楊述明+管志鵬

[摘 要] PPP是一種新的基礎設施建設投融資模式，其概念尚無定論，存在廣義和狹義之分。PPP最早出現(xiàn)在英國，目前已廣泛應用于世界范圍內(nèi)，英國、加拿大和澳大利亞等國家PPP運用較好。中國PPP始于改革開放以后，歷經(jīng)了5個發(fā)展階段，成就顯著，但仍存在諸多發(fā)展障礙，完善PPP模式具體來說，就是要以契約精神，建立誠信政府；轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，提升市場化水平；完善相關法律法規(guī)，提高規(guī)范化程度。

[關鍵詞] PPP；投融資模式；民間投資模式；公共服務；供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革

[中圖分類號]F2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129-（2017）06-0066-05

PPP（Public-Private-Partnership）是今年兩會熱點話題之一。李克強總理在2017年政府工作報告中指出，要落實和完善促進民間投資的政策措施，深化政府和社會資本合作（PPP）。這是政府工作報告中連續(xù)第三年出現(xiàn)PPP。自十八屆三中全會以來，在全面深化改革的進程中，PPP逐漸成為公共服務供給市場化、社會化改革的重要舉措。PPP改革可以把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求在公共服務領域落實為一項實實在在的、可供操作的政策機制。

一、PPP之定義

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的各種合作關系；狹義的PPP是指一系列項目融資模式的總稱，包括特許經(jīng)營、外包、私有化等類型。PPP廣義概念強調(diào)的是公共部門與私人部門達成的契約性合作關系。如英國政府設立的促進PPP政策工作小組對PPP的定義為：為了提供某項公共服務或開發(fā)某一公共設施，而在公共部門與私人部門之間達成的契約性協(xié)議，以此實現(xiàn)資源共享、風險共擔。美國PPP委員會將PPP定義為政府機構(gòu)與私人部門的合同協(xié)議，通過這一正式協(xié)議，共同利用公私雙方的技能和資產(chǎn)，為公眾提供服務或設施，在資源共享的同時，公私雙方分擔風險并分享利益[1]3。狹義的PPP概念通常以列舉的方式定義，它更加注重合作過程中的風險分擔機制和資金的價值。如國家財政部在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）中指出，政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！秶野l(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）指出，政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。綜合來看，不論從廣義或狹義理解，PPP都包含有風險分擔、資源共享、責任共擔、利益共享及獲取資金使用價值等原則。

二、PPP的形成與國際經(jīng)驗

（一）PPP的形成

PPP的雛形可追溯至羅馬帝國時期，羅馬大帝授予Salassi（薩拉西）部落征收通行費的特許權(quán)，以回報其養(yǎng)護道路和跨山脈搬運。17世紀，英國推行公路收費政策，以公路通行費養(yǎng)護公路和擴建公路，形成了公與私的交易和互動關系。有學者認為，這種收費公路就是現(xiàn)代BOT模式的前身[2]。法國委托私人企業(yè)修建鐵路、供水設施和街道照明設施。隨后美國、荷蘭、加拿大、日本、澳大利亞等國家借助社會資本，建設道路交通和城市供水等基礎設施。這個時期，PPP模式很單一，只是以特許經(jīng)營方式為主，其項目也僅限于交通和供水領域。

“二戰(zhàn)”后，受凱恩斯主義影響，西方國家經(jīng)歷了幾次國有化運動，政府接管了原來由私人經(jīng)營的公共事業(yè)領域，PPP在這一時期基本停滯。至上世紀70年代，西方國家又掀起民營化浪潮，以英美為首的西方國家推行產(chǎn)權(quán)制度改革，開始了大規(guī)模的去國有化運動，破除公共領域政府壟斷，引入私人力量。民營化浪潮促使PPP膨脹式發(fā)展，PPP合作方式多樣化，包括政府出售、合同承包、補助和憑單制等，合作項目也擴展到郵電、航空、垃圾回收、街道清掃等國計民生各領域。民營化在一定程度上緩解了英美等國家的財政壓力，同時也帶來一些不良影響，粗放式的PPP造成了國有資產(chǎn)的流失，損害了社會公平。至1992年英國私人融資計劃（PFI）實施，PPP進入理性發(fā)展階段，各國陸續(xù)制定引導和規(guī)范PPP的政策和法律文件，如英國的《標準化PFI合同》，澳大利亞的《2008年澳大利亞基礎設施委員會法》和《國家PPP指南》，自此，PPP縱深發(fā)展，形成了BOT、BOO、BTO等成熟模式和一些經(jīng)典案例。

（二）PPP的國際經(jīng)驗

英國是最早實行PPP的國家，加拿大和澳大利亞是公認PPP運用較好的國家，它們的成功經(jīng)驗可歸納如下：

1.設立專門的PPP發(fā)展組織。英國于上世紀90年代在財政部設立PPP特別工作小組，負責引導、協(xié)調(diào)公私合作事宜。加拿大設立聯(lián)邦PPP中心和各省級PPP發(fā)展中心，承擔審核項目的職能。澳大利亞設立基礎設施局，發(fā)布PPP發(fā)展指南，進行項目評估，分解PPP項目決策過程。

2.積極的政策引導和完善的法律規(guī)范。英國由財政部主導發(fā)布一系列規(guī)范性文件引導PPP發(fā)展，并在相關領域制定或修改法律，以解決PPP與原有法律框架的兼容性。加拿大積極構(gòu)建政策指南指引PPP發(fā)展。澳大利亞頒布國家和地方政策并在特定領域立法指引和規(guī)范PPP發(fā)展。

3.以資金的價值為原則。資金的價值，是指運用其可利用資源所獲得長期最大利益。通俗地講，就是少花錢、多辦事。英國、加拿大、澳大利亞相繼頒布了完整的VFM評價程序和評價指南。英國以全壽命周期成本和質(zhì)量的最佳組合來滿足用戶的需求，以實現(xiàn)資源的最大化利用和公共項目建設運營的經(jīng)濟性。

4.健全的配套機制。一是創(chuàng)新融資平臺。加拿大成立的PPP基金為項目資本市場融資起到積極作用。英國的銀行和資本市場可為項目提供固定利率的長期融資，最高期限長達40年；二是建立風險分擔機制。PPP專門機構(gòu)監(jiān)管項目各環(huán)節(jié)，通過合理的風險分擔機制保護公眾和私人利益；三是建立嚴格的會計審核和績效評價機制。制定會計核算法律，并擬定績效考評指標保障PPP良好運行。

三、PPP在中國的發(fā)展

（一）PPP在中國的發(fā)展歷程

PPP背后隱含的公私合作理念在中國早已有之，最早可追溯到1906年6月開工的新寧鐵路[3]。而中國具有現(xiàn)代性的PPP則始于改革開放以后，可將其發(fā)展歷程劃分為“探索、試點、推廣、停滯與規(guī)制”5個階段。

1.探索階段（1984-1992）。改革開放伊始，大量外國資本涌入中國，其中，有部分資金試圖以BOT的形式進入公共事業(yè)與基礎設施領域。當時中國沒有BOT相關的政策性文件和法律法規(guī)，BOT項目的開展是由地方政府向中央申請，獲批準后開始執(zhí)行，在項目實施過程中學習、摸索。這一時期最具代表性的PPP項目是1984年深圳沙頭角B電廠項目，該項目是香港合和實業(yè)有限公司以BOT模式與深圳市合作建造火力發(fā)電廠，于1984年簽訂協(xié)議，1988年投入使用，外方經(jīng)營10年，期滿后移交中方。深圳沙頭角B電廠項目是中國探索PPP模式的起點。隨后，在中央一系列鼓勵外商投資政策的作用下，外商華僑在較早開放地區(qū)投資基礎設施項目，如廣深高速公路等項目。這些項目也主要以BOT模式，由投資方與地方政府商談，報中央批準后執(zhí)行。

2.試點階段（1993-2002）。黨的十四大提出“社會主義市場經(jīng)濟”的改革目標，為公共事業(yè)與基礎設施領域的市場化融資提供了可能性。接著進行了分稅制改革，中央收回地方大量財權(quán)，PPP項目由原國家計委統(tǒng)一部署，研究投融資體制改革，對BOT可行性進行論證。1994年，原國家計委選擇廣西來賓電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠5個BOT試點項目。同年8月，原國家計委、原電力部、原交通部聯(lián)合下發(fā)了《關于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關問題的通知》，為試點項目提供政策依據(jù)。在試點過程中，政府逐漸認識到PPP模式的優(yōu)點，同時也積累了經(jīng)驗教訓，進而在全國范圍內(nèi)大規(guī)模推廣。

3.推廣階段（2003-2008）。隨著社會主義市場經(jīng)濟改革步伐的加快，社會資本流動迅速，黨的十六屆三中全會提出，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域，使得PPP實踐在公共領域廣泛開展。此外，一系列政策法規(guī)相繼出臺為項目運行提供保障。如原建設部發(fā)布的《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件。這一階段的PPP項目眾多，其中代表性的項目有北京地鐵4號線，該項目是由京港兩地投資合作，政府節(jié)省了財政支出，社會資本也獲得回報，同時還為北京引入香港地鐵運營經(jīng)驗打下了基礎。此外，北京奧運會約30個場館中半數(shù)是以特許經(jīng)營的方式建設的[4]。提高了PPP在社會各界中的認同度。

4.停滯階段（2009-2012）。2008年受國際金融危機影響，我國實行積極的財政政策，推出了4萬億的經(jīng)濟刺激計劃。公共基礎設施項目主要由地方政府投融資平臺負責投融資，項目運作方式主要以委托代建、BT回購形式進行。在此階段，社會資本很難進入公共事業(yè)領域，PPP基本處于停滯階段。

5.規(guī)制階段（2013至今）。自2013年以來，我國以“政府與社會資本合作”方式來界定中國的公私伙伴關系，充分認識到PPP模式對于基礎設施建設、公共品和公共服務供給的重大意義，國務院以及國家相關部門，密集出臺大量政策文件，積極推進PPP模式，中央到地方均推出大量PPP項目，顯示了國家發(fā)展PPP模式的決心和力度，也標志了PPP進入新的發(fā)展階段。有人認為，2014年是中國PPP元年。隨后PPP向縱深化發(fā)展，國家對PPP模式進行戰(zhàn)略定位，各部委制定政策法規(guī)保障項目運行，PPP專門法律也嘗試出臺。

（二） PPP在中國的發(fā)展障礙

自2013年正式界定PPP以來，經(jīng)過3年的實踐探索，我國PPP改革成效顯著，建立了包括法規(guī)、政策、指南、合同和標準等5個層面的制度體系，大市場已具雛形。截止2016年底，財政部全國PPP項目庫已收錄入庫項目達11260個，覆蓋19個領域，投資額13.5萬億元。但仍存在諸多障礙制約其發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.融資理念轉(zhuǎn)變不夠。PPP不僅是一種融資手段，更是政府管理理念轉(zhuǎn)變的一種促進機制。在推行PPP模式過程中，政府部門將工作重心從具體的項目運作，轉(zhuǎn)到強調(diào)規(guī)則制定、項目監(jiān)管上來，理清政府與市場的關系，轉(zhuǎn)變政府管理理念。然而，一些地方政府仍把PPP僅僅作為一種融資手段，改革發(fā)展意識不強，因而對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新發(fā)展理念重視不夠。

2.法律與配套機制欠缺。我國現(xiàn)在還沒有專門出臺規(guī)范的PPP法律，項目規(guī)劃與運行僅依照政府部門發(fā)布。然而，對社會資本來說，PPP模式是一種先期集中投入、分期收回的投資模式，合作期限通常是20～30年，沒有法律以及相關配套機制提供穩(wěn)定的制度保障，難以取得民營企業(yè)信任。

3.組織領導機構(gòu)有待加強。在我國，負責PPP項目管理的部門有兩個：發(fā)改委和財政部。故而兩部門經(jīng)常會就一個問題給出兩個不同解釋。如對社會資本的界定，財政部理解為已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，將政府融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)等排除在外；而發(fā)改委則指出，不僅民營企業(yè)，且外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或企業(yè)投資、經(jīng)營主體和國有企業(yè)，都屬于社會資本的同一范疇。2014年12月為統(tǒng)籌管理，財政部成立了政府和社會資本合作中心，但是部門沖突仍時有出現(xiàn)，因而不利于項目實施和監(jiān)管，可見組織機構(gòu)還有待進一步加強。

4.社會資本公共責任缺乏。PPP項目不同于一般的商業(yè)經(jīng)營項目，它的客體是基礎設施等公共領域，投資者依約定獲取收益的前提是提供了基礎設施服務，承擔了企業(yè)的社會責任。然而，社會資本所有者普遍缺乏社會責任意識，在參與PPP項目中仍存在賺快錢、賺大錢等一夜暴富的思想，因而缺乏長期規(guī)范經(jīng)營的計劃。

四、結(jié)論與對策

PPP是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要部分。從宏觀層面看，PPP是一次推進國家治理方式現(xiàn)代化的體制機制變革；從中觀層面看，PPP改革推動了行政體制、財政體制和投融資體制改革；從微觀層面看，PPP改革倡導資金的價值理念，促進社會資本創(chuàng)新提質(zhì)增效[5]。為完善PPP模式，應以契約精神，建誠信政府；轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，提升市場化水平；完善相關法律法規(guī)和領導機構(gòu)，提高規(guī)范化程度同時加強監(jiān)管。

[參考文獻]

[1] 王增忠.公私合作制（PPP）的理論與實踐[M].上海：同濟大學出版社，2015.

[2] 周曉麗.新公共管理：反思，批判與超越——兼評新公共服務理論[J].公共管理學報，2005，（2）.

[3] 陳志敏，張明，司丹.中國的PPP實踐：發(fā)展、模式、困境與出路 [J]國際經(jīng)濟評論，2015，（4）.

[4]沈際勇，王守清，強茂山.中國BOT/PPP項目的政治風險和主權(quán)風險：案例分析[J].華商·投資與融資，2005，（1）.

[5]獨家專訪——財政部PPP中心主任焦小平：初心不變 財政部堅持力推PPP改革[Z].國家PPP中國財經(jīng)報PPP周刊官方公眾號.

[責任編輯：譚曉影]