搞好頂層設計
——再談從“兩個確?!敝屑橙∫恍v史經(jīng)驗
頂層設計,本是一個系統(tǒng)工程學術語,原意是綜合考慮工程項目的各個層次、各類資源、各種要素和各時間節(jié)點,統(tǒng)籌兼顧,總攬全局,在最高層次上設定工程目標和解決問題之道。這個術語用于我國經(jīng)濟社會領域的最早正式文件,是2010年10月黨的十七屆五中全會《關于制定“十二五”規(guī)劃的建議》,中央要求“更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃”。黨的十八大后,中央作出“四個全面”“五大發(fā)展理念”“五位一體建設”的布局,是關乎國家和民族前途命運的最高層級設計;同時,各個領域更加重視本領域的頂層設計,社會保障體系也在其中,例如養(yǎng)老保險制度改革的總體方案已經(jīng)研究了三年多時間,有些成熟的改革舉措已經(jīng)付諸實施。
要搞好社會保障體系的頂層設計,并非易事,遠不是設幾個或明或暗的目標、講幾番大而化之的原則、列幾條進退有余的措施那么簡單。雖然“頂層設計”一詞6年前才見于黨的文件,而實際上,早在此前,中央一直都在帶領人民描繪著改革發(fā)展的宏偉藍圖。近20年前實施“兩個確?!逼陂g確定的就業(yè)和社會保障體系框架就是一例,它至今仍是我們制度的基石,而其間所作探索和謀劃的那些思路和方法,仍可為今天的頂層設計工作提供一些有益借鑒。
世紀之交,經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌,國有企業(yè)轉(zhuǎn)制,亞洲金融危機爆發(fā),就業(yè)和社保領域形勢異常嚴峻,矛盾錯綜復雜。黨中央、國務院既下定“壯士斷腕”的決心,又有著“抽絲剝繭”的細心,制定實施了一系列慮近謀遠、層層遞進的重大改革舉措,在就業(yè)和社會保障領域,作出了當前——近期——長遠三個層面前后銜接的系統(tǒng)部署。
當前:核心任務是緩解突出矛盾,維護職工隊伍和社會穩(wěn)定。首要目標是“兩個確保”——限時將國企下崗職工組織到再就業(yè)服務中心之中,確保基本生活;限時確保企業(yè)離退休人員當期養(yǎng)老金按時足額發(fā)放,不產(chǎn)生新的拖欠,而后逐步補發(fā)過去的拖欠。按照中央要求,各級勞動保障部門建立起月度統(tǒng)計、季度評估、重點城市直報、媒體曝光等多項督促推進的工作制度,在全面“保生活、保發(fā)放”的同時,也對各地企業(yè)職工下崗失業(yè)情況和養(yǎng)老保險制度運行狀況及存在突出問題有了深刻了解,建立起上下互聯(lián)互通的工作網(wǎng)絡和聯(lián)系機制,為對癥下藥、深化改革創(chuàng)造了條件。
近期:核心目標是理順體制、整合制度、完善政策、規(guī)范管理。在就業(yè)方面,逐步實施“轉(zhuǎn)軌”計劃,即在對國企下崗職工繼續(xù)納入再就業(yè)服務中心保生活的同時,出臺《失業(yè)保險條例》,對企業(yè)新的減員采取依法解除、終止勞動合同的方式,享受失業(yè)保險,直接走向勞動力市場再就業(yè)。在社保方面,短短幾年密集出臺了一系列舉措:一是改差額繳撥為全額征繳、改雙基數(shù)繳費為單基數(shù)繳費、實行養(yǎng)老金社會化發(fā)放,并藉此推進退休人員社會化管理,既強化企業(yè)的繳費責任,又均衡和減輕企業(yè)負擔。二是擴大覆蓋面,養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍從國有企業(yè)擴展到城鎮(zhèn)各類企業(yè)和實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及城鎮(zhèn)個體工商戶;醫(yī)療保險覆蓋范圍也從國有企業(yè)擴大到各類企事業(yè)單位,既拓寬了籌資渠道,又適應了市場經(jīng)濟下多種所有制并存、人員流動性增強的實際情況。三是明確中央和地方政府對養(yǎng)老保險基金的財政補助責任,并列入預算科目專項支付,由此形成制度性安排,一直延續(xù)下來。四是嚴格基金管理,基金結余只能存在國有銀行或購買國債,禁止任何其他投資行為;社保機構實行收支兩條線,管理費全部由同級財政核撥。五是推進提高基金統(tǒng)籌層次,在更大范圍調(diào)劑使用,并將11個原來實行行業(yè)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險全部下放到地方,實行省級管理。這些舉措,每一項都是開拓創(chuàng)新的重大改革,既有力支撐了當期確保發(fā)放,又理順了體制機制,為全面構建完善社保體系打下了堅實基礎。
長遠:全面謀劃符合市場經(jīng)濟體制要求的就業(yè)政策和社會保障體系建設目標。在就業(yè)方面,新世紀之初邁出新步伐——從“轉(zhuǎn)軌”導向“并軌”,即下崗職工全部“出中心”,企業(yè)裁員從內(nèi)部下崗與市場中失業(yè)兩種形態(tài)歸并為僅后一種形態(tài),將再就業(yè)生活保障、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障“三條保障線”歸并為后兩條保障線,由此推進形成市場導向的就業(yè)機制,企業(yè)也真正實現(xiàn)人員能進能出,同時出臺一系列措施,構建起積極就業(yè)政策體系的最初框架。在社保方面,抓住機遇,總結經(jīng)驗,制定完善社會保障體系的總體框架,并先后啟動在遼寧、東北及其他地區(qū)的試點。
2000年5月,朱镕基總理親自主持召開進一步完善社會保障體系座談會,闡述了加快完善社保體系的重要性、必要性和緊迫性,指出這關系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局,是治國安邦的大計,也是社會主義事業(yè)的根本制度建設;明確提出社保體系必須真正獨立于企事業(yè)單位之外、保障水平要與經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面承受能力相適應、推進步驟要由近及遠、要實現(xiàn)管理和服務的社會化、健全基金監(jiān)管和保值增值機制、逐步建立覆蓋全國的社保信息網(wǎng)絡、加快法制建設等七項要求。
按此要求制定的完善社會保障體系的總體框架,首次明確我國社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利和社會優(yōu)撫等項內(nèi)容,工作重點是搞好城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障制度的建設。確定的總目標是,建立獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外,資金來源多元化、保障水平規(guī)范化、管理服務社會化的有中國特色社會保障體系,即后來所言“一外三化”?!蛾P于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》提出五方面重大任務:一是完善和規(guī)范“三條保障線”,進一步加強失業(yè)保險制度,規(guī)范、完善統(tǒng)賬結合的職工基本養(yǎng)老保險制度;二是實現(xiàn)社會保障對象管理和服務的社會化,退休人員、失業(yè)人員由社會組織統(tǒng)一管理,社會保險金實行社會化發(fā)放;三是健全社會保險基金的監(jiān)管和保值增值機制;四是廣泛運用現(xiàn)代信息技術手段,建立覆蓋全國、功能齊全、規(guī)范透明的社會保障服務信息網(wǎng)絡;五是加強社會保障體系法制建設,依法規(guī)范和管理社會保障工作,加大執(zhí)法力度,進一步加快社會保障立法進程。
這些事關長遠的設計思想,經(jīng)過后來的實踐檢驗和繼續(xù)提煉,許多先后被黨的代表大會報告、中央文件、國務院決定等采納。朱镕基總理當年在批示中稱,完善社會保障體系“關乎國運,惠及子孫”,深刻揭示了這項工作的重大長遠意義。按照這樣的“頂層設計”,經(jīng)過不懈努力和實踐探索,我國形成并不斷豐富了積極就業(yè)政策體系,成為發(fā)展中國家的典范;社會保障體系全面建立,制度逐步完善,覆蓋面擴大到城鄉(xiāng)全體居民,群眾利益持續(xù)增進,最近中國政府獲得社會保障全球杰出成就獎,豈是浪得虛名?
今天我們進行的養(yǎng)老保險等頂層設計,面對的是新常態(tài)、新形勢、新問題,但仍可從歷史的經(jīng)驗中汲取幾分營養(yǎng):
一是抓住時機。歷史經(jīng)驗反復證明:在經(jīng)濟社會發(fā)生波動和重大變革時,更需要社會保障體系發(fā)揮社會“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟運行“減震器”和促進社會公平“調(diào)節(jié)器”的功能,因而也正是加快推進社會保障體系建設的極好契機。世紀之交,我們一面實施“兩個確?!?,一面設計社保制度改革總體方案,化亞洲金融危機之“?!睘樯绫sw系建設之“機”。當年朱镕基總理對此的判斷是:“必須盡快,刻不容緩,否則將來的難度和風險就會更大。”確是金玉良言。今天,面對復雜多變的國內(nèi)外局勢,我們?nèi)砸许攲釉O計的緊迫感,瞄準目標,抓住重點,求同存異,果斷決策。
二是放遠眼光。當年在經(jīng)濟運行壓力巨大、財政資金十分緊張的背景下,中央把社會保障體系建設放在十分突出的位置,投入了大量人力、物力、財力,首開了預算資金補助的“口子”,建立了戰(zhàn)略儲備性的全國社會保障基金,體現(xiàn)了堅定的政治決心、長遠視野和寬廣胸襟。今天我們搞頂層設計,仍需要這樣的氣度和膽識,不拘泥于一時一事、一任一屆,而要像建設“永久性工程”一樣具有百年的眼光。
三是立足現(xiàn)實。頂層設計不是可望不可即的空中樓閣,而是扎根于現(xiàn)實基礎的工程建設。當年無論是就業(yè)“并軌”還是社保改革,都是既重總體設計,更重實踐探索,通過試點發(fā)現(xiàn)問題、總結經(jīng)驗,長短結合,由近及遠,一步步推進改革。用當時工作同志的話說,就是“吃著碗里的,看著盆里的,想著鍋里的”。話糙理不糙,這種循序漸進、積小勝為大勝、久久為功的工作思路,也值得長期借鑒?!?/p>
社保公曰:
吾聞“不謀萬世者不足以謀一時”,又聞“治大國如烹小鮮”。頂層設計者,貴在大格局、大氣度,基于現(xiàn)實性、可行性。其間精妙,存乎一心,權衡忖度,失毫謬千,當事者不可不察。