升。

作者蕭鳴政系北京市政協(xié)委員，北京大學政府管理學院教授、行政管理系主任作者唐秀峰系北京大學政府管理學院行政管理專業(yè)博士生

責任編輯 張濤