曲潔+周小玲

[摘 要] 本文研究美國聯(lián)邦政府研發(fā)預(yù)算中的科技政策工具應(yīng)用，在介紹美國聯(lián)邦政府研發(fā)預(yù)算制定過程的基礎(chǔ)上，總結(jié)現(xiàn)有科技政策工具的運(yùn)用，并對追溯數(shù)據(jù)、專家評議、科技政策學(xué)3個常用的科技政策工具進(jìn)行詳盡分析。最后展望科技政策工具的未來發(fā)展，提出政策工具組合優(yōu)化與政策工具箱逐步擴(kuò)充這兩個未來發(fā)展趨勢。

[關(guān)鍵詞] 聯(lián)邦政府研發(fā)預(yù)算；科技政策工具；追溯數(shù)據(jù)；專家評議；科技政策學(xué)

[中圖分類號] G304 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）2-12-3

Application and Developmental Trend of the Science and Technology Policy Tools in the US Federal Budget for Research and Development

Qu Jie Zhou Xiaoling

（Shanghai Institute for Science of Science，Shanghai 200235）

Abstract： The application of the science and technology policy tools in the US federal budget for research and development is studied in this paper. Based on the introduction of the formulation process for federal research and development budget， the application of current science and technology policy tools is summarized， and detailed analysis on three common science and technology policy tools of retrospective data， experts' judgment， and science of science and technology policy is carried out. Finally， the future development of science and technology policy tools is looked forward， and two future developmental trends -- the combinatorial optimization for the science and technology policy tools and the improvement for science and technology policy toolbox， are provided.

Key words： federal budget for research and development； science and technology policy tool； retrospective data； experts' judgment； science of science and technology policy

1 美國聯(lián)邦政府研發(fā)預(yù)算過程分析

研發(fā)預(yù)算是科技管理的核心問題之一。美國政府對其高度重視，并針對當(dāng)年的研發(fā)預(yù)算在年度預(yù)算編制報告中專門列出一個章節(jié)對其進(jìn)行詳盡論證。美國聯(lián)邦政府研發(fā)預(yù)算主要包括兩大部分：一是年度決策與項目權(quán)衡，二是對重大研究計劃、重點(diǎn)研發(fā)領(lǐng)域、關(guān)鍵研發(fā)部門及機(jī)構(gòu)的篩選與支持[1]。

美國聯(lián)邦財政研發(fā)預(yù)算的編制過程中，白宮科技政策辦公室（OSTP）與預(yù)算管理辦公室（OMB）等部門依據(jù)政府以往的預(yù)算及“美國創(chuàng)新戰(zhàn)略”等文件，聯(lián)合發(fā)布研發(fā)優(yōu)先級備忘錄，提出研發(fā)預(yù)算的重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先方向。政府參照這一指南編制預(yù)算，也同時參考了評估研發(fā)項目運(yùn)作與產(chǎn)出的相關(guān)績效數(shù)據(jù)。

每年2月第一周過后，聯(lián)邦預(yù)算草案會提交至國會。在接下來的幾個月中，國會委員會召開一系列的預(yù)算聽證會，并收集各州及公眾對預(yù)算草案的反饋[2]。于當(dāng)年春季，國會形成預(yù)算共同決議，并明確預(yù)算的優(yōu)先級。決議得到參、眾兩院的認(rèn)可之后，國會預(yù)算會被分為幾個部分，并分別由相關(guān)的委員會論證[3]。研發(fā)預(yù)算的所有決定權(quán)基本上歸屬于參議院和眾議院的撥款委員會。財政撥款為聯(lián)邦項目提供一年一度的資助，并通過年度撥款法案為其他項目提供支持。

2 科技政策工具的運(yùn)用分析

在研發(fā)預(yù)算制定的過程中，為進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，權(quán)衡項目與領(lǐng)域配比，最大程度達(dá)成政策目標(biāo)，預(yù)算制定者運(yùn)用一系列的科技政策工具，以提高預(yù)算編制的科學(xué)性、嚴(yán)密性與預(yù)見性。

科技政策工具的運(yùn)用貫穿于政府研發(fā)預(yù)算過程的始終。運(yùn)用適宜的政策工具評估研發(fā)投入對不同政策目標(biāo)的影響，有助于政策制定者形成更為科學(xué)的方法來評估稀缺的研發(fā)資源是否得到有效運(yùn)用，并進(jìn)一步識別最能實現(xiàn)政策目標(biāo)的研發(fā)項目[4]。以下是當(dāng)前美國聯(lián)邦政府制定研發(fā)預(yù)算中最常運(yùn)用的3個科技政策工具。

2.1 “追溯數(shù)據(jù)”工具

追溯數(shù)據(jù)是美國聯(lián)邦政府在制定預(yù)算決策時運(yùn)用的基礎(chǔ)工具之一。目前，最有影響力的追溯數(shù)據(jù)是支出數(shù)據(jù)，其主要來源為國家科學(xué)基金會對已有研發(fā)項目付款與支出的年度調(diào)查與統(tǒng)計。此外，文獻(xiàn)計量、專利數(shù)據(jù)、引證數(shù)據(jù)等也是追溯數(shù)據(jù)的重要組成部分。

追溯數(shù)據(jù)容易理解、較易獲得，能夠與特定聯(lián)邦機(jī)構(gòu)或是某一具體項目直接關(guān)聯(lián)，因此一直是政策制定者運(yùn)用最廣的政策工具。其中，支出數(shù)據(jù)往往以資金數(shù)量的方式呈現(xiàn)，所以能夠以最簡便的方法比較跨部門、跨學(xué)科、跨國家、跨類型的支出。因此，支出數(shù)據(jù)一直用以在美國與別國之間、聯(lián)邦政府不同機(jī)構(gòu)之間、不同研發(fā)項目之間、研發(fā)項目與非研發(fā)項目之間做比較，其結(jié)果可以直接影響聯(lián)邦預(yù)算決策。

追溯數(shù)據(jù)也具有局限性。一是支出難以衡量、比較研發(fā)項目的根本價值，難以判斷項目的未來發(fā)展價值。二是研發(fā)項目資助與成果產(chǎn)出（如文章、專利等）之間往往存在較大的時間滯后現(xiàn)象，文獻(xiàn)計量、專利數(shù)據(jù)等追溯數(shù)據(jù)工具難以有效地做出即時統(tǒng)計。三是追溯數(shù)據(jù)往往缺少對某個項目的針對性分析，不能解決多類型、離散化項目條件下的諸多問題。

2.2 “專家評議”工具

專家評議主要以同行評議小組、外部專家委員會、外部審查委員會、項目負(fù)責(zé)人評判等形式展開。在制定單個項目層面的資源配置決策時，專家評議是最佳選擇。在實際操作中，往往由一個同行評議小組判斷項目是否能夠?qū)嵤┎@得資助，再由另一個同行評議小組對項目的績效進(jìn)行后續(xù)審查。

目前，美國已有部分研發(fā)預(yù)算的決策著重依托于專家評議工具。例如，由天文學(xué)家組成的專家小組每十年會預(yù)測天文學(xué)和天體物理學(xué)領(lǐng)域未來最重要的科技活動與研究方向，國家科學(xué)基金會和航空航天局（NASA）會根據(jù)預(yù)測結(jié)果設(shè)置預(yù)算的優(yōu)先級，從而確定后續(xù)的資助領(lǐng)域、機(jī)構(gòu)與方向。

綜合而言，專家評議基于專家的學(xué)科背景、項目已有數(shù)據(jù)以及專家對項目未來發(fā)展的研判展開，有助于甄別具有實際價值的研發(fā)項目。但是，專家評議往往會受專家所在學(xué)科所限，雖然能夠評估單一項目，但是卻很難對不同項目進(jìn)行綜合評議，也不能有效比較跨部門大平臺背景下的不同項目。

2.3 “科技政策學(xué)”工具

科技政策學(xué)（SOSP）于2005年由美國學(xué)者提出，現(xiàn)已成為支撐科學(xué)決策的重要工具，并在研發(fā)預(yù)算過程中發(fā)揮積極作用?？萍颊邔W(xué)的發(fā)展由白宮科技政策辦公室主導(dǎo)，國家科學(xué)技術(shù)委員會給予輔助支撐，于2008年11月完成了《科技政策學(xué)：聯(lián)邦研究路線圖》報告。

從效用性能角度分析，科技政策學(xué)可以理解為一個綜合政策工具箱，涵蓋了定量分析工具、定性分析工具、可視化工具、數(shù)據(jù)收集工具、成果評估、預(yù)算與績效評估和投入評估；并把這些工具按照各自的潛在價值、潛在成本、阻礙其在政策制定中充分發(fā)揮功效的缺失等因素，進(jìn)行有效的排序，為政策制定者在預(yù)算決策中提供更多、更好的政策工具。

在科技政策學(xué)框架下，美國聯(lián)邦政府發(fā)起了STAR METRICS項目，旨在通過聯(lián)邦政府和研究機(jī)構(gòu)之間的合作，創(chuàng)建跨部門共享的數(shù)據(jù)庫及數(shù)據(jù)展示工具，從而對聯(lián)邦研發(fā)投入的影響進(jìn)行定量展示與評價。STAR METRICS項目能夠提供連續(xù)、公開、透明的方法來測算研發(fā)投入對經(jīng)濟(jì)的影響，其成功運(yùn)行將會成為科技政策學(xué)工具的一個典型模型，會進(jìn)一步促進(jìn)研發(fā)預(yù)算的科學(xué)性、高效率發(fā)展。

但是，STAR METRICS項目缺乏對研發(fā)項目的風(fēng)險或潛在轉(zhuǎn)型的評估方法，也沒有鏈接研發(fā)風(fēng)險與潛在成果的度量方法，還有待于進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。

除了這三個常用的科技政策工具之外，其他政策工具也有一定現(xiàn)實應(yīng)用?？傮w而言，當(dāng)前美國聯(lián)邦政府研發(fā)預(yù)算中最常運(yùn)用的科技政策工具為定性工具，如同行評議與專家評議；最常運(yùn)用的數(shù)據(jù)為調(diào)查數(shù)據(jù)，如國家科學(xué)基金會數(shù)據(jù)；最常運(yùn)用的成果評估為生產(chǎn)力評估，如收益率評估。

3 科技政策工具的發(fā)展趨勢

隨著時代的發(fā)展，已經(jīng)有美國學(xué)者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有科技政策工具的一些弊端，為進(jìn)一步促進(jìn)科技政策工具的效力發(fā)揮，提升研發(fā)預(yù)算的科學(xué)性與預(yù)見性，學(xué)者們諫言聯(lián)邦政府改善現(xiàn)有的政策工具。綜合分析與評估學(xué)者的意見后，美國聯(lián)邦政府在研發(fā)預(yù)算中使用的科技政策工具已經(jīng)開始有了一些新的趨勢。

3.1 政策工具進(jìn)一步優(yōu)化組合

當(dāng)前，多數(shù)科技政策工具是各自獨(dú)立的。然而，單一的政策工具的作用往往是有限的，且優(yōu)劣勢并存。在復(fù)雜的研發(fā)預(yù)算過程中，選擇政策工具要全盤考慮，既要明確適用于政策對象的主要政策工具類型，也應(yīng)注意其他類型政策工具的配套使用。以此發(fā)揮政策工具的互補(bǔ)性，以彌補(bǔ)單一政策工具應(yīng)用的不足。

基于以上的因素，美國聯(lián)邦政府開始對追溯數(shù)據(jù)工具、專家評議工具、科技政策學(xué)等工具加以優(yōu)化組合。在組合科技政策工具時，遵循兩個前提條件：首先是政策工具之間的沖突性弱，能夠協(xié)調(diào)配合；其次是組合的政策工具之間具有一定的互補(bǔ)性，能夠在實現(xiàn)政策目標(biāo)中形成合力。

未來，政策工具組合優(yōu)化的趨勢會更加明確，在以上組合優(yōu)化的基礎(chǔ)上，還將進(jìn)一步加強(qiáng)對研發(fā)產(chǎn)出的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，增加不同投資組合效率的預(yù)見，平衡不同的研發(fā)投入的差距?；诖耍吖ぞ叩膬?yōu)化組合將會增強(qiáng)政策的合聚力，加強(qiáng)政策的執(zhí)行效力，提升政策的實際執(zhí)行效果，進(jìn)而最大程度上達(dá)成政策目標(biāo)。

3.2 政策工具箱進(jìn)一步擴(kuò)充

當(dāng)前，在聯(lián)邦預(yù)算對研發(fā)活動的投入中，現(xiàn)實所運(yùn)用的科技政策工具并不能完全適應(yīng)新的時代要求。根據(jù)《政府績效與成果法》（GPRA）與其他相關(guān)法律，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)開發(fā)了績效評估及其他評估工具，但其中只有小部分工具能夠影響預(yù)算決策。此外，目前的政策工具無法對研發(fā)項目的風(fēng)險或潛在轉(zhuǎn)型進(jìn)行有效評估，也無法有效度量項目的研發(fā)風(fēng)險與潛在成果之間的鏈接。如果不能對風(fēng)險及其潛在成果做出度量，那么在競爭稀缺資源方面，研發(fā)項目很難勝過已經(jīng)制定、具有操作性的非研發(fā)項目。即使在研發(fā)投入內(nèi)部，如果沒有對風(fēng)險及其潛在成果的度量，那么研發(fā)投入很有可能傾向于可增值、能應(yīng)用的研發(fā)項目，而非具有潛在創(chuàng)新成果、更基礎(chǔ)的研發(fā)項目。

基于以上原因，聯(lián)邦政府已經(jīng)開始著手?jǐn)U充科技政策工具，未來將著重增加評估潛在經(jīng)濟(jì)影響與評估風(fēng)險等級的科技政策工具、具有跨學(xué)科特征的科技政策學(xué)工具，也會進(jìn)一步鏈接研發(fā)預(yù)算與政策目標(biāo)，為預(yù)算決策與優(yōu)先級選擇提供數(shù)據(jù)與案例支撐，以期建立更好、更完善的評估工具箱，提高政府對資源的配置效率。

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